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Système de contrôle interne Phénomène de mode ou nécessité absolue ?

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Système de contrôle interne Phénomène de mode ou nécessité absolue ?

POMMAZ, Christophe

Abstract

Le contrôle interne est devenu depuis plusieurs années un sujet d'actualité qui se retrouve au coeur des préoccupations des managers des entreprises privées et des administrations publiques. Cette situation correspond-elle à un phénomène de mode ou, au contraire, est-elle la réponse à une réelle nécessité ? L'objectif de la présente analyse est de répondre à cette question en développant, au travers de ce travail de fin d'études, quelques thèmes abordés durant la phase de formation. Après un rappel du passé lié aux carences de contrôle interne observées dans les milieux économiques et administratifs, je souhaite déterminer le rôle et l'impact des multiples acteurs dans l'élaboration complète d'un système de contrôle interne ainsi que les difficultés liées à la gestion des risques. Le but est également de développer mon raisonnement en examinant l'évolution des risques et la manière de les gérer en tirant un parallèle avec quelques considérations de Michael Power.

POMMAZ, Christophe. Système de contrôle interne Phénomène de mode ou nécessité absolue ?. Master d'études avancées : Univ. Genève, 2012

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:85539

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Système de contrôle interne

Phénomène de mode ou nécessité absolue ?

Christophe Pommaz

préposé de l’office des faillites du Canton de Genève

Certificat de Formation Continue

"Face aux Risques : Décider et Intervenir"

13 novembre 2012

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Table des matières

1. Introduction 4

2. Rappel général du passé 6

3. Les acteurs du risque 10

3.1. Qui sont-ils ? 10

3.1.1. Le conseiller d’Etat 11

3.1.2. Le chancelier 11

3.1.3. Le secrétaire général 11

3.1.4. Les directeurs et chefs de service 11

3.1.5. Les collaborateurs de l’Etat 12

3.1.6. Le Grand Conseil : le législateur 12

3.1.7. Le lanceur d’alerte 14

3.1.8. Le contrôleur interne 15

3.1.9. L’autorité de surveillance 16

3.2. Les conséquences de la multiplication des intervenants 16

4. Évolution et gestion des risques 18

4.1. Système de contrôle interne à l’office des faillites 18 4.1.1. Le socle du contrôle interne : les prescriptions (directives) 18 4.1.2. Définition des processus « métier » et des responsables 20

4.1.3. Cartographie des risques 21

4.1.4. Mise en œuvre 23

5. Conclusion 24

6. Bibliographie 26

7. Annexe 27

7.1. Directives 27

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Liste des abréviations

GE-Pilote Projet pour un pilotage efficient de l’action publique

LaLP Loi d’application de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (E 3 60)

LIPAD Loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles (A 2 08)

LP Loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (RS 281) LSGAF Loi sur la surveillance dans la gestion administrative et

financière et l’évaluation des politiques publiques (D 1 10) OF Office des faillites

OP Office des poursuites

OPF Office des poursuites et des faillites SCI Système de contrôle interne

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1. Introduction

1

« La confiance n’exclut pas le contrôle »

Vladimir Ilitch Oulianov, dit Lénine

Le contrôle interne est devenu depuis plusieurs années un sujet d’actualité qui se retrouve au cœur des préoccupations des managers des entreprises privées et des administrations publiques. Mais pas seulement ! Aujourd’hui, la notion de système de contrôle interne, parfois reprise sous des appellations comme « gestion des risques », « pilotage », « audit de gestion », touche de plus en plus de monde et en particulier toutes les personnes impliquées de près ou de loin dans la gestion des opérations à risque. A vrai dire, on en parle partout ! Il n’est pas rare, pour l’avoir vécu, de croiser, dans un compartiment CFF de première classe, de jeunes cadres dynamiques, vêtus de leur plus beau costume, le nez plongé dans un ouvrage consacré au contrôle interne. Les livres à ce sujet ne manquent pas.

Cette situation correspond-elle à un phénomène de mode ou, au contraire, est-elle la réponse à une réelle nécessité ?

L'objectif de la présente analyse est de répondre à cette question en développant, au travers de ce travail de fin d’études, quelques thèmes abordés durant la phase de formation. Après un rappel du passé lié aux carences de contrôle interne observées dans les milieux économiques et administratifs, je souhaite déterminer le rôle et l’impact des multiples acteurs dans l’élaboration complète d’un système de contrôle interne ainsi que les difficultés liées à la gestion des risques. Le but est également de développer mon raisonnement en examinant l’évolution des risques et la manière de les gérer en tirant un parallèle avec quelques considérations de Michael Power2.

1 Pour une meilleure lisibilité, toutes les dénominations figurant dans ce travail s'entendent aussi bien au masculin qu'au féminin.

2 Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte.

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Quelques références à Ulrich Beck3, Patrick Peretti-Watel4 ou encore Bernard Chevassus-au-Louis5 seront aussi mises en évidence.

Afin d’illustrer mes propos, je vais principalement m’inspirer de l’expérience vécue au sein de l’office des faillites, tout en gardant un regard critique sur la pratique d’autres entités. Dans la mesure où le contrôle interne décidé par l’Etat de Genève repose sur une disposition légale, une partie de ce travail évoquera le rôle du législateur dans la mise en application de la loi relative au contrôle interne adopté par le Grand Conseil.

Dans la perspective d’utiliser cette contribution sur un plan pratique et étayer ma réflexion, j’ai choisi de mentionner les étapes importantes de la construction du système de contrôle interne de l’office des faillites et de faire référence aux différents documents qui ont été rédigés. En fin de travail, un récapitulatif des directives créées dans le cadre de l’élaboration du système de contrôle interne de l’office des faillites sera mentionné.

3 Beck Ulrich (2001 [éd. originale 1987]) La société du risque, sur la voie d’une autre modernité, Paris : Flammarion.

4 Peretti-Watel Patrick (2001) La société du risque, Paris : La Découverte.

5 Chevassus-au-Louis Bernard (2007) L’analyse des risques. L’expert, le décideur et le citoyens, Versailles : Quae.

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2. Rappel général du passé

Après les conséquences dramatiques qui ont frappé de grandes institutions, pourtant prestigieuses, comme par exemple Swissair, que l’on surnommait « Le coffre-fort volant » ou encore Barings, qui fut la banque de la famille royale britannique, le monde financier a pris conscience qu’aucune organisation n’était infaillible. L’adage selon lequel « le risque zéro n’existe pas » raisonnait désormais différemment dans l’esprit des dirigeants. Cette réalité est conforme à l’avis exprimé par Patrick Peretti-Watel qui affirme de son côté que le risque zéro n’existe pas. Il relève du reste, tout en signalant l’échec relatif des politiques publiques dans la gestion des risques, que depuis les années 1990, « il ne s’agit plus d’éliminer le risque, mais plus modestement de le gérer [Dourlens et al., 1991 ; Galland, 1991 ; Duclos, 1996] »6.

L’Etat doit appréhender de manière différente la gestion des risques en sa qualité de puissance publique. Avant tout, comme le précise Bernard Chevassus-au-Louis, « si [un risque] existe, [l’Etat doit] le réguler, mais pas […] faire entrer en ligne de compte l’aspect bénéfice »7. Je me rallie volontiers à cet avis lorsque le risque encouru implique un danger pour la santé. Bernard Chevassus-au-Louis cite l’exemple de la mise sur le marché de jouets interdits aux enfants de moins trente-six mois en considérant en substance que « la puissance publique gère le risque et que c’est ensuite au marché d’en mesurer le bénéfice éventuel ». J’estime cependant que lorsque les risques évoqués peuvent influer sur les finances (contrairement à un risque sur la santé ou l’environnement), l’Etat peut parfaitement tenir compte, dans son analyse, de la notion de « coûts / bénéfices » et accepter certains risques qui vont peut-être déboucher sur un dommage qu’il est prêt à assumer8. Dans le cadre des débats qui ont précédé l’adoption de la loi genevoise sur la surveillance dans la gestion administrative et financière et l’évaluation des politiques publiques (LSGAF), il en résulte précisément que le législateur souhaitait disposer des moyens de contrôle des coûts comme cela ressort de l’exposé des motifs qui stipule : « la commission de contrôle de gestion […] conserve ses compétences dans le domaine de l'examen des coûts du service public, mais cet examen s'étend aussi à l'évaluation

6 Peretti-Watel Patrick (2001) La société du risque, Paris : La Découverte, p. 17.

7 Chevassus-au-Louis Bernard (2007) L’analyse des risques. L’expert, le décideur et le citoyens, Versailles : Quae, p. 38.

8 Exemple : Choisir de réduire le seuil des contrôles fiscaux par les taxateurs (recherche de fraude fiscale) au détriment d’éventuelles entrées fiscales supplémentaires.

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concomitante de l'utilité de la prestation, de sorte que les 2 faces du rapport coût / bénéfice soient bien appréciés (sic) »9.

Les déboires qui ont ébranlés ces grandes entités et de plus affecté l’opinion publique en entamant sérieusement la confiance des citoyens envers les institutions privées et publiques, ont précisément conduit les autorités politiques à se remettre en question au sujet de leur capacité à prévenir ce type de catastrophe au sein même de leurs structures.

Alors que Swissair et Barings disparaissaient du paysage économique, dans le même temps, le monde devait faire face à d’autres scandales dans des secteurs différents, comme par exemple en lien avec la santé10 ou le nucléaire11. Patrick Peretti-Watel parle, sans être exhaustif, de sécurité routière, d’assainissement urbain ou de risques naturels. Ces travers traduisent cette volonté d’en vouloir toujours plus. Swissair n’avait certainement pas la maîtrise de son avidité en voulant absorber de nombreuses compagnies aériennes concurrentes et Barings pensait pouvoir gagner beaucoup d’argent peut-être trop facilement. Plus on est riche plus on en veut ! Mais vouloir ne suffit pas, il faut savoir gérer les risques liés à ses ambitions et les assumer selon le principe qui se dégage par analogie de l’affirmation d’Ulrich Beck qui déclare que « … la production sociale de richesses est systématiquement corrélée à la production sociale de risques »12.

Face à ces crises, quels que soient les domaines concernés, le public et les gouvernants ne pouvaient désormais plus rester insensibles, et spécialement lorsqu’ils devaient mettre la main au porte-monnaie. Dans mon étude, je me suis toutefois focalisé uniquement sur les risques inhérents à la gestion administrative et financière.

De son côté, le canton de Genève n’était pas épargné ; il a connu des dysfonctionnements en termes de surveillance dans certains de ses services.

La situation des offices des poursuites et des faillites révélée au début des années 2000, que la Tribune de Genève avait baptisé « La tempête des

9 Selon extrait du procès-verbal de la séance 33 du 23 septembre 1994 tenue dans le cadre du projet de loi 7123.

10 Exemple : La maladie de la vache folle ou le scandale du sang contaminé.

11 Exemple : Accident de la centrale nucléaire de Tchernobyl intervenu le 26 avril 1986 dans la centrale Lénine, située en Ukraine.

12 Beck Ulrich (2001 [éd. originale 1987]) La société du risque, sur la voie d’une autre modernité, Paris : Flammarion, p. 35.

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OPF », est un exemple flagrant d’entités sensibles de l’Etat qui ont pêché par une absence totale de contrôle interne.

Dans son rapport final destiné au Conseil d’Etat relatif à cette débâcle, l’Inspection cantonale des finances concluait : « … une réorganisation des offices [OPF] qui, outre une possible restructuration, devrait comprendre la formalisation de leurs règles de fonctionnement (procédures, cahiers des charges, formation, supervision etc.).

En d'autres termes, ces mesures devraient être complétées par la mise en place du système de gestion (SCI) prévu par la loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l’évaluation des politiques publiques (D 1 10)13 (LSGAF) ».

La mise en place au sein de l’Etat d’un système de contrôle interne performant visait justement à créer un pilotage efficace et efficient de l’administration. Cette démarche avait également pour but de renforcer la confiance de la population envers l’institution publique14. Elle résultait du projet GE-Pilote15 dont l’objectif principal était : « … la mise en place, pour l’ensemble de l’Etat de Genève, de nouvelles modalités de pilotage et de gestion de l’action publique orientées sur les prestations. La démarche vise en outre à fournir au parlement comme au gouvernement les outils de décision et de contrôle adéquats. Le projet vise également à doter le canton des moyens d’opérer une évaluation stratégique de la totalité des prestations publiques en vue d’assurer, sur des bases durables, l’équilibre des finances cantonales»16.

Une lecture attentive de la date d’entrée en vigueur de la LSGAF atteste que l’Etat de Genève bénéficiait de cette loi depuis plus d’une décennie déjà, puisque elle est entrée en vigueur le 18 mars 1995. Force est pourtant de constater que ce cadre juridique spécifique n’a pas empêché les scandales successifs qui ont secoué la République. Cette observation n’avait pas

13 Article 2 al. 1 et 2 de la Loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l’évaluation des politiques publiques (LSGAF) - D 1 10 : « Le système de contrôle interne est un ensemble cohérent de règles d’organisation et de fonctionnement et de normes de qualité qui ont pour but d’optimiser le service au public, la qualité des prestations et la gestion des entités et de minimiser les risques économiques et financiers inhérents à l’activité des entités.

La mise en place et la maintenance du système interne de contrôle incombe à la direction des entités ».

14 Voir « Manuel du contrôle interne - partie I », version I, approuvé le 13.12.06 par le Conseil d’Etat.

15 Projet pour un pilotage efficient de l’action publique.

16 RD 530 - Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur la mise en œuvre du projet GE-Pilote, déposé le 28 avril 2004.

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échappé au grand argentier du Canton de Genève, David Hiler, qui mentionnait : « … la mise en place du contrôle interne au sein de l'Etat figure dans la loi depuis plus de dix ans et […] son application à ce jour est encore très inégale et très imparfaitement formalisée »17.

Ce décalage démontre de manière symptomatique la difficulté de transformer une volonté politique abstraite en un concept concret et efficient.

Si cette loi date du milieu des années nonante, dans les faits, plus de quinze ans après son adoption, pratiquement aucun service18 de l‘Etat ne dispose des outils de gestion attendus. Malheureusement, Genève s’illustre trop souvent en raison de scandales causés par une gestion des risques insuffisante, le relayant régulièrement, en Suisse, au rang de « dernier de classe ». C’est vraisemblablement en partie à cause de ces Genferei19 que les politiques ont finalement jugé indispensable d’édicter une loi permettant de mieux cadrer sa gestion en assurant des contrôles clés dans toutes les entités administratives. De ce point de vue, je pense que ce désir de vouloir se démarquer en fixant un cadre légal complet confirme que Genève n’est pas à la traîne par rapport à ses voisins ; il est même bon élève. Il est intéressant de relever que lorsque j’aborde la question de la gestion des risques avec mes collègues d’autres cantons romands, ils sont toujours impressionnés, voire amusés, par les règles exigeantes qui régissent ce volet de l’administration genevoise, alors qu’à les entendre, dans leur canton, le contrôle interne semble ne pas être à l’ordre du jour ; pourtant il existe bel et bien au sein de leur structure.

Ces divergences de sensibilité sur la surveillance, et plus précisément sur les contrôles, constituent un premier indice en vue de donner un éclairage sur la question de savoir si le contrôle interne est une nécessité absolue. Une analyse cartésienne pourrait laisser penser que le contrôle interne n’est pas utile puisque chez nos voisins des offices des poursuites et des faillites, il est absent, à la fois matériellement, mais aussi dans les esprits, alors que, paradoxalement, leurs entités paraissent fonctionner de manière adéquate comme semblent généralement le confirmer les créanciers qui travaillent

17 Hiler David (2006), Extrait de la synthèse des discours prononcés par M. David Hiler le 22 septembre et le 3 octobre 2006 devant les cadres supérieurs de l’Etat.

18 L’office des faillites de Genève fait partie des services qui ont mis en place un système de contrôle interne, en qualité d’office pilote.

19 Exemples : 1) Affaire de la BCGe (en 1999 éclate un scandale médiatique qui se traduit par un acte d'accusation du 29 septembre 2009, établi par le procureur général Daniel Zappelli). 2) Les difficultés des caisses de pensions de l’Etat de Genève en termes de couverture (même si cette problématique semble toucher d’autres collectivités).

(11)

tat de Ge

est om

évoluent, plus les moyens pour déceler les tricheurs doivent s’améliorer.

3. Les acteurs du risque

3.1. Qui sont-ils ?

avec l’ensemble des offices des poursuites et des faillites romands et qui peuvent aisément comparer l’efficacité des différents services publics.

Nonobstant ce constat, Genève, en raison de ses vicissitudes récurrentes, est peut-être entré malgré lui avant la plupart de ses voisins dans « la société du risque » telle qu’Ulrich Beck l’évoque dans son ouvrage éponyme auquel il y a ajouté « sur la voie d’une autre modernité »20. Certes, Ulrich Beck ne parle pas spécifiquement de ce type de risques ; il n’aborde pas concrètement ceux liés à la gestion financière d’un Etat, mais fait plutôt référence à des catastrophes industrielles ou écologiques. Peu importe, son approche sociologique du risque peut sans autre s’appliquer à l’E

nève.

Ainsi, je pense pouvoir soutenir que l’Administration que nous avons connue jusqu’à présent a vécu. Si, comme je l’indiquais, les outils de contrôle mis en place à Genève peuvent faire sourire nos voisins, c’est une évidence : demain, nous y passerons tous ; notre société a définitivement changé. La gestion des affaires, que ce soit dans l’élaboration d’un budget d’un canton ou dans la gestion des faillites, ne pourra plus être assurée comme dans les années quatre-vingt où l’utilisation du papier était légion, alors qu’aujourd’hui, nous sommes passés à un monde moderne où l’informatique

niprésente, avec tout ce que cela implique (traçabilité, datation, etc.).

Malgré nous, l’évolution technologique - qui permet par exemple de remonter à la source lorsque des malversations sont mises au jour - oblige désormais les gestionnaires des risques à s’adapter à ces changements afin d’éviter des dysfonctionnements. C’est un peu comme dans le dopage : plus les techniques de dopage

La mise en œuvre du système de contrôle interne de l’Etat de Genève a mobilisé plusieurs acteurs. Il y a ceux qui ont été clairement approuvés par le Conseil d’Etat, lesquels figurent dans le manuel du contrôle interne, et dont la

20 Beck Ulrich (2001 [éd. originale 1987]) La société du risque, sur la voie d’une autre modernité, Paris : Flammarion.

(12)

de eront également décrits dans ce chapitre.

des systèmes de contrôle interne au sein de son département est suivie avec toute la rigueur attendue en donnant, cas échéant, les

agissant de la sorte, il répond à la volonté politique.

3.1.2. Le chancelier

de la haute surveillance du système de contrôle interne de la Chancellerie ».

énéral collabore avec les offices par l’intermédiaire du responsable du contrôleur interne départemental qui est chargé de

ement et, cas échéant, réorienter les actions.

entrent dans cette catégorie. Ils exercent de plus un rôle charnière entre la volonté politique,

u projet par les collaborateurs en accomplissant des actes visibles et mesurables.

scription de leur rôle est reprise ci-après, puis d’autres acteurs, qui s

3.1.1. Le conseiller d’Etat

« Le conseiller d’Etat a la responsabilité de la haute surveillance du système de contrôle interne de son département ». Par exemple, le conseiller d’Etat chargé du département des finances s’assure que la mise en œuvre

impulsions nécessaires. En

« Le chancelier a la responsabilité

3.1.3. Le secrétaire général

« Le secrétaire général s'assure que l'ensemble des services des départements et de la Chancellerie mettent en place et maintiennent un système de contrôle interne respectant le manuel ». Le secrétaire général est le supérieur hiérarchique direct des directeurs généraux parmi lesquels sont compris les préposés des offices des poursuites et des faillites. Le secrétaire g

coordonner la méthodologie, suivre l’état d’avanc

3.1.4. Les directeurs et chefs de service

« Les directeurs et chefs de service mettent en place et maintiennent un système de contrôle interne dans leurs services respectant les principes définis dans le manuel (dans le respect du principe de proportionnalité) ». Les préposés des offices des poursuites et des faillites, en leur qualité de directeurs généraux,

notion souvent abstraite, et l’appropriation d

(13)

entretiens périodiques, etc.) ; exécutent leurs tâches dans le respect des bases légales en vigueur

ualité de leur propre travail ».

teurs sera repris sous le

cha 21

eil n’est pas mentionné dans le manuel du contrôle interne. Au vu du rôle im

s’exprimaient sur le modèle à adopter. En leur qualité de représentant du peuple, ils traduisent

3.1.5. Les collaborateurs de l’Etat

« Les collaborateurs de l'Etat participent au système de contrôle interne en effectuant avec diligence les activités de contrôle qui leur sont attribuées dans le cadre de leur travail (cahier des charges, objectifs fixés lors des

; en s'assurant continuellement de l'utilisation adéquate, efficace et efficiente des ressources mises à leur disposition ainsi qu'en améliorant continuellement la q

Le rôle des chefs de service et des collabora pitre « Évolution et gestion des risques » .

3.1.6. Le Grand Conseil : le législateur Le Grand Cons

portant qu’il joue, en particulier en sa qualité de législateur, il me paraît utile d’y consacrer une partie de cette contribution afin notamment de mettre en lumière quelques éléments de réponse à mon interrogation.

Le rôle du Grand conseil est avant tout de légiférer et il n’a en principe pas à être impliqué dans l’exécution des lois. Pourtant, avant même que les contours du contrôle interne ne se dessinent, les débats autour de ce sujet ont alimenté de nombreuses sessions parlementaires et permis de mettre en évidence les sensibilités quelques fois contradictoires des députés qui

les inquiétudes des administrés en montrant les oppositions qui existent au sein de la population, en particulier lorsqu’il s’agit d’enjeux difficilement maîtrisables par le commun des mortels.

A ce stade du processus, les députés réagissent à des craintes légitimes découlant de situations par exemple observées dans leur entourage ou relayées par les médias, sans toujours comprendre la question qui les préoccupe ; c’est l’émotion qui semble dicter leur raisonnement. S’ils peuvent s’intéresser à ces situations, de manière approfondie, voire passionnée, il me semble qu’ils ne disposent pas toujours des connaissances suffisantes sur le fonctionnement particulier des services de l’Etat qui pourraient être concernés. Ils n’ont le plus souvent pas l’expérience du terrain. Par exemple, lorsqu’un thème

21 Voir page n° 18.

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ramatiser, certains vraisemblablement pour mieux se faire ent

dégage du

mes que ceux qui peuvent concerner une entité étatique. Pour cette banque, même si sa d’actualité en lien avec la gestion des risques financiers monopolise toute l’attention des députés et de la collectivité qu’ils représentent, ils auront tendance à d

endre, et d’autres, parce qu’il est parfois politiquement utile de faire du catastrophisme face à des menaces peut-être supposées en entretenant la polémique ; mais surtout parce que, dans bien des cas, ils ne maîtrisent pas le sujet.

La volonté de doter l’Etat de Genève d’un système de contrôle interne émanait des membres de la commission des finances qui avait déposé un projet de loi le 30 août 1994 sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l’évaluation des politiques publiques. La lecture des différents comptes-rendus des débats qui a précédé la naissance de cette disposition montre que cette démarche était une réponse à l’initiative intitulée « Halte aux déficits » qui visait à réduire les dépenses abusives de l’Etat. Tout en étant dans la tendance du moment, il s’agissait pour ces élus d’exprimer leur volonté de bénéficier d’une gouvernance efficace. Ce constat correspond au principe qui se

message de Michael Power qui dit : « [L’audit] constitue une base visant à réduire le gaspillage et l'inefficacité, à reprogrammer la réglementation, à rendre transparentes les performances des entreprises et des individus, et à limiter les risques dans divers domaines »22.

Les raisons qui ont conduit le législateur à s’intéresser à la gestion de l’administration résultaient ainsi dans un premier temps plus d’un souci lié aux finances publiques que la volonté de mettre en place un système de contrôle interne efficace. En se préoccupant davantage des finances, les politiques visaient avant tout à démontrer aux administrés leur capacité à bien gérer l’Etat et, d’une certaine manière, d’en donner une bonne image.

En cas d’échec, en fin de compte, seules les urnes s’exprimeraient. Il en va autrement dans le secteur privé, pour qui, les conséquences d’une mauvaise gestion sont beaucoup plus graves. Par exemple, dans le cas UBS en lien avec l’affaire des subprimes23, les risques auxquels a été confronté cet établissement ne sont pas exactement les mê

22 Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte, p. 138.

23 Définition selon Wikipédia (http://fr.wikipedia.org/wiki/UBS), site consulté le 24 octobre 2012 : « Particulièrement affectée par la crise des subprimes, l'UBS a enregistré des sorties nettes de 226 milliards de CHF et une perte de 19,697 milliards de CHF en 2008.

Elle a été recapitalisée trois fois à hauteur de 6 milliards de CHF et la BNS lui a racheté des actifs toxiques pour 39,1 milliards de dollars au cours de la même période ».

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rép

ode. Cette approche est confirmée par Sébastien Dentand, analyste financier et contrôleur l’appropriation du contrôle interne par les employés.

erte n’est sûrement pas l’acteur auquel a pensé en pri

ite puisqu’elle aborde le sujet utation est une question primordiale, les répercussions extrêmes sont la faillite alors que pour un Etat, même si cette issue n’est en théorie pas à exclure, elles se situent principalement en termes d’image.

Ce développement permet de dire que la différence de conséquences d’une défaillance dans un service de l’Etat par rapport au privé influence sur la réelle volonté de se munir d’outils de gestion et sur la perception de la situation ; dans le privé, un manquement peut être synonyme de mort économique alors que dans la fonction publique ce n’est pas le cas. Ainsi, pour le fonctionnaire de l’administration - par opposition à un employé du privé - il n’est pas exclu que son rôle dans la mise en place d’un système de contrôle interne puisse être appréhendé avec plus de légèreté et le conduire à considérer le contrôle interne comme étant une démarche secondaire, sans le prendre suffisamment au sérieux, au risque même de pouvoir être tenté de le qualifier de phénomène de m

interne de l’office des faillites24 qui a joué un rôle important dans

3.1.7. Le lanceur d’alerte Le lanceur d’al

orité l’Etat quand il a décidé de doter son administration d’outils de gestion performants. Pourtant, certainement sans le savoir, il l’a intégré dans sa réflexion.

Il ressort du manuel précité qu’ « un responsable hiérarchique ayant connaissance d'un risque ou d'un dysfonctionnement, mis en évidence par un supérieur hiérarchique, un collègue, un subordonné, un rapport, ou toute autre source, qui s'abstiendrait de prendre les dispositions adéquates, est réputé avoir failli à ses devoirs d'autorité et à ses responsabilités au sens des règlements en vigueur »25. J’ai le sentiment que cette disposition aurait pu être les prémices d’une loi sur les lanceurs d’alerte, ce qui aurait permis à Genève de se distinguer, alors que la Suisse peine à légiférer sur ce thème. Or, force est d’admettre que la formulation utilisée est quelque peu maladro

24 Selon entretien du 1er novembre 2012.

25 B 5 05.01 : Loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux (LPAC) ; B 5 05.03 : Règlement sur les cadres supérieurs de l’administration cantonale (RCSAC) ; B 5 05.06 : Règlement sur les cadres intermédiaires de l’administration cantonale (RCIAC).

(16)

ave

rveillance de la gestion administrative et fina

firme mon idée selon laquelle les politiques ont tendance à répondre en premier lieu à un nté d’améliorer la gouvernance n’est pas totalement absente du menu de leurs préoccupations.

me est certifié par une autorité désignée par le Conseil d'Etat conformément à l'article 3 de la loi sur la c une notion d’obligation et de répression contrairement par exemple à ce qui se passe aux États-Unis, où le dénonciateur est traité en héros pour avoir accompli un devoir citoyen.

Il est regrettable que le législateur n’ait pas profité de l’entrée en vigueur de la loi sur la su

ncière pour fixer le cadre régissant les lanceurs d’alertes. Cette lacune est néanmoins compréhensible attendu qu’à cette époque cette notion n’était pas encore d’actualité.

Ce constat est néanmoins intéressant dans la mesure où il me permet de démontrer qu’une actualité est souvent reprise par les politiques sans qu’une analyse de fond ne soit toujours effectuée, se limitant à suivre la mode du moment en restant figé sur la problématique de base. La naissance du contrôle interne de l’Etat il y a plus de quinze ans et la situation d’aujourd’hui en lien avec les lanceurs d’alerte con

phénomène de mode, même si la volo

3.1.8. Le contrôleur interne

Il est surprenant d’observer que le « contrôleur interne », intervenant essentiel dans la gestion des risques au sein des entités administratives, ne figure également pas comme acteur dans le manuel du contrôle interne sous le titre « Rôle et responsabilité en matière de contrôle interne ».

Faut-il en déduire qu’il n’a pas sa place dans ce processus ? Évidemment que ce n’est pas le cas. Le contrôleur interne doit être considéré comme un expert dans l’analyse des risques. Il joue un rôle primordial dans l’appropriation des outils de gestion au sein de l’office des faillites. Sa mission est particulièrement délicate puisqu’il doit être aussi capable de valoriser le contrôle interne et convaincre les utilisateurs qu’il ne s’agit pas de chercher à faire du papier pour faire du papier, mais bien d’expliquer les bienfaits des contrôles afin d’assurer le bon fonctionnement du service et une amélioration pérenne de l’organisation. L’absence de référence au contrôleur interne dans le manuel déjà évoqué confirme ma théorie selon laquelle le législateur, lorsqu’il a lancé ce projet, n’avait pas une vision suffisamment large sur le contrôle interne. Ce n’était peut-être pas son rôle, mais cela illustre qu’à vouloir suivre une tendance on peut parfois passer à côté d’éléments essentiels. Pourtant, l’existence du contrôleur interne résulte d’une disposition légale figurant à l’article 2 al. 3 de la LaLP qui indique : « chaque office [des poursuites et des faillites] est doté d'un organe de surveillance interne dont le systè

(17)

et financière et l'évaluation des politiques publiques, du 19 janvier 1995 ».

la loi féd

s au sens de l'article 17 LP et exerce une surveillance disciplinaire26 sur l'office des poursuites et des faillites.

au

lier, l’Inspection cantonale des fina

surveillance de la gestion administrative

3.1.9. L’autorité de surveillance

A Genève l’autorité de surveillance des offices des poursuites et des faillites est appelée la chambre de surveillance. Elle remplit les exigences qui lui sont attribuées par la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP), ses ordonnances d'exécution et la loi d'application de

érale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LaLP). Elle reçoit notamment les plainte

Au regard du droit fédéral (art. 14 LP), elle inspecte chaque office moins une fois par an.

3.2. Les conséquences de la multiplication des intervenants

La liste non exhaustive des acteurs mentionnés dans le chapitre précédent peut paraître relativement longue, d’autant que tous les intervenants n’ont pas été cités. En particu

nces27, la Cour des comptes28 ainsi que la Commission de contrôle de gestion du Grand Conseil29, lesquels sont, à mon sens, des organes incontournables dans la gestion des risques.

26 Art. 14 al. 2 LP :

Les mesures disciplinaires suivantes peuvent être prises contre un préposé ou un employé : 1. la réprimande; 2. l’amende jusqu’à 1000 francs; 3. la suspension pour six mois au plus; 4. la destitution.

27 Rôle de l’Inspection cantonale des finances (ICF) : « Autonome et indépendante, elle assiste le Conseil d'Etat, la commission des finances et la commission de contrôle de gestion dans la surveillance de la gestion administrative et financière de l'administration. Source : site officiel de l’Etat de Genève - Inspection cantonale des finances (www.geneve.ch/icf).

28 Rôle de la Cour des comptes : « La Cour des comptes est chargée du contrôle indépendant et autonome des services et départements de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire, des institutions cantonales de droit public, des organismes subventionnés ainsi que des institutions communales ». Source : site de la Cour des comptes (www.cdc-ge.ch).

29 Rôle de la Commission de contrôle de gestion : « Elle surveille la gestion publique sur un mode parlementaire. Elle s’appuie principalement sur l’administration publique pour obtenir les renseignements nécessaires à l’évaluation de la bonne marche des activités étatiques, que celles-ci soient liées à l’administration centralisée ou aux organismes subventionnés ».

(18)

lite dont il a

surveillance des offices des poursuites et des faillites décida de réaliser un audit sur l’organisation de cette structure et que, dans le même temps,

rte, p. 18.

La multiplication des intervenants a pour effet de diluer les responsabilités et partant d’augmenter les risques. Patrick Peretti-Watel, en se référant à Ulrich Beck, le mentionne clairement dans son ouvrage lorsqu’il indique :

« … Pour Beck, la dilution de la responsabilité favorise aussi la prolifération des risques. Il dénonce un système social perverti par une division du travail extrême, où tout le monde est complice mais où plus personne ne peut être tenu pour responsable, sous prétexte qu’il dépend d’autres acteurs qui eux- mêmes dépendent de lui »30. Cet avis s’inscrit certes dans un domaine étranger à la problématique évoquée dans ce travail, puisque Patrick Peretti Watel fait référence ici à la pollution du sol par des engrais chimiques en s’interrogeant sur la question de savoir qui sont les responsables : les utilisateurs, les industriels ou les politiques. Cela dit, dans mon domaine d’activité, j’ai eu l’occasion de vérifier cette théorie selon laquelle la multiplication des acteurs générerait une déresponsabilisation des collaborateurs. Lors de mon arrivée à l’office des faillites de Genève en 2002, les activités étaient construites sur le modèle du taylorisme ; la culture d’entreprise reposait sur une gestion en silo impliquant que chaque collaborateur n’était responsable que d’une partie de la gestion des dossiers et ne voulait surtout pas savoir ce qui se passait en amont et en aval de son champ de compétences. Dans cette configuration, en cas de dysfonction- nement, les employés impliqués se renvoyaient systématiquement la balle causant des retards inexcusables dans le traitement des dossiers.

Aujourd’hui, l’organisation a changé ; elle est basée sur une plus grande polyvalence qui oblige le gestionnaire à assurer la liquidation de la fail

la charge depuis la réception du jugement jusqu’à la clôture de la faillite par le juge. Il en est désormais l’unique maître à bord et ne peut dès lors plus s’affranchir de ses obligations en s’exonérant de ses responsabilités.

Pour le Conseiller d’Etat David Hiler : « la dissolution des responsabilités est même un frein à l’activité [des] administrations » et d’ajouter « Lorsqu’un projet échoue, ce n’est jamais la faute de personne »31.

Une difficulté supplémentaire doit être signalée. Il s’agit des éventuels conflits quand deux organes de surveillance totalement indépendants décident d’auditer un même secteur de l’Etat. Cette situation particulière a été observée au service des ventes de l’office des faillites lorsque l’autorité de

30 Peretti-Watel Patrick (2001) La société du risque, Paris : La Découve

31 Hiler David (2006), Extrait de la synthèse des discours prononcés par M. David Hiler le 22 septembre et le 3 octobre 2006 devant les cadres supérieurs de l’Etat.

(19)

le service des ventes à exécuter des actions contradictoires et impossibles.

4. Évolution et gestion des risques

4.1. Système de contrôle interne à l’office des faillites

ent qui permet d’alimenter la réflexion sur la question posée dans ce travail.

du contrôle interne : les prescriptions (directives)

'existe pas de prescriptions, il est vain de vérifier si

elle 33

par le Conseil d'Et

006), Extrait de la synthèse des discours prononcés par M. David Hiler le 2

l’organe de surveillance interne32, incarné par le contrôleur interne, choisit d’accomplir la même mission. Les recommandations de ces deux organes de surveillance étaient heureusement convergentes mais cela aurait très bien pu ne pas être le cas et amener

Après avoir identifié les raisons qui ont conduit l’Etat de Genève à se doter des outils de gestion nécessaires à son bon fonctionnement et répertorié tous les protagonistes chargés de leur utilisation, il est utile de reprendre les différentes étapes clés qui ont permis à l’office des faillites de bénéficier de son propre système de contrôle interne. Ce cheminement permet en outre de retracer les éventuels états d’âme observés durant cette phase de réalisation ; élém

4.1.1. Le socle

Dans un premier temps, il a été essentiel de fixer le socle du futur système de contrôle interne. Il était effectivement indispensable de pouvoir effectuer des contrôles sur la base de prescriptions solides. David Hiler l’avait rappelé en précisant : « Lorsqu'il n

s sont appliquées » .

32 Selon l’article 3 al. 2 LaLP qui prévoit que : « Chaque office est doté d'un organe de surveillance interne dont le système est certifié par une autorité désignée

at conformément à l'article 3 de la loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l'évaluation des politiques publiques, du 19 janvier 1995 ».

33 Hiler David (2

2 septembre et le 3 octobre 2006 devant les cadres supérieurs de l’Etat.

(20)

permettant pré

les collaborateurs puissent en sai

ntologiques permettent également d’assurer une unité de do

ndissement de faillite est pourvu d’un office des faillites qui est dirigé par le pré é

osé est rangé dans la catégorie « directeur général » et les substituts

« di

bres de la di

e face à l’éthique, CAS « Face aux risques : décider et intervenir ».

Lorsque l’office des faillites a été appelé à débuter cette entreprise, je peux affirmer que l’ensemble des membres de la direction34 ont accueilli cette mission avec grand intérêt. Contrairement à d’autres services proches de l’office des faillites35, je n’ai pas eu le sentiment que cette tâche était considérée comme inutile, en ce sens qu’elle répondait uniquement à un phénomène de mode. Au contraire, les substituts ont salué le projet, invoquant une nécessité à la bonne marche de l’entité

cisément de fixer un cadre homogène dans la gestion des contrôles qui, au demeurant, existaient déjà sans être intégralement formalisés.

La direction de l’office des faillites a dès lors repris la totalité de ses directives afin d’en revoir la présentation, cas échéant de les mettre à jour et parfois de les vulgariser, dans le but que tous

sir la portée sans difficulté et surtout pouvoir les utiliser facilement au quotidien comme un outil de travail convivial.

Cette démarche visait à assurer une application uniforme de la loi tout en veillant à ce que les règles déontologiques auxquelles le personnel de l’office des faillites est soumis soient connues de tous et appliquées. Cette opération repose sur le principe que j’ai déjà eu l’occasion d’évoquer36 : « En matière d’exécution forcée, tout comme dans les autres domaines du droit, le terme déontologie constitue l’ensemble des devoirs et des obligations auxquels est soumis le collaborateur chargé de mener à bien sa mission en appliquant de manière stricte la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP).

Les règles déo

ctrine à l’égard des administrés dans la mise à exécution de ces dispositions ».

Le passage en revue de l’ensemble de nos directives a été très précieux puisqu’il a également permis à la direction de l’office des faillites de les diffuser en vertu de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et

34 Les membres de la direction sont le préposé et les substituts, cf. art. 2 al. 2 à 3 LP :

« Chaque arro pos aux faillites.

Un substitut remplace le préposé récusé ou empêché de diriger l’office ».

A Genève, le prép recteur ».

35 Par exemple, à l’office des poursuites (contrairement aux faillites), certains mem rection ont rechigné à agir, prétextant l’inutilité de mettre en place des contrôles au sein de leur structure.

36 Pommaz Christophe (2012) Jugement de faillite et recours : la décision du juge tarde ! La déontologi

(21)

nt accessibles au public sur Internet38. Ell

préliminaires à l’élaboration du système de contrôle interne ont été une nécessité absolue car ils ont permis en

générer une atmosphère de suspicion ma

37 A 2 08 : Loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles (LIPAD) du 5 octobre 2001 (http://www.ge.ch/legislation/rsg/f/rsg_a2_08.html

la protection des données personnelles (LIPAD)37. Désormais, toutes les directives de l’office des faillites so

es définissent le cadre légal régissant la faillite ainsi que les droits et les devoirs des membres du personnel.

Sous cet angle, je considère que les actes particulier l’harmonisation des procédures.

4.1.2. Définition des processus « métier » et des responsables L’étape suivante, formellement la première en lien avec la construction du système de contrôle interne, nous a amenés à déterminer tous les processus métier et rechercher les responsables de chacune des activités considérées.

Cette opération était une condition à la mise en place de nos outils de gestion des risques puisqu’elle permettait de confondre l’auteur d’éventuelles erreurs, évitant cette situation que j’ai déjà signalée où chacun se défausse sur son collègue lorsque les responsabilités ne sont pas suffisamment clarifiées.

Cette identification des responsables visait à obliger les intéressés à rendre des comptes, sans pour autant

lsaine, en favorisant un climat de confiance entre les membres de la direction et les chefs de service39.

Quand Michael Power se prononce au sujet de la confiance en notant :

« … il est reconnu - et c’est tout à fait légitime - que l’audit et l’inspection suscitent la confiance et l’intensifient »40, je me range sans peine à son avis qui confirme ce que j’ai pu observer au sein même de l’office des faillites particulièrement en lien avec les partenaires externes (créanciers, débiteurs, tiers, etc.). En revanche, je ne partage pas son opinion lorsqu’il affirme que :

« Les professionnels hautement qualifiés n'ont rien à craindre et accueillent d'ailleurs l'audit comme un moyen de signaler leur supériorité ». Je n’ai pas

).

38 Voir le site des offices des poursuites et des faillites (http://ge.ch/opf/directivesof), consulté le 23 octobre 2012.

39 A l’office des faillites, les chefs de service sont : 1) les chargés de faillites qui gèrent des dossiers complexes et dirigent une équipe de 5 à 10 personnes 2) le responsable du serv

Découverte, p. 14.

ice des ventes, composé d’une équipe de 6 personnes, est chargé de réaliser les actifs à l’encan.

40 Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La

(22)

aux professionnels ha

n sens nous souffle qu'il est souvent utile de faire appel à plusieurs personnes pour vérifier le bon fonctionnement des choses et les

au t les bénéfices de la certitude

en les préciser. Selon les partisans

de

contrôle interne s’est poursuivi pa

41 Ici, le terme « audit » doit être compris comme étant similaire au « système de contrôle interne ».

eu cette perception lors de la mise en place de l’audit41 par la direction de l’office des faillites, dont les membres correspondent

utement qualifiés. Au contraire, cette action a permis d’officialiser les vérifications déjà présentes en donnant à la direction et aux chefs de service une légitimation, avec pour corollaire, une amélioration significative de la communication des objectifs aux collaborateurs qui devaient être contrôlés.

Ce travail d’information a été conduit en étroite collaboration avec le contrôleur interne qui endossait ici un rôle pédagogique.

Il a été difficile de faire accepter aux chefs de service l’idée même du contrôle interne. Leur premier réflexe a été de douter de la confiance de la direction de l’office des faillites à leur endroit et d’ajouter qu’ils avaient l’impression d’être contrôlés en permanence et par un nombre trop élevé d’entités (la direction, l’autorité de surveillance des offices des poursuites et des faillites, le secrétariat général, etc.). Outre l’argument facile qui aurait consisté à leur servir que cette obligation résulte tout simplement de la loi, il leur a été indiqué que la confiance, si elle est la base d’une relation saine, n’est malheureusement pas suffisante dans la professionnalisation du contrôle. Dans notre société actuelle, il serait illusoire de croire que seule la confiance suffit à garantir une organisation sans faille. Michel Power le reconnait : « Le bo

diteurs sont sincères quand ils évoquen gendrée par l'audit, même s'ils ne peuvent

l'audit, il est bêtement romantique de s'imaginer que l'on peut faire entièrement confiance aux individus quand il s'agit de ressources économiques »42.

4.1.3. Cartographie des risques Le travail de construction du système de

r l’identification des risques (métier, comptables, organisationnels) jalonnant les différentes activités couvertes par l’office des faillites.

Très rapidement, l’équipe de direction et le contrôleur interne se sont heurtés à des difficultés concernant le degré de finesse à prendre en considération dans l’évaluation des risques.

42 Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte, p. 227.

(23)

que risque. Or, cette approche, en

, nous avons manqué de sagacité.

en se donnant bonne con

Dans un souci d’efficacité, nous avions en effet estimé indispensable d’inventorier et analyser exhaustivement cha

plus d’être extrêmement chronophage, s’est avérée ne pas répondre à un besoin absolument nécessaire, n’apportant aucune valeur ajoutée. Nous avons vraisemblablement été aveuglés par cette envie de vouloir tout maîtriser. C’est probablement en souhaitant suivre ce phénomène de mode, à l’instar de bien des gestionnaires des risques, que, faute d’expérience suffisante

Il faut bien comprendre que la documentation en lien avec le contrôle interne (ex. logigramme43, matrice des contrôles, etc.) doit être tenue à jour annuellement et un niveau de granularité trop fin dans l’identification des risques est de nature à empêcher un suivi efficace et efficient de l’outil de contrôle.

Nous avons aussi compris qu’il n’existait en réalité aucune méthodologie ni de règle précise sur la marche à suivre. Le manuel du contrôle interne nous était d’aucune aide sur ces aspects et le responsable du contrôle interne transversal à tous les départements ne disposait pas, à ce moment du moins, d’une recette toute faite qui aurait pu nous guider dans notre action.

Quand nous avons souhaité savoir quels outils pouvaient être utilisés, il nous a été répondu qu’actuellement aucun standard n’avait été choisi. Nous avions, dans une certaine mesure, carte blanche pour décider du modèle à adopter. Cela confirme encore une fois cette antinomie entre la volonté politique de doter l’Etat d’un système de contrôle interne et la capacité de s’en donner les moyens dans sa construction et sa mise en exploitation. Est- ce que nos dirigeants, à tous les niveaux (législatifs et opérationnels), sont tombés dans ce piège qui les a conduits à répondre à des incidents graves, par un arsenal de mesures (loi, manuel d’organisation, conférences de presse, etc.), lancé sans avoir prévu tous les instruments indispensables à la réussite du projet ? Cette attitude pourrait laisser penser que finalement leur unique but était de satisfaire l’opinion publique

science et, une fois l’opération terminée, ne plus s’en soucier pour en définitive passer à une autre actualité. Michael Power n’est pas éloigné de cette thèse lorsqu’il écrit : « Les crises sont par conséquent suivies de réformes symboliques. Les auditeurs sont critiqués, des conférences sont

43 Définition selon Wikipédia (http://fr.wikipedia.org/wiki/Logigramme), site consulté le 2 novembre 2012 : « Un logigramme est un outil utilisé en Qualité qui permet de visualiser de façon séquentielle et logique les actions à mener et les décisions à prendre pour atteindre un objectif défini. Il permet de décrire complètement une activité. Il est ainsi possible de mettre en évidence les éventuels gaspillages ou non valeur ajoutée, dans une démarche d'amélioration continue ».

(24)

n de mettre en place des outils de contrôle complexes.

En d’autres termes, nous avons choisi de vivre avec ce genre de menaces.

Michael Power semble faire le même constat : « Les risques opérationnels critiques, à fort impact, telles les fraudes commises par des employés clés, éch

tant qu’ils ne con

dans l’accomplissement des tâches de contrôle. Je pense que ce pa

Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte, page n° 79.

organisées, des articles et très souvent de nouvelles directives sont publiés.

Les choses se calment jusqu'à l'incident suivant »44.

Dans notre analyse, parfois trop ciblée, nous avons craint de passer à côté de risques graves, en particulier ceux résultant de malversations, selon le principe que tous les collaborateurs sont honnêtes. Nous devions cependant considérer que la probabilité de ce type de risque était très faible et difficilement identifiable. Selon le principe de proportionnalité, il a été admis qu’il n’était pas opportu

appent souvent aux systèmes de contrôle interne, qui ne les reconnaissent pas »45.

4.1.4. Mise en œuvre

Après avoir fixé le cadre du contrôle interne en définissant les règles de base, les contrôles récurrents ont pu débuter. Cette phase de mise en œuvre a été le passage le plus difficile dans l’appropriation du système de contrôle interne par les chefs de service qui dépendent directement de la direction.

C’est en particulier à ce moment que cette dernière a dû multiplier ses efforts de communication pour les convaincre de son utilité, en évi

sidèrent les contrôles comme une réponse à un phénomène de mode entraînant la fabrication de documents inutiles, mais bien comme une nécessité absolue. L'acceptation du contrôle n'a pas été aisée car pour certains cela a été vécu d’abord comme une violation de leur indépendance et le témoignage d’une absence de confiance par la hiérarchie.

Pour répondre aux exigences du système de contrôle interne déployé au sein de l’office des faillites, les chefs de service ne devaient pas seulement être contrôlés, mais ils avaient également le devoir de contrôler leurs subalternes. Il a été intéressant d’observer que ce changement de rôle leur a permis de mieux accepter la nécessité du contrôle en se mettant dans la peau de la direction, leur donnant le sentiment de bénéficier d’une réelle légitimité

ssage du statut de contrôlé à contrôleur a, d’une part, permis de préserver

44

45 Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte, page n° 17.

(25)

Même si, dans la plupart des cas, les contrôles ne décèlent pas d’anomalies graves, il est fautes mineures soient détectées, impliquant ca procédures et au bout du compte une amélioration constante de la qualité des prestations fournies aux ad

ail avec un

ffisamment forte de faire évoluer les choses avec eff

e réglementaire où les instances régulatrices et les

la confiance entre la direction et les chefs de service et, d’autre part, de renforcer l’idée selon laquelle le contrôle interne n’est pas seulement un phénomène de mode, mais bien une activité indispensable dans tout service de l’Etat.

fréquent que certaines s échant une correction des

ministrés. Finalement, le maintien d'une pression sur les contrôles, de type inopiné, contribue à assurer un suivi correct des processus de trav

e attention plus intense dans l'exécution des tâches.

5. Conclusion

Ce travail m’a permis de constater que, dans la mise en place d’un système de contrôle interne à l’Etat, deux univers se sont distingués.

Le premier est le monde politique. Il a démontré une volonté sincère de bénéficier d’une gouvernance digne, mais pratiquement n’a pas convaincu en manifestant une envie su

icacité. Plus de quinze ans après l’entrée en vigueur de la loi fixant la base du contrôle interne à l’Etat, à l’exception de quelques services - comme l’office des faillites qui s’est illustré par ses actions concrètes - force est de reconnaître que peu d’entités peuvent se targuer de disposer de vrais outils de contrôle formalisés. J’ai l’impression que les politiques ont surtout voulu, eu égard aux catastrophes vécues, se donner bonne conscience en suivant la tendance du moment.

Michael Power résume assez bien ce sentiment : « L'audit évolue fréquemment dans un espac

hommes politiques ne souhaitent pas s'encombrer de doutes systémiques. Ils ont besoin d'être rassurés et de savoir que l'audit fonctionne ou qu'ils peuvent l'améliorer »46. Au regard des faits, j’ai malgré tout l’impression que les politiques ont privilégié l’effet d’annonce aux résultats concrets, même si l’expression de leur volonté reposait sur de nombreuses

46 Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte, p. 266-267.

(26)

ment dissimulées à la hiérarchie.

ssion de sa raison d’être par la hié

le système de contrôle interne de l’Etat de Genève a vraisemblablement vu le jour en réponse à un phénomène de mode dans un contexte de dysfonctionnements sérieux, sa concrétisation s’est avérée être une nécessité absolue, principalement dans l’amélioration de la qualité des prestations de l’Etat. Le chemin à parcourir pour doter tous les services de l’Etat est pourtant encore long et l’acceptation du contrôle interne par l’ensemble des collaborateurs demeure une entreprise difficile pour encore plusieurs années.

47 Exemple : Arthur Andersen SA (1996) Audit global de l’Etat de Genève : Rapport final. Approche et analyse, Partie 1 et Audit global de l'Etat de Genève: Rapport final. Plan d'action, Partie 2, Genève : Arthur Andersen SA.

sources sérieuses47 en lien avec le contrôle, l’audit ou encore la gestion administrative et financière.

Cette approche correspond paradoxalement à l’hypothèse défendue par certains professionnels de l’audit et du contrôle jugeant que mieux vaut commettre des erreurs dans un environnement doté d’un système de contrôle interne que de ne jamais en faire dans un cadre dépourvu d’un tel système.

De surcroît, un environnement dans lequel il n’est jamais révélé de manquements pourrait être considéré comme suspect, laissant présager de réelles irrégularités volontaire

Le second univers à s’être illustré est représenté par les collaborateurs du front. Je pense en particulier aux directeurs, chefs de service et collaborateurs. Si l’accueil qu’ils ont réservé au contrôle interne a été mitigé, la qualité de la communication et l’expre

rarchie a permis progressivement de susciter et de remporter l’adhésion des collaborateurs et ainsi les amener à considérer que le contrôle interne est bien une nécessité absolue.

Il ne faut pas se voiler la face : un système de contrôle interne, fut-il performant, n’empêchera pas les erreurs. Il est primordial de maintenir une pression sur chacun des acteurs du risque pour qu’il garde à l’esprit son utilité et ne le juge pas comme un effet placebo.

Finalement, si

(27)

6. Bibliographie

Arthur Andersen SA (1996) Audit global de l’Etat de Genève : Rapport final. Approche et analyse, Partie 1 et Audit global de l'Etat de Genève:

Rapport final. Plan d'action, Partie 2, Genève : Arthur Andersen SA

Beck Ulrich (2001 [éd. originale 1987]) La société du risque, sur la voie d’une autre modernité, Paris : Flammarion

Chevassus-au-Louis Bernard (2007) L’analyse des risques. L’expert, le décideur et le citoyens, Versailles : Quae

Hiler David (2006), Extrait de la synthèse des discours prononcés par M. David Hiler le 22 septembre et le 3 octobre 2006 devant les cadres supérieurs de l’Etat

Peretti-Watel Patrick (2001) La société du risque, Paris : La Découverte Pommaz Christophe (2012) Jugement de faillite et recours : la décision du juge tarde ! La déontologie face à l’éthique, CAS « Face aux risques : décider et intervenir »

Power Michael (2005 [éd. Originale 1997]) La société de l’audit, l’obsession du contrôle, Paris : La Découverte

(28)

7. Annexe

Dans un souci de simplification, les documents figurant sous ce chapitre peuvent être consultés en cliquant sur le descriptif.

7.1. Directives

OF-00-01 Règlement interne

OF-01-01 Création du dossier et généralités OF-02-01 Formation de la masse

OF-03-01 Détermination de la procédure

OF-04-01 Vérification des créances et état de collocation OF-05-01 Liquidation de la masse (Réalisation)

OF-06-01 Distribution des deniers OF-07-01 Clôture

OF-08-01 Archives et pièces comptables OF-09-01 Gestion des immeubles

OF-20-01 Administration

OF-21-01 Encaissement par carnet de quittances OF-22-01 Comptabilité

OF-30-01 Secrétariat de direction

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