Droit européen: Suisse - Union européenne = Europarecht: Schweiz - Europäische Union

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Droit européen: Suisse - Union européenne = Europarecht: Schweiz - Europäische Union

KADDOUS, Christine, TOBLER, Christa

KADDOUS, Christine, TOBLER, Christa. Droit européen: Suisse - Union européenne =

Europarecht: Schweiz - Europäische Union. Swiss Review of International and European Law, 2005, no. 4, p. 611-640

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:44209

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Droit europ6en : Suisse - Union europeenne Europarecht: Schweiz - Europ ische Union

von Christine Kaddous* / Christa Tobler**

Inhaltstibersicht / Sommaire

1. Fr die Schweiz relevante neuere Entwicklungen im EG-Recht - D~veloppements lgis- latifs rcents pertinents pour la Suisse

A. Offentliches Beschaffungswesen - March~s publics B. Droit de sjour -Aufenthaltsrecht

II. Dveloppements r~cents de la jurisprudence relative A la libre circulation des personnes:

CJCE, Cour AELE et Tribunal f~d~ral suisse - Neuere Entwicklungen in der Rechtspre- chung zum freien Personenverkehr: EuGH, EFTA-GH und Schweizerisches Bundesge- richt

A. Rechtsprechung des EuGH zur Personenfreizflgigkeit - Jurisprudence de la CJCE relative A la libre circulation des personnes

1. Der Begriff des Arbeitnehmers - La notion de travailleur

2. Staatsangeh6rigkeit eines Mitgliedstaates - Nationalit6 d'un Etat membre 3. Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit und die Rechte von Studie-

renden - Discrimination sur la base de la nationalit6 et droits des 6tudiants 4. Rechte aus Abkommen mit Drittstaaten - Droits ddcoulant d'accords avec des

Etats tiers

B. Rechtsprechung des EFTA-GH - Jurisprudence de la Cour AELE 1. Sozialversicherungsrecht- Droit de la s~curit& sociale

C. Jurisprudence du Tribunal f~d~ral suisse relative A I'ALCP - Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichtes zu dem FZA

1. Notion de travailleur - Begriff des Arbeitnehmers 2. Regroupement familial - Familiennachzug

a. Regroupement familial et discrimination A rebours - Familiennachzug und Inldnderdiskriminierung

b. Regroupement familial et droit de sjour du conjoint et de l'enfant -Fami- liennachzug und Aufenthaltsrecht des Ehegatten und des Kindes

3. Fin du sjour pour des motifs relevant de l'ordre public et de la s~curit6 publi- que - Aufenthaltsende aus Grfinden der 6ffentlichen Ordnung und Sicherheit 4. Droit de sjour pour la recherche d'un emploi -Aufenthaltsrecht zum Zweck

der Arbeitssuche

* CHRISTINE KADDOUS, Professeure A l'Universit6 de Gen~ve. Chaire Jean Monnet. Direc- trice du Centre d'6tudes juridiques europ~ennes (www.unige.ch/ceje).

** CHRISTA TOBLER, Professorin fiir das Recht der europiischen Integration am Europainsti- tut der Universitat Basel (www.europa.unibas.ch).

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SZIEP,/RSDIE 4/2005 Kaddous/Tobler

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I. FOr die Schweiz relevante neuere Entwicklungen im EG-Recht

¹

- D veloppements Igislatifs

r6cents pertinents pour la Suisse

Die Kommission ist seit einiger Zeit daran, den Acquis communautaire zu ver- einfachen («Better Regulation Initiative))).²Dies ist fir die Schweiz vor allem bei Gesetzen von Bedeutung, auf welche die Bilateralen Vertrdge Bezug neh- men. Andern sich die EG-rechtlichen Bestimmungen in wesentlicher Weise, so geht nicht nur die Parallelitdit des schweizerischen Rechts mit dem EG-internen Recht verloren, sondern es kdnnen auch Schwierigkeiten im Hinblick auf die Identifizierung der massgeblichen Rechtssprechung des Gerichtshofes der eu- ropdischen Gemeinschaften (EuGH) entstehen. Inwiefern Anderungen des EG- Rechts fiir die bilateralen Vertrdge relevant sind, hingt von Art und Ausmass der Bezugnahme des betreffenden Abkommens auf das einschliigige EG-Recht ab. Zur Illustration seien zwei Bereiche beispielhaft erwihnt, in denen sich diese Auswirkungen unterschiedlich prdsentieren: Geringe Auswirkungen hat wohl die umfassende Reform des EG-Rechtes zum 6ffentlichen Beschaffungs- wesen (A), vergleichsweise einschneidend ist dagegen die Reform des Sekun- diirrechts zur Personenfreiziigigkeit (B).

A. Offentliches Beschaffungswesen - March6s publics

Im iffentlichen Beschaffungswesen nahm die EG im Jahr 2004 zwei grundle- gend wichtige neue Richtlinien an: RL 2004/183 fasst die bisherigen drei Richt- linien fiber das Verfahren der Vergabe 6ffentlicher Bau- und Lieferauftrdige sowie allgemeiner Dienstleistungsvertrdige⁴in einem einzigen - allerdings sehr umfangreichen -Normwerk zusammen. RL 2004/171 enthilt eine - ebenso umfangreiche - Neufassung der bisherigen Richtlinie fiber die spezifischen

I Nicht berficksichtigt ist hier das Wettbewerbsrecht; siehe dazu die Chronik von Jirg Bo- rer in SZIER 2005, S. 337-352.

2 Mitteilung der Kommission - Aktionsplan W<Vereinfachung und Verbesserung des Rege- lungsumfelds>>, KOM(2002) 278 endg.

3 Richtlinie 2004/18/EG des Europiischen Parlaments und des Rates vom 31. Mdrz 2004 fber die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe 6ffentlicher Bauauftrage, Lieferauf- triige und Dienstleistungsauftrige, ABI. 2004 L 134/114.

4 Richtlinien 92/50/EWG, ABI. 1992 L 209/1; Richtlinie 93/36/EWG, ABI. 1993 L 199/1;

Richtlinie 93/37/EWG, ABI. 1993 L 199/54, alle mit seitherigen Anderungen.

5 Richtlinie 2004/17/EG des Europiiischen Parlaments und des Rates vom 31. Mirz 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste, ABI. 2004 L 134/1.

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Sektoren Wasser, Energie, Verkehr und Postdienste.⁶Beide Richtlinien, die bis zum 31. Januar 2006 in das mitgliedstaatliche Recht umzusetzen sind, enthalten eine Reihe wesentlicher inhaltlicher Neuerungen,⁷ so z.B. neue Vorschriften tiber Onlinebeschaffungssysteme, elektronische Auktionen, das neue Verfahren des «wettbewerblichen Dialogs>> und die Zuldssigkeit von sog. Sozial- oder Umweltklauseln.⁸Sie alle sind jedoch im Rahmen des Bilateralen Abkommens iiber das 6ffentliche Beschaffungswesen nicht von Bedeutung, weil das Abkom- men gar nicht darauf abzielt, spezifische inhaltliche Verfahrensbestimmungen des EG-Rechts zu iibernehmen. In dieser Hinsicht beschriinkt es sich vielmehr darauf, «die Grundsdtze der Nichtdiskriminierung, der Transparenz und der Gleichbehandlung zu statuieren (Art. 4). Das Abkommen bezieht sich denn auch nur sehr vereinzelt auf spezifisches EG-Recht. So verweist Art. 3 Abs. 7 auf einige Bestimmungen der alten Richtlinie 93/38 tiber deren Anwendungs- bereich. Zwar werden auch diese durch die Reform teilweise gedindert, aber die Anderungen sind iiberschaubar und sollten daher im Rahmen des Bilateralen Abkommens nicht zu Problemen in der Identifizierung des einschldgigen Rechts und der dazugeh6rigen Rechtsprechung fihren. Interessant ist allenfalls die Bemerkung in Anhang I, wonach die Betreiber von Telekommunikations- diensten unter das Abkommen fallen, da fir sie die Richtlinie 93/38 gilt - nach den neuen Bestimmungen sind sie wegen der mittlerweile in der EG erfolgten Liberalisierung in diesem Bereich gerade nicht mehr erfasst. Schliesslich hdlt die Gemeinsame Erkldrung zu den Verfahren zur Vergabe von Auftrfgen und den Beschwerdeverfahren fest, dass die Gemeinschaft ihre Pflichten aus dem Abkommen dann erfidllt, wenn sie und ihre Mitgliedstaaten u. a. die Einhaltung der Vorschriften der Richtlinien 93/3 8 verlangen. Dies ist vermutlich ein Punkt, dem sich der Gemischte Ausschuss annehmen muss. Sinnvollerweise beziehen

6 Richtlinie 93/38/EWG, AB1. 1993 L 1999/84.

7 Vgl. etwa MATrHIAS KNAUFF, Die Reform des europ~iischen Vergaberechts, EuZW 2004, S. 141-144; NICHOLAS POURBAix, The new Public Procurement Directives of the Euro- pean Union, Business Law Review 2004, S. 282-285; SuE ARROWSMITH, An Assessment of the New Legislative Package on Public Procurement, CML Rev 2004, S. 1277-1325;

weiter auch THIERRY GACHET, Les principaux ddveloppements du droit europien des march~s publics en 2004, in: ASTRID EPINEY/FLORENCE RvitRE/SARAH THEUERKAUF (Hrsg.), Schweizerisches Jahrbuch ffir Europarecht 2 (2004/2005), Zurich 2005, S. 141-164.

8 Vgl. dazu CHRiSTA TOBLER, Encore: (( Women ' Clauses) in public procurement under Community law, European Law Review 2000, S. 618-631; CHRISTOPHER MCCRUDDEN, Using public procurement to achieve social outcomes, Natural Resources Forum 2004, S. 257-267; KERSTN ODENDAHL, Die Beriicksichtigung vergabefremder Kriterien im 6ffentlichen Auftragswesen. Rechtslage nach EG- und WTO-Recht, EuZW 2004, S. 647-652; ALExANDRA LoscH, Das Legislativpaket im EG-Vergaberecht - Das Ende der vergabefremden Kriterien?, Europarecht 2005, S. 231-241.

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sich die Verpflichtungen der EG nach der Reform ihres Vergaberechts auf die neuen Vorschriften - dies umso mehr, als das Abkommen selbst wie erwihnt

das Verfahrensrecht der EG gar nicht iibernommen hat.

B. Droit de sejour - Aufenthaltsrecht

Bien plus importante pour les Accords bilat6raux entre la Suisse et l'Union eu- rop6enne que les directives en matire de marches publics, la directive 2004/38, du 29 avril 2004, a trait au droit des citoyens de l'Union europ~enne et des membres de leur famille de circuler librement sur le territoire des Etats membres.⁹Cette directive doit 8tre transpos6e dans le droit des Etats membres pour le 30 avril 2006. Elle vise A remplacer les anciens textes d'approche sectorielle de la l6gislation communautaire relative A la libre circulation des personnes ^°et d codifier pour partie la jurisprudence de la Cour de justice en la matire.

Quelques innovations sont &galement introduites.

Cette directive cr~e un r6gime juridique unique A 1'exercice de la libre cir- culation et de sjour pour l'ensemble des citoyens de l'Union europ~enne. Elle concr6tise le statut fondamental qu'est la citoyennet6 de l'Union inscrite aux articles 17 ss CE et souligne que celle-ci devrait constituer le statut de base des ressortissants des Etats membres lorsqu'ils exercent leur droit de circuler et de s6journer librement, reprenant ainsi la formule de la Cour de justice dans l'arr~t Grzelcyk de 2001.11

Les principaux b6n~ficiaires de ce texte sont les citoyens de l'Union euro- p6enne, d savoir toutes les personnes ayant la nationalit& d'un Etat membre.

Mais, la directive pr~voit une nouveaut& importante relative aux membres de la famille. La notion de conjoint est &1argie pour comprendre le partenariat enre- gistr6, si celui-ci est reconnu 6quivalent au manage par la ldgislation de l'Etat membre d'accueil.^{1 2}Sur le plan social, la directive rappelle qu'il convient d'6viter que les personnes exerqant leur droit de s~jour ne deviennent une

9 Directive 2004/38 du Parlement europ~en et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de sejoumer

librement sur le territoire des Etats membres, JO L 158 du 30 avril 2004, p. 77. Voir aussi pour une publication consolid~e des principaux textes 16gislatifs en mati~re de libre circulation des personnes, CHRISTINE KADDOUS, Union europ~enne. Communaut euro- p~enne. Recuei de textes, Berne, Bruxelles, Paris, 2004.

10 La directive 2004/3 8 abroge les articles 10 et 11 du r~glement 1612/68 et les directives 64/221, 68/360, 72/194, 73/148, 75/35, 90/364, 90/365, 93/96.

CJCE, arr~t Grzelcyk du 20 septembre 2001, aff. C-184/99, Rec. 2001, p. 1-6193, § 31;

CJCE, arr~t Baumbast du 17 septembre 2002, aff. C-413/99, Rec. 2002, p. 1-7091, § 82.

Voir aussi le consid~rant 3 de la directive 2004/38.

12 Article 2 ch. 2 de la directive 2004/38.

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charge d6raisonnable pour le syst&me d'assistance sociale de 'Etat membre d'accueil pendant une premiere p6riode de s6jour. Cependant, les b6n6ficiaires du droit de s6jour ne devraient pas faire l'objet de mesures d'61oignement aussi longtemps qu'ils ne deviennent pas une charge d6raisonnable pour le syst~me d'assistance sociale de l'Etat membre d'accueil. Celui-ci devra examiner, de cas en cas, s'il s'agit de difficult~s d'ordre temporaire et prendre en compte la dur6e du s6jour, la situation personnelle et le montant de l'aide accord6e, afin de d6terminer si le b6n6ficiaire constitue une charge d6raisonnable pour son syst~me d'assistance sociale et de proc6der, le cas 6ch6ant, d son 6loignement.

Enfin, trois types de s6jour sont pr6vus : le s6jourjusqu'd trois mois est ac- quis sans autres conditions ou formalit6s que l'exigence de la possession d'une carte d'identit6 ou d'un passeport en cours de validit6 (article 6). Le s6jour de plus de trois mois et de moins de cinq ans est conditionn6 par un enregistre- ment, si l'Etat d'accueil l'exige, ainsi que par la possession de ressources suffisantes de subsistance suffisantes et d'une couverture complte d'assurance maladie (article 7). Finalement, le droit de s6j our permanent, principale innova- tion de la directive, est acquis par les citoyens de l'Union qui ont s6journ6 16ga- lement pendant une p6riode ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l'Etat membre d'accueil. Ce droit nest pas soumis d l'existence de moyens de subsistance suffisants (article 16). ¹³

Cette directive, qui a pour base juridique les articles 12, 18, 40, 44 et 52 CE, est d'int6r~t pour l'interpr6tation et l'application de l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), puisqu'elle remplace un certain nombre de directives existantes et abroge deux articles du r~glement 1612/68 sur la libre circulation des travailleurs,¹⁴qui ont inspir6 les dispositions de I'ALCR¹⁵La difficult6 r6sidera, pour les autorit6s charg6es de l'application de 1'ALCP, dans la n6cessit6 de distinguer les droits fond6s sur la libre circulation des travailleurs et autres cat6gories de personnes de ceux rattach6s plus sp6cifique- ment d la citoyennet6, puisque cette derni~re notion de droit communautaire ne saurait s'appliquer en Suisse. Absente de I'ALCP, la citoyennet6 et la jurisprudence y relative ne sont, en vertu de l'article 16 § 2 ALCP, en principe pas per- tinentes pour l'interpr6tation et l'application de I'ALCP Le Tribunal f6d6ral l'a d'ailleurs d juste titre relev6 dans un arrt du 19 d6cembre 2003.16 Cette diff6-

13 Voir pour les d6rogations sur la condition des cinq ans, l'article 17 de la directive 2004/38.

14 Voir supra (note 10).

1S Voir les contributions relatives

A

l'Accord sur la libre circulation des personnes in : DA- NIEL FELDER/CHRISTrNE KADDOUS (6d.), Accords bilat~raux Suisse-UE (Commentaires).

Bilaterale Abkommen (Erste Analysen), Dossier de droit europ6en n' 8, Bale, Gen~ve, Munich, Bruxelles, 2001, p. 259-431.

16 ATF 130 II 113, consid. 6.3.

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renciation des droits ne sera pas ais6e d effectuer car on observe, depuis quelques ann6es d6jd, un ph6nom~ne d'<< extension >) de l'application des dispositions sur la citoyennet6 de l'Union europ6enne au domaine de la circulation des non actifs et des droits qui y sont rattach6s, r6gis jusque-ld par des dispositions ponctuelles de droit communautaire. Ce ph6nomne ira en s'ac- centuant, puisque la citoyennet& est suppos6e constituer d moyen et long terme le statut de base des ressortissants communautaires. En outre, la question se po- sera de savoir si, pour toute une s6rie de r~gles et droits nouveaux contenus dans la directive, non sp6cifiquement rattach6s A la notion de citoyennet6 de l'Union et ne r6sultant pas d'une codification de la jurisprudence, il y a lieu d'envisager, d l'avenir, une modification de l'annexe I de I'ALCP en vue de maintenir le parall6lisme entre les l6gislations suisse et communautaire. En tous les cas, et dans l'attente d'une 6ventuelle modification de I'ALCP, une analyse minutieuse des dispositions de la directive et de la jurisprudence y relative devra tre entreprise par les autorit6s suisses d'interpr6tation et d'application de cet Accord.

II. D6veloppements r6cents de la jurisprudence re- lative b la libre circulation des personnes : CJCE, Cour AELE et Tribunal fed6ral suisse - Neuere Entwicklungen in der Rechtsprechung zum freien Personenverkehr: EuGH, EFTA-GH und

Schweizerisches Bundesgericht

Ces trois juridictions - Cour de justice des Communaut6s europ6ennes (CJCE), Cour AELE et Tribunal f~d&ral (TF) - ont rendu ces deux derni~res ann6es un certain nombre d'arrats significatifs en matire de libre circulation des personnes, qui m6ritent un examen approfondi en relation avec 'ALCP de 1999.

Fond6 sur le principe de l'6quivalence des 16gislations, 'ALCP contient une disposition expresse sur la prise en compte de la jurisprudence de la Cour de justice. L'article 16 § 2 ALCP stipule que, dans la mesure oil l'application de I'ALCP implique des notions de droit communautaire, il sera tenu compte de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice ant6rieure A la date de signature de I'ALCP, soit lajurisprudence ant6rieure au 21 juin 1999. S'agissant de lajurisprudence rendue apr~s la date de signature de I'ALCP, un m6canisme d'in- formation est mis en place au sein du Comit6 mixte ; la jurisprudence est com- muniqu6e A la Suisse et, A la demande d'une partie contractante, le Comit6 mixte d6terminera les implications de cette jurisprudence.

Pour la jurisprudence rendue ant6rieurement A la date de signature de I'ALCP, le m6canisme en place suppose une d6marche en deux temps: premi&-

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rement, reconnaitre dans I'ALCP les << notions de droit communautaire >>, qui trouvent leur origine dans le Trait& CE ou dans des actes de droit d6riv6 et d6- terminer, ensuite, si tel ou tel arr~t rendu par la Cour de justice est pertinent pour l'interpr~tation de I'ALCP. S'agissant de la jurisprudence rendue post6- rieurement au 21 juin 1999, se pose la question de savoir si celle-ci doit, au-deld du texte de I'ALCP, tre 6galement prise en consid6ration. I1 parait primordial dans l'int~r~t d'un bon fonctionnement de l'ALCP et d'une 6volution parallble des jurisprudences de Luxembourg et de Lausanne de veiller A ce que l'article 16 § 2 ALCP ne soit pas interprt de manibre restrictive.¹⁷Aussi, le Tribunal f~d~ral a pris conscience de cette probl6matique et a, comme nous le verrons, utilis6 d plusieurs reprises, la jurisprudence post~rieure de la Cour de justice comme source d'inspiration.¹⁸

Dans cette partie jurisprudentielle de la chronique, l'analyse portera sur quelques arr~ts rdcents rendus par la Cour de justice qui illustrent le m6canisme et les difficult~s li~es d l'application de l'article 16 § 2 ALCP (A), sur un arr~t significatif de la Cour AELE, puisque l'on retrouve, dans l'Accord EEE, la n6- cessit6 de parvenir A une interpr6tation et une application uniformes du droit communautaire et de l'Accord EEE¹⁹(B), et enfin sur quelques arr~ts rcents du Tribunal f~d~ral couvrant des aspects ponctuels de la libre circulation des personnes (C).

A. Rechtsprechung des EuGH zur Personenfrei- zUgigkeit - Jurisprudence de la CJCE relative a la libre circulation des personnes

1. Der Begriff des Arbeitnehmers - La notion de travailleur

Das Urteil in der Rechtssache Trojani^{2 °}betrifft u. a. den Begriff der Arbeitneh- mereigenschaft, wie er auch im FZA von zentraler Bedeutung ist (Art. 6 von Anhang I). Die Entscheidung grfindet auf folgendem Sachverhalt: Der franz6si-

17 Voir dans le mame sens AsTID EPrNY/RoBERT MOSTERS/SARAH THEUERKAUF, Die Recht- sprechung des EuGH zur Personenfreizfigigkeit, in: ASTRID EPrNEY/SARAH THEUER- KAUF/FLoRENCE RIVIERE (6ds.), Annuaire suisse de droit europ6en 2003, Berne: Stiim- pfli/Ziirich: Schulthess 2004, p. 85-118. Voir 6galement la r6cente contribution des memes auteurs dans l'Annuaire suisse de droit europ6en 2004/2005, Berne Stimpfli/Ziirich : Schulthess 2005, p. 41-69.

18 Arrt 2A.753/2004, du 29 avril 2005 ; ATF 130 11113, consid. 5.2, p. 119-120.

19 CARL BAUDENBACHER, Der Beitrag des EFTA-Gerichtshofs zur Fortentwicklung des Fall- rechts in EWR und EG, in: ASTRID EPINEY/SARAH THEUERKAUF/FLORENCE RIVIERE, Annu- aire suisse de droit europ~en 2003, p. 393-418 avec les r6f~rences cities.

20 Rs. C-456/02 Trojani, S1g. 2004, 1-7573.

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sche Staatsangeh6rige Michel Trojani wohnt in Brdssel in einem Heim der Heilsarmee, wo er sich im Rahmen eines pers6nlichen Reintegrationsprogram- mes seinen Aufenthalt durch Arbeiten im Haus (ca. 30 Stunden pro Woche) ver-

dient. Dafir erhdilt er nebst Unterkunfi ein Taschengeld. Da er gerne selbstindig wohnen m6chte, ersucht Michel Trojani um die Zahlung eines staatlichen Sozi- alhilfebeitrages. Dieser wird ihm mit der Begrfindung verweigert, er sei weder belgischer Staatsangeh6riger noch Angeh6riger eines anderen EU-Landes, der in den Anwendungsbereich der Verordnung 1612/6821 fallen wdirde. Der EuGH ruft die Kriterien ffir die Arbeitnehmereigenschaft im Sinne von Art. 39 EG in Erinnerung: Es muss sich um eine tatsdichliche und echte wirtschaftliche Ar- beitstdtigkeit handeln, die sich nicht als v6llig untergeordnet und unwesentlich darstellt, und die wihrend einer bestimmten Zeit fdr jemand anderen nach dessen Weisungen und gegen eine Vergiitung erbracht wird. Die Anwendung dieser Kriterien auf den vorliegenden Fall iiberldsst der EuGH dem nationalen Ge- richt. Er weistjedoch ausdriicklich darauf hin, dass der Beftind in der Rechtssa- che Bettray²wonach Tditigkeiten, die nur ein Mittel der Rehabilitation oder der Wiedereingliederung ins Arbeitsleben darstellen, nicht als tatsdchliche und echte wirtschaftliche Tdtigkeiten angesehen werden k6nnen, nicht verallgem- einert werden darf.

Mit diesem Urteil bestdtigt der Gerichtshof zum wiederholten Male, dass der Begriff der Arbeitnehmereigenschaft als rechtsbegriindender Begriff weit ausgelegt werden muss, jedenfalls ausserhalb der Bereichsausnahme von Art. 39 Abs. 4 EG (Beschdiftigung in der 6ffentlichen Verwaltung). Nach der Rechtsprechung des EuGH geniessen bereits Arbeitssuchende wdhrend einer gewissen Zeit bestimmte Rechte²³(wobei dies in Art. 2 Abs. 1 des Anhangs I zum FZA ausdriicklich erwdhnt ist und daher in diesem Rahmen nicht auf die Rechtsprechung gestiitzt werden muss). Im UCbrigen spielen Art und Umfeld der Erwerbstdtigkeit keine Rolle, so dass auch staatlich geregelte Berufe erfasst sind.²⁴Dasselbe gilt fur Teilzeitarbeit, bezahlte Praktika und Arbeiten gegen eine Naturalvergiitung sowie Taschengeld, sofern es sich nicht um eine v6llig untergeordnete und unwesentliche Tdtigkeit handelt.² Der erwihnte Fall Bet- tray, wo es um die Beschdftigung im Rahmen eines Rehabilitationsprogrammes fir Drogenabhdngige ging, welche der EuGH angesichts der konkreten Um- stande nicht als Erwerbstitigkeit im Sinne des Vertrages betrachtete, ist denn

21 ABI. 1968 L 257/2, mit zahlreichen seitherigen Anderungen.

22 Rs. 344/87 Bettray, SIg. 1989, 1621.

23 Rs. C-292/89 Antonissen, SIg. 1991 1-745.

24 Rs. 131/85 Gil, SIg. 1986, 1573.

25 Rs. 53/81 Levin, SIg. 1982, 1035; Rs. 66/85 Lawrie-Blum, S1g. 1986, 2121; Rs. 196/87 Steymann, Slg. 1988, 6159.

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auch wirklich die Ausnahme. Die durch die Entscheidung Trojani ganz in die- sem Sinne bestdtigte und prdzisierte Definition des Arbeitnehmers bzw. der Ar- beitnehmerin diirfte ohne weiteres auch im Rahmen des bilateralen Personen- freiziigigkeitabkommens massgeblich sein, stfitzt sie sich doch auf eine langst vor dem 21. Juni 1999 bestehende Rechtsprechung. Unklar bleibt allerdings weiterhin, wo genau die Grenze zwischen einer v6llig untergeordneten und un- wesentlichen Titigkeit einerseits und einer tatsichlichen und echten wirtschaft- lichen Tdtigkeit andererseits verlduft. Dies ist im konkreten Einzelfall zu beurteilen.

In einem zweiten Teil des Urteils hdlt der EuGH fest, dass sich jemand in der Situation von Michel Trojani bezfiglich der nichtdiskriminierenden Gewdh- rung von Sozialhilfe auf das Unionsbirgerrecht (Art. 18 EG) in Verbindung mit dem allgemeinen Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit (Art. 12 EG) berufen kann. Dieser Teil des Urteils ist im Hinblick auf das bilaterale FZA nicht relevant, weil dieses keine dem Art. 18 EG entsprechende Be- stimmung enthilt.²⁶

2. Staatsangeh6rigkeit eines Mitgliedstaates - Nationalit6 d'un Etat membre

Die Rechtssache Zhu und Chen²⁷betriffi die Staatsangeh6rigkeit als Kernbe- griff der Personenfreizdigigkeit. Die Chinesin Frau Chen kommt im Jahr 2000 ins Vereinigte Kbnigreich, von wo aus sie im Juli desselben Jahres nach Irland reist, um dort ihre Tochter Catherine zur Welt bringen. Nach den Bestimmun- gen des Irish Nationality and Citizenship Act 1956 erhdlt Catherine hierdurch die irische Staatsangeh6rigkeit. Mutter und Kind reisen spiter zuriick ins Ver- einigte K6nigreich, wo sie um eine Daueraufenthaltsbewilligung nachsuchen, die ihnen jedoch verweigert wird. Im darauf folgenden Rechtsstreit stellt sich die Frage, ob Catherine aufgrund von Art. 18 EG in Verbindung mit Richtlinie 90/36428 ein Recht auf Aufenthalt in der EU geltend machen kann. Der EuGH bejaht dies ffir Catherine und, als Folge davon, auch ffir ihre Mutter. Auch hier gilt, dass der das EU-Biirgerrecht betreffende Teil der Entscheidung mangels eines entsprechenden Rechtsbegriffes im FZA nicht relevant sein kann (siehe oben). Von Interesse sind aber die Ausfdihrungen des Gerichtshofes zur Staats-

26 Anderer Meinung offenbar EPINEY/MOSTERS/THEUERKAUF 2005 (FN 17), die im Rahmen von Art. 2 FZA eine gewisse Parallelitift des Abkommens mit Art. 12 und 18 EG erblick- en.

27 Rs. C-200/02 Kunquian Catherine Zhu und Man Lavette Chen, Slg. 2004, 1-9925.

28 Aufenthaltsrecht flir wirtschaftlich nicht aktive Personen, Abl. 1990 L 180/26, mit seitherigen Anderungen.

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angeh6rigkeit von Catherine, hingt doch die Personenfreizigigkeit - ausser im Falle der abgeleiteten Rechte von Familienangehirigen - von der Staatsangehb- rigkeit der betreffenden Personen ab (Art. 1 und 2 FZA).²⁹In der vorliegenden Rechtssache argumentierte das Vereinigte K6nigreich, es sei nicht verpflichtet, die irische Staatsangeh6rigkeit von Catherine zu anerkennen, da diese rechts- missbrduchlich erlangt worden sei. Frau Chen habe bewusst ein leichtes Ein- biirgerungsland mit einer us soli-Regelung ausgewihlt, um so fir sich selbst indirekt ein Aufenthaltsrecht in der EU zu erschleichen. Der EuGH folgt dieser Argumentation nicht, sondern bestitigt seine gefestigte Rechtsprechung, wo- nach es - im Einklang mit internationalem Recht - Sache der Mitgliedstaaten ist, die Voraussetzungen fUr die Erlangung ihrer Staatsangehbrigkeit festzule- gen. Ist eine solche Staatsangeh6rigkeit rechtmdssig erlangt worden, so muss sie von den anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden.³⁰Es ist in diesem Zu- sammenhang und im Rahmen des EG-Rechts^{3 1}also durchaus zulissig, sich den

<<Wettbewerb der Einbiirgerungssysteme>> zunutze zu machen, urn sich so Rechte als EU-Biirgerin oder -bilrger zu verschaffen.

Diese Grundsitze gelten (in Bezug auf den Umfang der Rechte selbstre- dend mutatis mutandis) ohne weiteres auch im Rahmen des bilateralen FZA:

Beruft sich jemand mit der Staatsangehbrigkeit eines Mitgliedstaates in der Schweiz (oder umgekehrt) auf die Personenfreizilgigkeit, so muss die auslindische Staatsangeh6rigkeit anerkannt werden, so lange sie rechtmissig erlangt wurde. Dies muss insbesondere auch fiir Fille der doppelten Staatsangeh6rig- keit (Schweiz-EU-Land) gelten: Wenn die erforderlichen grenziiberschreiten- den Elemente vorliegen, so kann z.B. die Schweiz in einem solchen Falle die Freiziigigkeitsrechte nicht einfach unter Hinweis auf die schweizerische Staats- geh6rigkeit verweigern. Vielmehr hat sie die auslindische Staatsangeh6rigkeit zu akzeptieren. - Irland hat fibrigens aus dem besprochenen EuGH-Urteil Kon- sequenzen gezogen und seine Einbiirgerungsvorschriften geindert.

29 Familienangeh6rige k6nnen die Staatsangeh6rigkeit eines Drittstaates haben (Art. 7 lit. e FZA). Entscheidend ist die Staatsangeh6rigkeit des Arbeitnehmers/der Arbeitnehmerin, von dem bzw. der die Familienangeh6rigen ihre Rechte ableiten.

30 Rs. C-369/90 Micheletti, Slg. 1992 1-4239.

31 Anders kann sich die Rechtslage prdisentieren, werm es im Rahmen des allgemeinen V61- kerrechts um das Recht zur Ausfibung von diplomatischem Schutz durch den betreffenden Rechtsstaat gegenilber einem Drittstaat geht. Hier kann das Prinzip der effektiven Staatsangeh6rigkeit dazu fiihren, dass der Drittstaat eine rechtmdssig erworbene Staats- angeh6rigkeit nicht zu anerkennen braucht. Vgl. dazu den Leitentscheid Nottebohnm des International Court of Justice (Liechtenstein - Guatemala), ICJ Rep 1955, 4.

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3. Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit und die Rechte von Studierenden - Discrimination sur la base de la nationalite et droits des etudiants

Die Entscheide, Kommission - 6stereich³²und Bidar³³betreffen die Rechte von Studierenden im Rahmen des EG-Rechtes. FUr das bilaterale FZA sind sie da- rum relevant, weil auch hier Studierende bestimmte Rechte geniessen, die allerdings weniger weit gehen, was die vorliegenden Fille gerade illustrieren. Im Vertragsverletzungsverfahren gegen Osterreich rigte die Kommission eine Dis- kriminierung von ausldndischen Studierenden. Konkret ging es urn die Zulas- sungsbedingungen zurn Hochschulstudium in Osterreich. Laut der strittigen Regelung ist zusdtzlich zur allgemeinen Universitdtsreife, welche durch einen entsprechenden Schulabschluss nachgewiesen wird, <die Erfillung der studien- richtungsspezifischen Zulassungsvoraussetzungen einschliesslich des Rechts zur unmittelbaren Zulassung zum Studium nachzuweisen, die im Ausstellungs- staat der Urkunde, mit der die allgemeine Universitdtsreife nachgewiesen wird, bestehen>>. Die Kommission argumentierte, dass mit dieser formell auf alle kiinftigen Studierenden unabhdngig von ihrer Staatsangeh6rigkeit anwendba- ren Regelung faktisch Personen auslhndischer Staatsangeh6rigkeit stdrker be- nachteiligt wfirden, weshalb eine nach Art. 12 EG verbotene mittelbare Diskri- minierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit vorliege. Diese Rechtsauffassung wird vom EuGH bestdtigt. Der Gerichtshof hdlt fest, dass es hier um eine Un- gleichbehandlung aufgrund der Herkunft der Schulabschlilsse geht, da die er- schwerenden Bedingungen nur bei auslhndischen Abschliissen gelten. Faktisch fiihrt dies jedoch zu einer besonderen Benachteiligung von ausldndischen Stu- dierenden und mithin prima facie zu einer mittelbaren Diskriminierung. Hier stellte sich deshalb die Frage einer m6glichen objektiven Rechtfertigung. Der Gerichtshof ruft in Erinnerung, dass Mitgliedstaaten, welche sich auf eine legi- time Ausnahme von Freizdigigkeitsrechten berufen, im Einzelfall nachweisen miissen, dass ihre Regelungen im Hinblick auf das verfolgte Ziel notwendig und verhiltnismdssig sind. Dies war vorliegend nicht der Fall. Im Ubrigen kann der Gefahr einer angeblichen (-berschwemmung mit ausldndischen Studieren- den (so einer der Rechtfertigungsversuche Osterreichs) auch durch nichtdiskriminierende Massnahmen wie Aufnahmepriffung oder Mindestnoten begegnet werden.

Im EG-Recht ist das Recht von Studierenden auf diskriminierungsfreien Zugang zum Studium je nach der tatsdchlichen Konstellation in unterschiedli-

32 Rs. C-147/03 Kommission - Osterreich, Urteil vom 7. Juli 2005, noch nicht in der Sammlung ver6ffentlicht.

3 Rs. C-209/03 Bidar, S1g. 2005, 1-2119.

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chem rechtlichen Rahmen zu beurteilen. Geht es um ein Studium, fir welches ein eigentlicher Preis bezahlt wird (z.B. ein Studium an einer privaten Hoch- schule oder ein kostenpflichtiges Nachdiplomstudium), so gelten die Bestim- mungen iiber die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 und 50 EG). In anderen Fillen (z.B. beziiglich staatlichen Hochschulen mit im Vergleich zu den wahren Kos- ten eines Studiums bescheidenen Einschreibegebiihren) ist Art. 12 EG (allge- meines Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit) in Ver- bindung mit den Art. 149 ff. EG anwendbar (in neueren Fillen spielt oft auch Art. 18 EG eine Rolle; dazu unten im Zusammenhang mit Bidar). Das Reise- und Aufenthaltsrecht von Studierenden richtet sich nach einer speziellen Richt- linie.³⁴Im Rahmen des FZA fallen Studierende unter die Bestimmungen iiber Personen, die keine wirtschaftliche Titigkeit ausiiben (Art. 6 FZA). Dabei pri- zisiert Art. 24 von Anhang I des Abkommens aber, dass das Abkommen weder den Zugang zur Ausbildung noch die Unterhaltsbeihilfen fir Studierende re- gelt; vielmehr geht es nur um das Aufenthaltsrecht von Personen, die bereits in einer anerkannten Lehranstalt zur Hauptsache zum Erwerb einer beruflichen Bildung eingeschrieben sind. Mit anderen Worten: FMlle wie der hier bespro- chene 6sterreichische sind im Hinblick auf die Rechte von Studierenden im Rahmen des FZA tatsdchlich gerade nicht relevant. Von Interesse ist die Ent- scheidung aber auf einer allgemeineren Ebene, niimlich als Illustration dessen, was das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit im Rah- men des FZA (Art. 2 FZA) bedeuten kann. Im vorliegenden Fall handelt es sich urn ein Beispiel der mittelbaren oder indirekten Diskriminierung, herbeigefihrt durch eine nicht zu rechtfertigende unterschiedliche Behandlung von zwei Gruppen aufgrund eines nur formell nicht auf die Staatsangehbrigkeit zielen- den Kriteriums (hier: die Herkunft der Schulabschlilsse). Dies ist die klassische Konstellation der indirekten Diskriminierung. In der neueren Rechtsprechung des EuGH erscheint aber auch die Alternativform, wo eine mittelbare Diskrimi- nierung nicht durch Ungleichbehandlung verursacht wird, sondern durch eine ungerechtfertigte Gleichbehandlung.³⁵

Eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit lag auch im Fall Bidar vor. Dieser Fall betraf das Recht von ausldndischen Studierenden auf die nichtdiskriminierende Gewihrung von finanziellen Unterstitzungen wie vergiinstigte Darlehen oder Stipendien. Der EuGH bejaht dieses Recht in Afnderung seiner bisherigen Rechtsprechung,³⁶und zwar wegen der seither er-

34 Richtlinie 93/96/EG, ABI. 1993 L 317/59.

31 Rs. C-400/02 Merida, Sig. 2004, 1-8471; dazu CHRISTA TOBLER, Indirect Discrimination.

A Case Study into the Development of the Legal Concept of Indirect Discrimination under EC Law, Antwerp/Oxford: Intersentia 2005, S. 220.

36 Rs. 39/86 Lair, Sig. 1988, 3161.

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folgten Anderungen des Vertrages durch die Einfdihrung des EU-Birgerrechts sowie eines Kapitels fiber die allgemeine und berufliche Bildung. Er fiigt an, dass diese Entwicklung der Rechtslage durch Art. 24 der eingangs erwdihnten neuen Richtlinie 2004/38 fiber das Aufenthaltsrecht der Unionsbfirgerinnen und -Bfirger bestdtigt wird, welche verschiedene der heute noch giltigen Richtlinien zur Personenfreizfigigkeit ersetzen wird. Laut dem Urteil gilt all dies, obwohl im Fall von Herrn Bidar aufgrund der erwdihnten Richtlinie fiber Reise- und Aufenthaltsrechte von Studierenden kein Anspruch auf Unterhaltsbeihilfe besteht. Ein solches Urteil ist ffir das bilaterale FZA offensichtlich nur sehr beschriinkt relevant: Unterhaltsbeihilfen ffir Studierende sind ausdrdicklich nicht erfasst, das Unionsbfirgerrecht fehlt im Abkommen ebenso wie allgemeine Bestimmungen fiber die Bildung, und die neue Richtlinie ist im Rahmen des Abkommens nicht relevant. Fdlle wie Bidar dienen daher lediglich (aber immerhin) zur Illustration der Bedeutung des Rechtsbegriffes der indirekten Diskriminierung.

4. Rechte aus Abkommen mit Drittstaaten - Droits d~cou- lant d'accords avec des Etats tiers

Die Rechtssache Simutenkov³⁷betrifft ebenfalls das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangeh6rigkeit im Rahmen der Personenfreiziigigkeit, darfi- ber hinaus aber auch die Auslegung eines Freizfigigkeitsabkommens mit einem Drittstaat. Gerade dieser Aspekt ist ftir die bilateralen Vertrige von besonderer Bedeutung. Der russische Fussballprofi Igor Simutenkov spielt fir den Club Deportivo Tenerife. Er wehrt sich gegen die Vorschrift, wonach die Vereine in der ersten Liga nur eine begrenzte Anzahl Spieler aus Nicht-EU-Ldindern gleichzeitig fir ein Spiel aufstellen k6nnen. Dabei beruft sich Igor Simutenkov auf das Partnerschaftsfibereinkommen der EG mit Russland.^{3 8}Dessen Art. 23 Abs. 1 schreibt vor, dass - vorbehiltlich der in den Mitgliedstaaten geltenden Rechtsvorschriften, Bedingungen und Verfahren - «die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten sicherstellen, dass den Staatsangeh6rigen Russlands, die im Gebiet eines Mitgliedstaats rechtmiissig beschiftigt sind, eine Behandlung ge- wdihrt wird, die hinsichtlich der Arbeitsbedingungen, der Entlohnung oder der Entlassung keine auf der Staatsangeh6rigkeit beruhende Benachteiligung gegeniiber den eigenen Staatsangehbrigen bewirkt>>. Die Angelegenheit gelangt via das Vorabentscheidungsverfahren an den Gerichtshof. Dieser halt fest, dass klarerweise eine verbotene unmittelbare Diskriminierung aufgrund der Staats- angeh6rigkeit vorliegt. Der EuGH verweist dabei auf die Entscheidung in der

3 Rs. C-265/03 Simutenkov, Slg. 2005, 1-2579.

3 ABI. 1997 L 327/1.

SZLER/RSDIE 4/2005 623 Kaddous/Tobler

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Rechtssache Kolpak,^{3 9}die eine vergleichbare Bestimmung im friiheren Assozi- ierungsabkommen mit der Slowakischen Republik betraf. Der EuGH erachtet diese Bestimmungen als vergleichbar. Gewisse redaktionelle Unterschiede und die unterschiedliche Zielsetzung der betreffenden Vertrdige (Assoziierung ver- sus Partnerschaftsabkommen) spielen keine Rolle. Weiter hdlt der Gerichtshof fest, dass sich Igor Simutenkov vor einem mitgliedstaatlichen Gericht auf Art. 23 berufen kann, und zwar auch im Streit mit einer Privatpartei (horizon- tale unmittelbare Wirkung der Bestimmungen des Abkommens).

Im Rahmen der bilateralen Abkommen ist diese Entscheidung in mindestens zweifacher Hinsicht relevant: Erstens betrifft sie in der Nachfolge von Entschei- dungen wie Walrave und Koch⁴⁰und Bosman^{4 1}die Personenfreiziigigkeit in Be- zug auf professionell ausgedibten Sport. Dieses Thema ist in der Schweiz nicht neu, sondern kam bereits im Zusammenhang mit dem Bemer Unihockeyent- scheid (Basel Magic)⁴²zur Sprache. Zweitens geht es um die wichtige Frage der Parallelitdt der Auslegung von verschiedenen internationalen Vertrdgen zum sel- ben oder dhnlichen Themen - hier die Personenfreizfigigkeit im Zusammenhang mit dem EG-Recht, dem Partnerschaftsabkommen mit Russland, dem Assozia- tionsabkommen mit der Slowakischen Republik und schliesslich dem bilateralen FZA. Dem Urteil des EuGH ist zu entnehmen, dass unterschiedliche Zielsetzun- gen solcher Vertrdge keineswegs automatisch zu einer unterschiedlichen Ausle- gung von gleich oder dhnlich lautenden Bestimmungen fiihren. Fr die Schweiz ist dieser Punkt auch im Zusammenhang mit der Diskussion um die Auslegung der Bestimmungen des Freihandelsabkommens von 1972 iiber mengenmnssige Einfuhrbeschriinkungen (Art. 13 und 20 FHA) interessant.⁴³

B. Rechtsprechung des EFTA-GH - Jurisprudence de la Cour AELE

1. Sozialversicherungsrecht - Droit de la s~curit sociale

Das FZA enthilt u.a. Bestimmungen fiber die Koordinierung der Sozialversi- cherungssysteme der beteiligten Lnder. Die hier fir diesen Bereich im Sinne

39 Rs. 438/00 Kolpak, Slg. 2003 1-4135.

40 Rs. 36/74 Walrave und Koch, Slg. 1974, 1405.

41 Rs. C-415/93 Bosman, Slg. 1995 1-4921.

42 Basel Magic gegen Unihockey- Verband, Entscheid Nr. S-0395/11/2003 des Appellations- gerichts des Kantons Bern, II. Zivilkammer, vom 15. November 2003 (Text abrufbar im Jusletter 29. Mdrz 2004); dazu Alex Sauber, «<Personenfreiziigigkeit im Sport), Jusletter 29. Mdrz 2004.

43 Siehe dazu CHRISTA TOBLER, Cassis de Dijon fir die Schweiz: Pur oder on the Rocks?, SZIER 4/2005 (vorliegende Ausgabe), S. 567.

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eines Beispiels zu besprechende Rechtssache Tsomakas Athanasios" betrifft das Ersuchen von zwei griechischen Seeleuten, von der norwegischen Sozial- versicherungspflicht befreit zu werden. Die norwegischen Behbrden lehnten dies ab, weil die griechischen Beh6rden die fiir eine solche Befreiung notwen- digen Belege nicht vorgelegt hatten. Nach Auffassung der Seeleute verst6sst dies gegen die Verordnung 1408/71.4 Der EFTA-Gerichtshof stellt fest, dass dort, wo weder das ffir solche Fiille normalerweise relevante Formular E 101 noch irgendwelche sonstige offizielle Dokumente aus dem Herkunftsstaat vorliegen, die Signatarstaaten im Sinne des Treueprinzips nach Art. 3 EWR den- noch verpflichtet sind, die Situation zu untersuchen und alle ihnen vorgelegten Beweise zu prdifen. Diese Auslegung wird Zusammenhang mit sozialversiche- rungsrechtlichen Fragen ausserdem durch Art. 84 Abs. 3 der erwdihnten Verord- nung bestdtigt, der vorsieht, dass die Beh6rden der verschiedenen Staaten auch unmittelbar miteinander und mit den betroffenen Personen kommunizieren k6nnen.

Betrachtet man diese Entscheidung im Zusammenhang mit den sozialversi- cherungsrechtlichen Vorschriften des bilateralen FZA, so ist vorweg festzuhal- ten, dass die erwihnte Verordnung auch hier relevant ist (Art. 1 des Anhangs II des Abkommens). Insofern diirfte die diesbeziigliche Rechtsprechung des EFTA-GH von Interesse sein: Der EFTA-GH hat ndimlich im vorliegenden Fall eine Frage entschieden, welche dem EuGH bisher noch nicht vorgelegt worden war, zu der also bisher keine EG-rechtliche Rechtsprechung besteht. Das Urteil des EFTA-GH ist insofern zumindest ein Indiz daflir, wie eine diesbeziigliche Entscheidung des EuGH aussehen diirfte. Allerdings gibt es im FZA keine dem Art. 3 EWR entsprechende Treue- oder Solidarititsbestimmung. Es fragt sich daher, wie wichtig diese Bestimmung ffir die Entscheidung des EFTA-GH war.

Allenfalls liesse sich argumentieren, dass es sich nicht um ein Kernelement handelt, so dass die Entscheidung fiir das FZA trotzdem relevant bleibt. - Dem ist beizufligen, dass die EG inzwischen eine neue sozialversicherungsrechtliche Verordnung angenommen hat.⁴⁶Ihre Bestimmungen sind zwar noch nicht anwendbar, wenn dies aber der Fall sein wird, so wird die Parallele des bilateralen Rechtes mit demjenigen des EG-Rechtes auch hier eine Einschrdnkung erfah- ren. Dann kann sich allenfalls noch die Frage stellen, ob es sich bei den neuen Vorschriften um <<gleichwertige Vorschriften>> handelt, welche im Sinne von Art. 1 des Anhangs II des Abkommens anzuwenden sind.

44 Personenfreizfigigkeit: Rs. E-3/04 Tsomakas Athanasios u.a. - Norwegen, EFTA Court Reports 2004, 97.

45 ABI. 1971 L 149/2, mit seitherigen Anderungen.

46 Verordnung 883/2004/EG, AB1. 2004 L 166/1.

SZIER/RSDIE 4/2005 625 Kaddous/Tobler

SZIER/RSDIE 4/2005 625 Kaddous/Tobler

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C. Jurisprudence du Tribunal federal suisse relative a I'ALCP - Rechtsprechung des schweizerischen Bundesgerichtes zu dem FZA

2analyse portera sur quelques arr~ts r6cents rendus par le Tribunal f~d~ral rela- tifs d des aspects ponctuels de la libre circulation des personnes. Vu les dimen- sions r~duites de cette chronique, nous avons renonc6 d examiner la jurispru- dence du Tribunal f6d~ral des assurances et avons effectu6 un choix de themes dont on voudra bien excuser le caractre subjectif. Nous aborderons successive- ment la notion de travailleur (1), le regroupement familial (2), la fin du s~jour pour des motifs relevant de l'ordre public et de la s6curit6 publique (3) et enfin le droit de s~j our pour la recherche d'un emploi (4).

1. Notion de travailleur - Begriff des Arbeitnehmers

La notion de travailleur contenue dans I'ALCP a fait l'objet d'un arret rendu par le Tribunal f~drral le 29 avril 2005.⁴ I1 s'agissait d'une ressortissante fran- 9aise, qui a b~n~fici& par le pass6 d'un permis d'&tablissement qu'elle n'a pas pu r~cup&rer par la suite en raison de condamnations p~nales et d'une situation financi~re gravement obdrde. Sjournant en Suisse au b~n&fice d'une autorisa- tion de sjour annuelle non renouvel6e, elle a &t&, d plusieurs reprises, avertie que son droit de s~jour 6tait accord6 d titre provisoire afin de lui donner une chance de r~tablir sa situation. Elle ne disposait de droit d'autorisation de s6jour ni en vertu de la l6gislation suisse ni en vertu des trait6s existants entre la Suisse et la France en matibre d'6tablissement. En revanche, la question s'est posse de savoir si l'intress~e b~nficiait d'un tel droit sur la base de l'ALCP, et en par- ticulier de l'article 2 § 1 et 2 de l'annexe I. Selon cette disposition, elle aurait en principe, du seul fait de sa nationalit& franqaise, le droit de pr~tendre d une auto- risation de sjour en Suisse, notamment aux fins d'y exercer une activit6 6co- nomique (d~pendante ou ind~pendante), d'y rechercher un emploi, ou A certai- nes conditions pr~alables d'y vivre sans exercer d'activit& &conomique. Or, au moment de l'entr~e en vigueur de 'ALCP et presque jusqu'au prononc6 du ju- gement du Tribunal f6d~ral, son cas ne correspondait A aucune de ces situations de libre circulation. Elle n'exerqait pas d'activit6 conomique, ni en qualit6 de travailleur salari6 au sens des articles 6 ss de l'annexe I ALCP ni a titre de travailleur ind~pendant au sens des articles 12 ss de l'annexe I ALCP Elle n'est depuis plusieurs annes pas en mesure de s'assumer financirement, condition requise aussi bien pour sjourner en tant que chercheur d'emploi, en vertu de

47 Arr~t 2A.753/2004, du 29 avril 2005 (arrt dont la publication est propos~e).

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l'article 2 § 1 al. 2 in fine de l'annexe I ALCP,⁴⁸ que pour s'6tablir en tant que personne sans activit6 lucrative en vertu de l'article 24 de l'annexe I ^ALCP.⁴⁹II s'agissait alors de savoir si son activit6 r~cente de t6l-vendeuse lui donnait la qualit6 de travailleur salari6, ce qui lui aurait confr6 un droit d une autorisation de sjour en vertu de 1'ALCP.

Le Tribunal f~dral se rdfre A la jurisprudence constante de la Cour de justice, selon laquelle la notion de travailleur doit 8tre ddfinie comme la circon- stance qu'une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie des- quelles elle touche une rdmun~ration.⁵⁰En droit communautaire, la reunion de ces conditions - existence d'une prestation de travail, d'un lien de subordination et d'une rdmun&ration - suffit pour qu'une personne puisse tre considdrde comme travailleur. Toutefois, la prestation de travail doit porter sur des activitds 6conomiques rdelles et effectives, t 1'exclusion d'activitds tellement rdduites qu'elles se prdsentent comme purement marginales et accessoires.⁵¹

L'intdressde remplit sans conteste deux des trois conditions posdes par lajurisprudence, seule la condition d'accomplir une prestation de travail dans le ca- dre d'une activit& rdelle et effective prete A discussion en l'espbce. Considdrant que les premiers juges n'ont fait 6tat d'aucune constatation permettant de savoir si l'activit6 exercde par l'intdressde est rdelle et effective ou si, au contraire, elle apparait tellement rdduite ou peu rdmundratrice qu'elle doit &re tenue pour marginale et accessoire, le Tribunal f~dral decide d'annuler 'arrt attaqu6 et de renvoyer la cause au Tribunal administratif cantonal afin qu'il complete l'instruction du cas et rende une nouvelle decision. Toutefois, sans se prononcer sur le fond, il donne quelques indications au tribunal cantonal appel6 A statuer dans trois hypotheses : celle oii l'intdressde aurait mis fin ou interrompu son ac- tivit6, celle ofi elle pourrait &tre considdr6e comme un travailleur salari6 au sens de I'ALCP et, enfin, celle off elle ne pourrait pas se pr6valoir de 1'ALCR

Dans cet arrt, le Tribunal f~dral se rdfbre largement d. la jurisprudence de la Cour de justice aussi bien antdrieure que postrieure A la date de signature de 1'ALCP.⁵²I1 prend en compte tous les aspects lies A la notion de travailleur, no- tamment 1'existence d'une prestation de travail, d'un lien de subordination et

41 Voir aussi ATF 130 II 388, consid. 3, p. 391 ss.

9 ATF 130 II 388, consid. 2.1, p. 391.

50 CJCE, arr~t Bernini du 26 fdvrier 1992, aff. C-3/90, Rec. 1992, p. 1-1071, § 14 A 16 CJCE, arrft Lawrie-Blum (note 25), § 16 et 17 ; CJCE, arret Martinez Sala du 12 mai

1998, aff. C-85/96, Rec. 1998, p. 1-2691, § 32.

5 CJCE, arrat Bernini (note 50), § 14 ; CJCE, arret Brown du 21 juin 1988, aff. 197/86, Rec. 1988, p. 3205, § 21, CJCE, arret Kempfdu 3 juin 1986, aff. 139/85, Rec. 1986, p. 1741, § 10 et arr&tLevin (note 25), § 17.

52 ATF 130 I1 1, consid. 3.6.2.

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d'une r~mun~ration, d~velopp6s dans la tr&s volumineuse jurisprudence communautaire et rappels r6cemment par la Cour de justice dans des arr&s tels que Trojani de 2004 ou Ninni-Orasche de 2003.13 En prenant en consid6ration la ju- risprudence post6rieure A la date de signature de I'ALCP, le Tribunal f6d~ral va certes au-deli des obligations formelles de

I'ALCP,

mais il y proc~de dans un but 16gitime, celui de garantir le bon fonctionnement de l'Accord, en assurant une interpr6tation et une application aussi uniformes et homog~nes que possi- ble des notions de droit communautaire contenues dans ce texte. I1 fixe toute- fois une limite A sa d6marche en indiquant que la jurisprudence post6rieure ne sera prise en compte que lorsqu'elle pr6cise des arr&s ant6rieurs, comme cela est le cas en 1'espdce en ce qui concerne les notions de travailleur et d'activit&

salari~e. Le Tribunal f6d6ral participe ainsi activement au d6veloppement et d l'am6lioration du syst~me de l'article 16 § 2, A l'origine purement statique (ren- voi A la jurisprudence ant6rieure A la date de signature de I'ALCP) et qui se transforme en un m6canisme 6volutifbien que limit6 aux hypotheses de confir- mations ou pr6cisions de jurisprudences ant6rieures. Cette attitude d'ouverture de notre Haute Cour A l'6gard de la jurisprudence de la Cour de justice t6moi- gne de son attachement A une application et une interpr6tation uniformes et ef- ficaces de I'ALCP en veillant A l'volution parall~le des jurisprudences luxem- bourgeoise et lausannoise.

2. Regroupement familial - Familiennachzug

a. Regroupement familial et discrimination 6 rebours - Familiennachzug und Inlinderdiskriminierung

En droit communautaire, la discrimination A rebours peut tre d6finie comme une situation dans laquelle un ressortissant national est trait&, dans son propre Etat de nationalit6, de mani~re moins favorable qu'un ressortissant d'un autre Etat membre de l'Union europ6enne. Ce type de discrimination n'est pas sanc- tionn6 par le droit communautaire, dans la mesure off il s'agit << d'une situation purement interne >> qui ne pr6sente aucun 616ment d'extran&it6. Ce n'est que dans des situations trbs sp6cifiques que la Cour de justice a admis la possibilit&

pour un ressortissant communautaire d'invoquer l'interdiction de discrimination en raison de la nationalit6 dans son Etat d'origine.⁵⁴

51 CJCE, arr~t Trojani (note 20), § 15 ss ; CJCE, arrt Ninni-Orasche du 6 novembre 2003, aff. C-413/01, Rec. 2003, p. 1-13187, § 23 ss.

54 Lorsque le ressortissant d'un Etat membre a acquis une qualification professionnelle dans un autre Etat membre et retourne par apr~s dans son pays d'origine, il est en droit d'invoquer 1'interdiction de discrimination h l'encontre de ses autorit6s nationales CJCE, arrt Kraus du 31 mars 1993, aff. C-19/92, Rec. 1993, p. 1-1663.

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Dans un arret du 17 janvier 2003, le Tribunal f6d6ral a constat& l'existence d'un risque de discrimination i rebours dans le cadre de la mise en oeuvre de I'ALCR⁵Les faits d l'origine de cette affaire sont les suivants : B., d'origine turque, naturalis6 suisse apr~s son mariage avec une ressortissante helv6tique, a demand6 aux autorit6s zurichoises l'autorisation de faire venir ses enfants rest6s en Turquie. Toutefois, en application des dispositions de la loi f6d6rale sur le s6jour et l'6tablissement des 6trangers (LSEE), le regroupement familial lui a t6 refus4.^{5 6}Appel& i statuer sur la d6cision des autorit6s zurichoises, le Tribunal f6d6ral se r~f&re t I'ALCP et compare la situation de l'intdress6 A une situation identique mais r6gie par I'ALCP⁵⁷Le Tribunal f6d6ral, qui n'a par ailleurs pas donn6 gain de cause au requ~rant, constate que le ressortissant suisse, i qui la LSEE refuse le regroupement familial pour les enfants dg6s de plus de 18 ans, est trait6 de mani~re discriminatoire par rapport i un ressortis- sant communautaire, install6 en Suisse, qui, sur la base de I'ALCP, a la possibi- lit6 d'obtenir un regroupement familial pour ses enfants jusqu'iA l'age de 21 ans. I1 s'agit donc bien d'une discrimination i rebours. La situation dans la- quelle se trouve l'int6ress& constitue une situation purement interne (ressortis- sant suisse r6sidant en Suisse) et I'ALCP ne s'oppose pas i un traitement moins favorable des ressortissants suisses par les autorit~s suisses par rapport aux ressortissants des Etats membres de l'Union europ~enne. La r6glementation du re- groupement familial pr6vue par I'ALCP ne s'appliquant qu'A des situations trans- frontalibres, les citoyens suisses r6sidant en Suisse ne peuvent pas s'en pr6valoir.

Pour 6viter de tels cas de discrimination A rebours, une adaptation de la 16- gislation suisse i la r6glementation plus lib6rale de I'ALCP serait souhaitable et

11 Arret 2A.226/2002, du 17 janvier 2003 ; voir 6galement ATF 129 11249.

56 Larticle 17 § 2 de la loi f6d6rale sur le s6jour et l'tablissement des 6trangers (LSEE), RS 142.20, dispose que ( [s]i cette date a ddjd 6t fix~e ou si l'trangerpossde l'auto- risation d'6tablissement, son conjoint a droit Vt 'autorisation de sdjour aussi longtemps que les 6poux vivent ensemble. Apr~s un sdjour rdgulier et ininterrompu de cinq ans, le conjoint a lui aussi droit a l'autorisation d'tablissement. Les enfants c~libataires dg~s de moins de 18 ans ont le droit d'tre inclus dans l'autorisation d 'tablissement aussi longtemps qu 'ils vivent aupr~s de leurs parents. Ces droits s 'kteignent si l'ayant droit a enfreint l ordre public. )> En l'espbce, les enfants du recourant taient respectivement

gs, au moment des faits, de 17 et 13 ans. Selon une jurisprudence constante, le Tribu- nal f6d6ral n'accorde le regroupement familial que dans le cadre d'une cellule familiale intacte (pare et mere) (ATF 126 II 329, 330, consid. 2a). Le parent s6par& ou divorc6 ne peut invoquer de mani~re inconditionnelle le droit au regroupement familial (ATF 126 II 329, 331, consid. 2b ;ATF 125 11585,586, consid. 2a).

s7 Le Tribunal f6d6ral rappelle que la r6glementation du regroupement familial pr6vue par I'ALCP ne s'applique qu'en cas de situation transfrontali~re, raison pour laquelle les ressortissants 6trangers qui ne proviennent pas d'un Etat membre de la Communaut& eu- rop6enne ne peuvent pas s'en pr6valoir, m6me s'ils appartiennent A une famille de res-

sortissants suisses habitant en Suisse (consid. 3 et 4).

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n~cessaire en vertu du principe de non-discrimination, dans la mesure oil le Tri- bunal f~d6ral est tenu d'appliquer les dispositions l6gales en vigueur, en l'oc- currence les articles 7 et 17 al. 2 LSEE,⁵⁸malgr6 les in6galit6s de traitement en- gendr6es entre les ressortissants communautaires et les ressortissants suisses.

Selon le Tribunal f6d6ral, cette in6galit6 west ni une erreur du 16gislateur ni une lacune de la loi puisque cette question a 6td 6voqu6e au Parlement. I1 a d'ailleurs r6cemment confirm6 cette jurisprudence dans un arr& du 6 janvier 2004.^{5 9}Une modification de la loi sur les 6trangers est actuellement en cours, mais le projet en l'6tat ne pr6voit pas de placer les citoyens suisses sur pied d'6galit6 avec les ressortissants de l'Union europ6enne, dans la mesure oft il maintient notamment pour les premiers 1'obligation de vie commune sous le mme toit comme condition du regroupement, alors que I'ALCP n'impose pas A ses b6n6ficiaires une telle obligation.⁶⁰

b. Regroupement familial et droit de s6jour du conjoint et de I'enfant - Familiennachzug und Aufenthaltsrecht des Ehegat- ten und des Kindes

Deux questions en relation avec le droit de s~jour ont W soulev6es dans un ar- r& rendu le 25 mai 2005 .61 La premi&re a trait au renouvellement de l'autorisa- tion de s~jour en Suisse d'une ressortissante d'un Etat tiers A l'Union euro- p~enne (6pouse d'un ressortissant communautaire) et de celle de son enfant (ressortissant communautaire). La seconde concerne l'incidence sur la question de l'autorisation de s6jour de l'absence de moyens suffisants pour la mere et l'enfant de subvenir A leurs besoins. Le pare, de nationalit6 allemande, est venu en Suisse pour des motifs professionnels ; sa femme et son fils l'ont rejoint et obtenu une autorisation de s~jour au titre du regroupement familial. Les 6poux se sont par la suite s6par~s et le d~partement cantonal a refus6 de renouveler l'autorisation de l'6pouse ainsi que celle du fils, compte tenu de la separation des 6poux. La femme et l'enfant ont d~pos6 une demande en reconsid6ration et invoqu6 essentiellement l'entr~e en vigueur de I'ALCP. La demande a 6t6 reje-

58 Uarticle 191 de la Constitution f6d~rale dispose que f' Le Tribunalfiddral et les autres autorit~s sont tenus d'appliquer les loisf~drales et le droit international ).

59 Le Tribunal du canton d'Argovie a consid6r6 qu'il ne s'agit pas d'un silence qualifi6 mais bien d'une lacune non voulue par le l6gislateur. Sur recours de 'Office f6d~ral de l'immigration, de l'int6gration et de 1'6migration, le Tribunal f6d6ral a cass6 la d6cision du Tribunal argovien et confirm6 sa jurisprudence ant6rieure, voir ATF 130 11137.

60 Sur cet arr&, voir MICHEL HOTTELIER/HANSPETER MOCK, Le Tribunalf~dral suisse et la f discrimination 6i rebours ) en mati~re de regroupement familial, RTDE 2003, p.1275-1304,p. 1292.

61 Arr& 2A.475/2004, du 25 mai 2005.

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