CONFRONTES A UNE PROBLEMATIQUE SPECIFIQUE AVEC

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Rapport du Président de l'Assemblée Nationale Française. Laurent Fabius

SOMMAIRE

I NTRODUCTION

I. CONFRONTES A UNE PROBLEMATIQUE SPECIFIQUE AVEC L'ENVIRONNEMENT, LES PARLEMENTS ONT SOUVENT APPORTE DES REPONSES COMPARABLES

A. Une problématique spécifique

1. Au-delà des missions traditionnelles, un domaine en plein développement, au caractère technique renforcé

2. A l'origine, la difficulté d'une sensibilisation générale malgré une volonté réelle

3. Le Parlement et les autres intervenants dans le dé débat écologique

B. Des réponses souvent comparables

1. Les parlements ont adopté des textes importants

2. Les parlements ont exploité au mieux les ressources fournies par les méthodes parlementaires traditionnelles

3. L'adaptation des parlements aux exigences nouvelles se fait notamment avec les offices d'évaluation

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II. L'AFFIRMATION DES FONCTIONS FONDAMENTALES DES PARLEMENTS DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT

A. Une participation effective à l'élaboration des normes 1. Un domaine législatif défini

2. L'examen des normes communautaires

3. La participation des parlementaires aux grandes négociations internationales

B. Un rôle pédagogique plus affirmé dans sa mission de garant de l'intérêt général

1. Garantir l'intérêt général

2. Un rôle pédagogique vis-à-vis de l'opinion

C. Etablir des pratiques de coopération Interparlementaire plus active 1. Il existe déjà une coopération interparlementaire en

matière d'environnement

2. La coopération interparlementaire doit être approfondie

CONCLUSION

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PARLEMENTS ET ENVIRONNEMENT

I NTRODUCTION

Dans tous les pays de la CEE, l'environnement est devenu un thème prioritaire qui pose aux parlements des questions nouvelles, difficiles et graves.

C'est un thème important par l'ampleur des problèmes en jeu et par la responsabilité qui en résulte pour les politiques.

Nous avons pris la dimension du risque industriel lors de catastrophes chimiques ou nucléaires sans précédent dans l'histoire.

Des menaces nouvelles et inconnues ont été mises à jour et nous mettent face à des choix qui engagent l'avenir de la planète et les générations futures:

de la couche d'ozone, pollution des nappes d'eau souterraines, réchauffement de la terre, diversité génétique, ces questions sont souvent complexes et leur appréhension par les parlements est difficile. L'environnement est de plus en plus global et regarde de plus en plus le long terme.

Nos méthodes de travail doivent donc s'adapter pour prends e la dimension de ces horizons nouveaux et pour intervenir de façon appropriée et efficace.

Il ne s'agit pas d'ignorer les travaux législatifs des vingt dernières années;

les parlements ont travaillé, créé des commissions d'enquête sur les différentes questions concrètes que pose l'environnement: l'eau, les

établissements dangereux, la protection du littoral et de la montagne .

Ces avancées sont importantes: mais aujourd'hui, il nous faut intégrer l'environnement de façon plus permanente, plus transversale dans nos travaux et dans nos choix.

L'environnement n'est plus un domaine à part, il est une dimension essentielle de la plupart des politiques sectorielles.

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Par exemple, les choix en matière d'énergie et de transport n'ont de sens qu'en intégrant en amont de l'analyse la dimension écologique.

Nous savons aussi que les dégradations répétées de l'environnement, pollution de l'air, des sols, de l'eau, les atteintes faites à la forêt, s'accumulent, nous savons que ce patrimoine ne se reconstitue pas spontanément. Il a un coût qu'il est urgent de prendre en compte.

Ce coût, nos parlements devront apprendre à l'évaluer. Jusqu'à présent, nos raisonnements économiques n'ont fondé leur choix que sur deux facteurs, le capital et le travail; l'impact sur les ressources naturelles était négligé, ce facteur aussi devient essentiel: le patrimoine naturel est une richesse qu'il ne faut plus gaspiller.

Les opinions publiques sont de plus en plus intéressées par les questions d'environnement. La demande de qualité sera de plus en plus exigeante, et c'est pour notre réflexion, notre action et notre coopération un excellent stimulant.

Confrontés à une problématique spécifique avec l'environnement, les parlements ont jusqu'à présent apporté des réponses souvent comparables.

Mais ils doivent maintenant avoir pour objectifs de participer de manière plus effective à l'élaboration des normes, d'affirmer davantage le rôle pédagogique qui est indissociable de leur mission fondamentale, de faire prévaloir l'intérêt général et d'instaurer une coopération interparlementaire active.

I CONFRONTES A UNE PROBLEMATIOUE SPECIFIQUE AVEC L'ENVIRONNEMENT, LES PARLEMENTS ONT SOUVENT APPORTE DES REPONSES COMPARABLES

Le mot n'a pas créé les réalités; celles-ci préexistaient à l'apparition du terme environnement. Il est clair pourtant que bien des questions qui sont devenues familières aujourd'hui ne se posaient pas il y a quelques décennies, a fortiori au début ut du siècle; les solutions apportées alors l'étaient dans un monde lui même fort différent, infiniment moins complexe, où l'intervention des autorités, voire de l'Etat, était exceptionnelle et se réalisait avec un formalisme très réduit.

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En quelques années le concept d'environnement s'est formé. Il pose une problématique spécifique, notamment par sa globalité, sa complexité, et l'interconnection des problèmes. La recherche des solutions ou des traitements n'en est que plus passionnante te mais aussi plus ardue. Les parlements ont apporté, chacun selon leur tradition et les circonstances, des réponses souvent comparables dans le cadre des méthodes de travail qui sont celles de nos institutions.

A. UNE PROBLEMATIOUE SPECIFIOUE

Au-delà des missions traditionnelles déjà identifiées et assurées depuis longtemps, ce nouveau concept désigne un domaine en plein développement dont le caractère technique ne cesse de se renforcer.

Si l'intérêt s'est rapidement éveillé pour les questions ponctuelles, la sensibilisation aux phénomènes généraux qui gouvernent notre biosphère est plus difficile et ce, non seulement pour les parlements, mais encore pour tout le monde. Ainsi, faire prévaloir leur compétence dans ce nouveau domaine n'est pas chose aisée pour les assemblées parlementaires.

Les difficultés sont certes inégales selon les moments et les pays; elles sont aussi fonction des réalités politiques étrangères aux questions d'environnement dont certaines ont déjà été abordées dans cette enceinte, par exemple la place des parlements dans le traitement des affaires communautaires.

1. Au-delà des missions traditionnelles, un domaine en plein développement au caractère technique renforcé

Bien avant que les termes d'environnement et d'écologie apparaissent, les pouvoirs publics avaient eu à connaître de questions relevant de ce domaine maintenant consacré à défaut d'être bien délimité. Le vocabulaire est lui-même révélateur des conditions et de l'état d'esprit dans lesquels ces problèmes ont été abordés à l'origine: hygiène et salubrité publiques, établissements dangereux, incommodes et insalubres, réserves naturelles, zones protégées, espèces protégées.

Dans l'esprit du début de ce siècle, au-delà de quelques grands principes d'organisation qui devaient être effectivement posés au niveau du Parlement, leur mise en oeuvre relevait des pouvoirs publics, le plus

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souvent des collectivités locales: cela paraît naturel pour des Etats où l'administration locale correspondait à une forte tradition et ce dans des cadres aussi divers que ceux de la Grande-Bretagne ou de l'Allemagne, mais cela pouvait déjà s'observer dans un Etat unitaire et centralisé c comme la France. La répartition des tâches dans ce domaine a depuis l'origine été marquée par cette orientation: la vie quotidienne restait dans la sphère du local, l'Etat ne s'en saisissait pas. Les solutions étaient le plus souvent jugées satisfaisantes pour l'époque. Il est vrai qu'elles apportaient un mieux être considérable par rapport à la situation initiale:

distribution d'eau potable, collecte des eaux usées, création de réseaux de ramassage des ordures ménagères. Le progrès technique con conquérant, avec notamment l'apparition de l'électricité dans la vie domestique, semblait pouvoir tout résoudre et apportait effectivement une amélioration considérable, même si certaines réalités sombres de la Belle Epoque ne doivent pas être estompée s rétrospectivement. Il apparaît donc que les problèmes d'environnement:

étaient résolus alors selon des moyens satisfaisants par rapport aux exigences contemporaines;

se posaient peu ou ne se posaient pas dans l'esprit de nos prédécesseurs (pollution atmosphérique, bruit)

ou n'existaient effectivement pas (modification du climat, pollution des sols, radioactivité).

Ce que l'on observe avec l'environnement s'est produit d'une façon comparable avec l'urbanisme et l'aménagement du territoire une quarantaine d'années plus tôt: des problèmes inconnus jusque là, des demandes inédites se font jour; cela entraîne le d développement de concepts d'un droit nouveau, d'une méthodologie adaptée. A l'origine de ces évolutions, outre une exigence de progrès plus forte, la densification du territoire et l'intensification des activités humaines jouent un rôle essentiel.

La technicité de ce domaine est l'une de ses caractéristiques les plus remarquables. Les parlements étaient certes intervenus jusque là au titre

de leur fonction législative comme au titre du contrôle de l'exécutif dans

des disciplines spécialisées: questions militaires, économiques, financières

principalement, mais avec l'environnement chacune d'entre elles ne peut

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être examinée sans faire appel à des moyens d'analyse d'ordre technique.

L'écologie c'est d'abord la métrologie. On doit certes éviter ter de s'enfermer dans le jargon hermétique d'initiés, mais la fixation de normes passe par les millions d'équivalents-habitants, la demande biologique en oxygène ou la mesure des décibels. Il y a semble-t-il peu de cas où l'on doive aussi rapidement découvrir et comprendre de nouveaux phénomènes, de nouvelles unités, de nouvelles technologies. On se souvient encore de l'irruption des becquerels, rems et picocuries dans nos journaux lors de la catastrophe de Tchernobyl en avril-mai 1986.

L'accélération du progrès technologique et la demande insistante des citoyens dans ce domaine ont encore renforcé cette caractéristique de technicité au cours de la période la plus récente: le choix des thèmes débattus, les arguments échangés le mont montrent. Cette évolution rapide met les responsables politiques dans une situation délicate. En effet, face à un problème nouveau posé en termes d'urgence par des médias, des associations ou directement par les citoyens eux-mêmes, les hommes politiques sont sommés, aux différents niveaux de prise de décision, de trancher rapidement, d'opérer des choix entre des options technologiques susceptibles de conjurer un péril écologique; dans certains cas il n'y a même pas d'accord entre scientifiques spécialistes sur le diagnostic du péril et quelquefois sur son existence même. L'exemple le plus illustratif à cet égard est celui de la pollution atmosphérique à longue distance dite «pluies acides».

Le problème actuellement posé avec la variation de la couche d'ozone montre l'extrême difficulté de l'exercice, en particulier pour les parlementaires qui sont d'abord des généralistes. La pluridisciplinarité qui caractérise la majorité des question s relatives à l'écologie rend encore plus délicate leur appréhension. Pourtant l'absence de certitudes vérifiées ne saurait empêcher d'agir car on sait, de plus en plus d'ailleurs, qu'avec l'inertie importante de certains phénomènes, il peut être bien n tard lorsque le diagnostic est confirmé. On est donc contraint de parier et, avec humilité, d'apprendre à remettre en cause des réponses qui ont pu, un moment, paraître adaptées.

Il doit toutefois être rappelé que toutes les questions ne comportent pas des obstacles aussi importants. Certaines sont à un degré de maturité tel que le diagnostic a pu être posé et que les politiques ont les moyens de

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décider en connaissance de cause use: c'est le cas avec la pollution des eaux souterraines par les nitrates. La difficulté ici serait plutôt celle d'une sensibilisation générale des responsables.

2. A l'origine, la difficulté d'une sensibilisation Générale malgré une volonté réelle

Si depuis bien longtemps le rôle du Parlement s'est développé au delà de la fonction législative proprement dite, il reste marqué par celle-ci; les structures de la vie des parlements de nos Etats sont orientées à partir de cette tâche de créateur d e droit.

Même avec des traditions juridiques différentes, nos assemblées voient leurs travaux organisés autour de la procédure législative. Or le droit n'est pas toujours adapté à la réalisation d'objectifs généraux dans un domaine où la technicité est forte. Au-delà de la règle de droit dans son acception

-

générale. c'est vrai aussi pour des secteurs plus précis: la fiscalité par exemple. Dès lors que l'on souhaite, au-delà de quelques objectifs ponctuels résolus par un texte précis, développer une nouvelle logique comme celle de l'environnement dans l'ensemble de la législation, on se heurte à la difficulté de concrétiser les nouveaux concepts et donc de rendre opérationnelles le s nouvelles dispositions. On observera plus loin que cela peut être surmonté et l'est maintenant dans bien des cas.

Mais la situation de départ est celle-là. Dans ces conditions une sensibilisation d'ensemble à l'écologie, à ses exigences, à la nouvelle logique qu'elle suppose, n'est pas aisée. Cela s'observe, d'ailleurs, d'une manière générale, pour l'ensemble des responsables publics ou privés.

En attendant cette approche globale qui se réalise progressivement

aujourd'hui, l'environnement a d'abord été, outre les professionnels

concernés, une affaire de spécialistes, d'amateurs éclairés, de précurseurs,

qui, pour prendre en compte la dimension de l'environnement, ont

quelquefois créé leur propre mouvement. Certains parlementaires,

convaincus de l'importance de ces questions, ont ainsi contribué de leur

côté à sensibiliser leurs contemporains. Cela s'est fait soit à la suite de

catastrophes , soit par des travaux sur un thème précis que la curiosité

et en général l'opiniâtreté d'un rapporteur ou d'un président de

commission ont permis d'aborder et de traiter.

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La ratification d'un accord international peut aussi être l'occasion d'une sensibilisation à un problème nouveau. Le cas de la pollution du Rhin et de la Convention de Bonn (1976) a été pour l'Assemblée nationale en France un exemple particulièrement t illustratif.

Produit de plus d'une décennie de négociations, la Convention de Bonn du 3 décembre 1976 a pour objectif d'assurer la protection du Rhin contre la pollution par les chlorures. Les rejets de sel des Mines de Potasse d'Alsace étaient l'objet essentiel de cet accord car, par leur caractère massif, ils contribuaient de façon aisément identifiable à la pollution du Rhin. S,ans entrer dans les détails techniques complexes du problème et des solutions envisagées (celle retenue par la Convention étant l'enfouissement de sel dans le sous-sol alsacien), les exigences de respect de l'environnement ont amené le Parlement français à utiliser des moyens de procédure classiques mais rarement mis en oeuvre et à faire appel à des méthodes d'évaluation et d' analyse qui préfiguraient déjà celle que les instances spécialisées utilisent pour traiter les problèmes d'environnement (commission d'information du Bundestag, offices).

Ainsi la perspective d'un rejet par l'Assemblée nationale du projet de loi autorisant l'approbation de la Convention de Bonn a amené en 1978 le gouvernement à retirer à deux reprises (mai et novembre) le texte de l'ordre du jour; la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale avait à l'automne 1978 fait procéder à _ des expertises qui avaient permis d'éclairer le débat et d'étayer les propositions d'orientations présentées en conclusion du rapport d'information de cette c commission.

A partir de dossiers précis qui, on le voit, n'ont pas toujours leur origine dans une catastrophe, la sensibilisation s'est faite, mais d'une manière ponctuelle. La recherche d'une solution entraîne toutefois une remise en perspective des problèmes, donc des solutions envisagées et une meilleure approche. Ainsi, en ce qui concerne les déchets, on est passé en quinze ans de textes et de politiques principalement orientés vers la simple élimination à une organisation visant dès le début du processus us économique la récupération totale de déchets directement ou par transformation.

Le caractère local, géographique, situé, de nombreux dossiers

d'environnement a contribué aussi à une sensibilisation morcelée. Chargées

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de problèmes difficiles et nouveaux, les collectivités locales, quelque peu désarmées, se sont tournées vers l'Et l'Etat lorsqu'elles étaient dépassées par les événements; cela est le cas depuis quelques années pour les déchets. La nécessité de faire statuer le Parlement peut alors amener à prendre un peu de recul et avoir de ce fait une vue plus globale du problème . C'est une perspective souhaitable qu'il convient de saisir.

3. Le Parlement et les autres intervenants dans le débat écologique Victimes du caractère technique du domaine et de l'absence de sensibilisation générale sur ce sujet, les parlements ont pu en outre avoir des difficultés pour affirmer leurs compétences face aux nombreux autres intervenants, institutionnels ou non, du débat sur l'environnement.

a) Parmi les intervenants institutionnels, c'est d'abord au pouvoir exécutif que les parlements se sont parfois heurtés.

Ainsi, en France, la Constitution elle-même prévoit en ses articles 34 et 37 une séparation rigoureuse entre le domaine de la loi, votée par le Parlement, et le domaine du règlement, réservé à l'exécutif. De ce fait, le Parlement dispose d'une compétence d'attribution, limitée à

.

la

«fixation des règles» ou à la "détermination des principes fondamentaux"

relatifs à un ensemble de matières énumérées à l'article 34. Le domaine de la loi ne contient pas l'environnement en tant que tel; cette notion n'était pas encore percue au moment de la rédaction de la Constitution de 1958 Le Parlement ne peut donc légiférer sur les questions d'environnement qu'au travers d'un grand nombre de compétences éclatées, parmi lesquelles le droit pénal, la fiscal fiscalité ou le régime de la propriété.

De plus, l'exécutif détient souvent la faculté de mettre en oeuvre par des

règlements les mesures adoptées par le Parlement; le mécanisme de la

législation cadre a été particulièrement utilisé dans le domaine de

l'environnement, probablement en raison n de sa technicité. En RFA,

l'importante loi fédérale sur la protection contre les rejets

(immissionsschutzgesetz) illustre ce mécanisme: le Parlement vote un

texte que le gouvernement fédéral complète au moyen d'une abondante

réglementation. De même, la législation danoise sur l'environnement est

constituée en grande partie de lois-cadres.

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La législation déléguée est un procédé voisin auquel il a aussi été recouru de manière significative en matière d'environnement. En Italie, le Parlement a transformé en lois de nombreux textes pris à l'origine sous forme de décrets-lois par le gouvernement. Le Parlement espagnol a habilité le gouvernement à prendre des «décrets législatifs» pour l'intégralité de l'application du droit communautaire en droit interne (loi du 27 décembre 1985).

b) Mais les compétences des parlements peuvent aussi être restreintes par le traitement des problèmes d'environnement à l'échelon local.

Avant même que l'environnement devienne une préoccupation nationale et i nternationale majeure, c'est à l'échelon local seul qu'incombait i mplicitement la prise en charge de problèmes quotidiens tels la distribution de l'eau, l'enlèvement des ordures ou, de manière plus générale, le maintien de la salubrité publique. La prise de conscience qui a marqué depuis une vingtaine d'années le débat sur l'environnement a contribué à l'extension du traitement local de ces questions.

* Les collectivités locales bénéficient dans certains pays de compétences très étendues dans le domaine de l'environnement.

C'est le cas en Espagne, où la compétence exclusive de l'échelon central n'est qu'une compétence d'attribution limitée à la coordination, à l'inspection générale et à la coopération internationale.

De même, en Belgique, depuis la loi spéciale de réfo nies institutionnelles du 8 août 1980, la compétence nationale exclusive ne s'étend plus qu'aux aspects internationaux de l'environnement, aux radiations ionisantes ainsi qu'aux déchets nucléaires.

En RFA, la compétence exclusive de la Fédération est strictement limitée en matière d'environnement (chemins de fer fédéraux, trafic aérien), l'essentiel relevant soit de compétences concurrentes avec les Lânder (droit pénal, énergie nucléaire, protection contre les radiations, élimination des substances radioactives, enlèvement des ordures, lutte contre la pollution de l'air, lutte contre le bruit, protection contre les i mmissions, législation sur les produits chimiques), soit de compétences complémentaires avec les Lânder (chasse, protection des sites naturels et

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des paysages, régimes des eaux, réparation des terres, aménagement du territoire).

* La procédure de référendum portant sur une décision précise ou même sur l'ensemble d'un texte législatif est aussi un autre élément qui contribue à restreindre les compétences effectives du Parlement en matière d'environnement.

Ainsi, en Italie, sur les cinq référendums organisés le 8 novembre 1987, trois concernaient l'énergie nucléaire. De plus, trois textes visant à abroger des articles de lois relatifs au droit de chasse et à l'usage des pesticides dans l'agriculture ont été rejetés lors de référendums organisés les 3 et 4 juin 1990. En effet, bien que ces textes aient recueilli une très forte proportion des suffrages en leur faveur, le seuil de participation minimale (50 %) n'a pas été atteint.

En RFA, un référendum a été organisé le 17 février dernier en Bavière afin de départager deux projets de loi relatifs à la gestion des déchets, l'un présenté par le Landtag, l'autre par une initiative populaire. Celle-ci avait pu se constituer en juin 1990 après qu'elle eût recueilli les signatures de plus de 10 % des électeurs inscrits. La loi sur la gestion des déchets avait été adoptée en mai 1990 par la CSU et le SPD, mais la CSU, majoritaire au Landtag de Bavière, a préféré élaborer un nouveau projet de loi. Celui-ci a obtenu 51 % des suffrages, contre 45 % à celui de l'initiative populaire, soutenu par le SPD.

c) Les intervenants non institutionnels du débat écologique ont parfois orienté celui-ci en dehors des parlements.

Les associations spécialisées, les organisations non gouvernementales, les média mais aussi les scientifiques, les acteurs économiques (industrie chimique, producteurs d'énergie, agriculteurs, transporteurs routiers, ...) ont mis en avant des thèmes précis, conjoncturels ou catégoriels.

Certaines questions «médiatiques» ont été largement présentées; d'autres, protégées par un groupe d'intérêt ou délaissées par les associations, ont été ignorées ou sous-estimées; parmi bien des exemples, on pourrait citer à cet égard la place de l'énergie nucléaire (en France, mais pas seulement), la pollution des eaux souterraines ou les déchets. Il n'y a pas toujours eu non plus de prise en compte des implications des politiques

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sectorielles sur l'environnement. Par exemple, les transports routiers se sont développés au détriment du rail ou des voies navigables sans que les parlements aient pu réellement intervenir sur ce thème, alors même que

les nuisances (trafic italien à travers le Tyrol par exemple) et les dommages au réseau causés par cette évolution sont importants. Voilà un domaine dans lequel nos assemblées pourraient très utilement intervenir en coopérant directement. Il n'y a pas ici de grandes orientations qui puissent être prises valablement et à long terme dans le seul cadre na national et c'est bien aux représentants des citoyens de chaque Etat qu'il importe, sur la base d'analyses et d'expertises, de décider de ce qui les concerne directement, tant dans leur vie quotidienne que dans leurs activités économiques. De même, les agriculteurs français (Bretagne), allemands, néerlandais ou belges ont multiplié les élevages porcins intensifs au point qu'il en est résulté des pollutions considérables. Les conséquences de ce développement n'ont été ni prévues, ni vraiment gérées.

Ces divers animateurs de la réflexion sur l'environnement mettent donc l'accent sur des thèmes partiels et orientent ou détournent ainsi le débat en dehors des parlements. Cette situation est d'autant moins satisfaisante que les clivages partisans dans les parlements sont souvent moins vifs sur

les questions d'environnement que sur d'autres questions, de telle sorte qu'on aurait pu espérer des solutions efficaces dans de rnrcindres délais.

d) Enfin, face à l'extension des compétences communautaires en matière d'environnement, les parlements nationaux se sont trouvés dessaisis de certaines de leurs prérogatives et le Parlement européen, dont le rôle s'est progressivement accru, ne détient toujours que des compétences législatives réduites.

* En matière d'environnement, le Traité de Rome signé en 1957

n'attribuait pas de compétences aux Communautés européennes. Il faut

dire que ce thème n'était pas encore à l'ordre du jour, comme on l'a

remarqué pour la Constitution française. Progressivement, toutefois,

l'environnement a été pris en compte par l'opinion publique, les milieux

politiques et les institutions. En 1972, une décision politique du Conseil

européen a arrêté une action communautaire en matière d'environnement,

fondée sur une

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interprétation extensive des articles 2, 100 et 235 du Traité de Rome.

Au cours des quinze années qui ont suivi, le droit communautaire de l'environnement a pris son essor. Quatre programmes d'actions de la Communauté ont été adoptés, le premier en 1973 sous forme d'une déclaration du Conseil, les suivants en 1977, 1983 et 1987, par des résolutions du Conseil. Par ailleurs, une centaine de textes en matière de pollution atmosphérique, de pollution des eaux, de déchets, de protection de la nature notamment, ont été adoptés au cours de cette période.

* Ce n'est pourtant que depuis le 1er janvier 1987, date de l'entrée en vigueur de l'Acte Unique, que le droit communautaire de l'environnement a un fondement juridique explicite: les articles 130 R, 130 S et 130 T du Traité. L'article 130 R décrit les objectifs de l'action de la Communauté en matière d'environnement, définit les principes de son action et affirme qu'elle s'exercera dans le respect du principe de subsidiarité. En d'autres termes, la Communauté agit en matière d'environnement dans la mesure où les objectifs fixés peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire qu'au niveau des Etats membres pris isolément.

Selon l'article 130 S, les décisions dans le domaine de

l'environnement doivent être prises par le Conseil statuant à

l'unanimité. Ce n'est que dans la mesure où le Conseil le prévoit à

l'unanimité que les décisions ultérieures peuvent être adoptées à la

majorité qualifiée. Compte tenu de la sensibilité diverse avec

laquelle les problèmes d'environnement sont perçus us dans les

différents Etats membres, il est probable que cette faculté de

déroger ne sera pas beaucoup utilisée. De fait, la Commission a

généralement préféré fonder ses propositions de directives en

matière d'environnement sur l'article IODA qui co concerne les

questions liées à l'établissement du marché intérieur et pour

lesquelles les décisions sont prises à la majorité qualifiée plutôt

que sur l'article 130 S. Elle a ainsi pu faire adopter certaines

directives sur lesquelles l'unanimité n'aura n'aurait jamais pu se

faire, par exemple en matière de pollution de l'air par les

émissions des véhicules à moteur.

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Les mesures de protection que la Communauté arrête sur la base de ces nouvelles dispositions sont cependant des normes minimales. Selon l'article 130 T, les Etats membres peuvent maintenir ou prévoir des mesures de protection renforcée. Ces mesures d doivent être notifiées à la Commission qui vérifie qu'elles ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre Etats membres.

Une grande autonomie est donc conservée en la matière par les Etats membres. Plusieurs pays du Nord de l'Europe sont d'ailleurs enclins pour certaines questions à fixer des normes plus strictes que celles définies par la Communauté. Lors du content contentieux sur les bouteilles plastiques danoises, la Cour de Justice des Communautés européennes a confirmé qu'en l'absence de règlements communautaires harmonisés, les entraves au commerce entre les Etats membres du fait de divergences entre les législations ions nationales devaient être acceptées si elles étaient nécessaires au respect d'exigences impératives et appliquées indifféremment aux produits importés ou fabriqués dans le pays.

En matière d'environnement, il convient donc de concilier une nécessaire harmonisation communautaire, à défaut de laquelle le principe de concurrence loyale serait mis à mal, et une application stricte du principe de subsidiarité.

* Les parlements nationaux, qui devraient pouvoir jouer un rôle actif en ce domaine, ont souvent été dessaisis d'une part importante de leurs prérogatives.

En premier lieu, et avant qu'il ne soit inscrit dans l'Acte Unique, le principe de subsidiarité ne semble pas avoir été un principe directeur. En ce domaine la directive 79/409 sur la protection des oiseaux sauvages offre un exemple d'une trop grande implication communautaire dans un domaine qui pourrait rester de la compétence nationale.

Le développement du droit communautaire de l'environnement, s'il apparaît nécessaire puisque les questions d'environnement transcendent souvent les frontières nationales, ne doit pas pour autant aboutir à

l'élaboration d'une réglementation par trop d détaillée qui ne prenne pas en compte les différences culturelles de chaque pays ou de chaque région.

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En second lieu, les parlements nationaux, s'ils continuent de participer à l'élaboration des normes communautaires par la mise en oeuvre nationale des directives, ont perdu en ce domaine une grande part de leurs prérogatives dans le mesure où les règlements sont souvent privilégiés par rapport aux directives et les directives elles mêmes sont devenue de plus en plus précises et techniques, ne laissant guère d'autonomie d'application nationale. Les parlements nationaux n'ont souvent plus qu'un simple pouvoir de ratification. Le Parlement français connaît un problème particulier, qui résulte de la distinction du domaine de la loi et du règlement (art. 34 et 37), et qui permet la transposition de la plupart des

directives communautaires par le pouvoir réglementaire.

* Dans le même temps, le Parlement européen, bien que ses pouvoirs aient été accrus depuis l'Acte Unique, ne détient toujours que des compétences réduites.

Certes, la préoccupation de l'environnement se reflète largement sur l'activité de l'ensemble du Parlement européen notamment par le jeu de très nombreuses propositions de résolution, questions écrites et questions orales. Mais le Parlement européen ne dispose d'aucun pouvoir d'initiative législative. Il essaie toutefois de lancer des débats ou de susciter des législations nouvelles: ses rapports dits d'initiative invitent, pressent ou parfois soutiennent la Commission pour qu'elle présente des propositions, puisqu'elle dispose seule du pouvoir d'initiative législative.

Sa tâche essentielle consiste à donner des avis sur les propositions émanant de la Commission. A cet égard, si ce rôle n'est que consultatif, il a pris de l'ampleur depuis l'Acte Unique et l'institution d'une procédure de coopération. Ce mécanisme impose pose au Conseil, en cas d'amendements du Parlement européen, une deuxième lecture au cours de laquelle la Commission propose un nouveau texte qui peut reprendre des amendements du Parlement européen. Ce nouveau texte est soit adopté sans modification par le Conseil à la majorité qualifiée, soit rejeté ou modifié par le Conseil mais alors à l'unanimité. Ainsi, en matière de pollution de l'air par les émissions des véhicules à moteur, sur la base d'une proposition de la Commission amendée à la qua si-unanimité par le Parlement européen, le Conseil a été amené à adopter le 18 juillet 1989 une directive qui prévoit des normes plus strictes que celles qu'il avait prévues dans sa position commune. En cas de désacccord au sein du

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Conseil sur certains problèmes particuliers, ce qui est souvent le cas en matière d'environnement, les avis du Parlement européen pèsent ainsi d'un poids plus grand lors de la prise de décision finale.

En matière budgétaire, le rôle du Parlement européen a été et reste important, voire décisif, dans la mesure où, suivant la classification des dépenses dans le budget communautaire, les dépenses relatives à l'environnement sont dites dépenses non o obligatoires (DNO). Le Parlement européen peut les augmenter dans les limites de sa marge de manoeuvre et il a, en la matière, une politique constante d'augmentation des crédits destinés à l'environnement.

B. DES REPONSES SOUVENT COMPARABLES

Les difficultés qui viennent d'être analysées n'ont pas empêché les parlements d'intervenir dans le domaine de l'environnement: ils ont adopté des textes importants, ils ont exploité au mieux les ressources fournies par les méthodes parlementaires traditionnelles et ils ont commencé l'adaptation de leurs structures à la spécificité des questions d'environnement.

1. Les parlements ont adopté des textes importants

Depuis que des politiques globales de l'environnement ont été mises en oeuvre dans les années 1970, les parlements ont légiféré dans des secteurs étendus du droit de l'environnement. Parmi les lois votées, on peut citer:

en RFA: la loi sur le bruit des avions (1971), la loi sur

l'élimination des déchets, devenue loi sur les déchets en 1986, la

loi fédérale sur la protection contre les rejets (1974), la loi

relative aux taxes sur les eaux usées (1978), la loi sur la protection

contre le bruit de la circulation automobile (1980) et la loi sur les

produits chimiques (1982). Certaines de ces lois, ainsi que les lois

plus anciennes sur le régime des eaux ou sur la protection de la

nature, ont été modifiées à plusieurs reprises. Le pays qui nous

accueille pour cette conférence est aussi celui qui est engagé dans

la définition d'une législation originale en matière d'environnement,

qu'il s'agisse de la reprise des déchets d'emballage ou d'un

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renforcement do droit pénal en matière d'atteinte à l'environnement.

en Espagne: la réforme du code pénal créant un délit écologique (1983), la loi sur les eaux (1985), la loi de base sur les déchets toxiques et dangereux (1986) et la loi de conservation des espaces naturels et de la flore et de la faune (1989).

en France: la loi sur l'élimination des déchets et la récupération des matériaux (1975), la loi sur le conservatoire du littoral et des rivages lacustres (1975), la loi sur la protection de la nature (1976)

- texte qui a posé d'importants principes (études d'impact notamment) - la loi sur la démocratisation des enquêtes publiques (1983), la loi sur la pêche.

au Luxembourg: la loi sur la protection contre les radiations ionisantes (1983), sur les déchets (1980), sur la protection de la nature (1982), sur les C.F.C. (1989).

au Portugal: la loi de base sur l'environnement (1987).

au Royaume-Uni: les «Water Acts» (1973 et 1989), le «Control of Pollution Act», le «Clean Air Act» (1974), la loi sur la vie sauvage à la campagne (1981), le «Food and Environment Protection Act»

(1985) et l'«Environmental Protection Act» (1990).

2 Les parlements ont exploité au mieux les ressources fournies par les méthodes parlementaires traditionnelles

a) Parmi les méthodes traditionnelles de travail parlementaire, c'est le recours aux commissions permanentes qui semble le plus fréquent.

* Des commissions permanentes déjà existantes se sont d'abord chargées des questions d'environnement.

En France par exemple, la «commission de la production et des échanges»

de l'Assemblée nationale et la «commission des affaires économiques et

du plan» du Sénat sont principalement compétentes. En Espagne, c'est la

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«commission de l'industrie, des travaux publics et des services» qui est compétente.

* Ensuite, des commissions permanentes spécifiques ont été créées:

- en RFA, après la création d'un ministère fédéral de

«l'environnement, de la protection de la nature et de la sécurité des réacteurs nucléaires» (juin 1986), chaque assemblée a créé une commission permanente, conformément au principe du parallélisme des compétences entre départements ministériels et commissions permanentes (de même, avant 1986, ministère de l'intérieur et commissions permanentes de l'intérieur étaient compétentes). Au Bundestag par exemple, la commission est composée de 39 membres et examine non seulement les textes qui sont de sa compétence mais aussi pour avis les textes qui relèvent à titre principal d'autres commissions (par exemple le code de la construction ou la loi sur la protection des espèces). Elle organise aussi i des auditions, qui peuvent parfois être publiques (par exemple sur les conséquences écologiques de la guerre du Golfe);

en Belgique, il existe une «commission de la santé publique et de l'environnement" à la Chambre des Députés ainsi qu'au Sénat;

au Danemark, l'une des huit commissions permanentes du Folketing est celle de «l'environnement et de l'aménagement du territoire», créée en 1982 et composée de 17 membres. Elle effectue des missions, y compris à l'étranger, et organise des audition s en relation avec les textes dont elle débat. La commission joue également un rôle important dans la politique de protection de la nature: elle est en effet obligatoirement consultée pour la fixation du montant des indemnités qui doivent être versée s pour privation de jouissance et pour motifs liés à la sauvegarde de l'environnement;

- en Italie, la Chambre des Députés a créé une «commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et des travaux publics». Dès 1971, le Sénat avait institué une «commission spéciale pour les problèmes écologiques» dont le rôle était de formuler un avis, d'un point de vue écologique, sur les projets de loi ou sur

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tout sujet qui lui étaient soumis par les commissions permanentes, de recenser les carences de la législation en matière d'environnement et de prévention et de répression des atteintes qui y sont portées, au regard notamment des accords internationaux signés par l'Italie, d'en référer, le cas échéant, à l'Assemblée elle-même et de prendre des initiatives d'ordre législatif, bien qu'en principe les commissions n'aient pas de pouvoir d'initiative législative. Elle pouvait recourir à des enquêtes et à des experts pour mener à bien ses travaux. Elle a déposé de nombreux rapports, notamment sur la pollution par les déchets solides, sur les nuisances liées au bruit et sur la pollution , et publié diverses études et recherches. Cette commission a fonctionné jusqu'en 1979, et ce n'est qu'en 1987 que le Sénat a créé une treizième commission permanente, «aménagement du territoire, environnement, patrimoine naturel». Il n'y a pas de stricte correspondance entre les attributions du ministère de l'environnement (créé en 1986) et celles de cette commission.

Outre ses prérogatives traditionnelles (avis, débats, auditions), elle peut procéder à des enquêtes;

aux Pays-Bas, «une commission pour la politique de l'environnement» a été créée en 1971 à la Seconde Chambre des Etats généraux. Ses réunions (80 l'an dernier) sont en principe publiques, sauf lors de l'examen des projets ou des propositions de loi s. Cette commission, composée de 24 membres, fonctionne suivant les méthodes traditionnelles;

au Royaume-Uni, il existe à la Chambre des Communes un «select committee» chargé d'assurer le contrôle du département ministériel de l'environnement (qui comprend aussi les collectivités locales, le logement, les travaux publics, les sports et lois loisirs). Créée en 1979, cette commission de l'environnement a rédigé des rapports nombreux et importants qui ont eu une influence significative sur la politique gouvernementale: pluies acides (1984), déchets radioactifs (1986), pollution des rivières et des estuaires (1987), pollution de l'air (1988), déchets toxiques (1989), pollution du sol (1990) et pollution des plages (1990). Si elle a examiné récemment la directive de la Commission des Communautés européennes relative au stockage des déchets, elle n'est pas principalement

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compétente en matière communautaire. A la Chambre des Lords en revanche, c'est au sein de la commission chargée des Communautés européennes que travaille une sous commission de l'environnement.

Créée en 1975 et composée de personnalités particulièrement qualifiées, elle a produit des rapports sur des sujets aussi variés que la couche d'ozone (1987-88), la gestion des déchets radioactifs (1987-88), la liberté d'accès à l'information en matière d'environnement (1989-90), les forêts tropicales (1989-90), la responsabilité civile pour les dommages causés par la pollution (1989-90) et le traitement des eaux communales usées (1990-91);

au Parlement européen, il existe une «commission de l'environnement, de la santé publique et de la protection des consommateurs». Créée en 1972, cette commission est devenue, à la suite des dernières élections, la troisième en effectifs et la première ère en charge de travail de l'ensemble des commissions

du Parlement européen.

D'autres commissions permanentes sont aussi amenées à intervenir sur les questions d'environnement. Ainsi en est-il:

en RFA, la commission des affaires intérieures, la commission de l'alimentation, de l'agriculture et des forêts et la commission de la jeunesse, de la famille, de la femme et de la santé au Bundestag;

en Belgique, la commission de l'économie et de la politique scientifique et parfois aussi la commission de droit commercial et économique;

au Danemark, la commission CEE du Folketing examine toutes les propositions de règlements et de directives des Communautés européennes, et ce en vertu de l'article 6 de la loi d'adhésion à la CEE;

en France, les rapporteurs des crédits du ministère de l'environnement et en premier lieu ceux de la commission des finances procèdent chaque année, au-delà de l'examen des crédits, à l'analyse de la situation et de la politique en matière d'environnement ;

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aux Pays-Bas, la commission de la mer, la commission de l'agriculture et de la politique de la nature, la commission de la pêche, la commission des transports et des voies d'eau ainsi que la

commission du logement et de l'aménagement du territoire interviennent pour les domaines qui les concernent: «european legislation committee» à la Chambre des Communes, «european communities committee» à la Chambre des Lords. D'autres commissions permanentes de la Chambre des Communes exercent également des compétences en matière d'environnement: les commissions des transports, de l'énergie, de l'agriculture ainsi que du c commerce et de l'industrie. En outre, la commission permanente de la science et de la technologie de la Chambre des

Lords est intervenue souvent sur les questions d'environnement, notamment à travers des rapports, tels ceux sur la recherche et le développement dans le domaine de l'énergie nucléaire (1988 89), sur l'élimination des déchets dangereux (1988-89), sur l'effet de serre (1988-89) et sur le conseil de conservation de la nature (1989-90).

b) Hormis l'intervention de commissions permanentes, les parlements ont eu recours à d'autres moyens traditionnels en matière

d'environnement.

Dans tous les pays, les procédures ordinaires de débats en séance plénière ou de questions, de missions d'information, ou de commissions d'enquête ont été employées à l'occasion du traitement des questions d'environnement. Dans ce cadre-là, des rapports parlementaires peuvent être l'occasion d'une réflexion approfondie et servir de base au travail gouvernemental comme, par exemple, le rapport d'Alain Brunes sur les écoproduits qui a permis de définir, en accord avec toutes les parties, le label vert français. Un débat de fond a également pu avoir lieu à l'Assemblée nationale en 1981 sur le choix du nucléaire.

En outre, suivant les possibilités offertes par les différentes situations nationales, chaque Parlement a mis en oeuvre des solutions qui lui sont propres.

Ainsi en RFA, le Bundestag a depuis 1969 la faculté de créer des

«Enquete Kommissionen», qui ne sont pas des commissions d'enquête au

sens qui est donné en France à cette expression (1), mais des commissions

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d'information,(1) composées de députés et d'experts. De telles commissions ont été mises en place en 1976 et en 1980 sur la politique à long terme de l'énergie nucléaire ainsi que depuis 1987 sur la prise en compte de la protection de l'atmosphère terrestre. Le rôle de cette dernière est triple:

entreprendre un inventaire des modifications de l'atmosphère terrestre,

établir l'état de la recherche fondamentale et appliquée,

proposer les mesures nationales et internationales de prévention et de contrainte pour la protection des individus et de l'environnement.

La commission de l'environnement et le Bundestag lui-même ont débattu de ses rapports et de ses recommandations. En effet, les analyses, les conclusions et les mesures proposées dans le premier rapport intermédiaire de cette commission d'information sur la destruction de la couche d'ozone dans l'atmosphère et l'effet de serre ont été reprises dans une résolution du Bundestag du 9 mars 1989. De même, les analyses, les conclusions et une partie des mesures proposées par le deuxième rapport intermédiaire sur les forêts tropicales ainsi que les recommandations du troisième rapport sur l'effet de serre ont été reprises dans des résolutions du Bundestag du 26 octobre 1990.

En Belgique, une «commission spéciale chargée de l'examen des problèmes posés par l'énergie nucléaire» a fonctionné à la Chambre des Représentants. Le Sénat a créé une «commission d'information et d'enquête en matière de sécurité nucléaire».

Au Danemark, une loi de 1954 prévoit, conformément à la Constitution de 1953, que le Folketing nomme une personnalité (ombudsman) chargée de contrôler l'administration civile et militaire. Depuis 1979, le rapport de l'ombudsman doit comprendre une se section spéciale relative aux plaintes instruites en matière d'environnement qui est présentée à la commission permanente compétente du Folketing.

(1) Les commissions d'enquête existent en Allemagne sous la dénomination

"Untersuchungsausschusse".

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Au Royaume-Uni, les commissions permanentes compétentes en matière de législation communautaire ont été amenées à aborder les questions d'environnement. De plus, le Parlement crée souvent des «standing committees» (commissions spéciales) pour l'examen d'un texte ou d'une question particulière. En 1990 par exemple, à la Chambre des Communes

«l'Environmental Protection Act» a été examiné par une commission spéciale qui a siégé à cet effet durant trente demi-journées, outre la délibération en séance plénière.

En France, les délégations pour les Communautés sont amenées à se saisir des questions relevant de ce domaine; à l'Assemblée nationale, la Délégation a présenté plusieurs rapports à ce sujet, notamment sur l'application du droit communautaire de l'environnement, et a procédé à l'audition du Ministre chargé de l'environnement.

3. L'adaptation des parlements aux exigences nouvelles se fait notamment avec les offices d'évaluation

Les offices d'évaluation pour les questions scientifiques et technologiques créés par les parlements sont apparus en Europe au milieu des années quatre-vingts, souvent après une gestation un peu longue. Par définition, ils ont vocation à connaître d e questions variées sans une prédilection pour une discipline plutôt que d'autres; mais une évolution qui n'est pas tout à fait due au hasard les a amenés à aborder nettement plus souvent qu'à leur tour des problèmes ayant trait à l'environnement.

a) La création des offices

Alors que l'office d'évaluation technologique du Congrès des Etats-Unis commençant ses travaux, au début des années soixante-dix, le projet de création d'une instance comparable se faisait jour lentement dans certains parlements des Etats européens (Allemagne, France). La difficulté d'une telle entreprise et certaines résistances ont souvent retardé la création de ces organismes d'un type nouveau qui peuvent être assez différents d'un pays à l'autre même si l'objectif reste commun.

Le Bundestag a été le premier à envisager la question dans le milieu des années 1970 mais n'a pris sa décision formelle de création qu'en novembre 1989. Il est vrai qu'entre temps, depuis plusieurs années, des

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«commissions d'information» ont à la foi s préparé la voie à la création de l'instance d'évaluation et procédé elles-mêmes à des travaux qui relèvent de la compétence de celle-ci. Après avoir envisagé une organisation proche de VOTA «office of technological assesment» institué aux Etats-Unis, et de l'Office français, le Bundestag a choisi une solution qui comprend deux instances séparées:

la commission de la recherche et de la technologie voit ses compétences (et son intitulé) étendues à l'évaluation technologique;

elle a le pouvoir d'engager les études;

le bureau d'évaluation technologique a la charge de la réalisation des travaux scientifiques en liaison avec un institut de recherche scientifique extérieur dont l'indépendance est garantie.

En France, l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques est, avec la délégation parlementaire pour les problèmes démographiques, la seule structure permanente commune à l'Assemblée nationale et au Sénat. Créé par une loi de 1983, il s'est mis en place fin 1984 et a depuis plusieurs années une activité très soutenue. Ayant la forme d'une délégation parlementaire, donc exclusivement composé de députés et de sénateurs, il est assisté d'un conseil scientifique i ndépendant . Le Bureau des assemblées, les commissions et les groupes ont le pouvoir de le saisir pour réaliser une étude mais il ne peut se saisir lui-même. Par exemple, l'Office s'est penché sur la question de la sécurité nucléaire.

En Espagne, il convient de signaler que la commission mixte de recherche scientifique et de développement technologique commune au Congrès des députés et au Sénat est chargée d'informer les Cortes du Plan national de recherche scientifique et de développement technologique ainsi que de faire rapport chaque année sur sa mise en oeuvre.

La formule retenue en 1986 par les Pays-Bas est sensiblement différente.

«L'organisation néerlandaise pour l'évaluation technologique» est une instance scientifique non parlementaire qui se présente comme un «comité de pilotage» pour les évaluations scientifique. Il n'est lié au Parlement que par une seule disposition mais essentielle: l'approbation du programme

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annuel de travail;celui-ci arrêté par la Seconde Chambre au sein de la commission de la politique scientifique avec le ministre compétent.

Au Danemark, le conseil de la technologie (Technology Board) est composé de quinze membres ne détenant pas de mandat électif et nommés par la commission spécifique du Folketing, laquelle a également le pouvoir de saisir ce conseil en vue de la réalisation d'études et procédé à l'examen annuel de ses activités.

En Grande-Bretagne, l'Office parlementaire pour la science et la technologie créé en 1987 comprend dans son conseil parlementaire des membres des deux chambres (onze), un député européen et cinq représentants de la communauté scientifique et technologique. Pour financer les travaux de l'office a été créé en même temps la Fondation parlementaire pour la science et la technologie. Au-delà de l'information qu'il doit fournir dans ces domaines aux parlementaires, l'office se fixe pour objectif d'an d'anticiper et d'évaluer les problèmes qui ne peuvent être résolus sans une connaissance confirmée des implications scientifiques et technologiques.

Pour la Communauté, le Parlement européen a créé à son tour à la fin des années quatre-vingts le STOA (instance d'évaluation des choix scientifiques et technologiques). Les membres de cette instance sont tous des députés: d'une part, le président et les vice-présidents, membres à part entière, d'autre part, les représentants des commissions du Parlement européen intéressées par les questions relevant de ce domaine (cinq au total).

b) La place de l'environnement dans l'activité des instances d'évaluation.

Bien qu'une appréciation quantitative de l'activité d'instances

parlementaires ne soit pas incontestable, on peut dire qu'une part

importante, au moins un tiers des travaux des organismes d'évaluation, est

consacrée à des problèmes relevant directement de l'environnement et que

d'autres encore ont un rapport avec ce domaine. Parmi les questions

abordées on relève: la prévention des pollutions aux Pays-Bas, la pollution

atmosphérique à longue distance dite «pluies acides» en France, les effets

des chlorofluorocarbones sur l'environnement en France, la protection de

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l'atmosphère terrestre (commission d'information du Bundestag) en Allemagne, différentes études au Danemark sur le thème industrie- environnement-ressources naturelles. On peut noter la même convergence d'intérêt et de travaux pour les déchets (notamment en France, où plusieurs études sont en cours sur différents aspects de ce problème, en Grande-Bretagne et au Parlement européen), l'énergie nucléaire, l'eau.

D'autres thèmes qui ne sont pas sans lien avec l'environnement font l'objet de nombreux travaux: il s'agit de la biotechnologie et de tous les problèmes technologiques, scientifiques et éthiques que posent les développements dans ce domaine.

c) Un test de la capacité d'adaptation des parlements.

Il n'est pas douteux que l'exécutif n'a pas toujours été favorable à la création d'instances parlementaires d'évaluation scientifique et technique;

l'histoire de ces créations peut constituer à cet égard un témoignage.

Mais il apparaît qu'à l'expérience ces instances sont considérées beaucoup plus positivement et que dans certains cas, on peut citer celui de la France, des ministres ont souhaité que l'office se saisisse d'un problème déterminé (déchets nucléaires). Il apparaît ainsi, et c'est la logique de la démocratie parlementaire et représentative, que pour peu qu'il s'adapte aux exigences du temps, le Parlement est et reste le lieu naturel de confrontation des idées et des intérêts mais aussi d'analyse et d'examen qui garantit à la fois une large ouverture, une capacité d'écoute et les moyens d'une décision éclairée.

II L'AFFIRMATION DES FONCTIONS FONDAMENTALES DES PARLEMENTS DANS LE DOMAINE DE L'ENVIRONNEMENT

Dans le cadre des fonctions traditionnelles des parlements (législation et contrôle), les objectifs que les exigences d'environnement leur assignent peuvent être atteints; mais il est clair également que des modes d'intervention nouveaux peuvent contribuer à renforcer leur rôle et leur poids dans le monde multipolaire de l'écologie.

L'expérience historique montre que les capacités d'adaptation de l'institution parlementaire aux disciplines nouvelles telles que l'économie, l'aménagement du territoire sont grandes. On vient d'observer que cela se vérifiait déjà pour l'environnement dans certains pays. Pour que le

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mouvement se poursuive et même s'accélère, il convient simplement que les moyens juridiques certes, mais aussi matériels soient mis en oeuvre au service d'une volonté politique qui se caractérise d'abord par le souci de précéder les événements pour pouvoir orienter à temps les évolutions.

Il a été observé que les situations de nos assemblées varient sensiblement d'un pays à l'autre, aussi les objectifs que l'on peut se fixer peuvent également varier. Néanmoins, il paraît possible de distinguer trois orientations principales pour renforcer le rôle des parlements dans le domaine qui retient aujourd'hui notre attention. C'est tout d'abord la participation effective des assemblées à l'élaboration des normes; c'est ensuite un rôle pédagogique plus affirmé dans leur mission de garant de l'intérêt général; c'est enfin l'établissement d'une coopération interparlementaire active.

A. UNE PARTICIPATION EFFECTIVE A L'ELABORATION DES NORMES

1. Un domaine législatif défini

La question abordée Ici ne concerne pas tous les parlements; en outre, elle n'est pas spécifique aux seuls problèmes d'environnement; enfin son acuité n'est pas ressentie partout de la même manière.

En Grande-Bretagne ou en Allemagne, cette participation semble acquise à un niveau satisfaisant sans difficulté particulière. Les compétences du Parlement dans l'élaboration des normes sont réelles et exercées. On peut relever au passage que les arguments selon lesquels une structure fédérale ou un exécutif fort s'opposeraient à l'attribution de pouvoirs importants aux assemblées parlementaires ne sont pas recevables.

Le cas des Pays-Bas et du Danemark apparaît semblable. Dans les pays où, pour des raisons diverses, l'affirmation des entités régionales est actuellement forte comme en Espagne ou en Belgique, les compétences des parlements nationaux en matière d' environnement sont restreintes;

c'est là une organisation qui correspond à une situation politique voulue mais dont les conséquences sur la politique et les décisions dans ce domaine doivent être clairement envisagées.

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Les cas de l'Italie, compte tenu de l'importance de la délégation faite au pouvoir exécutif, et de la France sont fort différents. La situation française, bien particulière avec la détermination limitative du domaine législatif par la Constitution (cf. supra p.9) a certes évolué dans les faits pour ce qui concerne l'environnement mais ce dispositif pose néanmoins un problème aux représentants du peuple qui se voient, entre autres par le jeu de l'intégration de normes communautaires en droit interne par la voie administrative, privés de pouvoir de décision et même quelquefois d'informations sur des questions essentielles de la vie économique ou de la vie quotidienne. Davantage qu'auparavant, l'exécutif essaye de tenir informées les assemblées par les procédures classiques, mais cela n'est pas toujours satisfaisant. En effet, dans les domaines sans contraintes ni servitudes pour l'exécutif, l'intervention du législateur peut être éludée et elle est effectivement absente de bien des secteurs ou des décisions où elle serait non seulement légitime, mais d'une grande utilité, ce que l'exemple d'autres pays montre clairement. Une proposition de loi a d'ailleurs été récemment déposée en France pour inclure expressément le droit de l'environnement dans les compétences du législateur.

2. L'examen des normes communautaires

a) Le rôle des organes spécialisés des parlements nationaux

Il conviendrait que les parlements nationaux jouent un rôle plus actif au moment de l'élaboration des normes communautaires. Ils devraient pouvoir intervenir au stade de la préparation de la norme communautaire, avant l'examen des propositions de la Commission par le Conseil des Ministres, et exercer par leurs avis une influence sur la position que les gouvernements adopteront lors des négociations.

Les parlements des Etats membres ont mis en place des structures spécialisées dans les affaires européennes, chargées de mieux les informer et éventuellement d'intervenir au stade de l'élaboration de la norme communautaire. Les mécanismes retenus sont divers.

Quatre assemblées exercent un contrôle effectif de l'élaboration de la norme communautaire:

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le Folketing, de façon très contraignante puisque les ministres sont liés par les recommandations de la commission C.E.E. pour toute décision prise par le Conseil des ministres de la Communauté;

la Chambre des Communes et la Chambre des Lords, de façon plus souple puisque le gouvernement britannique ne peut pas, sauf circonstances particulières, prendre de position au Conseil des ministres sur une proposition communautaire qui doit être dé battue par la Chambre tant que le débat en séance plénière n'a pas eu lieu;

le Bundesrat constitue un cas spécial puisqu'il représente les Lânder auxquels incombe souvent l'application administrative du droit communautaire; aussi ses deux instances jouent-elles un rôle important: la commission pour les affaires des communautés européennes et particulièrement la «chambre pour les projets des communautés européennes».

Les autres parlements ont mis en place des structures qui permettent de débattre des affaires communautaires et d'assurer une certaine information à ce sujet mais dont l'influence est variable au stade de l'élaboration des normes communautaires.

Le Parlement français a amélioré par la loi du 10 mai 1990 les compétences et les moyens des Délégations pour les Communautés européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat en mettant l'accent sur l'examen en amont de la législation communautaire. Le gouvernement doit leur communiquer, dès leur transmission au Conseil des Communautés, les projets de directives et de règlements et autres actes communautaires, ainsi que tout document nécessaire établi par les différentes institutions des Communautés européennes. Il les tient en outre informées des négociations en cours. Les Délégations examinent les projets de directives, de règlements et autres actes communautaires avant leur adoption par le Conseil des Communautés européennes.

Dans le même esprit, l'Assemblée nationale vient de décider que sa

conférence des Présidents pourrait procéder chaque semestre à un choix

de projets de directives les plus importants transmis par le Gouvernement,

sur lesquels ses organes compétents travailleraient en priorité.

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Ces dispositions permettent de mieux impliquer les parlements nationaux dans le processus communautaire et de mieux assurer le contrôle de l'action communautaire du gouvernement.

b) le rôle du Parlement européen

Des discussions sont engagées au sein de la Conférence intergouvernementale sur l'Union politique qui portent entre autres sur ce rôle. Les travaux menés jusqu'à présent ont révélé une tendance majoritairement favorable au développement de l'actuelle procédure de coopération instaurée par l'Acte Unique. Ce processus de décision serait étendu à de nouveaux domaines et notamment à l'ensemble des questions d'environnement. On envisage également d'élargir, entre autres à l'environnement, les domines dans lesquels les décisions sont prises en Conseil des ministres à la majorité qualifiée. Actuellement les décisions prises dans de telles conditions sont essentiellement celles ayant pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

Afin d'associer davantage le Parlement européen et la Commission aux prises de décisions communautaires sans pour autant alourdir inutilement l es procédures, les réflexions se portent actuellement sur une nouvelle typologie des actes législatifs qui instaurerait un système de «lois-cadres»

et de mesures d'application, les premières associant pleinement le Parlement européen, les seconds pouvant être confiés à l a seule Commission européenne ou ne nécessitant qu'une procédure de décision allégée.

C'est là effectivement une mesure qui permettrait de désencombrer le Parlement européen et lui assurerait une meilleure efficacité tout en redonnant aux parlements nationaux une compétence de principe quant à la forme et aux moyens, comme il est prévu dans le Traité.

En ce qui concerne l'institution d'une procédure de co-décision entre le Parlement européen et le Conseil, une proposition, notamment reprise par la présidence luxembourgeoise, prévoit la mise en place d'un comité de conciliation réunissant le Parlement et le Conseil des ministres qui interviendrait en cas de conflit persistant entre ces deux instances, après une deuxième lecture. Les discussions sont loin d'être achevées à cet égard au sein de la Conférence intergouvernementale.

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Enfin, les réflexions se poursuivent sur la reconnaissance, dans certaines conditions, d'un pouvoir d'initiative au Parlement. Ce pourrait être, par exemple, le droit d'inviter la Commission à soumettre des propositions dans un délai donné, faute de quoi le Parlement pourrait en prendre l'initiative. Le Parlement pourrait également se voir reconnaître un droit d'enquête, particulièrement Important en matière d'environnement.

Ces diverses réflexions, qui s'inscrivent dans une optique de renforcement de la légitimité démocratique de l'Union et de l'efficacité de ses institutions, devraient aboutir à un renforcement des compétences du Parlement européen, notamment en matière d'environnement.

3. La participation des parlementaires aux grandes négociations internationales

Le caractère universel de certaines pollutions ou les exigences positives de protection du milieu naturel imposent d'évidence des solutions transnationales et souvent mondiales. Même pour des questions qui sont susceptibles d'être résolues dans le cadre national, l'interdépendance des économies, des flux financiers et matériels, exigent au moins une coordination pour éviter des détournements ou des concentrations dommageables aux mécanismes mis en place: les déchets fournissent un bon exemple à cet égard. Il est donc naturel qu'au fur et à mesure que les problèmes se posent on essaye de les résoudre par des accords, des conventions, nombreux d'ailleurs compte tenu de la nécessité de traiter spécifiquement chaque cas.

Les parlements en Europe n'ont à connaître de ces textes que pour

autoriser leur ratification. En outre, le décalage temporel est tel que la

remise en cause de ces accords qui ont exigé de longues négociations

apparaît le plus souvent politiquement impossible; or, ces textes, souvent

d'une importance essentielle pour les secteurs concernés, pourraient

constituer de plus en plus le moyen naturel de résoudre les problèmes

écologiques d'importance planétaire que nous découvrons jour après jour

(couche d'ozone, effet de serre, forêt, mouvements transfrontaliers de

déchets par exemple). Cette évolution entraînerait ainsi, comme on l'a vu

à d'autres niveaux (Communauté économique européenne), une perte de

compétence de nos assemblées. La nécessité de prendre en compte les

problèmes le plus en amont possible, notamment dans le processus de

décision, implique que les parlements participent aux conférences et

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même aux négociations qui précèdent l'adoption de ces conventions. Il y a lieu de noter d'ailleurs que des organisations privées utilisant le statut d' O.N.G. (organisation non-gouvernementale) sont souvent présentes dans ces négociations avec le statut d'observateur.

Il ne s'agirait pas de se substituer à l'exécutif à qui revient la charge de négocier; ce qui est essentiel, c'est que, par la présence de quelques uns de leurs membres, choisis par exemple par les instances spécialisées (commission, office) ou par le Bureau de chaque assemblée, les parlements participent à la discussion des textes les plus importants, ceux qui, par les dispositions qu'ils comportent, relèvent directement de la compétence parlementaire. Ainsi les termes dans lesquels une question est posée, l'évolution du cours de la négociation, n'échapperaient plus à l'institution parlementaire et la ratification perdrait ce caractère formel assez choquant dès lors qu'il ne s'agit plus de questions très ponctuelles et d'un niveau de spécialisation qui exclurait une telle participation. C'est là une proposition que nous devrions pouvoir faire aboutir malgré les réserves qu'elle pourra susciter ici ou là. La façon dont certains parlements se sont emparés de la question du continent Antarctique, parallèlement au travail des gouvernements, constitue un bon exemple de la contribution essentielle que les parlements peuvent apporter à des négociations multilatérales dans le domaine de l'environnement.

B. UN ROLE PEDAGOGIOUE PLUS AFFIRME DANS LA MISSION DE GARANT DE L'INTERET GENERAL

Que ce soit dans le cadre du processus législatif ou en dehors de celui-ci, une conception globale et actualisée de l'environnement doit permettre aux parlements non seulement de remplir cette fonction traditionnelle de garant de l'intérêt général, mais encore de développer le rôle pédagogique essentiel qui doit être le leur vis-à-vis de l'opinion.

1. Garantir l'intérêt général

Le développement des comités d'experts, des commissions "ad hoc" pour poser et même traiter des questions nouvelles, notamment dans le domaine de l'environnement, a pu être observé dans bien des pays au cours de la décennie qui vient de s'achever. Cette tendance à

«l'ad-hocratie» n'a pas partout la même netteté mais elle paraît assez

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Références

Sujets connexes :