MASTÈRE SPÉCIALISÉ PAPDD
2012-2013
Réflexions sur l’évaluation du X
èmeprogramme de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie
au regard du développement durable
Mémoire de thèse professionnelle pour le Mastère spécialisé PAPDD Emmanuelle Pagès
Organisme d’accueil
Agence de l’Eau Seine-Normandie, 51 rue Salvador Allende - 92027 NANTERRE Cedex
Correspondant au sein de l’organisme d’accueil : Sonia Decker, Stéphane Le Bourhis
Directeur de thèse professionnelle :
Bruno Tassin
« Ecole des Ponts ParisTech, AgroParisTech-Engref et l’Agence de l’Eau Seine-Normandie n’entendent donner aucune approbation ni improbation aux thèses et opinions émises dans ce
rapport ; celles-ci doivent être considérées comme propres à leur auteur. »
« J’atteste que ce mémoire est le résultat de mon travail personnel, qu’il cite entre guillemets et référence toutes les sources utilisées et qu’il ne contient pas de passages ayant déjà été
utilisés intégralement dans un travail similaire. »
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Remerciements
Je remercie tout le personnel de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie qui fait vivre cette institution au quotidien. Leur aide dans ma mission aura été précieuse.
Je tiens à remercier particulièrement :
Sonia Decker, Stéphane Le Bourhis et Sarah Feuillette, mes tuteurs de stage, pour leur aide, leurs conseils, et pour tout ce qu’ils m’ont appris durant ce stage.
Bruno Tassin, mon tuteur académique, pour le temps qu’il m’a consacré, ses conseils et son écoute.
Dany Henry, pour son aide logistique et sa gentillesse.
Axelle Cloarec, stagiaire à la Direction Régionale et Interdépartementale de l'Alimentation de l'Agriculture et de la Forêt, et Amandine Caby, stagiaire au Syndicat Interdépartemental pour l’Assainissement de l’Agglomération Parisienne, pour m’avoir fourni des pistes intéressantes pour ma mission professionnelle.
Toutes les personnes qui ont bien voulu répondre à mes questions, et en particulier Emilia Chantre, qui m’a permis d’assister à la formation Co-click’eau.
Tous les stagiaires de l’Agence, et en particulier Elise Delgoulet et Céline de Vallée, pour les discussions que l’on a pu avoir et le soutien qu’elles m’ont apporté.
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Résumé
L’Agence de l’Eau Seine-Normandie souhaite réaliser une évaluation de son Xème programme au regard du développement durable, ce qui nécessite une réflexion méthodologique. Ce travail s’incarne à travers deux thèmes d’action majeurs de l’Agence en matière de lutte contre les pollutions : les stations d’épuration et les Mesures Agro-Environnementales. Dans un premier temps, six composantes du développement durable sont retenues pour constituer un premier référentiel d’évaluation. Puis, les possibilités pour évaluer les impacts du Xème programme sur ces composantes sont discutées. Cette étude souligne la nécessité de collecter des données supplémentaires pour approfondir l’évaluation en termes quantitatifs. Enfin, elle propose des leviers qui pourraient permettre de cibler certaines aides, afin d’améliorer l’intégration des enjeux développement durable dans la politique de l’Agence de l’Eau Seine- Normandie.
Mots-clés : évaluation, politique publique, Agence de l’Eau, développement durable
Abstract
The Seine Normandie Water Agency wishes to evaluate its 10th master program in reference to sustainable development, which requires a methodological reflection. This work focuses on two key means of the Agency pollution control : wastewater treatment plants and Agri- Environment Schemes. First, an evaluation framework with six sustainability criteria has been set up. Then, the possibilities to evaluate the impacts of the 10th master program on these criteria have been discussed. This study underlines the necessity of collecting additional data for a further quantitative evaluation. Finaly, some levers which could allow to target some actions are suggested. They could improve the integration of sustainable development issues in the Seine Normandie Water Agency policy.
Keywords : evaluation, public policy, Water Agency, sustainable development
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Trois pages
La politique de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie, essentiellement portée par la Directive Cadre sur l’Eau, a pour objectif principal l’atteinte du bon état écologique et physico- chimique des masses d’eau, au plus tard en 2027. L’Agence élabore dans ce but des programmes pluriannuels d’intervention, qui définissent notamment les aides à apporter aux actions participant à l’amélioration de la qualité de l’eau et des milieux aquatiques. Outre leurs impacts sur l’eau, ces aides peuvent avoir des impacts que l’on peut qualifier de secondaires ou « collatéraux » (car ne visant pas des objectifs explicites) sur différentes composantes du développement durable. Suite à une demande de la Commission des Aides de l’Agence, l’évaluation du Xème programme (2013 – 2018) au regard du développement durable s’intéresse à ces impacts. Le Conseil Scientifique du Comité de Bassin Seine- Normandie a souligné que l’un des objectifs possibles de cette évaluation pourrait être de répondre à la question : comment le Xème programme peut-il contribuer à une trajectoire plus durable du bassin Seine-Normandie ? Ce travail se propose de mener une étude de faisabilité, en réfléchissant à la méthodologie qui pourrait être employée pour cette évaluation.
La bibliographie au sujet de l’évaluation des politiques publiques souligne l’importance de définir un référentiel, d’apprécier les effets de la politique publique au regard de ce référentiel et d’intégrer l’évaluation dans le processus de décision publique. La méthode utilisée essaie donc de respecter au mieux ces recommandations. Une analyse exhaustive de l’ensemble des aides ne semblant pas réalisable au vu des quatre mois impartis, il a été décidé d’approfondir l’étude sur deux thèmes d’action de l’Agence bien différents : l’un historique, les aides à la construction ou à la réhabilitation de stations d’épuration, l’autre beaucoup plus récent, de financement de Mesures Agro-Environnementales. Des démarches différentes ont été employées pour évaluer les impacts développement durable de ces deux types d’aide, du fait de la disparité des données disponibles à leur sujet.
L’évaluation de l’impact des stations d’épuration du bassin Seine-Normandie au regard du développement durable s’est faite en plusieurs temps. A partir de la bibliographie consacrée, de dires d’experts et de l’étude de deux cas concrets, les stations d’épuration de Honfleur (14) et de Nézel (78), les principaux enjeux développement durable des stations d’épuration ont d’abord été identifiés : la consommation énergétique, les émissions de Gaz à Effet de Serre, les emplois, l’acceptabilité sociale et la biodiversité terrestre. Puis, dans l’objectif de reconstituer une trajectoire, l’évolution rétrospective et prospective du parc de stations d’épuration du bassin Seine-Normandie a été retracée, en termes de type de traitement et de capacité épuratoire.
Les possibilités de quantification des effets de ce parc sur les composantes « développement durable » identifiées ont été analysées. A partir des données chiffrées disponibles, la consommation énergétique de l’ensemble des stations d’épuration a été estimée entre 1,2 et 1,4 milliard de kW-h par an1. Les services d’eau et assainissement émettraient près d’1 million de tonnes équivalent CO2 par an, dont les deux tiers sont imputables à l’assainissement. Pour affiner ces estimations et observer l’évolution de ces impacts dans le
1 Cela correspond à environ : 1,5 % de la consommation électrique annuelle du bassin (2010), un jour de consommation électrique en France (2012), la consommation électrique de 200 000 français (2011).
vii temps, des données complémentaires sont nécessaires. Dans ce but, un observatoire pourrait être mis en place. Etant donné le poids des stations du Syndicat Interdépartemental pour l’Assainissement de l’Agglomération Parisienne, qui représentent la moitié de la capacité épuratoire du bassin, il faut les étudier en priorité.
Les impacts sur les autres composantes sont peu documentés. L’étude de cas concrets a permis d’identifier les types de données qui pouvaient être collectés. Les emplois générés sur le chantier de construction d’une station d’épuration sont quantifiables, mais ceux générés
« hors chantier », chez chaque fournisseur, beaucoup moins. L’acceptabilité sociale et la biodiversité terrestre sont peu chiffrées. Des propositions sont néanmoins faites pour une éventuelle quantification ultérieure ; par exemple, pour estimer l’impact des stations d’épuration sur la biodiversité terrestre, des données telles que l’emprise foncière des bâtiments et le type de milieux concernés pourrait être utilisées.
Après cette recherche de quantification des impacts environnementaux et socio-économiques du parc de stations du bassin Seine-Normandie, des pistes ont été proposées à partir des éléments collectés pour réduire les impacts négatifs et améliorer les impacts positifs, à efficacité constante du point de vue du rejet dans le milieu récepteur. L’objectif serait que l’évaluation permette d’aider l’Agence à orienter les choix à faire durant la mise en œuvre du Xème programme, en gardant à l’esprit la forte inertie du parc. Il apparaît alors que la principale question n’est pas de comparer un type de traitement par rapport à un autre, par exemple les boues activées et les filtres plantés de roseaux, car dans la majorité des cas ces technologies ne sont pas concurrentielles. Les leviers portent plutôt sur l’amélioration des impacts au regard du développement durable de chaque type de traitement. De nombreux acteurs se penchent sur le défi de réduire la consommation énergétique des stations d’épuration ; la conception d’un système d’assainissement autonome en énergie est techniquement faisable. L’isolation des bâtiments et la valorisation des boues sont des exemples de pistes de réflexion pour y parvenir. Les possibilités de réduction des émissions de Gaz à Effet de Serre des stations d’épuration semblent dépendre fortement de l’environnement de la station ; cependant, leur étude mériterait d’être approfondie. La multifonctionnalité des Zones de Rejet Végétalisées, qui peuvent être ajoutées aux stations déjà existantes, fait d’elles un levier intéressant.
L’Agence finance des Mesures Agro-Environnementales, qui sont des aides au changement de pratiques agricoles, pour lutter contre les pollutions diffuses dans les Aires d’Alimentation de Captage. Au cours du Xème programme, les principales actions aidées seront probablement : (1) la réduction d’intrants par rapport aux références régionales, notamment la réduction de l’utilisation des produits phytosanitaires de 30 % ou de 50 %, et la réduction de l’utilisation d’engrais de 30 % ; (2) la conversion et le maintien à l’agriculture biologique ; (3) la mise en place de « Système Fourrager Econome en Intrants » ; (4) l’aide à l’agroforesterie ; (5) la remise en herbe ou de maintien de l’herbe.
Comme celle des stations d’épuration, l’évaluation du dispositif de Mesures Agro- Environnementales de l’Agence a débuté par l’identification des composantes sur lesquelles les aides au changement de pratiques agricoles peuvent avoir un effet. Il a ainsi été décidé d’évaluer leurs impacts sur l’énergie, les émissions de Gaz à Effet de Serre, la biodiversité, la santé, le revenu et le nombre d’emplois agricoles. L’approche adoptée ensuite diffère de celle suivie dans le cas des stations d’épuration, notamment du fait de l’absence de données
viii disponibles sur les surfaces contractualisées, et de la difficulté à isoler l’action de l’Agence dans la trajectoire du bassin Seine-Normandie.
L’approche choisie a été l’analyse comparative de l’impact de chacune des Mesures Agro- Environnementales sur différentes composantes du développement durable, afin de repérer celles ayant le plus d’impacts positifs. L’idée était d’aider ainsi l’Agence à cibler les aides les plus multifonctionnelles. Cette étude, bibliographique et à dire d’experts, a permis de constater qu’il existait une grande disparité du nombre d’études relatives à chacune des mesures. Elle a cependant permis de dégager des tendances. L’agriculture biologique et la mesure « Système Fourrager Econome en Intrants » ont des impacts positifs sur la quasi- totalité des composantes retenues, même en tenant compte du rendement agricole ; l’agroforesterie aussi, en considérant les rares études disponibles. Les impacts des mesures de réduction d’intrants sont plus contrastés : positifs sur certaines composantes, nuls voire négatifs sur d’autres. En particulier, l’utilisation actuelle de la mesure de réduction de 50 % des produits phytosanitaires n’est pas bénéfique sur plusieurs composantes. De plus, pour que l’aide ait les impacts attendus sur le développement durable, il faut qu’elle induise effectivement un changement de pratiques culturales. Or, certaines aides, en particulier les mesures de réduction d’intrants, peuvent avoir des effets d’aubaine très forts : les agriculteurs qui les contractualisent sont ceux qui utilisaient déjà moins d’intrants que la référence.
Cette étude comparative conclue que ce sont les Mesures Agro-Environnementales provoquant un changement de système – Agriculture biologique, Système Fourrager Econome en Intrants, Agroforesterie – qui sont le plus efficaces, à la fois en termes de multifonctionnalité et de modification des pratiques culturales. La difficulté est que ces mesures sont aussi les plus exigeantes, dans un contexte où faire contractualiser des mesures aux agriculteurs est difficile. L’Agence doit donc se demander comment faire adopter ces pratiques culturales : Aller plus loin sur la sensibilisation ? L’acquisition foncière ? Le soutien à la filière ? L’Agence agit déjà de différentes manières les pollutions diffuses, mais il semble pertinent de réfléchir à ce qu’il faudrait intensifier. Les choix sont cependant contraints par le contexte ; des blocages juridiques, économiques, sociologiques et politiques existent.
Cette évaluation pose la question de la transversalité des politiques publiques. Certaines composantes entrent en synergie avec les enjeux eau, comme la biodiversité et la santé, d’autres peuvent être antagonistes, comme l’énergie. Ainsi, le fait de mettre en avant aussi bien les impacts positifs que les impacts négatifs d’une politique publique peut être à double tranchant. Il faut être vigilant pour que ce ne soit pas un prétexte à l’inaction.
Afin d’éviter cet écueil, la première étape serait d’établir, de manière concertée, des objectifs dotés de cibles quantifiées à atteindre et arbitrées les unes par rapport aux autres. Ce ciblage semble nécessaire pour intégrer cette évaluation du Xème programme dans le processus de décision de l’Agence, et donc pour faire évoluer la politique de l’Agence de l’Eau Seine- Normandie vers une meilleure prise en compte des différentes composantes du développement durable.
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Table des matières
Introduction : problématique et éléments de contexte ... 1
I / La commande : réfléchir à une méthode d’évaluation du Xème programme de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie (AESN) au regard du développement durable ... 1
A / Les Agences de l’Eau et la politique de gestion des ressources ... 2
B / La place du Xème programme dans la trajectoire d’actions de l’AESN ... 3
III / L’évaluation des politiques publiques au regard du développement durable : premières réflexions méthodologiques ... 5
A / A quoi sert l’évaluation des politiques publiques ? ... 5
B / Choix méthodologiques pour mener une évaluation développement durable ex ante du Xème programme ... 6
1ère Partie : L’évaluation développement durable de la politique assainissement du Xème programme : cas des stations d’épuration ... 13
I / Identification des enjeux développement durable pour les stations d’épuration ... 14
II / Analyse de la trajectoire du parc de stations d’épuration du Bassin Seine-Normandie sur les 60 dernières années ... 17
III / Analyse des impacts des stations pouvant être évalués et discussion ... 19
IV / Les leviers pour une trajectoire plus orientée « développement durable » des STEP du Bassin ... 27
2ème Partie : L’évaluation développement durable de la politique de lutte contre les pollutions diffuses du Xème programme : cas des MAE ... 31
I / La protection des captages du bassin Seine-Normandie ... 31
A / L’agriculture du bassin Seine-Normandie et les enjeux associés ... 31
B / Les mesures de protection des captages ... 32
1°) Protection règlementaire... 32
2°) Lutte contre la pollution diffuse ... 32
II / L’évaluation des Mesures Agro-Environnementales ... 33
A / Comparaison des MAEs sur différentes composantes ... 35
1°) Certaines MAE modifient le modèle d’agriculture dominant, d’autres très peu ... 35
2°) Les impacts développement durable des pratiques culturales associées au cahier des charges de chaque MAE diffèrent ... 36
2.1) Impacts sur la consommation énergétique et sur les émissions de Gaz à Effet de Serre ... 38
2.2) Impacts sur la biodiversité ... 40
2.3) Impacts socio-économiques ... 42
2.4) Impacts sur la santé ... 44
B / Limites de l’approche et poursuites de ce travail : l’évaluation des MAE, une aide à la décision ? ... 45
Conclusion ... 49
Bibliographie ... 51
Annexes ... 57
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Liste des acronymes
AAC : Aire d’Alimentation de Captage ACV : Analyse de Cycle de Vie
ADEME : Agence De l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie ASTEE : Association Scientifique et Technique pour l'Eau et l'Environnement AEP : Alimentation en Eau Potable
AESN : Agence de l’Eau Seine-Normandie ANC : Assainissement Non Collectif
C3P : Commission Permanente des Programmes et de la Prospective CAB : Conversion à l’Agriculture Biologique
CAD : Contrat d’Agriculture Durable CAS : Centre d’Analyse Stratégique CAT : Centre d’Aide par le Travail CE : Commission Européenne
CERTU : Centre d'Etudes sur les Réseaux, les Transports, l'Urbanisme et les constructions CGDD : Commissariat Général au Développement Durable
CTE : Contrat Territorial d’Exploitation
DBO5 : Demande Biochimique d’Oxygène en 5 jours DCE : Directive Cadre sur l’Eau
DERU : Directive Eaux Résiduaires Urbaines
DREAL : Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement EAE : Enquête Annuelle d’Entreprise
EH : Equivalent Habitant
EPNAC : Evaluation des Procédés Nouveaux d'Assainissement des petites et moyennes Collectivités ETP : Equivalent Temps Plein
FEADER : Fonds Européen Agricole pour le Développement Rural FEDER : Fonds Européen de Développement Régional
FiBL : Institut de Recherche de l’Agriculture Biologique FP2E : Fédération Professionnelle des Entreprises de l'Eau GES : Gaz à Effet de Serre
INRA : Institut National de la Recherche Agronomique
INSERM : Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale
IRSTEA : Institut national de Recherche en Sciences et Technologies pour l'Environnement et l'Agriculture LEMA : Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques
LPO : Ligue pour la Protection des Oiseaux
MAAF : Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt MAB : Maintien de l’Agriculture Biologique
MAE : Mesure Agro-Environnementale
MEDDE : Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie OLAE : Opération Locales Agro-Environnementale
PAC : Politique Agricole Commune
PASER : Projet d’Action Stratégique de l’Etat en Région PDRH : Programme de Développement Rural Hexagonal PTAP : Plan Territorial d’Actions Prioritaires
RAD : Réseau Agriculture Durable
RATP : Régie Autonome des Transports Parisiens RER : Réseau Express Régional
RTE : Réseau de Transport d'Electricité SAU : Surface Agricole Utile
SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux SNDD : Stratégie Nationale de Développement Durable
SEDIF : Syndicat des Eaux D’Ile-de-France SFEI : Système Fourrager Econome en Intrants
SIAAP : Syndicat Interdépartemental pour l’Assainissement de l’Agglomération Parisienne SIDESA : Site internet du Syndicat Interdépartemental de l'Eau Seine Aval
STEP : Station d’épuration ZRV : Zone de Rejet Végétalisée
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Liste des figures
Figure 1 : Les six Agences de l'Eau françaises. ... 2
Figure 2 : Le fonctionnement de l’AESN et des instances de Bassin. ... 3
Figure 3 : La Bassin Seine-Normandie. ... 3
Figure 4 : Réaliser une analyse d’attribution. ... 6
Figure 5 : Les indicateurs de suivi des composantes Risques et Santé. ... 9
Figure 6 : Aides par principaux domaines d’intervention. ... 10
Figure 7 : Photographie du site de Honfleur. ... 14
Figure 8 : Principe de fonctionnement du procédé ORGANICA. ... 14
Figure 9 : Schéma des principaux impacts environnementaux d’une STEP ... 14
Figure 10 : Evolution de l’assainissement du bassin Seine-Normandie de 1950 à 2007. Source : Site internet de l’AESN, à partir de la base de données « Poupée » ... 17
Figure 11 : La localisation des usines du SIAAP. ... 18
Figure 12 : Consommation énergétique des STEP de Seine-et-Marne. ... 21
Figure 13 : Répartition des consommations énergétiques : STEP du SIAAP et hors SIAAP. 22 Figure 14 : Les Sources de Gaz à Effet de Serre d'une station d'épuration. ... 23
Figure 15 : Postes potentiels pour la réduction des consommations d'énergie des STEP. ... 28
Figure 16 : Evolution du nombre de ZRV. ... 29
Figure 17 : Classement SDAGE des captages AEP vis-à-vis des nitrates et pesticides. ... 31
Figure 18 : Les différents périmètres de l'Aire d'Alimentation de Captage. ... 32
Figure 19 : Aides fournies par l'AESN et par la PAC aux agriculteurs du Bassin... 34
Figure 20 : Consommation d'énergie de l'agriculture biologique par rapport à l'agriculture conventionnelle de différentes productions. ... 39
Figure 21 : Nombre d'études qui concluent à un impact positif - neutre - négatif de l'agriculture biologique sur la biodiversité. ... 41
Liste des tableaux
Tableau 1: Répartition des stations d'épuration, en nombre et en capacité, par type de traitement. ... 18Tableau 2 : Répartition des consommations énergétiques du parc de STEP par type de traitement ... 21
Tableau 3 : Comparatif des impacts des différentes MAE en production végétale. ... 37
Tableau 4 : Comparatif des impacts des différentes MAE en production animale. ... 37
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Liste des annexes
Annexe 1 : Liste des personnes interrogées
Annexe 2 : Les principaux critères de jugement retenus dans l’évaluation des politiques publiques (Source : CEP, 2010)
Annexe 3 : Résumé de l’évaluation du nombre d’emplois générés par le Xème programme Annexe 4 : Méthodologie employée pour l’étude de cas de Honfleur
Annexe 5 : Eléments complémentaires sur l’évaluation des STEP Annexe 6 : Données obtenues pour Honfleur et Nézel
Annexe 7 : La politique de certains maîtres d’ouvrage en faveur des emplois en insertion Annexe 8 : Analyse d’un levier, les Zones de Rejet Végétalisées
Annexe 9 : Présentation des MAE étudiées
Annexe 10 : Quelques impacts « développement durable » des pratiques culturales définies par le cahier des charges des différentes MAE
Annexe 11 : Proposition d’un dispositif d’évaluation des MAE, élaboré avec Yannick L’Horty
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Introduction : problématique et éléments de contexte
I / La commande : réfléchir à une méthode d’évaluation du X
èmeprogramme de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie (AESN) au regard du développement durable
Si la politique de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie est sectorielle, elle peut avoir des impacts sur d’autres composantes du développement durable que le seul environnement aquatique. Comment évaluer ces impacts constitue l’objet de la présente étude.
Il ne s’agit pas d’évaluer les impacts « primaires » du Xème programme sur l’eau, objectifs directement portés par l’Agence, mais bien les impacts « secondaires » ou « collatéraux » de cette politique.
Cette réflexion méthodologique, que l’on peut qualifier de « pré-évaluation » de la politique de l’Agence au regard du développement durable fait suite à une demande de la Commission des Aides. Au milieu de l’année 2012, des administrateurs de l’Agence ont ainsi souhaité que chaque aide attribuée soit analysée au regard du développement durable. Il a finalement été décidé de ne pas demander des critères de jugement au niveau de chaque aide, ce qui aurait alourdi et probablement freiné le processus, mais plutôt d’évaluer l’ensemble de la politique de l’Agence. La question a été traitée au sein du Conseil Scientifique du Comité de Bassin Seine-Normandie, qui a souligné l’importance d’avoir une approche dynamique, à base d’analyses quantitatives et qualitatives, non réduites à la seule approche économique ponctuelle (et dont les résultats ne sont pas toujours très robustes étant données les incertitudes en la matière). L’un des objectifs possibles de cette évaluation « développement durable » serait de répondre à la question : « Comment le Xème programme peut-il contribuer à une trajectoire plus durable du bassin Seine Normandie? ».
Ce travail se propose d’apporter à la question du Conseil Scientifique des pistes de concrétisation en termes de méthode, en menant une étude de faisabilité afin de tenter de fournir un ou des référentiels d’évaluation. La trajectoire d’action de l’Agence est essentiellement portée par la Directive Cadre sur l’Eau et ne s’écartera probablement pas des exigences associées au respect de celle-ci. D’importantes actions ont été menées pour lutter contre les pollutions ponctuelles, accélérées ces dernières années par la mise en conformité avec la Directive Eaux Résiduaires Urbaines, et sont encore présentes dans le Xème programme. Par ailleurs, se préoccuper des pollutions diffuses fait également partie des priorités actuelles de l’Agence. Ainsi, s’il est apparu nécessaire de thématiser le présent travail, c’est sur ces deux sujets majeurs de l’action de l’Agence qu’il porte ; ils seront abordés respectivement dans la première et deuxième partie.
2
II / Priorisation des thématiques du X
èmeprogramme à évaluer sur la base de la trajectoire d’actions de l’AESN
A / Les Agences de l’Eau et la politique de gestion des ressources En France, les premiers textes relatifs au droit de l’eau
proviennent des codes napoléoniens2. En 1964, dans un contexte de développement économique et urbain planifié par l’Etat (AScA, 2010), la loi n°64-1245 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution est promulguée. Cette loi organise la gestion de l’eau par bassin versant, et non plus par département comme auparavant. Elle constitue ainsi l’un des fondements de la politique de l’eau actuelle. La loi de 1964 crée également, au niveau de chaque bassin, une Agence de l’Eau, qui est
« une agence financière de bassin, établissement public administratif doté de la personnalité civile et de l’autonomie financière, chargé de faciliter les diverses actions d’intérêt commun au bassin ». Il y a six Agences de l’Eau, chacune étant en charge d’un ou deux des sept bassins principaux du territoire français métropolitain (Fig 1).
Le budget du système Agence mis en place repose sur l’application du Principe Pollueur Payeur3. Les Agences de l’eau collectent des redevances auprès des usagers de l’eau, et les redistribuent pour financer des actions visant à assurer une bonne qualité de l’eau et des milieux aquatiques. On dit que « L’eau paie l’eau »2. Il s’agit donc d’un système conçu pour mutualiser les financements afin de pouvoir couvrir les besoins en équipement du Bassin, et créer ainsi une solidarité de bassin dans l’espace et dans le temps (AScA, 2010).
En plus de leur compétence financière, les Agences de l’Eau sont des acteurs au centre de la mise en œuvre technique de la politique de l’eau, dans une logique de planification (AScA, 2010). Du fait de cette double compétence, elles sont sous la tutelle du Ministère en charge des Finances mais également sous la tutelle du Ministère en charge de l’Ecologie.
D’autre part, en France, la politique de l’eau est fondée sur la concertation et la participation des différents acteurs concernés (MEDDE). Ce principe se retrouve dans le fonctionnement des Agences de l’Eau, qui élaborent des programmes pluriannuels d’intervention en lien avec deux instances de Bassin (Fig 2) :
2 Site internet Eau France.
3 Site internet du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie (MEDDE)
Figure 1 : Les six Agences de l'Eau françaises. Source : Site internet de l'Agence de l'Eau Artois-Picardie
3
Le Conseil d’Administration de
l’Agence, dont les
administrateurs sont désignés par le Comité de Bassin et l’Etat, qui adopte des propositions et vote le budget annuel
Le Comité de Bassin, qui permet le débat et la concertation entre les acteurs de l’eau au niveau des Bassins et qui a un rôle décisionnel.
Figure 2 : Le fonctionnement de l’AESN et des instances de Bassin. Source : Site internet de l’AESN
B / La place du Xème programme dans la trajectoire d’actions de l’AESN
Le Bassin Seine-Normandie comprend le bassin de la Seine et celui des fleuves côtiers de la Seine- Maritime, du Calvados et de la Manche4 ; il s’étend sur une superficie d’environ 100 000 km2 (Fig 3). 18,3 millions d’habitants y vivent, soit environ 30 % de la population française (AESN, 2013).
Figure 3 : Le Bassin Seine-Normandie4.
Du fait de ce territoire d’intervention, l’Agence de l’Eau Seine-Normandie est la plus importante des six Agences de l’Eau françaises en termes de population concernée, et également en termes de moyens financiers. Son budget annuel est d’environ 970 millions d’euros en 2012. Elle emploie en son sein 494 agents (AESN, 2012).
Comme les autres Agences de l’Eau, l’Agence de l’Eau Seine-Normandie « agit dans le cadre d’un programme qui fixe les objectifs à atteindre, le montant des aides à apporter et les redevances à recouvrer »5. Les programmes sont donc des éléments structurants du fonctionnement des Agences.
4Site internet du Syndicat Interdépartemental de l'Eau Seine Aval (SIDESA)
5 Site internet de l’AESN
4 Différents documents proposent une analyse rétrospective de l’action de l’AESN, avec une mise en perspective historique de ses programmes (AScA, 2010, Confluences, mars 2013).
Au moment de la création de l’AESN, le bassin connaissait des rejets ponctuels massifs, d’usines ou de villes. Pour résoudre ces problèmes, le Ier programme (1969 - 1971) a eu pour priorité l’épuration, dont le IIème programme (1972 – 1976) vise à renforcer l’efficacité. A partir du IIIème programme (1977 – 1981), l’AESN se donne l’objectif de « réhabiliter l’ensemble des rivières du bassin » (Esculier, 2009). La priorité est la qualité des eaux de surface pour permettre les usages, sans reconnaître les écosystèmes en tant que tels (ce qui n’arrivera qu’avec la loi de 1992). Les programmes suivants augmentent les redevances perçues par l’AESN pour parvenir à ses objectifs ; les priorités successives des programmes sont : les réseaux d’assainissement (IVème programme, 1982 – 1986), les « points noirs » de pollution (Vème programme, 1987 – 1991), la lutte globale contre les pollutions (VIème programme, 1992 – 1996) et les rejets pluviaux (VIIème programme, 1997 – 2002).
Dans le même temps, des documents règlementaires, nationaux et européens, apparaissent ; ils encadrent de plus en plus l’action de l’AESN. En particulier, la Directive sur les Eaux Résiduaires Urbaines (DERU) de 1991 impose des obligations de collecte et de niveaux de traitement des eaux usées. La loi sur l’eau de 1992 institue le Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE), qui est un document de planification définissant les orientations de la politique de l’eau au niveau du bassin. Les Plans Territoriaux d’Actions Prioritaires (PTAP) déclinent ensuite les actions à mener pour atteindre les objectifs du SDAGE.
Une nouvelle directive européenne est adoptée en 2000, la Directive Cadre sur l’Eau (DCE).
Elle fixe aux pays de l’Union Européenne l’objectif d’atteinte du bon état écologique et physico-chimique des masses d’eau, au plus tard en 2027. Elle s’inscrit donc dans une logique de résultats, ce qui est un changement notable ; la DERU n’imposait qu’une logique de moyens. La Loi sur l’Eau et les Milieux Aquatiques (2006) transpose dans le droit français la DCE de 2000 et rénove le cadre global défini par les lois sur l’eau de 1964 et de 1992. Le champ d’action de l’AESN s’étend alors bien au-delà des procédés épuratoires. La restauration des milieux aquatiques est ainsi la priorité du VIIIème programme (2003 – 2008), l’environnement et la santé celles du IXème (Confluences, mars 2013).
« Le Xème programme de l’Agence est central pour atteindre l’objectif défini par la DCE : le bon état écologique des deux tiers des eaux de surface d’ici 2015 » (Louis Hubert, directeur de la stratégie territoriale de l’AESN, dans Confluences, mars 2013). Le Xème programme a été adopté par le comité de bassin le 18 octobre 2012 et couvre la période 2013 – 2018. Il propose des taux d’aide plus élevés que le programme précédent (60,6 % contre 52,2 %) avec un montant total de subvention identique, soit une baisse mécanique du nombre de travaux aidés. Les aides attribuées seront donc mieux ciblées. D’autre part, le Xème programme vise à se tourner davantage vers le « grand cycle » de l’eau (l’eau dans l’environnement : zones agricoles, forestières, humides,…) par rapport au « petit cycle » (l’eau dans les tuyaux : assainissement, épuration, captage,…). Enfin, le Xème programme met un accent fort sur les actions préventives (Confluences, mars 2013).
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III / L’évaluation des politiques publiques au regard du développement durable : premières réflexions méthodologiques
A / A quoi sert l’évaluation des politiques publiques ?
Apparue dans les pays anglo-saxons, l’évaluation des politiques publiques se développe en France depuis la fin des années 60 (CAS, 2007). Elle sert deux objectifs principaux (CEP, 2010) :
Mesurer les résultats d’une politique, en tenant compte des objectifs de cette politique et des moyens mobilisés pour la mettre en œuvre. Cet objectif de mesure et de compte- rendu vise notamment à répondre à la demande légitime des citoyens de transparence, de bonne conduite des politiques publiques et de bon usage des fonds publics, en particulier dans un contexte budgétaire restreint.
Accompagner le processus de décision politique, afin de favoriser une amélioration de la qualité des politiques publiques ultérieures. L’évaluation est donc aussi une préparation de l’avenir (DGTPE, CAS, 2010) et doit pour cela ne pas s’interroger uniquement sur l’échec ou la réussite d’une politique, mais également sur les mécanismes qui ont conduit à ce résultat.
L’évaluation de l’action publique peut intervenir à différents stades, de la conception initiale de la politique publique à son terme. Les termes employés sont différents.
L’évaluation ex ante intervient au moment de la conception de la politique. Elle sert notamment à identifier la meilleure modalité d’intervention, et à anticiper les impacts souhaitables et non souhaitables.
L’évaluation in itinere et l’évaluation à mi-parcours permettent de suivre la manière dont la mise en œuvre de la politique publique se déroule, notamment lors d’un changement de contexte. Elles ont pour but l’amélioration continue de la politique publique.
L’évaluation ex post a lieu après la fin de l’intervention publique. Elle sert en particulier à faire un bilan des impacts de la politique, obtenu en comparant les objectifs initiaux de la politique et les résultats finaux.
Les principaux critères de jugement retenus dans l’évaluation des politiques publiques sont également bien établis (CEP, 2010). Il s’agit de l’efficacité, de l’efficience, de la pertinence, de la cohérence interne et de la cohérence externe de l’action publique. Une définition de chacun de ces critères est donnée en Annexe 2.
Dans le cadre d’une analyse d’efficacité, pour mener à bien l’évaluation des effets d’une politique publique, plusieurs stratégies sont envisageables (CE, 2010) :
L’analyse du changement, qui consiste à observer l’évolution d’indicateurs, sans établir de lien de causalité avec la politique publique évaluée.
L’analyse d’attribution, dont l’objectif est d’établir un lien de causalité entre les changements observés et la politique évaluée, ainsi que d’ « apprécier la proportion de changements observés qui sont effectivement attribuables à l’intervention évaluée [effets nets ou impact]» (CE, 2010). Ce type d’analyse quantifiée passe par la comparaison d’indicateurs « avec politique » et « sans politique » (dits aussi contrefactuels) (Fig 4).
6 Discriminer ce qui revient à une politique donnée de ce qui relève d’autres politiques est une difficulté récurrente en évaluation, car la situation contrefactuelle est hypothétique, et ne peut, de fait, jamais être observée. C’est le problème de l’inférence causale, soulevé par Holland en 1986.
Figure 4 : Réaliser une analyse d’attribution. Source : CE, 2006
L’analyse de contribution, qui vise à établir un lien de causalité entre les changements observés et la politique évaluée, sans quantification de cette part.
Comme l’analyse du changement, elle évalue des effets bruts.
C’est ce dernier type d’analyse qui sera utilisé pour la suite de cette étude, hormis dans la deuxième partie, où l’évaluation des effets nets sera évoquée.
La loi de 1976 relative à la protection de la nature a institué les études d’impact. Depuis, une culture des évaluations environnementales s’est progressivement développée en Europe (CAS, 2007). En effet, différents textes, et notamment la directive européenne de 2001, ont étendu le champ de l’évaluation environnementale à certaines politiques publiques. Par la suite, l’Union Européenne a cherché à favoriser des pratiques d’évaluation traitant des trois piliers du développement durable, en mettant notamment en place, depuis 2002, des analyses d’impact pour toutes ses initiatives majeures qui tiennent compte des trois volets économique, social et environnemental (CAS, 2007). Une méthode retenue par certaines évaluations est de conduire de manière couplée une évaluation environnementale et une évaluation ex ante
« classique » s’intéressant aux aspects socio-économiques, comme cela a été fait pour l’analyse du PDRH 2007 – 2013 et pour la politique régionale du programme opérationnel du FEDER. Une étude d’impact ex ante du projet de loi de programme Grenelle 1 a également été réalisée par le CGDD en décembre 2008. Il s’agit d’une évaluation économique des bénéfices et des coûts engendrés par cette loi. Certaines conséquences environnementales, sanitaires et sociales n’ont pu être chiffrées ; des + et – sont alors indiqués (CGDD, 2009).
B / Choix méthodologiques pour mener une évaluation développement durable ex ante du Xème programme
Les retours d’expériences sur des évaluations menées mettent en évidence plusieurs étapes clefs. Dans l’idéal, une évaluation de la contribution du Xème programme au changement de trajectoire en termes de développement durable pourrait passer par quatre étapes principales : 1°) Identifier les composantes du développement durable sur lesquelles le Xème programme peut a priori influer de manière significative
Mener l’évaluation d’une politique publique nécessite en effet de savoir quels sont les objectifs de cette politique, afin de pouvoir observer si ces objectifs ont été remplis. Plus particulièrement, réaliser une évaluation du Xème programme de l’AESN au regard du
7 développement durable suppose d’identifier des composantes du développement durable vis- à-vis desquelles évaluer l’action de l’AESN. Or, par définition, la politique de l’Agence de l’eau Seine-Normandie est sectorielle. Le programme de l’Agence découle de la Directive Cadre sur l’Eau. De ce fait, les impacts socio-économiques et environnementaux auxquels s’intéresse cette évaluation sont des impacts « collatéraux » de la politique de l’Agence. Elle n’a donc pas nécessairement d’objectifs à leur sujet. Comment élaborer un référentiel dans ces conditions ? L’identification de l’ensemble des domaines sur lequel un dispositif public peut avoir un impact au regard du développement durable est un préalable nécessaire ; les trois piliers du développement durable et l’étude de leur interface constituent un socle de référence utile pour l’évaluation (CAS, 2007).
Du fait du temps limité pour réaliser cette étude, l’approche développée n’a pu être exhaustive. Les composantes étudiées ont été choisies d’une part parce qu’il s’agit d’éléments relativement classiques dans une approche développement durable, et d’autre part parce qu’elles semblaient pertinentes vis-à-vis des objets évalués. Malgré les différences découlant de la diversité des champs d’étude, la lecture de plusieurs travaux permet d’avoir une idée des aspects les plus fréquemment abordés lorsqu’un projet ou une politique est évaluée au regard du développement durable. Ceux auxquels l’AESN peut a priori contribuer ont été sélectionnés, sous forme de neuf composantes que l’on peut répartir selon les trois piliers du développement durable :
Santé
Participation du public
Solidarité, à l’échelle du Bassin, qui se traduit notamment par la mutualisation financière entre les territoires (équité spatiale et sociale), mais aussi à l’échelle internationale
Amélioration des conditions de travail et de rémunération des employés
Développement d’activité économique générant des emplois
Coûts évités, du traitement curatif pour l’eau potable par exemple
Energie
Changement climatique (atténuation et adaptation)
Biodiversité « terrestre »
Les composantes en gras sont celles qui seront étudiées plus en détail dans la suite, car elles concernent moins directement les objectifs « primaires » de la politique de l’eau, et plus des impacts « secondaires » ou « collatéraux » de cette politique, qui sont ceux qui nous intéressent ici. Cela peut être nuancé dans certains cas : la participation du public, la biodiversité aquatique et la santé via la qualité de l’eau sont aussi visées par la politique de l’eau. Toutes les composantes du développement durable issues de cette sélection préliminaire n’interviennent pas nécessairement dans chacune des lignes du Xème programme de l’AESN.
Pour chaque type d’aides, une identification des composantes les plus pertinentes sera réalisée.
2°) Mesurer les impacts et apprécier une trajectoire
Une fois cette identification réalisée (= référentiel des composantes les plus pertinentes), évaluer la contribution au développement durable du Xème programme de l’Agence suppose d’apprécier les effets du dispositif d’aide sur chacune des composantes du développement durable identifiées. Il faut noter que différents échelons des chaînes de causalité (Fig 5) peuvent être observés ; la présente étude s’intéresse, lorsque c’est possible, aux impacts.
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Figure 5 : Liens de causalité, illustrés sur l'exemple de l'eau. Source : Site internet Eau France
L’idéal serait de reconstituer la trajectoire de ces impacts. Quelle a été leur évolution dans le temps (depuis 1960 à 2013, et à l’avenir avec le Xème programme) sur le bassin Seine- Normandie ? Retracer cette trajectoire pose un certain nombre de questions : Comment peut- on apprécier cette trajectoire ? Quelles sont les données nécessaires ? Est-il possible de l’évaluer sur tous les impacts ; que peut-on mesurer, quantifier ? Cela nécessite une analyse rétrospective, puis prospective pour regarder si des changements significatifs seront tendanciellement réalisés au Xème programme. Il faut également trouver un équilibre entre les approches quantitatives et qualitatives.
3°) Identifier les enjeux, les marges de manœuvre et les leviers existants pour optimiser l’impact du IXème programme sur ces composantes
Une fois observés les impacts de l’action de l’Agence sur différentes composantes du développement durable, il s’agirait d’identifier ceux dont la contribution potentielle au développement durable semblent la plus forte, et ainsi ceux sur lesquels il serait pertinent d’agir en priorité. Lorsque les enjeux sont avérés, les objectifs définis et la trajectoire reconstruite, il est alors possible de rechercher d’éventuelles marges de manœuvre. Cela pose des questions opérationnelles : quels sont les différents leviers pouvant être utilisés pour améliorer l’impact de la politique de l’Agence au regard du développement durable ? Qu’est- ce qui est le plus efficient pour atteindre les objectifs fixés ? Quels types d’aides faudrait-il développer pour changer de trajectoire ? Ce questionnement est pertinent, d’autant plus dans la mesure où, comme expliqué en II.B), le nombre d’aides attribuées durant le Xème programme sera moins élevé que pour le programme précédent, et qu’un meilleur ciblage des aides est donc nécessaire.
C’est une première étape dans l’élaboration d’une stratégie d’action : réfléchir aux marges de manœuvre de l’Agence est en lien étroit avec la définition de cibles, c’est-à-dire des niveaux de changement souhaités.
4°) Intégrer l’évaluation dans le processus de décision
Le rapport du CAS (2007) souligne l’importance de placer l’évaluation en phase avec la décision publique, mais également avec le débat public, ce qui suppose une évolution organisationnelle et institutionnelle. Dans le cas de l’AESN, la concertation avec ses instances (la C3P et le CS en particulier) est primordiale. La présente étude n’aborde pas les questions de l’évolution organisationnelle et de la participation du public à l’évaluation. Cependant, pour inscrire au mieux l’évaluation dans le processus de décision de l’AESN, celle-ci devrait chercher à interroger le personnel de l’Agence, afin de mieux connaître les questions que les agents se posent, ainsi que l’utilité que peut avoir une telle évaluation selon eux et les moyens pour maximiser cette utilité.
9 Pour définir une stratégie, la première étape serait d’établir, de manière concertée, des objectifs dotés de cibles quantifiées à atteindre, concernant l’optimisation des impacts développement durable du Xème programme. Il faudrait alors tenir compte des objectifs nationaux ; les cibles nationales sont notamment présentes dans le rapport pour la conférence environnementale remis par Wahl en 2012, qui a pour objet de définir des indicateurs de résultat permettant de suivre la trajectoire de la France à la suite du Grenelle de l’environnement. Ce document est intéressant dans la mesure où il liste 29 indicateurs de suivi du Grenelle, qui couvrent un large panorama des objectifs du développement durable. De même, la Stratégie Nationale de Développement Durable, adoptée le 27 juillet 2010 par le Comité interministériel pour le développement durable, fait intervenir des indicateurs de suivi (CGDD, 2012).
Les principales composantes du développement durable retenues figurent ci-dessous, associées aux objectifs nationaux :
La consommation énergétique. Les objectifs européens sont d’améliorer l’efficacité énergétique de 20 % et de porter la part des énergies renouvelables à 20 % d’ici 2020. Au niveau national, la France a pour objectif de réduire sa consommation énergétique de moitié d’ici à 20506.
Les émissions de Gaz à Effet de Serre (GES), dans le cadre d’une atténuation du changement climatique. La stratégie Europe 2020 vise à réduire d’au moins 20 % les émissions de GES d’ici 2020. D’autre part, en 2003, le chef de l’Etat et le Premier ministre ont pris l’engagement devant la communauté internationale de « diviser par un facteur 4 les émissions nationales de gaz à effet de serre du niveau de 1990 d'ici 2050 », objectif confirmé en 2007 par le Grenelle de l’environnement.
La participation du public aux décisions, qui est souvent affirmé comme un enjeu du développement durable mais pour laquelle ni le rapport Wahl ni la SNDD ne définissent d’indicateur de suivi.
La biodiversité. L’objectif est d’enrayer son érosion ; le suivi de son évolution fait principalement intervenir deux indicateurs : l’indice d’abondance des populations d’oiseaux communs et l’artificialisations des sols(CGDD, 2012). L’indice d’abondance des populations d’oiseaux communs était de 84 en 2006, la cible est qu’il se maintienne à 84 (en 2011, il était de 82) (Wahl, 2012). La part des surfaces artificialisées était de 8,4 % en 2006, la cible est de stabiliser ou de diminuer ce chiffre (en 2011, il était de 8,9 %)(Wahl, 2012).
L’emploi, en termes quantitatif et qualitatif. Les indicateurs de suivi de la SNDD sur ce critère sont le taux de chômage et le taux de pauvreté monétaire après transferts sociaux, mais aucune cible n’est associée à ces indicateurs. Le rapport Wahl (2012) utilise l’indicateur de nombre d’emplois dans les écoactivités, dont l’indice était de 132 en 2006 (100 en 1997) ; la cible serait d’aboutir à un découplage avec l’emploi intérieur total.
La santé, dont le suivi fait intervenir des indicateurs globaux, l’espérance de vie et l’espérance de vie en bonne santé, sans cible (CGDD, 2012), et des indicateurs beaucoup plus précis (voir fig. 5) mais sur lesquels l’AESN ne semble pas avoir un effet direct (voir fig. 6).
Figure 6 : Les indicateurs de suivi des composantes Risques et Santé. Source : Rapport Wahl, 2012
6 Site internet de l’Est Eclair
10 Ainsi à partir des principales études et méthodes existantes (CAS, 2007 ; CGDD, 2009), une méthode spécifique et exploratoire en 4 temps a été proposée pour contribuer à l’évaluation du Xème programme de l’AESN au regard du développement durable.
Suite à des discussions au sein de l’Agence, il a été décidé de tester différentes approches, avec pour objectif premier de déterminer la faisabilité d’une telle évaluation :
La première approche consiste à étudier les effets d’un type d’aide (par ex. les aides à l’épuration)
sur l’ensemble des composantes du développement durable retenues La seconde vise à évaluer l’impact de l’ensemble du Xème programme sur une composante donnée (par ex. l’emploi, la santé ou la solidarité).
Les aides attribuées par l’AESN sont très nombreuses et présentent une grande diversité.
Ainsi, près de 30 000 aides ont été accordées dans le cadre du IXème programme de l’AESN, soit environ 5 000 par an. Ces aides sont classées en fonction de catégories, appelées « lignes programme », auxquelles elles contribuent ; il y a près de 80 lignes-programme différentes au total. Vouloir réaliser une analyse exhaustive de l’ensemble des aides ou des lignes programme est inenvisageable au vu du délai imparti. Deux lignes programme ont donc été sélectionnées, afin d’en réaliser une étude plus approfondie.
Figure 7 : Aides par principaux domaines d’intervention du 10ème programme. Source : AESN, 2013
La première correspond aux aides attribuées pour les travaux associés aux ouvrages collectifs de traitement, et sera l’objet de la deuxième partie. Cette ligne programme a été choisie car elle correspond au cœur de métier de l’AESN. Les aides à la réalisation de stations d’épuration sont en effet le plus gros budget de l’AESN en 2012. Il est prévu que cette ligne reste un poste majeur en termes financiers au Xème programme. Les aides accordées pour l’assainissement des collectivités, qui comprend les stations d’épuration et les réseaux, devraient représenter 2374 millions d’euros (Fig 7) sur l’ensemble du Xème programme (37 % du total).
La deuxième ligne programme sélectionnée concerne les aides versées pour le changement de pratiques agricoles sous forme de mesures agro-environnementales, en vue de lutter contre la pollution agricole diffuse. Son évaluation au regard du développement durable sera abordée dans la troisième partie. Il s’agit du plus gros budget de la lutte contre la pollution agricole, qui est l’une des deux lignes programme, avec la restauration et la gestion des milieux aquatiques, dont le volume financier devrait augmenter au Xème programme par rapport au IXème. Elle devrait en effet passer de 120 à 300 millions d’euros (Fig 7).
11 Il s’agit en outre d’un aspect important, car il est parfois reproché à l’Agence de l’eau Seine- Normandie (et plus généralement à toutes les Agences de l’eau) de chercher à améliorer la qualité de l’eau de manière curative et pas assez de manière préventive (Cour des Comptes, 2010). De plus, le coût du préventif serait inférieur à celui du curatif (AESN, 2011).
Les deux lignes programme choisies sont donc des domaines d’intervention de l’AESN très différenciés. Les aides aux stations d’épuration sont des aides historiques de l’AESN, pour qui l’épuration est un enjeu majeur depuis le Ier programme. Il s’agit en outre d’un mode d’action infrastructurel, avec un système bien défini, visible, et régi par une règlementation contraignante. Les aides attribuées par l’AESN au changement de pratiques agricoles dans le cadre de la protection des captages sont beaucoup plus récentes ; elles datent du IXème programme. Ce mode d’action de l’AESN n’est pas basé sur la réalisation d’infrastructures.
En outre, les moteurs des pratiques agricoles ne ressemblent pas à ceux des stations d’épuration : l’agriculture concerne une multitude d’acteurs, dispersés, et s’inscrit dans un contexte mondialisé, dans lequel la Politique Agricole Commune et le marché interviennent.
Ces types d’aides étant très différents, et les données disponibles à leur sujet n’étant pas les mêmes, l’approche adoptée pour l’évaluation sera « à géométrie variable », afin de tenir compte de ces spécificités.
Une approche macroscopique de l’impact de l’ensemble du Xème programme sur l’une des composantes du développement durable a été abordée à travers l’étude du nombre d’emplois générés par l’action de l’Agence. Un résumé de cette analyse est visible en annexe 3.
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èrePartie : L’évaluation développement durable de la politique assainissement du X
èmeprogramme : cas des stations d’épuration
Les stations d’épuration (STEP) concentrent une grande partie de l’action menée par l’Agence de l’eau Seine-Normandie au cours du IXème programme. Les études et travaux retenus sur les stations d’épuration au titre de ce IXème programme se chiffraient à 2 873 millions d’euros sur 6 ans, soit environ 38 % du total. Ce chiffre élevé est en grande partie lié aux exigences de la directive sur les eaux résiduaires urbaines7, qui impose des obligations de collecte et de traitement des eaux usées, et donc la mise en conformité des stations d’épuration. L’effort mené sur les STEP se poursuivra au cours du 10ème programme. Cela se traduit par le volume de travaux retenus, s’élevant à 2 374 millions d’euros (38 % du total) sur 2013 – 2018.
Evaluer l’impact des stations d’épuration du bassin Seine-Normandie au regard du développement durable suppose d’identifier les composantes du développement durable sur lesquelles les stations d’épuration ont un effet. Cette identification sera l’objet de la première partie. La deuxième partie sera consacrée à l’analyse de la quantification potentielle de ces impacts, et aura pour objectif de répondre aux questions suivantes :
Quelles données sont nécessaires pour évaluer l’impact actuel du parc de STEP sur chacune des composantes identifiées dans la première partie ?
Est-il possible de retracer une trajectoire pour représenter l’évolution de ces impacts ? Suite au constat dressé dans les deux premières parties, la troisième visera à identifier des enjeux, les marges de manœuvre et à proposer des leviers pour améliorer l’impact développement durable des aides à la construction/réhabilitation de stations d’épuration.
Cette analyse repose sur la réalisation d’entretiens (les personnes rencontrées sont listées en annexe 1), la bibliographie relative au sujet et l’étude de deux cas concrets. Les deux stations d’épuration qui ont fait l’objet d’une étude de cas ont été choisies après discussion avec Jacques Lesavre, le spécialiste des stations d’épuration à l’AESN. Ces études de cas ont pour objectif d’étayer chacune des parties de cette analyse : demander aux acteurs interrogés quels sont selon eux les principaux enjeux, voir dans quelle mesure il est possible de quantifier les impacts d’une installation donnée et identifier des pistes intéressantes pour améliorer les impacts socio-économiques et environnementaux du parc de STEP du Bassin.
La première STEP sélectionnée est la STEP de Honfleur (14), qui épure les eaux de quatre communes pour une capacité de 26 000 EH et qui a été inaugurée en 2004, ce qui permet d’avoir un recul relativement important sur son fonctionnement. Elle est constituée d’une STEP Boues Activées classique, mais le traitement en sortie des eaux épurées, de l’air et des boues est original. Les boues sont stockées dans des casiers plantés de roseaux, l’air vicié circule dans une serre et l’épuration des eaux est affinée par un système de « jardins filtrants » (Fig 8). Onze personnes ont été interrogées dans le cadre de l’étude de cette STEP : personnel de l’Agence de l’Eau Seine-Normandie, services techniques de la Communauté de
7 Directive n° 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux urbaines résiduaires
14 Communes du Pays de Honfleur et du
Syndicat Intercommunal à VOcation Multiple, élus, bureaux d’étude, maîtrise d’œuvre et responsable de l’exploitation.
La méthodologie employée est décrite en annexe 4.
Figure 8 : Photographie du site de Honfleur.
Source : Site internet de Mairieconseils
Le second cas concret étudié est la station d’épuration de Nézel (78) qui a une capacité de 6 300 EH. Elle a été inaugurée le 12 avril 2013, donc tout récemment, ce qui entraine une absence de recul sur son fonctionnement mais qui peut permettre d’avoir des informations plus précises sur sa construction. La
technologie utilisée est le procédé ORGANICA (fig 9), développé en Hongrie et protégé par un brevet. Il s’agit également d’une STEP boues activées, dans laquelle les bassins fonctionnent de manière séquencée et sont surmontés par une serre abritant des plantes, dont les racines sont immergées dans les bassins.
Comme pour la STEP de Honfleur, des entretiens avec six personnes de différentes structures ont été réalisés.
I / Identification des enjeux développement durable pour les stations d’épuration
Une station d’épuration diminue la consommation d’oxygène et l’eutrophisation potentielle liées aux rejets, en utilisant de l’électricité et des produits chimiques (ressources épuisables) (Godin, 2012, Fig 10).
Figure 10 : Schéma des principaux impacts environnementaux induits et évités par une STEP. Source : ACV d'un système d'épuration des eaux usées (Godin, 2012)
Figure 9 : Procédé ORGANICA. Source : Site internet de MSE (filiale de Veolia Eau)
