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La Charte des droits fondamentaux de l Union européenne : Valeurs européennes et/ou universelles?

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Texte intégral

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19 juin 2001

Intervention du Commissaire Antonio VITORINO

Rencontres européennes

Samedi 23 juin 2001- Montélimar

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne :

Valeurs européennes et/ou universelles ?

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Madame le Président, Mesdames, Messieurs,

C’est un très grand plaisir pour moi de participer ce matin à ces rencontres européennes.

Ce plaisir est encore renforcé par la compagnie d’orateurs qui, comme représentants du Parlement européen, représentants des gouvernements ou d’organisations internationales, ont tous, comme moi, participé à l’élaboration de la Charte. Je salue plus particulièrement ces compagnons de route, route qui – en dépit des obstacles rencontrés- nous a mené au succès de la proclamation de Nice.

Je voudrais également féliciter les organisateurs pour le choix du thème de ces rencontres : la Charte a mobilisé les énergies au cours de l’année dernière, mais - comme on l’a dit - son statut et son éventuelle insertion dans les traités sont au centre du débat public sur l’avenir de l’Union. On ne peut donc que se réjouir d’initiatives qui, comme celle-ci, visent à une bonne compréhension de la Charte et finalement à sa bonne réception par le public.

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L’indivisibilité et l’universalisme des droits fondamentaux sont – à mon avis – les deux socles sur lesquels repose la Charte, tout comme l’Union elle-même d’ailleurs. Le deuxième paragraphe du préambule de la Charte le souligne en ces termes : « l’Union se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité ».

Rompant avec les distinctions jusque là admises dans les Conventions internationales, l’indivisibilité des droits – qui a été rappelée au cours de la première table-ronde - a été posée de la façon la plus claire : autour des six notions clefs qui structurent la Charte, sont intégrés non seulement les droits fondamentaux les plus classiques, mais aussi les droits économiques et sociaux fondamentaux, le droit à un environnement sain, la protection des consommateurs par exemple.

Bref, toutes les générations successives de droits fondamentaux cohabitent au sein de la Charte.

L’universalisme des valeurs – bien que proclamé par la Charte – est peut-être moins évident. Et l’on comprend que la question de cette deuxième table-ronde puisse être posée de façon tout à fait pertinente : valeurs européennes « et/ou » universelles ?

On pourrait tout d’abord répondre à cette question en questionnant les sources auxquelles la Charte a puisé.

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Mais, si on se réfère au précieux outil de travail que constitue le document relatif aux explications de la Charte (CONVENT 49) - auquel tout observateur désireux de connaître les dessous de la Charte devrait se référer – on réalise que ces sources sont elles-mêmes universelles et/ou européennes, ainsi d’ailleurs que nationales.

Citons pêle-mêle : la déclaration universelle des droits de l’homme qui fonde - par exemple - l’important article 1 sur la dignité humaine ; diverses conventions de l’Organisation Internationale du travail sur lesquelles se fonde en partie le chapitre « solidarité », la Convention de Genève sur les réfugiés à laquelle l’article 18 sur le droit d’asile se réfère explicitement, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui inspire étroitement plusieurs des chapitres de la Charte, la Convention du Conseil de l’Europe sur les droits de l’homme et la biomédecine également adoptée dans le cadre du Conseil de l’Europe, ainsi que les Chartes sociales européennes, les traités communautaires, les traditions constitutionnelles communes.

La consultation des sources ne fait donc que déplacer la question : ces sources portent-elles elles-mêmes des valeurs européennes « et/ou » universelles ?

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Je voudrais donc faire un autre test qui est celui de la « titularité » des droits et poser les axiomes suivants : si les valeurs portées par la Charte sont universelles, les droits qui les expriment doivent être donnés à toute personne, indépendamment de la nationalité, voire de la résidence ; si les valeurs sont européennes, les droits seront donnés aux seuls citoyens de l’Union.

Je voudrais donc en premier lieu répondre à cette question : à qui sont donnés les droits repris de la Charte ? Sans faire durer le suspense, je relèverai d’entrée de jeu que – de façon paradoxale et en dépit des liens étroits établis dans la décision du Conseil européen de Cologne entre la proclamation des droits et la citoyenneté de l’Union - les droits et libertés sont largement ouverts à toute personne. En deuxième lieu, je voudrais m’interroger sur les mesures à prendre pour maintenir, développer, faire vivre l’universalisme de la Charte.

I. Tout d’abord, qui sont les titulaires des droits ?

Ne le nions pas : cette question a été l’une des plus difficiles parmi celles discutées au sein de la Convention.

Une approche horizontale – un moment envisagée – a dû être abandonnée. Elle aurait abouti à l’insertion d’une disposition relative aux titulaires des droits dans le chapitre VII sur les clauses générales,

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comme parallèle à l’article 51 relatif à la détermination des autorités qui doivent respecter ces droits dans leur action.

En définitif, une approche pragmatique a été suivie, consistant à déterminer, sous chaque droit et liberté, qui en sont les titulaires.

Une lecture minutieuse de la Charte confirme le constat d’une large ouverture de la titularité des droits et libertés énumérés par la Charte.

Le constat doit être fait sous chacun des chapitres de la Charte, même s’il est tout à fait évident pour certains d’entre eux :

- la dignité (articles 1 à 5) : il va sans dire que les droits énumérés sous ce chapitre sont donnés à toute personne, sans distinction de nationalité ou de résidence. C’est tout particulièrement vrai pour le respect de la dignité humaine, posé à l’article 1, qui ne peut tolérer aucune distinction entre les personnes et qui sera certainement un principe directeur pour l’interprétation de toutes les autres dispositions de la Charte. C’est vrai pour le droit à la vie, l’interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, l’interdiction de l’esclavage et du travail forcé. L’article 5 paragraphe 3 pose aussi l’interdiction de la traite des êtres humains, qui, dans les circonstances géopolitiques actuelles, présente un sens plus particulier, quoique non exclusif, pour les ressortissants des pays tiers.

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- les libertés (articles 6 à 19) : la même observation de large ouverte s’impose pour les libertés, inspirées principalement de la Convention européenne des droits de l’homme.

Des limitations doivent toutefois être relevées sous ce chapitre.

Le droit à l’éducation (article 14) – qui présente un sens tout particulier pour l’intégration sociale – est donné à toute personne. Il en est de même pour l’accès à la formation professionnelle et continue et pour la faculté de suivre gratuitement l’enseignement obligatoire. Ces droits doivent cependant s’exercer selon les modalités définies par les législations nationales auxquelles la Charte renvoie explicitement sur ce point. Une marge de manœuvre est en effet laissée aux Etats membres, sans que celle-ci puisse aller jusqu’à la remise en cause pure et simple du droit pour telle ou telle catégorie de personnes. C’est un point que j’ai déjà relevé, mais qu’il ne faut pas ignorer, l’alternative

« valeurs européennes et/ou universelles » néglige la dimension nationale que la Charte, dans un esprit de subsidiarité, a voulu protéger en introduisant la référence aux législations nationales pour ce qui est des modalités précises d’exercice de certains droits.

La liberté professionnelle et le droit de travailler sont donnés à toute personne (article 15 paragraphe 1). Cependant, la liberté de chercher un emploi, de travailler, de s’établir ou de fournir des services dans tout Etat membres, n’est donnée qu’aux citoyens et citoyennes de l’Union. Les explications de la Charte soulignent qu’il s’agit ici d’une

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reprise des libertés garanties par le traité de la Communauté européenne. Il en est de même d’ailleurs pour la liberté d’entreprise.

On relèvera encore que deux dispositions de la Charte ont pour objet essentiel – même s’il n’est pas exclusif - d’assurer la protection des ressortissants de pays tiers dans certaines situations spécifiques. Tel est le cas du droit d’asile (article 18), qui présente en premier lieu du sens pour les ressortissants de pays tiers, réfugiés au sens de la Convention de Genève. Tel est aussi le cas de la protection en cas d’éloignement, d’expulsion et d’extradition (article 19), qui interdit l’expulsion collective de toutes les personnes ayant la nationalité d’un Etat déterminé.

- Avec le chapitre sur l’égalité (articles 20 à 26) , on est bien sûr au cœur même des préoccupations de traitement « équitable » des ressortissants de pays tiers, au sens du Conseil européen de Tampere.

Aucun des droits qui sont posés sous ce chapitre n’envisage de distinction selon le statut juridique des personnes : l’égalité de droit doit se mesurer entre toutes les personnes, quelle que soit leur nationalité.

Au sein de ce chapitre, l’attention doit être plus particulièrement attirée sur deux articles, qui témoignent sans ambiguïté de la volonté d’universalisme de la Charte : l’un appelle l’Union au respect de la diversité culturelle, religieuse et linguistique ; l’autre interdit les discriminations fondées sur quelques motifs que ce soit, en particulier

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la race, la couleur, les origines ethniques, la langue, la religion, l’appartenance à une minorité nationale. - Un traitement particulier est cependant réservé à la nationalité elle-même qui, selon le paragraphe 2 de cet article, renvoie aux dérogations prévues par le TCE et le TUE, dérogations qui, dans les Etats membres peuvent trouver application aussi bien pour les ressortissants des pays tiers que pour les citoyens de l’Union des autres Etats membres. - Il n’y a pas de doute que ce couple d’articles (interdiction des discriminations et respect des diversités), qui, comme je l’ai dit, répond à l’universalisme de la Charte, ne puisse jouer un rôle important pour l’intégration sociale des ressortissants des pays tiers dans l’Union.

- Le chapitre sur la solidarité (articles27 à 38) - qui regroupe la plupart des droits économiques et sociaux n’introduit pas de distinction selon les titulaires : les droits sociaux, sont donnés à tous les travailleurs, même si – là aussi – la marge de manœuvre laissée aux législations nationales, ainsi qu’au droit communautaire, doit encore être soulignée sous certains principes concernant par exemple la sécurité sociale (article 34) ou la protection de la santé (article 35).

Cette marge de manœuvre ne devrait pas remettre en cause le principe même de « la titularité » du droit : les modalités précises du droit peuvent varier d’un système juridique à l’autre, mais le principe du droit devrait toujours être vérifié, qu’il s’agisse de l’aide sociale, de l’aide au logement ou de l’accès à la prévention en matière de santé ou du bénéfice de soins médicaux.

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- La citoyenneté (39 à46) : il est remarquable que, même au sein de ce chapitre, la plupart des droits – contrairement à ce que l’on pourrait attendre – sont accordés à toute personne (sous condition pour certains d’une résidence dans un Etat membre1): droit à une bonne administration ; droit d’accès aux documents ; droit de saisir le médiateur ; droit de pétition devant le Parlement européen.

En revanche, - et c’est un point crucial qu’il faut souligner - l’expression même de la citoyenneté politique n’est accordée qu’aux seuls citoyens de l’Union : droit de vote et d’éligibilité au Parlement européen et aux élections municipales, protection diplomatique et consulaire. Il s’agit là bien évidemment d’une limite incontournable au stade actuel du droit de l’Union, en dépit des solutions plus libérales retenues dans certains Etats membres concernant l’accès aux élections municipales.

De même, le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres est-il limité aux citoyens de l’Union, conformément à l’article 18 du Traité. Toutefois, tirant les conséquences du traité d’Amsterdam et plus particulièrement des articles 62 et 63, le paragraphe 2 de l’article 45 de la Charte intègre une évolution future possible par laquelle ces libertés de circulation et de séjour seraient accordées aussi aux ressortissants des pays tiers.

- Enfin, pour terminer l’énumération des chapitres de la Charte, les droits posés par le chapitre sur la justice (articles 47 à50) - droits

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qui sont particulièrement importants, puisqu’ils permettent la protection effective des autres droits fondamentaux – sont également donnés à toute personne, citoyenne de l’Union ou ressortissante de pays tiers.

Cet énoncé ne serait pas complet si n’était rappelé, comme le fait l’avant-dernier paragraphe du préambule, que la jouissance des droits entraîne aussi des responsabilités et des devoirs. Ceci est à l’évidence également vrai pour les ressortissants des pays tiers. On ne peut exclure à cet égard qu’en dépit du nécessaire respect de la diversité culturelle, certaines pratiques présentées comme ancestrales entrent en contradiction avec certaines des valeurs européennes communes reprises dans la Charte qui devront l’emporter sans aucun doute2.

On ne peut exclure non plus que des limitations spécifiques des droits soient considérées comme justifiées sur des points qui, en pratique, concernent plus particulièrement les ressortissants des pays tiers3.

Comme on le voit, la titularité des droits est largement ouverte, avec toutefois les limites qui résultent des traités actuels, notamment pour ce qui concerne les droits politiques ou les droits dérivés des principes

de pétition auprès du Parlement européen (article 44).

2 On pense ici à l’excision des jeunes filles, sujet qui a récemment fait l’objet d’un séminaire organisé par le Parlement européen.

3 Cf. décision de la Cour européenne des droits de l’homme rejetant la recevabilité de la requête L Dahlab contre Suisse à propos du port du foulard islamique par une institutrice. Même si l’institutrice était en l’espèce ressortissante suisse, on peut relever que la Cour européenne est d’avis que l’interdiction faite à la requérante de porter le foulard dans le cadre de son activité d’enseignement constituait une mesure

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communautaires de libre circulation. Le renvoi fait, sous certains articles, aux législations nationales pour la détermination du champ précis de la protection complique certes l’évaluation de l’apport de la Charte et donne une géométrie variable aux droits fondamentaux.

Mais, au total, on peut certainement considérer que ces solutions sont favorables aux ressortissants des pays tiers et répondent à la volonté d’universalisme proclamée dans le préambule de la Charte.

Des progrès plus substantiels pourront être obtenus soit, dans le futur, par de nouvelles réflexions sur la notion même de citoyenneté de l’Union que la Charte n’avait pas formellement pour fonction de re- visiter, soit, dans l’immédiat, par l’adoption de mesures législatives communautaires plus spécifiquement ciblées sur la situation des ressortissants des pays tiers.

II : En guise de conclusion, je voudrais plus brièvement envisager le deuxième point que j’avais annoncé dans mon introduction : ayant constaté l’universalisme de la Charte, mais aussi ses limites, nous devons envisager les moyens de garantir et de développer cet universalisme.

Dans cette perspective, je crois que nous devons mener à bien plusieurs chantiers.

Je voudrais en énumérer rapidement au moins trois : le développement

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fondamentaux et, pour conclure, les liens de l’Union avec la Convention européenne des droits de l’homme.

- les mesures législatives tout d’abord. Le législateur de l’Union, usant des compétences qui lui sont données par les traités actuels, - et plus particulièrement par le traité d’Amsterdam qui consacre la compétence législative communautaire en matière d’immigration et d’asile - doit apporter toutes les précisions nécessaires à la mise en œuvre des droits et libertés énumérés dans le texte proclamé en décembre 2000.

Sans être bien entendu une base juridique, la Charte doit guider l’Union dans le choix de ses actions législatives afin de répondre aux valeurs éthiques, de solidarité ou de justice sociale qu’elle pose.

C’est bien dans cette perspective qu’il faut envisager certains projets législatifs en cours, telles que les mesures contre la discrimination fondées sur l’article 13 du traité de la Communauté européenne ou les propositions de la Commission pour lutter contre la traite des êtres humains qui est une violation évidente de la dignité humaine.

Je citerai aussi volontiers les mesures visant à établir ce statut

« équitable » envisagé par le Conseil européen pour les ressortissants de pays tiers. A cet égard, je voudrais attirer l’attention sur divers thèmes législatifs en cours de discussion :

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- le droit au regroupement familial, qui fait l’objet d’une proposition de la Commission. Le but est d’offrir une gamme complète et équilibrée de règles destinées à assurer la protection de la vie familiale des ressortissants de pays tiers, dans le respect de la Charte. Le regroupement est en effet un élément essentiel de l’intégration des ressortissants des pays tiers et, à ce titre, un droit dont ces derniers doivent être titulaires.

- le statut à accorder aux ressortissants des pays tiers qui sont des résidents de longue durée dans un Etat membre. Une proposition de la Commission a été présentée en février 2001. Selon cette proposition, les droits liés au statut s’expriment autour de trois idées : une égalité de traitement avec les nationaux ; une protection renforcée contre l’éloignement ; un accès au droit de séjour dans les autres Etats membres.

- l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres, qui fait l’objet d’une proposition de la Commission de mars 2001, vise essentiellement à garantir le respect de la dignité des demandeurs d’asile. Elle pose des normes minimales sur les conditions d’accueil des demandeurs d’asile. Il s’agit là, conformément aux conclusions de la Présidence du Conseil européen de Tampere, d’un premier élément d’un régime d’asile européen commun qui doit être développé.

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- le contrôle strict du respect des droits fondamentaux par les institutions de l’Union et par les Etats membres : il ne suffit pas de proclamer une Charte ; il faut aussi – et c’est peut-être plus important encore – la respecter, et ce quel que soit le statut juridique dont elle jouit. A cette fin, si nécessaire, tous les moyens disponibles devront être mis en œuvre. Je pense là en particulier aux importantes dispositions, renforcées par le traité de Nice, qui visent à sanctionner un Etat membre qui violerait de façon grave et persistante les principes de liberté, de démocratie, du respect des droits de l’homme.

Cette disposition présente un sens plus particulier dans le contexte de la création de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, élargi au niveau continental. Au besoin, il faudra bien se résoudre à utiliser l’arme donnée par le traité contre tout Etat membre qui violerait les principes que je viens d’énoncer et qui sont des principes universels.

- pour finir, je mentionnerai les liens que l’Union doit entretenir avec la Convention européenne des droits de l’homme, comme dernier chantier à mener à bien dans un futur prochain : la Convention européenne – et M Alvaro Gil-Robles l’a clairement souligné à l’instant – pose des valeurs universelles. Il est donc nécessaire que la Charte, même si elle va plus loin dans la protection sur certains points, soit interprétée en harmonie étroite avec la Convention européenne. Les personnes qui ont suivi les travaux de l’élaboration de la Charte savent que, notamment sous la pression salutaire des représentants du Conseil de l’Europe, le texte a été

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élaboré dans ce souci d’harmonie avec la Convention, afin d’éviter que se développe en Europe des standards de protection différents.

Des clefs d’équivalence entre les deux textes ont été posées dans les dispositions finales (article 52 paragraphe 3). Il faut maintenant s’assurer que les interprétations des deux textes restent également équivalentes. Ceci pourra certes continuer à résulter de la cohabitation courtoise et intelligente des deux Cours européennes, celle de Luxembourg et celle de Strasbourg. Mais, ceci pourrait résulter plus directement d’une adhésion à la Convention européenne, surtout si – comme on peut l’espérer - la Charte est insérée dans les traités avec pleine valeur juridique contraignante à l’horizon 2004.

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