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Les formes contemporaines de l'extraterritorialité : concessions et zones franches
GIRAUT, Frédéric
GIRAUT, Frédéric. Les formes contemporaines de l'extraterritorialité : concessions et zones franches. In: Amilhat-Szary, A. & Hamez, G. Frontières. Paris : Armand Colin, 2020. p. 10
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Les formes contemporaines de l’extraterritorialité : Concessions et zones franches
Frédéric Giraut, Université de Genève
Au XIX siècle, les principales puissances occidentales imposent leur présence dans les ports chinois sous forme de territoires concédés. Il s’agit de forcer le commerce avec la Chine, alors rétive à l’ouverture de son vaste marché impérial aux puissances coloniales européennes, aux États-Unis et au Japon. Dans le cadre de leurs concessions, les puissances extérieures peuvent s’implanter en développant et sécurisant une véritable colonie constituée de missionnaires, militaires et commerçants. L’objectif est d’assurer une présence dans cette région du monde peuplée et convoitée. Ainsi se développent des maisons de commerce pour tirer profit de cette implantation. Un certain modèle de la concession de type colonial est défini.
L’extraterritorialité telle qu’elle s’invente ici reprend les techniques politiques de la franchise et de la colonisation. Elle vise à produire du territoire d’exception sous forme d’enclave au sein d’une aire de souveraineté1. Ceci en dotant ce territoire d’avantages comparatifs via des exemptions et en obtenant un transfert de souveraineté à des puissances externes.
Elle produit donc du différentiel au même titre qu’une frontière internationale dont elle prend certaines formes (cf Les Aventures de Tintin : Le Lotus bleu). Ainsi l’extraterritorialité par concession forme une enclave et un lieu frontière où tous les acteurs sont amenés à jouer sur les différentiels, ici en la faveur des étrangers, pour exploiter le marché chinois à partir d’une enclave qui constitue leur tête de pont dans ce marché.
Envisageons maintenant de manière générale le système extraterritorial contemporain basé sur des enclaves concédées. D’abord ses origines, puis ses modalités contemporaines, enfin la question de son développement dans le cadre de la mondialisation contemporaine et des atteintes aux souverainetés nationales et régionales.
● a) L’extraterritorialité: une technique politique d’inspiration prémoderne (franchise) et coloniale (comptoir, concession extractive)
Le modèle de la concession développé à Shanghai au XIXeme siècle rappelle tout d’abord le système colonial du comptoir, tête-de-pont dédiée au drainage des richesses, comme les Européens en ont créé sur les côtes africaines et asiatiques dès le XVème siècle. Ce système du comptoir est ici associé à une colonie de peuplement urbaine dans une zone sécurisée en extraterritorialité par transfert de souveraineté à une puissance étrangère.
L’enclave ainsi créée bénéficie également d’une sorte de franchise, seconde technique mobilisée, par rapport au droit commun de son environnement, autrement dit, celui de la ville
1 La notion de souveraineté relève de la sphère juridique pour affirmer le pouvoir régalien, devenu à l’époque moderne le pouvoir étatique exclusif dans le champ de la vie publique qui inclut notamment les régimes fiscaux et fonciers régis par des normes communes. Elle s’exerce sur un espace, une juridiction, qui constitue le territoire étatique, en principe limité par une frontière internationale qui le sépare de l’aire de souveraineté d’un Etat voisin. L’extraterritorialité relève également de la sphère juridique dans sa dimension spatiale, juridictionnelle. Elle indique l’existence d’un régime spécifique, dérogatoire - hors souveraineté - pour une portion d’espace, une juridiction, constituant une enclave au sein d'un territoire d’exercice de souveraineté d’un Etat.
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chinoise et plus largement de l’Empire chinois. Franchise comme pouvaient en bénéficier des cités marchandes européennes avant l’avènement de la période moderne et des États- Nations. Ces franchises médiévales peuvent être considérées comme des droits ou des libertés conquises par des communes et des collectifs de bourgeois vis à vis du suzerain ou du souverain, mais elles peuvent aussi être vues comme des avantages concédés par ces mêmes souverains à des territoires et des corporations pour faciliter leur activité. Leur fortune dopée par ces avantages se développe en réseau et leur enrichissement dans ce cadre bénéficie in fine au territoire souverain dans lequel s’inscrivent ces villes franches. Évidemment, dans le cas des concessions chinoises, les franchises dont elles bénéficient dans le cadre de l’Empire sont extorquées par une puissance extérieure et permettent au contraire de s’affranchir de tout retour pour le marché et le territoire chinois après son exploitation.
La seconde colonisation qui débute à la fin du XIXe siècle, celle de la prise de possession des territoires africains et de certains territoires asiatiques par quelques puissances européennes, va voir s’épanouir une forme spécifique de concession déjà présente dans la première colonisation avec les plantations. Il s’agit de la concession extractive qui constitue la troisième technique mobilisée. Cette fois, ces concessions sont confiées à des compagnies privées tandis que les révolutions industrielles dopent la demande pour des produits nouveaux issus des mines ou des plantations industrielles. Les plantations d’hévéa développées au début du XXeme siècle sous forme de vastes concessions par Firestone au Liberia, Michelin en Indochine (actuel Viet Nam) ou encore GoodYear à Sumatra (Indonésie), en sont de bons exemples.
Au titre des modèles d’extraterritorialité qui permettent de comprendre les origines des pratiques contemporaines, il faut également citer pour mémoire les formes d’extraterritorialité liées au droit international. Elles assurent une franchise sur les lieux diplomatiques (ambassade, consulat, siège d’organisation internationale…). Elles ne sont pas exemptes de processus liés à la frontière. Elles ont pu jouer dans différents contextes un rôle de sanctuaire extraterritorial, et leur problématique est bien géopolitique, et non pas géoéconomique. Ce sont des lieux qui ne rentrent ni dans une logique extractive, ni dans une logique de captation d’investissements étrangers. Les deux caractéristiques contemporaines de l’extraterritorialité couplées à un système de concession et d’exemption.
● b) L’extraterritorialité contemporaine : entre extraction (grabbing) et attraction (emerging)
La zone franche et ses déclinaisons constituent la forme contemporaine de la franchise, tandis que la concession extractive se renouvelle et se redéploie comme moyen de développement d'infrastructures ou comme projection offshore de terres disponibles pour des États ou de grandes compagnies étrangères.
Voyons d’abord le cas particulier, mais répandu, des acquisitions ou locations de terre de longue durée par des États ou des compagnies étrangères. Le développement dans les années 2000 de ces pratiques, appelées également Land Grabbing ou Accaparement de terres, a accompagné une nouvelle phase de la Mondialisation. Nouvelle phase qui, sur fond de forte croissance des cours des matières premières (avant 2008) et des denrées issues de
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l’agriculture, se manifeste par une course à la terre et à l’accès aux matières premières de la part d’acteurs majeurs publics (fonds souverains d’États y compris émergents) ou privés, mais le plus souvent liés à des États. Outre la compétition internationale accrue sur les permis de prospection et sur les concessions minières et de plantation, ce phénomène s’est donc traduit par des acquisitions de vastes périmètres destinés à l’agriculture. Non pas classiquement pour y réaliser une agriculture spéculative d’exportation de produits tropicaux et/ou forestiers, mais destinée à la sécurisation de l’approvisionnement agricole de certaines puissances qui ainsi étendent offshore leur propre aire de souveraineté alimentaire, tandis que d’autres pays leur concèdent une portion de territoire qui de fait sort de leur aire de souveraineté en relevant d’une certaine extraterritorialité.
L’observatoire de référence Land Matrix recense à l’heure actuelle dans le Monde près de 2000 transactions, pour autant d’enclaves ou d’exclaves, sur plus de 50 millions d’hectares, soit nettement plus qu’un pays comme la Suisse ou les Pays-Bas. Ces concessions de terres se répartissent sur tous les continents, mais trois grandes régions mondiales se distinguent : l’Afrique qui concentre le plus grand nombre de concessions (près de 600 pour près de 15 millions d’hectares concédés), l’Europe orientale qui concentre le plus de superficie (près de 17 millions d’hectares pour près de 500 concessions), l’Asie avec de moindres superficies (environ 7 millions d’hectares) mais un grand nombre de concessions (430), et enfin l’Amérique latine, autre région prisée des investisseurs (près de 10 millions d’hectares et plus de 300 concessions). Au sein de ces aires, certains pays (c’est le cas du Brésil, de l’Argentine, du Mozambique, de l’Éthiopie et de l’Ukraine) semblent s’être spécialisés dans ce type de concessions comme moyen de capter des investissements directs étrangers, le plus souvent, comme pour l’Éthiopie, en combinaison avec d’autres techniques d’attraction de ces investissements et notamment celle de la zone franche productive que nous allons maintenant envisager.
Les zones franches industrielles apparaissent nombreuses et de différents types qui s’apparentent toujours à une forme d’extraterritorialité. Elles sont, le plus souvent, couplées à de grandes infrastructures de transport qui leurs assurent les connexions aux marchés extérieurs pour la fourniture de matières premières et l’exportation de la production. Il s’agit là d’un modèle aujourd’hui largement développé ou pratiqué dans les pays émergents ou qui aspirent à l’être. On pourra également le trouver ponctuellement au Nord, souvent sous des formes plus réduites et destinées à faciliter une reconversion industrielle de régions sinistrées.
Dans tous les cas, l’opération vise à attirer les Investissements directs étrangers aussi bien par les exemptions dont ils pourront bénéficier que par l’attractivité et la connectivité du site et des infrastructures.
A l’origine, il s’agit de la formule de la zone franche d’exportation, largement pratiquée par de petits États (Singapour, Maurice, Tunisie...). Elle s’est généralisée et se combine avec différents types d’aménagements, de localisations et de conceptions. La Chine dont l’ouverture au capital étranger est très liée aux différentes formules de zones franches peut apparaître comme le laboratoire de l’application du modèle originel à des configurations différentes. Innovant dès la fin des années 1970 avec l’attribution du statut de zone franche à plusieurs sites stratégiques de sa façade littorale, la Chine y inclut d’emblée de vastes périmètres de type urbain. Les cinq zones économiques spéciales créées entre 1979 et 1988 couvrent ainsi 35 000 km2. L’extension de ce statut, au milieu des années 1980, à de vastes zones rurales (les Zones économiques ouvertes), notamment dans le Delta de la Rivière des Perles, au delà de Hong Kong et de la ZES de Shenzhen, s’est faite avec des avantages
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moindres. Dans le même temps, des zones franches attractives, mais plus ponctuelles, ont été créées pour des villes portuaires (Zones franches douanières), et des villes côtières et de l’intérieur (Zones de développement économique et technologique). Le couplage de la zone franche avec des aires portuaires reste cependant la figure dominante aux Suds, elle est présente dans la quasi-totalité des pays émergents, du Chili où le premier port franc est apparu dans les années 1920, aux Philippines où les bases navales et aéroportuaires américaines délaissées après la guerre froide et l’éruption du Pinatubo ont été reconverties en zones industrielles ouvertes.
Le développement de telles enclaves évoluant en extraterritorialité commence toujours par l’identification de sites stratégiques ouverts sur l’extérieur (en position littorale et/ou à proximité de grandes villes) potentiellement capables d’accueillir ou de développer de grandes infrastructures ainsi qu’une zone dédiée à la production et à sa logistique (qui peut inclure des logements et services). La première opération de sélection des sites implique donc toujours les États souverains au titre de leur politique d’aménagement et de développement économique. L’aménagement de ces périmètres, dont certains sont très vastes, est généralement concédé à des entreprises (le plus souvent étrangères) qui prendront en charge les investissements dans les infrastructures, le plus couramment sous la forme du BOT (Build, Operate, Transfer soit « réaliser, exploiter, restituer ») qui consiste à rentabiliser les investissements initiaux par une période d’exploitation exclusive avant de restituer l’infrastructure et sa maintenance. La gestion de l’ensemble du site, et notamment de sa zone industrielle et logistique, est soit concédée, soit fait l’objet d’une administration de mission spécifique. Elle évolue alors en totale ou quasi extraterritorialité en accueillant de nouveaux investisseurs grâce à son statut dérogatoire et aux exemptions fiscales et douanières dont elle bénéficie. Véritables enclaves, ces périmètres ne sont plus seulement dévolus à des zones portuaires, mais peuvent inclure des parcs d’activité industrielle, touristique et de service en situation métropolitaine et/ou littorale.
Un bon exemple nous est donné en Afrique du Sud avec les Spatial Development initiatives et Industrial Development Zones (devenues en 2019 les Special Economic Zones). Ces périmètres à statuts dérogatoires destinés aux Investissements directs étrangers ont été planifiés au sortir de l’Apartheid pour réinscrire l’Afrique du Sud dans le concert de la mondialisation en jouant sur ses atouts en terme de localisation entre océan Atlantique et océan Indien et en terme de marché émergent attractif ouvert sur le continent. L’IDZ de Coega (Fig 1 à 7) est implantée à proximité de la grande ville de Port Elizabeth, dont l’aire métropolitaine a été rebaptisée Nelson Mandela Bay. Elle s’est constituée à partir d’un nouveau port en eau profonde pouvant accueillir minéraliers et porte-conteneurs. Y ont été développées une zone industrielle ainsi que des services et zones d’habitat liés.
● c) Les limites du liminal ou la gouvernance des frontières de l’exception
Le recours à l’extraterritorialité à des fins de développement par l’accueil d’Investissements directs étrangers a multiplié les enclaves concédées partout dans le Monde, mais plus particulièrement dans les Suds globalisés. Les très nombreuses enclaves issues de ce processus, disposent de statuts dérogatoires par rapport à la souveraineté nationale, et se trouvent donc à leurs frontières. Par-delà leur attractivité au niveau international et le rôle qu’elles peuvent jouer pour doper la croissance de certains pays, elles posent, une fois
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concédées, des problèmes de droits humains et de gouvernance importants et ce à plusieurs niveaux.
Les deux problèmes principaux se situent essentiellement sur le plan de l’impact des concessions sur les populations locales usagères des ressources qu’elles constituaient, et sur l’effet-frontière généré par la présence de ces concessions dans leur environnement métropolitain ou régional.
Au titre de l’impact sur les populations locales, il faut au-delà des déplacements de populations sédentaires, envisager également la question de la clôture de ces périmètres et de l’impossibilité d’accès pour certains de leurs usagers dans le cadre du pastoralisme ou du semi nomadisme, voire de la multilocalisation quand on est à la périphérie des villes. Ainsi la sphère de la dépossession est souvent plus large que celle des populations résidentes et déplacées. Par ailleurs, une fois concédés, aménagés et exploités, ces sites mobilisent et emploient des populations riveraines (parmi lesquelles des déplacés et des immigrés) dont les conditions de vie peuvent être particulièrement précaires et dans la dépendance des acteurs étrangers de la concession.
Enfin, les périmètres concédés, se trouvent souvent à la périphérie d’une aire métropolitaine, y concentrent les investissements et les profits, mais échappent à sa gouvernance. Plus généralement, on peut dire qu’alors que les États mettent en place des systèmes de gouvernements local, régional et urbain de plus en plus décentralisés, les politiques de concessions peuvent priver ce gouvernement décentralisé des ressources principales qui pourraient l’alimenter fiscalement ainsi que de précieux périmètres de planification. Le cas de l’IDZ de Coega à la périphérie de Nelson Mandela Bay en Afrique du Sud est un bon exemple Le développement métropolitain est désormais orienté vers cette zone franche, indépendamment des priorités du gouvernement métropolitain et sans que ce développement ne contribue véritablement à ses ressources fiscales.
● Conclusion : l’art de combiner frontières internes et externes
L’extraterritorialité, loin d’être un résidu marginal des périodes prémodernes et coloniales, qui viendrait très ponctuellement faciliter les relations internationales, apparaît comme un moyen contemporain essentiel d’attraction des investissements directs étrangers. A ce titre c’est un outil qu’utilisent de nombreux États dans une stratégie de développement et qu’apprécient de nombreux investisseurs, y compris certaines puissances étrangères qui y voient un moyen d’étendre offshore leur propre aire de souveraineté productive et économique. La traduction territoriale de ces engouements est la multiplication des enclaves concédées sous différentes formes, particulièrement dans les pays du Sud. Ces enclaves sont alors des espaces frontaliers pour lesquels se posent des questions d’effets frontière particulièrement problématiques du point de vue des droits humains et de la gouvernance locale, régionale et métropolitaine. Elles deviennent également, en interne et à leur périphérie, des bassins de vie de tout un peuple de la frontière qui dépend étroitement et localement des contrastes de souveraineté créés dans une double perspective de développement aux échelles nationales et internationales. Ce sont des projections de la mondialisation qui génèrent et entretiennent de la frontière comme ressource, au prix d’éventuels déséquilibres et bouleversements locaux majeurs.
A paraître Références :
Amilhat Szary, A.-L. & F. Giraut, eds. (2015). Borderities: The politics of contemporary mobile borders, Palgrave Macmillan.
Bost, F., 2007. Les zones franches, interfaces de la mondialisation. In Annales de géographie (No. 6, pp. 563-585). Armand Colin.
Ferguson J., 2006, Global Shadows. Africa in the Neoliberal World Order, Durham, Duke University Press.
Giraut, F. and M. Vanier (2006). Etude comparée des politiques d'aménagement du territoire et de développement régional dans les pays du sud. Paris, DGCID.
https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/Pubb.pdf
Nyiri P.,2009, Extraterritoriality, Foreign Concessions : the Past and Future of a Form of Shared Sovereignty, Inaugural oration at Amsterdam’s Free University (19 novembre), EspacesTemps.net, http://www.espacestemps.net/document7952.html
Site Land Matrix : https://landmatrix.org/
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Fig. 1 : Publicité d’Etat en 2002 vantant les mérites d’un nouveau port en eau profonde en zone franche (Coega), site d’accueil des investissements directs étrangers. L’Afrique du Sud y apparaît au carrefour des grandes routes intercontinentales et à l’avant-garde de la
« Renaissance africaine », prenant ainsi, après deux millénaires, le relais d’Alexandrie à l’autre bout du continent.
Fig 2 : Le plan des Spatial Development Initiatives et Industrial Developement Zones sur les sites stratégiques (littoraux et périmétropolitains) d’Afrique du Sud au début des années 2000.
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Fig. 3 Le marquage de la souveraineté en pleine extraterritorialité ? Port de Coega 2003. Photo F. Giraut
Fig. 4 Route d’accès à l’enclave de Coega. Photo F. Giraut 2015
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Fig 5. L’aménagement d’un bassin du port en eau profonde de Coega, 2003 Photo FGiraut
Fig. 5 : Le zonage de l’IDZ (rebaptisée SEZ) de Coega en 2019, au delà des infrastructures et de l’industrie : une extension urbaine conçue hors de son cadre métropolitain sce : https://www.coega.co.za/Content2.aspx?objID=88
http://www.coega.co.za/Assets/cdc_sez_- _area_profile_-_jul2019.jpg
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Fig 6 & 7 : Zones hôtelière et de logements à Coega. Photos F. Giraut 2015 & 2003
