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Les systèmes herbagers et pastoraux : quelles évolutions possibles ?
Laurent Dobremez, Etienne Josien, Dominique Vollet, Vincent Chatellier
To cite this version:
Laurent Dobremez, Etienne Josien, Dominique Vollet, Vincent Chatellier. Les systèmes herbagers et
pastoraux : quelles évolutions possibles ?. 2008, pp.4. �hal-02590997�
Laurent DOBREMEZ Cemagref UR Développement des territoires montagnards Domaine universitaire – BP 76 38402 Saint-Martin d’Hères cedex Tél. 04 76 76 27 27
laurent.dobremez@cemagref.fr Etienne JOSIEN
et Dominique VOLLET Cemagref UMR Métafort
24 avenue des Landais – BP 50085 63172 Aubière cedex
Tél. 04 73 44 06 00 etienne.josien@cemagref.fr dominique.vollet@cemagref.fr Vincent CHATELLIER INRA UR LERECO Contacts
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■ ■ ■ Sinfotech – Les fi ches Savoir-faire
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© Cemagref – Avril 2008
Sinfotech –Les fi ches
Les systèmes herbagers et pastoraux :
quelles perspectives possibles ?
Les savoir-faire■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■
L’intérêt environnemental et paysager des prairies permanentes conduites de façon extensive et des espaces pastoraux est désormais reconnu. Mais ces milieux et les systèmes d’élevage qui les utilisent s’avèrent fragiles, malgré une relative effi cacité technico-économique. Cette fi che propose une réfl exion associant les points de vue d’agronomes et d’économistes au sujet de la mise en œuvre de mesures de politiques publiques visant à soutenir ces systèmes.
En France, en dehors des pelouses de l’étage alpin, les surfaces en herbe ne peuvent se maintenir sans une pression de pâturage ou de fauche. Mais le mot
« herbe » recouvre des réalités diverses : prairies temporaires (ou « artifi cielles » si elles sont à base de légumineuses), prai- ries « naturelles » ou permanentes (où l'on distingue parfois les parcours, estives et alpages). Au plan administratif, une prairie est considérée comme « permanente » ou
« toujours en herbe » (STH) si elle est âgée d’au moins six ans. Nous nous intéressons ici aux systèmes herbagers et pastoraux qui reposent essentiellement sur des prairies permanentes pour l’alimentation de base de leur troupeau.
Le contexte
Les effets bénéfi ques des systèmes herba- gers et pastoraux sur la ressource en eau, la biodiversité, la conservation des sols et des paysages ont été démontrés 1. Exprimé en termes économiques, ces systèmes génè- rent des externalités positives ou aménités recherchées plus ou moins explicitement par la société.
Évolution des surfaces en herbe
Au plan national, le déclin des prairies est une tendance lourde depuis des décennies (fi gure 1). Ainsi plus de 2 millions d’hectares ont disparu entre 1988 et 2005. Une étude du SCEES 2 (2005) a permis d’identifi er le devenir des surfaces de prairies disparues entre 1992 et 2003 : cultures (49 %), landes et friches (17 %), bois (19 %), artifi cialisa- tion (15 %). La diversité des destinations de ces prairies traduit des problématiques différentes qui demandent sans doute des politiques publiques différenciées.
On constate cependant un ralentissement du rythme de disparition, qui a été mis en relation avec la mise en place de la prime au maintien des systèmes d’élevage exten- sifs (dite « prime à l’herbe ») (Véron et al., 2001), relayée depuis par la prime herba- gère agro-environnementale (PHAE).
Les soutiens publics
en faveur des systèmes herbagers
En France, les soutiens budgétaires à l’agri- culture et aux territoires ruraux s’élèvent à 12 milliards d’euros en 2007 (dont 82 % fi nancés par des fonds communautaires) 3. Les systèmes herbagers perçoivent des soutiens en fonction de leurs caractéris- tiques structurelles (assolement, taille et composition du cheptel) : droits à paiement unique, aides aux surfaces en grandes cultures (plus rares du fait de leurs spéci- fi cités), primes animales…
Figure 1 –Évolution des superfi cies et du nombre d’exploitations
en France entre 1979 et 2005 (source : SCEES, recensements agrico- les et enquête Structures 2005).
1.Cf. revue de Thiébaud et al. (2001) et séance spéciale du 30/11/2006 de l’Académie d’Agriculture de France, animée par C. Béranger sur le thème Prairies – herbivores – territoires : quels enjeux ?
http://www.academie-agriculture.fr/publications/colloques
2. Service central des enquêtes et études statistiques du ministère de l'Agriculture et de la Pêche.
3. Source : ministère de l’Agriculture et de la Pêche, Commission des comptes de l’agriculture de la nation, session du 18/12/2007.
SAU
Surfaces (millions ha) Nombre d’exploitations
30
25
20
15
10
5
1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 Total
exploitations Exploitations avec STH Cultures
STH
1979 1988 2000 2005
Fiche accessible en ligne sur le site http://sinfotech.cemagref.fr
Accès réservé aux services déconcentrés de l'État
En outre, ils bénéficient assez largement d’aides au titre du 2e pilier de la Politique agricole commune (développement rural) : indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) en zones défavorisées et mesures agro-environnementales (MAE).
Seule la PHAE, qui fait partie des MAE, est exclusivement ciblée en faveur des prairies utilisées de manière extensive : environ 57 000 éleveurs en bénéficient. En 2007, MAE et ICHN représentent à peine 8 % des soutiens publics à l’agriculture, dont 2 % pour la PHAE.
Alors que la politique de développement rural pour la période 2007-2013 se met en œuvre, nous proposons d’analyser le poids économique des soutiens publics pour les systèmes herbagers et de discuter des effets de l’instauration du paiement unique (PU). Enfin, nous proposons une réflexion sur d’autres modalités possibles de soutien aux systèmes herbagers et sur les conditions de leur mise en œuvre sur le terrain.
Les aides directes aux exploitations herbagères
À partir des données du RICA 4 en 2004, nous analysons les résultats économiques des systèmes herbagers et le poids des ICHN et des MAE dans leur revenu et éva- luons par simulation pour 2007 leur impor- tance relative par rapport au PU.
Les MAE et les ICHN dans le revenu des éleveurs
Les exploitations d’herbivores (plus de cinq UGB 5) ont été classées en trois groupes selon leur caractère herbager et l’inten- sification fourragère : les « herbagères » (herbe/SAU 6 > 75 %) sont différenciées entre herbagères « extensives » (charge-
ment < 1,4 UGB/ha SFP 7) et « intensives » (chargement ≥ 1,4) ; les autres (< 75 % d’herbe dans la SAU) sont qualifiées de
« peu herbagères ». Les exploitations de chacun de ces trois groupes sont ensuite réparties en trois types de production selon la composition du cheptel 8.
Les systèmes herbagers regroupent 39 % des exploitations herbivores profession- nelles (figure 2), proportion plus élevée dans les types « ovins-caprins » (56 %) et
« bovins-viande » (54 %) qu’en « bovins- lait » (24 %). Au sein des systèmes her- bagers, les trois quarts des exploitations sont « extensives » et celles-ci sont surtout situées en montagne et en zones défavori- sées (82 % bénéficient d’ICHN).
Les trois systèmes (herbagers extensifs, herbagers intensifs et autres peu herba- gers) présentent des caractéristiques tech- niques contrastées (part de la STH dans la SAU, part de maïs fourrage dans la SFP, niveau moyen de chargement) (tableau 1).
Les exploitations herbagères sont fortement dépendantes des MAE et des ICHN, qui représentent en moyenne 41 % du revenu agricole des systèmes extensifs, 30 % en sys- tèmes intensifs contre 6 % seulement pour les systèmes peu herbagers (plus répandus en plaine et bénéficiant surtout d’aides aux productions, notamment aux cultures).
Dans le type « bovins-lait », les MAE et ICHN perçues par les exploitations her- bagères ne suffisent pas à compenser un volume de production de lait nettement plus faible 9 et le revenu est inférieur de l’ordre de 20 % par rapport aux systèmes peu herbagers reposant le plus souvent sur le maïs fourrage.
On notera cependant que l’efficacité éco- nomique, appréciée par le ratio excédent brut d’exploitation (EBE)/valeur de la pro- duction agricole (y compris aides directes), est comparable. Cette situation s’explique par le fait que les exploitations herbagères ont un plus faible taux d’endettement, un moindre niveau d’intrants et, pour certai- nes, un prix du lait mieux valorisé (cas des filières fromagères d'appellation d'origine contrôlée). Dans les types « bovins viande » et « ovins-caprins », on retrouve des conclu- sions similaires.
Les systèmes herbagers face au découplage
Les pouvoirs publics français ont décidé de recourir à un découplage partiel 10. Une simulation comptable a été faite sur le RICA 2004 pour évaluer le montant en 2007 du PU et des aides directes, avec deux hypo- thèses (découplage partiel vs total), une revalorisation du montant unitaire des MAE (option non validée au plan national), un accroissement de la taille des exploitations de 12 % en trois ans (Chatellier, 2006).
4. Le réseau d’infor- mation comptable agricole (RICA) est un outil statistique repré- sentatif des exploitations
« professionnelles » (plus de 0,75 unité de travail agricole (UTA) et plus de 9600 e de marge brute standard), qui regroupent 88 % de la STH.
5. Unité de gros bétail.
6. Herbe : STH + prairies temporaires ;
SAU : surface agricole utilisée.
7. Surface fourragère principale.
8. Type BL « bovins- lait » ≥ 5 vaches laitières (VL), BV « bo- vins-viande » ≥ 5 UGB bovines et < 5 VL, OC
« ovins-caprins » ≥ 5 UGB herbivores et < 5 UGB bovines.
9. Quota moyen (en ton- nes de lait) : exploitation herbagère extensive 160, intensive 178, autre peu herbagère 242.
10. Ainsi le taux de couplage reste à 100 % pour la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA), à 50 % pour la prime à la brebis et à 25 % pour les primes aux grandes cultures (SCOP : aide aux surfaces en céréales et oléoprotéagineux).
Figure – Définition et importance relative des exploitations herbagères
dans le RICA (source : RICA France 2004/Traitement INRA SAE2 Nantes).
≤
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■ ■ ■ Sinfotech – Les fiches Savoir-faire
Quelle que soit l’hypothèse de découplage, la part du PU dans les aides directes est plus faible dans les systèmes herbagers, qui res- tent donc dépendants des MAE et des ICHN (tableau 2). Les exploitations extensives ne devraient pas être incitées à réorienter leurs systèmes productifs suite à l’instauration du PU, car elles sont fortement tributaires des conditions d’octroi de la PHAE et des ICHN et les opportunités de réorientation des productions sont faibles en montagne (Chatellier et Delattre, 2006).
En raison d’un plus faible montant de PU/ha (par rapport aux systèmes grandes cultures), les systèmes herbagers seraient économiquement favorisés par l’application en France (comme ce sera le cas en Alle- magne) d’une mutualisation des PU, qui permet aux États membres de faire pro- gressivement converger le montant du PU par hectare, surtout si cette mutualisation s’opérait à l’échelle nationale et non pas régionale (transfert de crédits des zones de grandes cultures vers les régions d’éle- vage). Par ailleurs, les systèmes herbagers pourraient être favorisés par l’application d’une modulation optionnelle : l’UE offre en effet la possibilité de transférer jusqu’à 20 % des crédits du 1er pilier de la PAC vers
Tableau 1 – Caractéristiques moyennes des exploitations d’herbivores selon le caractère herbager et le type de production
(source : RICA France 2004/Traitement INRA SAE2 Nantes).
Tableau –
Montant des aides directes et paiement unique en 2007 selon les types d’exploita- tions herbivores et deux hypothèses de découplage (source : RICA France 2004/
Traitement INRA SAE2 Nantes).
(résultats moyens
par exploitation) Herbagers extensifs herbe/SAU > 75 %
UGB/ha SFP < 1,4
Herbagers intensifs herbe/SAU > 75 % UGB/ha SFP ≥ 1,4
Autres (peu herbagers) herbe/SAU ≤ 75 %
BL BV OC Total BL BV OC Total BL BV OC Total
Caractéristiques structurelles et techniques
Superficie agricole utilisée (ha) 69 81 80 77 50 55 44 52 80 89 76 83
Surfaces fourragères/SAU (%) 93 % 93 % 92 % 93 % 93 % 91 % 88 % 91 % 61 % 46 % 35 % 55 % Prairies permanentes/SFP (%) 73 % 71 % 69 % 72 % 55 % 50 % 53 % 52 % 40 % 51 % 35 % 42 %
Maïs fourrage/SFP (%) 4 % 1 % 0 % 2 % 9 % 4 % 0 % 5 % 29 % 10 % 3 % 23 %
UGB herbivores/ha de SFP 0,97 0,99 0,74 0,95 1,61 1,72 2,03 1,74 1,58 1,55 1,57 1,57 Résultats économiques
EBE/(production + aides) (%) 44 % 46 % 43 % 45 % 39 % 42 % 38 % 40 % 38 % 37 % 36 % 38 % Revenu*/UTA familiale (ke) 15,9 18,4 11,2 16,6 15,5 14,8 12,8 14,7 19,2 18,7 14,3 18,8 Aides directes totales (ke) 19,8 32,9 23,7 27,3 17,4 29,8 25,1 26,2 26,2 37,0 28,1 29,6 MAE + ICHN/aides directes (%) 48 % 26 % 45 % 33 % 28 % 18 % 39 % 23 % 5 % 6 % 13 % 6 % MAE + ICHN/revenu* (%) 42 % 36 % 71% 41 % 22 % 27 % 63 % 30 % 4 % 9 % 19 % 6 % Aides directes/revenu* (%) 86 % 141 % 158 % 123 % 77 % 154 % 160 % 134 % 82 % 144 % 142 % 100 %
* résultat courant avant impôts
(résultats moyens par exploitation)
Herbagers extensifs Herbagers intensifs Autres (peu herbagers)
BL BV OC Total BL BV OC Total BL BV OC Total
Aides directes 2007 (e) 28 700 38 600 29 200 34 100 25 100 33 600 30 300 31 100 35 100 40 700 31 800 36 600 Découplage partiel (H1)
PU 2007/aides directes 43 % 27 % 26 % 32 % 51 % 26 % 27 % 31 % 70 % 46 % 51 % 61 % Découplage total (H)
PU 2007/aides directes 52 % 63 % 42 % 57 % 64 % 69 % 46 % 64 % 86 % 83 % 73 % 84 % le développement rural (2e pilier). Actuel-
lement, le gouvernement français n’a pas souhaité se saisir de cette possibilité.
Évolution possible des soutiens publics : principes et mise en œuvre
La conception actuelle des aides spécifiques aux systèmes herbagers et pastoraux s’ap- puie sur la notion de surcoût ou de manque à gagner. À cet égard, l’évolution de l’ICHN est significative : instaurée au début des années 70, l’indemnité spéciale montagne fut surnommée à l’époque « l’aide à la vache tondeuse » en raison du rôle de l’agriculture de montagne dans l’aménagement du terri- toire, dans la prévention des risques natu- rels et dans l’entretien du paysage. Élargie depuis à d’autres zones, elle est désormais
« compensatoire de handicaps » et perçue comme une simple aide au revenu, dont le montant est calculé en référence à un surcoût d’exploitation et à une plus faible productivité par rapport aux exploitations de plaine. Ce qui revient à dire que les exploitations intensives restent le modèle de l’agriculture.
Il nous semble important de sortir de cette logique de compensation de surcoût à l’hec- tare pour aller vers la rémunération des
services effectivement rendus. L’aide publi- que aux systèmes herbagers et pastoraux se justifie ainsi en raison de défaillances du marché qui ne rémunère pas les externa- lités positives. En application du principe fournisseur-payé (symétrique de pollueur- payeur), seuls les services positifs produits par l’agriculture devraient être rémunérés par des soutiens publics.
Cette aide, basée sur une rémunération contractuelle de services environnemen- taux, pourrait consister en l’articulation :
• de mesures de portée générale destinées au plus grand nombre des éleveurs se por- tant garants de l’utilisation extensive des surfaces en herbe ;
• de procédures territorialisées limitées à certains espaces repérés pour leur sensi- bilité et richesse environnementale, où les agriculteurs sont prêts à s’engager au-delà des « bonnes pratiques habituelles » et où une gouvernance locale est assurée.
Les démarches collectives devraient être encouragées pour une meilleure efficacité environnementale et les mesures devraient être mises en œuvre en veillant à la cohérence d’ensemble du système d’ex- ploitation, que ce soit pour son fonction- nement technique et spatial ou en termes d’organisation du travail et de viabilité économique.
En raison des coûts de gestion d’une politique de contrats « sur mesure », une analyse détaillée du fonctionnement de l’exploitation semble devoir être réservée aux situations relevant des procédures territorialisées. Pour les mesures de portée générale, l’analyse de la cohérence entre les mesures contractualisées et la durabilité de l’exploitation pourrait être envisagée au moyen de typologies de fonctionnement
d’exploitations (à l’échelle des petites régions agricoles). Cette démarche permet- trait d’élaborer des contrats pré-adaptés à des configurations-types (associant types de fonctionnements d’exploitation et types d’espaces ou de milieux utilisés) auxquelles les exploitations candidates à la contrac- tualisation pourraient être rapidement rapprochées.
Les exploitations herbagères tireraient alors leur efficacité économique de leurs productions (et des aides associées au titre du 1er pilier) et de la réalisation d’un service environnemental reconnu comme allant au-delà des seules exigences de la réglementation ou de l’éco-conditionnalité.
Le niveau de rémunération de ce service pourrait être basé, non plus sur un forfait à l’hectare, mais sur un raisonnement global à l’échelle des systèmes d’exploitation en référence à un revenu et à un niveau de charge de travail acceptables pour que ces systèmes se maintiennent et que les agriculteurs acceptent, en contrepartie, de s’engager sur des services environnemen- taux explicites et localisés.
La rémunération des services environne- mentaux rendus par ces exploitations her- bagères est une forme de reconnaissance par la société et peut en faire une compo- sante valorisante du métier d’éleveur. À cet égard, l’instauration de MAE territorialisées à obligation de résultat écologique pour les surfaces herbagères et pastorales 11 – qui prévoit la possibilité d’ajustements en cours de contrat pour atteindre les objectifs écologiques visés – pourrait favoriser l’ap- propriation par les agriculteurs d’objectifs environnementaux et les inciter à piloter autrement et durablement leur exploitation en cherchant à concilier objectifs écologi- ques et de production.
emagref – Avril 2008
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CHATELLIER, V., 2007, Les soutiens directs aux exploitations d’herbivores en France : évolutions passées et scénarios prospectifs, 14e Rencontres sur les Recherches autour des Ruminants (3R), Paris, 5-6 décembre 2007, p. 441-444.
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DOBREMEz, L., JOSIEN, E., VÉRON, F., VOLLEt, D., SAUDUBRAy, F., 2006, Les enjeux environnementaux et économi- ques d’une gestion durable des systèmes herbagers : quelles perspectives pour le FEADER ?, Ingénieries-EAT n° spécial FEADER (Politiques de développement rural : enjeux, modalités, stratégies), p. 63-78.
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Pour en savoir plus 11. Mesures HERBE_07
maintien de la richesse floristique des prairies et HERBE_09 gestion pastorale.
