12e Symposium international d’histoire et de prospective militaires
Pully, du 12 au 16 février 2002
La mine antipersonnel - de l’arme de défense légitime à la stigmatisation
par Dr. Martin Dahinden1
Les mines antipersonnel représentent l’un des défis humanitaires les plus impor- tants de notre temps. Des millions de mines ont été posées dans plus de soixante- dix pays. Elles ont un impact tragique sur les populations civiles dans maintes ré- gions du monde - même très longtemps après la cessation des hostilités.
Le sujet de ma présentation « La mine antipersonnel - de l’arme de défense légitime à la stigmatisation » semble à première vue très étroit, comme traitant de la
« carrière» d’une arme spécifique. Evidemment ce ne sont pas seulement les parti- cularités de cette arme et son usage militaire qui doivent nous intéresser, mais aussi les enseignements que nous pouvons en tirer eu égard à l’attitude de la communauté internationale vis à vis d’une arme qui pose des problèmes humani- taires graves. Ces enseignements sont essentiels au futur développement du droit humanitaire ou droit de la guerre, au delà de la problématique des mines antiper- sonnel.
Le problème des mines antipersonnel
Une mine antipersonnel est une munition conçue pour exploser en présence, au contact ou à proximité d’une personne. Les forces armées utilisent des mines anti- personnel pour atteindre principalement trois objectifs : (1) protéger des troupes à l’arrêt, des infrastructures militaires ou des frontières; (2) freiner ou canaliser une attaque ennemie, ou (3) protéger des mines antichar ou antivéhicule.
Une mine, une fois posée ou enfouie, peut rester active pendant des années, voir des décennies. Les mines déployées sont ainsi actives 24 heures sur 24, le plus souvent sans aucune manipulation supplémentaire. Elles sont généralement faciles à poser et peu coûteuses. Elles constituent donc un moyen de combat trés prisé des militaires. Pourtant - si on se penche sur l’historie militaire – force est de constater que les mines n’ont jamais joué un rôle stratégique, voir décisif, dans une guerre majeure entre états.2
Tout au long du siècle dernier, des mines ont été en dotation dans presque toutes les forces armées. Leur utilisation faisait partie des doctrines et de la formation mi-
1 L’Ambassadeur Martin Dahinden est Directeur du Centre de déminage humanitaire à Genève (www.gichd.ch)
2 CICR : Les mines terrestres antipersonnel – des armes indispensables ? Genève 1996; Gérald C.
Cauderay : Anti-Personnel Mines, in : International Review of the Red Cross, July/August 1993, No.
295, pp. 273-287
litaire de base. Pendant la guerre froide, les mines jouèrent un rôle important dans les plans de défense de l’OTAN et du pacte de Varsovie. Elles étaient peut être en- core plus importantes dans la planification militaire des pays neutres et non- alignées, dont la Suisse.
Pendant ma propre formation militaire, la mine avait une connotation positive. Elle était en effet considérée comme une arme servant à la défense sans créer de me- nace au-delà des limites de notre propre territoire. Cette logique est difficile à com- prendre aujourd’hui. Elle était incorrecte, même à l’époque, car elle négligeait l’utilité des mines dans des opérations offensives et se bornait en même temps aux conflits entre états, cas devenu de plus en plus rare parmi les conflits armés depuis la deuxième guerre mondiale.
Avec ces changements dans la phénoménologie des conflits, les mines antiperson- nel furent de moins en moins utilisées de façon traditionnelle. Le plus souvent les mines antipersonnel étaient dispersées sans marquer les contours des zones mi- nées, sans enregistrer les compte-rendus de pose et sans prendre de précautions particulières vis à vis de la population civile.
Les effets sur la population civile ont été et sont toujours désastreux. Contraire- ment aux armes activées par un soldat, les mines restent actives et causent des victimes, longtemps après la cessation des hostilités et la conclusion des traités de paix. Ces mines continuent à mutiler des personnes vacant à leurs occupations quotidiennes, telles que l’agriculture, la chasse, le ramassage du bois pour cuisiner ou – comme ces jours-ci en Afghanistan – pour chauffer leur foyers. Des sociétés affectées par les mines ont très souvent à endurer un nombre important de per- sonnes handicapées, ce qui représente une lourde charge pour la reconstruction post-conflictuelle et le développement économique.
Beaucoup de conflits contemporains opposent généralement des communautés ethniques. S’agissant de la mine antipersonnel, cette nouvelle donne a engendré un effet pervers. De ce fait, des mines sont assez souvent utilisées dans le but de mutiler la population civile d’un adversaire, afin de créer une catastrophe huma- nitaire. Cette catastrophe humanitaire crée délibérément par l’homme devient alors une arme à part entière. Ces phénomènes atroces ne sont pas seulement limités aux pays lointains. L’histoire récente des Balkans est pleine de cas où des mines ont été posées volontairement pour semer la mort et l’effroi parmi la population d’un groupe ethnique adverse.
Aujourd’hui presque plus personne n’oserait dire que la mine antipersonnel est une arme innocente qui protège le défenseur sans être une menace pour quelqu’un d’autre que les forces d’un agresseur.
Il est important de se rendre compte de ces expériences tragiques pour mieux com- prendre les développements qui ont amené à la stigmatisation de la mine antiper- sonnel ces dix dernières années. J’aimerais me concentrer maintenant sur cet as- pect normatif.3
Limitations dans la conduite de la guerre
3 voir aussi : Jozef Goldblat : Anti-Personnel Mines – From Mere Restrictions to a Total Ban, Security Dialogue, Vol. 30 (1), pp. 9-23
De tout temps et dans toutes les sociétés, la conduite des guerres fut limitée non seulement par les types d’armes existant et le savoir-faire militaire, mais aussi par les restrictions que les belligérants se sont imposées eux même, sur la base de normes issues du droit international ou coutumier ou par une restriction enracinée dans des normes éthiques.
Evidemment, ces restrictions ont considérablement évolué au cours de l’histoire.
De plus elles étaient et sont toujours différentes d’une civilisation à l’autre. Il y a cent ans, des états défendaient encore le droit d’utiliser certaines armes contre les
« races sauvages » , qui étaient interdites par ailleurs dans les guerres entre nations
« civilisées ».
Il y a deux types de restrictions fondamentales sur les armes. Le premier type de restrictions interdit ou réglemente l’usage des armes dans une perspective claire- ment humanitaire. Il est important de se rendre compte qu’il existe aussi des res- trictions qui servent à d’autres objectifs, comme le maintien d’un équilibre stratégi- que, la réduction d’un risque de guerre non voulue, la protection de l’environnement etc. Par exemple, l’interdiction du stockage des armes de destruc- tion massive sur le fond des mers et dans l’espace ou la démilitarisation de l’antarctique ne sont pas motivées par des considérations humanitaires.
Ce qui nous intéresse ici dans le contexte des mines antipersonnel, ce sont évi- demment les restrictions issues de considérations humanitaires.
A ce propos, deux principes humanitaires ont très tôt émergé. Le premier principe établissait une distinction entre les combattants et la population civile d’un adver- saire, l’autre une notion de proportionalité. Cette notion, d’abord non écrite, con- sistait à utiliser la force seulement dans la mesure du strict nécessaire pour at- teindre un but militaire donné.
Ces deux principes fondamentaux étaient codifiés au 19ème siècle par le biais d’un accord visant à interdire (1) l’utilisation d’armes ou d’une force frappant sans dis- crimination des belligérants et la population civile et (2) la survenue de maux su- perflus. Ce langage est toujours utilisé de nos jours dans des textes juridiques et des déclarations politiques.
Malgré l’accord sur ces deux principes au 19ème siècle, il n’y eut guère de consen- sus sur les armes spécifiques et les méthodes de guerre qui devaient tomber ou non sous le coup de ces principes.
La Déclaration de Saint-Petersbourg de 1869 interdisait pour la première fois l’utilisation d’une arme spécifique : les projectiles explosifs de petit calibre.4 Mais bien que le droit humanitaire se développa d’une façon importante au 19ème et 20ème siècle, l’interdiction de certaines armes pour des raisons humanitaires fut très lente. Entre le Protocole de Genève de 1925 (concernant l’interdiction pour la guerre des gaz asphyxiants, toxiques ou similaires et les moyens bactériologiques) et l’adoption de la Convention de 1980 sur certaines armes classiques, il n’y a eu que peu de changements.5
4 voir aussi les Conventions de la Haye de 1899 et 1907
5 CICR: Les armes de nature à causer des maux superflus ou à frapper sans discrimination. Rapport sur les travaux d’un groupe d’experts, Genève 1973
La Convention de 1980 est un accord cadre dont les différents protocoles règlent l’usage ou interdisent certaines armes. A cet égard, deux protocoles sont d’une im- portance toute particulière, le protocole sur les armes incendiaires et le Protocole II sur les mines terrestres.
Le Protocole II introduisait des règles sur l’utilisation des mines (y compris les mi- nes anti-véhicule et antichar et autres munitions activées par un victime, victim- activated). Les règles de cet instrument juridique sont complexes et difficiles à comprendre. La mise en œuvre pose souvent problème. En dépit des compromis importants réalisés lors des négociations, il s’avéra impossible d’atteindre l’universalité de cet instrument au cours des années suivantes.
Ce protocole II, ratifié très tôt par la Suisse, présentait un autre défaut important. Il présupposait que les mines étaient utilisées dans des conflits entre des armées ré- gulières – inter-étatiques. Il n’était donc pas applicable aux conflits non internatio- naux, intra-étatiques. Comme je l’ai souligné, des conflits traditionnels entre des forces armées régulières étaient devenus rares même avant que le Protocole n’entre en vigueur. Le Protocole avait ses mérites et son respect était toujours important, mais il contribuait peu à lutter contre la crise humanitaire causée par les mines antipersonnel.
La crise humanitaire et l’interdiction des mines antipersonnel
Au début des années 90, les gouvernements et l’opinion publique étaient confron- tés à des rapports attestant l’horreur engendrée par les mines antipersonnel. Le CICR, les Nations Unies6 et des organisations non gouvernementales jouèrent un rôle important dans cette phase de sensibilisation.7
Un certain nombre de gouvernements a interdit assez rapidement l’exportation des mines antipersonnel, dont le gouvernement suisse en mai 1994. Plusieurs gouver- nements préoccupés par cette crise humanitaire se tournèrent alors vers le Proto- cole II, afin de le renforcer.
En 1995 un processus de révision était déclenché et en 1996 une Conférence de révision à Genève débattait des mesures à prendre. La conférence discuta égale- ment l’application du Protocole à des conflits internes. Mais il ne fut pas possible d’obtenir un accord sur un nouveau protocole. Il était également apparent que les états parties étaient loin d’un consensus sur une prohibition totale des mines anti- personnel.
Dans cette situation peu encourageante un groupe de pays lançait un processus de négociation hors des structures établies. Parmi les plus actifs se trouvaient : le Ca- nada, l’Afrique du Sud, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Irlande, le Mexique, la Norvège et la Suisse – toutes des puissances moyennes ou petites.
6 Bernard Miyet: Les Nations unies et la lutte contre les mines antipersonnel - au-delà d’Ottawa, Poli- tique Etrangère 4/97, ifri, Paris
7 Mines – A Perverse Use of Technology, ICRC, Geneva 1992; Senator Patrick Leahy: Landmine Mora- torium – A Strategy for Stronger Internantional Limits, in: Arms Control Today, no. 1, 1993; Landmi- nes: A Deadly Legacy, Human Rights Watch, Physicians for Human Rights, New York 1993 ; Hidden Killers – The Global Problem of Uncleared Landmines, Department of State Publication, Washington DC, 1993; en plus de ces publications un très grand nombre d’articles et des emmissions à la radio et télévision diffusaient des informations sur le problème des mines antipersonnel.
Comme dans l’élaboration de la Convention de la Haye de 1899 un siècle aupara- vant, des méthodes peu conventionnelles étaient nécessaires pour aller de l’avant.8 Avec le CICR et des organisations non gouvernementales, ce groupe de pays deve- nait le véritable moteur du processus dit d’Ottawa. L’« International Campaign to Ban Landmines » (ICBL), fondée en 1991 et distinguée par le prix Nobel de paix en 1997 9, y joua également un rôle particulièrement important.
Le processus d’Ottawa obtint en peu de temps des résultats extraordinaires. Une Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel était négociée et adoptée avec une rapidité sans précédent. La convention devait interdire ainsi non seule- ment l’usage mais aussi le développement, la production, le stockage et le transfert des mines antipersonnel. Après ratification, les stocks existants doivent être dé- truits dans les 4 ans et les champs de mine nettoyés dans les 10 ans. La Conven- tion présente également des dispositions sur la coopération et l’assistance interna- tionale et des mesures – il faut l’admettre – trop faibles en cas de non respect de la Convention.10
Aujourd’hui 122 états sont parties à la Convention. Malgré l’absence de nations importantes comme les Etats Unis, la Russie, la Chine, l’Inde, le Pakistan et des pays du Proche Orient, la Convention se développe rapidement et tend à devenir une norme universelle. Même des pays qui ont renoncé pour une raison ou l’autre à adhérer à la Convention sont en train de changer leur comportement.
En septembre 2001, les 122 Etats parties ont donné mandat au Centre de démi- nage humanitaire de Genève d’établir une petite structure destinée à faciliter la mise en oeuvre de la Convention. Avec cette décision, Genève devenait, sur le plan international, la plaque tournante des efforts contre les effets terribles des mines antipersonnel.
Facteurs du succès
Quels étaient les facteurs de succès et quels sont les prospectives pour sa répéti- tion dans d’autres domaines ?
De mon point de vue, l’action déterminée et coordonnée d’un groupe d’états, d’organisations internationales et non gouvernementales dans un contexte inter- national favorable à une interdiction fut décisive. En effet, ni la volonté seule de certains états et d’ONG, ni le changement radical du contexte seul n’auraient pu produire ce résultat séparément.
La forte sensibilisation de l’opinion publique au problème de mines fut également d’une grande importance. Le caractère lugubre de la mine invisible qui attend sa victime dans une embuscade est effrayant et inquiétant. Les victimes – souvent des enfants – provoquent une colère légitime contre ceux qui utilisent des mines.
8 Ken Rutherford: The Hague and Ottawa Conventions: A Model for Future Weapon Ban Regimes ? The Nonproliferation Review, Spring/Summer 1999, pp. 36-50
9 David C. Atwood: Tackling the Problem of Anti-personnel Landmines – Issues and Developments, in:
Arms Control and Disarmament. Zürcher Beiträge zur Sicherheitspolitik und Konfliktorschung, H.51, Zürich 1999
10 CICR : Interdiction des mines antipersonnel – le traité d’Ottawa expliqué aux non-spécialistes, Ge- nève 1997
Des personnalités de la vie publique ont joué très tôt un rôle essentiel dans le do- maine public ou les négociations, parmi eux la Princesse Diana, le Président du CICR de l’époque, Cornelio Sommaruga et le Ministre des affaires extérieures du Canada, Lloyd Axworthy. En Suisse, le Chef du Département fédéral militaire, Adolf Ogi, a très tôt appuyé la renonciation de la Suisse aux mines antipersonnel, per- mettant ainsi à la diplomatie suisse de joindre le groupe des états en faveur d’une interdiction totale des mines antipersonnel.11
L’« International Campaign to Ban Landmines » (ICBL), qui regroupe des organisa- tions non gouvernementales, a travaillé avec un professionalisme rarement vu chez les activistes de la paix ou de l’humanitaire. Un autre élément a aussi facilité sans doute la mobilisation : c’est un objectif politique clair, simple et réalisable - l’interdiction totale des mines antipersonnel. Une telle situation n’existe pas tou- jours dans le domaine du désarmement et de la maîtrise de l’armement – il suffit de penser aux efforts dans le domaine des armes de petit calibre.
Il est particulièrement important de se rendre compte des changements stratégiques en Europe qui étaient une condition nécessaire pour le succès du processus d’Ottawa. Les pays d’Amérique du Nord et d’Europe de l’Ouest étaient à partir du milieu des années 90 en train de changer fondamentalement leurs forces armées et leurs doctrines militaires. Les forces armées devenaient beaucoup plus petites, plus professionnelles et plus mobiles. Dans ce nouveau contexte les doctrines mi- litaires dépendèrent par conséquent beaucoup moins de l’utilisation des mines an- tipersonnel.
Pendant longtemps, les militaires des pays d’Europe de l’Ouest – la Suisse incluse – s’opposaient à une renonciation de la mine antipersonnel, moins parce qu’ils con- sidéraient les mines importantes pour la sécurité nationale, mais par manque de volonté d’abandonner une option. Par conséquent, pour les partisans d’une inter- diction au sein des gouvernements, il fut relativement facile de changer cette atti- tude.
Les contacts informels entre certains diplomates, organisations internationales et or- ganisations non gouvernementales furent une autre particularité du processus d’Ottawa. Ces contacts informels créèrent un dynamisme qui a surpris beaucoup d’autres administrations nationales. Pendant les négociations qui amenèrent à la Convention d’Ottawa, plusieurs gouvernements ou parties de gouvernements n’étaient plus en mesure de définir une stratégie de négociations ou d’anticiper les résultats du processus. Jusqu’à la fin certains états et négociateurs étaient con- vaincus de l’échec final des efforts.
La question de savoir, dans quelle mesure le processus d’Ottawa pourrait servir comme modèle à l’interdiction ou à la restriction d’autres armes est un sujet fré- quemment discuté. Souvent la conclusion de la Convention sur l’interdiction des mines antipersonnel est décrite comme le début d’un âge d‘or où le rôle des nations dans des affaires de sécurité serait remplacé par des actions de la « société civile » motivées par des considérations humanitaires et éthiques.
Il faut se méfier des conclusions hâtives. Au delà du processus d’Ottawa il n’y a que peu d’indications sur un changement de paradigme. La particularité de la mine
11 Marcel Gerber: Schweizerische Rüstungskontrollpolitik in einem neuen internationalen Umfeld – das innovative Engagement für ein Personenminen-Verbot als Modell für die Zukunft? in: Bulletin 1999 zur schweizerischen Sicherheitspolitik, Zürich 1999
antipersonnel comme arme, le déclin de son utilité militaire en Europe, sa substi- tution militaire facile, son caractère non stratégique et non décisif pour une guerre, l’important consensus international de s’attaquer aux effets néfastes crées par les mines, l’existence d’un « cri de bataille » simple et mobilisateur (Interdisons la mine !) etc. sont des caractéristiques difficiles à retrouver ailleurs - et difficile d’ailleurs à compenser par une action politique et médiatique.
Malgré ce constat, la restriction et l’interdiction de certaines armes vont continuer.
Mais il est fort probable que d’autres types d’actions vont produire ces résultats.
