Claude Martin : « Défendre les intérêts familiaux en Europe. Le rôle des associations familiales dans la définition de l’action publique », Mouvements, n°8, mars-avril 2000, p. 64-69
Défendre les intérêts familiaux en Europe
Le rôle des associations familiales dans la définition de l’action publique
Claude Martin Chargé de recherche CNRS CRAP-IEP de Rennes Aux dires d’un certain nombre de spécialistes (Donati, 1994 ; Pitrou, 1994), les associations familiales demeurent encore largement aujourd’hui terra incognita. Dans certains pays comme la France, les associations familiales n’ont pas laissé la communauté scientifique totalement indifférente (voir les travaux du Groupement de recherche sur les mouvements familiaux ; Chauvière, 1986 ; Chauvière, Bussat, 1997).
Mais l’importance de la composante idéologique de l’action de ces associations fait qu’il semble difficile pour ceux qui les étudient d’éviter de donner l’impression qu’ils les soutiennent ou les récusent (Brunnquell, 1994). A lire les données disponibles, il semble que l’on s’oriente le plus souvent soit vers des travaux d’inventaire et de description (Kiely, 1994), soit vers des travaux à orientation normative (Donati & Rossi, 1995). Là réside une bonne part des difficultés de leur étude. Mais, globalement, rares sont les perspectives qui permettent d’échapper à ce double écueil : la description ou la prescription.
Pourtant, bien que de manière variable selon les pays, les associations familiales jouent un rôle non négligeable au moins sur deux plans : la prise de décision politique pour tout ce qui concerne la sphère familiale, d’une part, l’offre de services de soutien aux familles, d’autre part. En ce sens, elles constituent un objet légitime pour l’analyse de l’action publique.
Dans une recherche pour la Commission européenne (Martin & Hassenteufel, 1997), nous avons cherché à dépasser ces écueils en nous centrant sur le rôle joué par certaines de ces associations dans la définition des politiques sociales ou familiales dans cinq pays de l’Union Européenne (France, Belgique, Angleterre, Allemagne et Portugal). La définition de cet objet particulier -la configuration des rapports établis par les associations familiales avec la sphère politique et leur participation au système d’action publique-, nous a amené à privilégier certaines dimensions de l’activité de ces associations aux dépens d’autres. Ainsi, par exemple, nous nous sommes peu attardés sur la finalité de production de services aux familles, pourtant fréquente dans nombre de ces associations, sauf dans la mesure où cette production a des conséquences sur la définition des politiques publiques. Nous avons surtout privilégié le rôle de conseil, de lobbying, ou la logique de groupe de pression que développent certaines de ces associations.
Notre objectif était de parvenir à mettre en évidence des « configurations »
particulières dans quelques pays de la communauté, choisis pour leur exemplarité ou
pour la spécificité des rapports qu’établissent ces associations avec le champ de la
décision politique. En effet, nous avons cherché à la fois à mieux comprendre qui
lesquels elles tentent de défendre une position, et leurs méthodes d’inscription dans des réseaux d’action publique. En ce sens, il était primordial de retenir quelques pays assez contrastés du point de vue du rôle que semblent jouer ces associations. Ce faisant, nous avons cherché à identifier quelques modèles d’équilibre entre l’Etat, le marché, le tiers secteur et les familles pour assurer la régulation politique des problèmes sociaux contemporains ; en somme des modèles de « welfare-mix » ou de répartition des responsabilités entre ces différents pôles de la protection : familles, marché, Etat et tiers secteur. Cette problématique nous a amené à dégager des modalités nationales contrastées de représentation des intérêts familiaux, à comprendre les ressources d’action dont disposent les associations et à cerner leur place dans la recomposition actuelle des régimes de protection sociale dans le contexte global du « tournant néo- libéral » (Jobert, 1994).
Régimes de citoyenneté et défense des intérêts familiaux
Pour penser la place des associations familiales dans la définition des politiques publiques et leurs positions face aux changements des systèmes de protection sociale, nous proposons de recourir au concept de « régime de citoyenneté » avancée par Jenson
& Phillips (1993) pour désigner les modes de légitimation qui ancrent tel ou tel processus de régulation dans la société civile. Il s’agit alors de comprendre comment sont désignés les acteurs collectifs légitimes (inclusion ou exclusion de certains acteurs de la scène publique) ; comment sont définies les limites de l’intervention du politique dans la société ; comment sont construits et hiérarchisés les statuts permettant d’ouvrir des droits (l’homme-chef de ménage et pourvoyeur de revenu comme catégorie d’ouverture de droits sociaux, par exemple).
C’est à ce niveau qu’il est possible d’intégrer la place des associations familiales.
Celles-ci représentent en effet un de ces groupes ou acteurs collectifs qui tentent d’asseoir leur légitimité pour défendre telle ou telle orientation de l’action publique.
Tout ce qui touche aux enjeux familiaux, à la répartition du rôle de protection entre famille, tiers secteur, collectivité locales et Etat constituent des enjeux centraux pour leur action. Ainsi, la question de la répartition de la charge des personnes dépendantes et vulnérables, entre acteurs individuels et collectifs, parenté, collectivités locales et Etat, donne lieu à une recomposition et à une lutte pour définir les référentiels et les représentations pertinentes pour l’action publique. Pour autant, il n’est pas dit que les associations familiales ne se trouvent pas concurrencés par d’autres groupes, prêts à défendre leurs intérêts, sans se reconnaître dans ce que les associations familiales définissent comme perspective d’action : on peut penser, par exemple, aux mouvements des femmes, au mouvements des jeunes, à la défense des intérêts spécifiques de la
« génération du milieu », c’est-à-dire principalement les femmes actives de 50 ans, etc.
Le rôle de ces « régimes de citoyenneté » et de leur évolution nous semble d’autant
plus important que l’on se situe dans une période de mutation accélérée et de recherches
de nouveaux référentiels pour l’action publique. Dans ces configurations de crise,
comme le souligne F-X. Merrien, « des groupes d’acteurs, de plus en plus influents, font
part de leurs désaccords de plus en plus profonds à l’égard du paradigme ancien et
préconisent des solutions nouvelles jusqu’à atteindre le cœur même, le noyau, des
défenseurs de l’ancien système... Dans ces périodes, les réseaux de politiques publiques,
les forums intellectuels jouent un rôle tout à fait essentiel dans la définition des réalités
sociales et des politiques à mettre en œuvre» (Merrien, 1997, p. 74-75).
B. Jobert fait un constat voisin en évoquant la déligitimation des acteurs collectifs traditionnels (les syndicats) et l’émergence de nouveaux interlocuteurs comme signe d’un changement de régime de citoyenneté. Dans le secteur des politiques sociales, on peut se demander si l’on n’assiste pas aussi à la fragilisation de la position tenue par les associations familiales, comme représentant des familles. L’apparition de groupes d’acteurs nouveaux sur cette scène pour défendre, en France par exemple, qui le contrat d’union civile, qui la reconnaissance de droits pour les couples homosexuels, etc., montre que la parole « influente » est susceptible de se redistribuer actuellement au niveau de ces espaces publics de discussion. Ne retrouve-t-on pas aussi ce que P.
Lascoumes repère en évoquant le développement de « forums hybrides » (conférences de citoyens, procédures d’enquête publique, commissions locales d’information, commission nationale du débat public, etc.), qui mobilisent les citoyens et des groupes d’intérêt : à savoir « une nouvelle forme de légitimité de la décision publique. A côté de la rationalité légale formelle de l’Etat de droit et de la rationalité matérielle scientifique du juste état des connaissances, se dessinerait une rationalité délibérative ou contre- technocratique » (Lascoumes, 1999, p. 20).
Les associations familiales dans le triangle de la protection sociale Pour aborder le rôle de ces groupes d’intérêt dans la comparaison des systèmes de protection sociale, il est nécessaire de renouveler les propositions typologiques disponibles (Titmuss, 1974 ; Esping-Andersen, 1990). Sans nier l’intérêt de ces typologies, elles ne peuvent en effet s’appliquer parfaitement à cet objet. Certes, nous avons choisi des pays qui appartiennent à différents « régimes d’Etat-providence » : (France, Allemagne, Belgique : comme pays du modèle conservateur/corporatiste ; Angleterre comme pays du modèle libéral ; et Portugal comme pays du Sud de l’Europe ; ou bien encore Allemagne et Angleterre comme pays du type « Male breadwinner regim » ; Belgique et France, comme pays du type « parental regim ») (Lewis, 1992). Mais ceci ne nous permet guère de penser a priori la manière dont se sont structurées les associations familiales et la construction des intérêts familiaux dans chacun de ces pays. En utilisant la notion de « régimes de citoyenneté », on peut proposer une classification renouvelée en fonction de différents pôles qui renvoient aux ressources mobilisés par ces groupes d’intérêt et à leur rapport avec l’appareil d’Etat :
- Le premier pôle renvoie à l’existence d’une légitimité fournie par l’aspect
« mouvementiste », militant ou « basiste » de l’action de ces groupes. En effet, leur structuration peut s’appuyer sur une logique d’action partant de la base (bottom-up), cherchant à construire une légitimité à partir des demandes et revendications des acteurs sociaux, qu’elles cherchent à représenter, ou auxquelles elles tentent de fournir des réponses. Dans ce pôle, il est question d’apprécier dans quelle mesure les associations étudiées se positionnent comme des représentants de la société civile.
- Le deuxième pôle nous permettant de positionner la place des associations consiste à
évaluer leur degré de proximité à l’appareil d’Etat et à l’administration. Le caractère
plus ou moins institutionnalisé de ces associations, mais aussi, et surtout le fait que leur
légitimité puisse venir principalement de cette reconnaissance par les pouvoirs publics
peut donner lieu à une toute autre forme de légitimité et de logique d’action. La
participation de ces associations aux régulations et négociations sur les mesures à
prendre dans le domaine de la famille est alors d’une toute autre nature que dans le cas
précédent, où la proximité est cultivée avec la société civile et les citoyens.
- Enfin, un troisième pôle d’identification renvoie à la proximité avec une logique de marché. La logique d’action consiste alors plutôt à développer une perspective de production de services marchands aux familles, soit en vue de couvrir des besoins ressenties par les familles et/ou de compenser l’absence de réponses publiques à ces besoins.
Pour expliquer la diversité des configurations, il faut donc faire intervenir des variables politiques, en particulier la place de la famille dans la formulation de la question sociale et dans les idéologies politiques, et des variables sociales, en particulier les modes de mobilisation des groupes sociaux et les transformations de la famille.
Inscription des associations familiales dans le réseau des politiques publiques
Pour apprécier le rôle que jouent ces associations dans la définition des politiques familiales, il est nécessaire tout d’abord de repérer si ce secteur de la protection sociale est identifiable en tant que tel et s’il a donné lieu à la construction d’un dispositif administratif ad hoc. Il est communément admis en effet que certains pays de l’U.E.
n’ont pas de politiques familiales explicites (comme le Royaume-Uni, voire le Portugal), alors que d’autres en ont fait un volet à la fois explicite (Allemagne), et même parfois, selon les périodes historiques, un volet central de la construction de leur dispositif de protection sociale (comme la France ou la Belgique).
Dans certains cas, l’intégration des associations familiales à un réseau d’action publique est au moins autant le fait de leur reconnaissance par des instances bureaucratiques, que le résultat d’une mobilisation ou d’une conquête. A l’opposé, la question de la reconnaissance ne se posera guère dans les cas où il n’existe pas d’interlocuteur politico-administratif spécialisé sur ce secteur.
L’analyse de chaque configuration nationale permet de repérer un gradient, une
hiérarchie de situation. En France, il est manifeste que la politique familiale a été
structurée de manière à la fois explicite, ambitieuse et précoce (dès le courant des
années 1930), autour de l’enjeu démographique. Cette définition d’un ensemble de
mesures de soutien aux familles nombreuses s’est faite en étroite interaction avec les
associations familiales, qui ont bénéficié d’une très importante reconnaissance par l’Etat
(y compris en termes de financement par la branche famille) et d’une forte
institutionnalisation. Administrations de la famille et associations familiales confédérées
dans une institution unique, l’U.N.A.F. ont, avec des nuances selon les périodes, œuvré
de concert pour concevoir les politiques, définir le rôle des pouvoirs publics, les limites
de l’intervention auprès des familles et les catégories pertinentes de définition des
droits. Le modèle français est, en ce sens unique en son genre. Bien entendu, cette
configuration n’est pas pour autant stable et on peut repérer des signes d’une évolution
du régime de citoyenneté, voire des signes de déclin de leur influence.
En France, c’est à travers l’Union nationale des associations familiales (UNAF), fruit d’un dispositif institutionnel original et détenteur d'un monopole de représentation de toutes les familles de France, qu’est officiellement assurée la représentation et la défense des intérêts des familles. L'UNAF s’autoproclame ainsi publiquement “ Parlement des Familles ”. L’UNAF déclare un million de familles adhérentes à l’une ou l’autre des 7 800 associations de base, regroupées dans plus de soixante mouvements nationaux ou fédérations, parmi lesquels huits “ grands ” mouvements nationaux sont co-gestionnaires de l’UNAF. Cet ensemble mobiliserait approximativement 30 000 salariés et 200 000 militants. Parmi ces mouvements, huit sont réputés à buts généraux et peuvent être considérés comme représentatifs des différentes sensibilités du monde familial. Ils recrutent leurs adhérents parmi l'ensemble des familles et sont des associations « loi 1901 ». On peut pourtant repérer quatre modèles d'organisation :
- le modèle « Familles rurales », qui vise une population adhérente de familles d'origine populaire. L’organisation est largement implantée sur le terrain, avec en priorité une activité de services ;
- l'organisation de familles populaires, avec une dimension syndicale, qui revendique donc tout d'abord sa représentativité et, de ce fait, cherche à occuper des postes de représentation (UNAF, Conseil économique et social, etc.), dont la Confédération Syndicale des Familles et sa "filiale", la Fédération syndicale des familles monoparentales ;
- le groupe de pression traditionnel, peu étendu à la base, actif auprès des parlementaires, qui fait connaître ses demandes aux deux Assemblées et cherche à appartenir aux intergroupes et « groupes de travail » sur les questions familiales, tels que « Famille de France » ou dans une moindre mesure, les « Associations Familiales Catholiques »,
- le modèle du groupe autonome de réflexion, fonctionnant sur un registre plus théorique, avec un nombre réduit d’adhérents, et qui cherche, par l'organisation de colloques et de conférences, à être présent dans le processus de construction intellectuelle d'une politique, pouvant notamment alimenter le renouvellement des idées. C’est le cas des Associations Familiales protestantes.
En Belgique, malgré une très évidente analogie avec la configuration française, puisque sont créées sensiblement à la même période des prestations familiales et des mesures en direction des familles, les associations familiales conservent leur dimension mouvementiste ou militante. Si elles représentent bien un partenaire institutionnel pour les pouvoirs publics, défendant les intérêts des familles, elles gardent aussi une indépendance à l’égard du système administratif mis en œuvre. Les spécificités de la configuration belge sont les suivantes : d’une part, une répartition administrative très complexe des dossiers concernant la famille entre pouvoirs fédéral, régional et communautaire, et de l’autre, la rupture du système de représentation entre les deux communautés française et flamande. De plus, sur le terrain de la représentation des intérêts des citoyens, les associations familiales généralistes et fédérées, que sont la Ligue des famille et la Bond, côtoient d’autres associations comme les associations féminines, avec des objectifs, des modes d’influence, des capacités de mobilisation et d’expertise variables.
En Allemagne, on est face à un paradoxe apparent. D’une part, une reconnaissance de l’enjeu de ce secteur des politiques publiques, avec l’apparition d’un Ministère de la famille dans les années 50 (ce qui est un signe politique apparemment fort), l’existence de commissions parlementaires sur ce sujet, et d’autre part, une certaine faiblesse de ce secteur dans l’appareil gouvernemental. En quelque sorte, la famille a une place dans le débat politique, mais une place secondaire. Dans ce contexte, l’influence des associations familiales est limitée, même si celles-ci sont en contact très étroit avec cette administration de la famille. On assiste, en quelque sorte, à une forte inscription des associations familiales dans un réseau de politique publique spécialisé, sachant que ce réseau représente un secteur marginal des politiques publiques.
Au Portugal, la situation est beaucoup moins structurée. Tout d’abord, les questions familiales n’ont guère fait l’objet d’un investissement politique dans la période qui a suivi la Révolution des œillets, sans doute pour partie du fait de l’idéologie
« familialiste » de l’Etat nouveau Salazariste (Deus-patria-familia). Deux périodes ont
cependant été propices à l’émergence d’une politique en ce domaine : les années 80-83,
durant lesquelles est créé un Secrétariat d’Etat à la famille, et, plus récemment, sous le
associations familiales, d’un Conseil national de la famille et d’un système de consultation et de pacte entre partenaires non-gouvernementaux et gouvernement sur le terrain de la famille et du soutien aux citoyens en difficulté. Les associations familiales ne sont ici qu’au stade de l’émergence, avec des tentatives de fédéralisation et de construction de celles-ci comme interlocuteur politique. Dans cette configuration, les associations émergent moins de la base que d’en haut.
Enfin, en Grande-Bretagne, l’absence de politique explicitement familiale, au profit d’un ensemble de mesures sociales à effets familiaux dans le domaine de la lutte contre la pauvreté, ajoutée à l’inexistence de structures administratives spécifiques en charge des questions familiales (celles-ci sont intégrées au Department of Health) expliquent que la question de la représentation des intérêts familiaux par les associations ne se posent pas du tout dans les mêmes termes. La logique est autre. Les associations ne se positionnent que rarement comme partenaire dans la définition des politiques, mais conçoivent leur rôle d’influence par le biais de la médiatisation d’un certain nombre de problèmes sociaux, et des réponses qu’elles apportent à ces problèmes.
A l’aide des trois pôles proposés, nous pouvons dessiner un triangle de structuration de la place et du rôle des associations familiales dans la définition des politiques publiques. Nous pouvons ainsi positionner les configurations nationales étudiés dans ce triangle. Trois cas nationaux se trouvent à chacune des trois extrémités du triangle : la Belgique près du pôle « société civile », la France proche du pôle « Etat » et la Grande- Bretagne près du pôle « marché ». L’Allemagne et le Portugal présentent des configurations plus contrastées. Dans le premier cas, on se trouve dans une situation mitoyenne entre une dynamique de mobilisation sociale et une logique d’institutionnalisation par l’Etat. Dans le cas du Portugal, on se trouve plutôt dans une situation intermédiaire entre l’Etat et le « marché », même s’il faut entendre par là, une série de services produits par des organisations confessionnelles comme les Miséricordes, souvent en conventionnement avec l’Etat.
Société
civile marché
Etat
B
GB
A P
F
Bibliographie :
BRUNNQUELL Frédéric (1994), Les associations familiales. Combien de divisions ?, Dagorno.
CHAUVIERE Michel (1986), “ Le baptème républicain de l'Union nationale des associations familiales ”, Les cahiers de l'animation, INEP, n° 57/58, décembre.
CHAUVIERE Michel & BUSSAT Virginie (1997), Les intérêts familiaux à l’épreuve d’une comparaison France-Angleterre. Etude sur les enjeux d’une catégorie d’action publique. Rapport de recherche pour la CNAF.
DONATI, P. (1994) Family Associations in Europe: A General Outlook and a Typology. In: Dumon, W., T.Nuelant (Eds.)National Family Policies in the member States of the European Union in 1992 and 1993. Synthesis Report, Leuven, European Observatory on National Family Policies: 42-65.
DONATI, P., G. ROSSI (Eds.)(1995) Le Associazioni Familiari in Italia, Milano, Franco Angeli s.r.l.
ESPING-ANDERSEN G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press.
JENSON J&PHILIPS S.D. (1993), « Redesigning the citizen regim », Contribution au colloque du GRETSE, « Intégration continentale, recomposition territoriale et protection sociale, Montréal.
JOBERT B. (Ed) (1994), Le tournant néo-libéral en Europe, Paris, l’Harmattan, coll. « Logiques politiques ».
KIELY G. (1994), « Family Associations in the European Union : A Report on a Study by the European Observatory on National Family Policies », in Dumon, W., T.Nuelant (Eds.), op. cit..
LASCOUMES P. (1999), « L’expertise peut-elle être démocratique ? », Le Monde des débats, novembre 1999.
LEWIS J. (1992), « Gender and the Development of Welfare Regimes », Journal of European Social Policy, 2 (3), pp. 159-173.
MARTIN C.&HASSENTEUFEL P. (dir), La représentation des intérêts familiaux en Europe, Rapport de recherche pour la DG5, Commission européenne, 162 pages.
MERRIEN F-X. (1997), L’Etat-providence, Paris, PUF, « Que-sais-je? ».
PITROU A. (1994), Les politiques familiales. Approches sociologiques, Paris Syros.
TITMUSS R. M. (1974), Social policy, London, Allen & Unwin.
