GALOP DU 18 AVRIL H30-13H30

GALOP DU 18 AVRIL 2020 8H30-13H30

CONCOURS EXTERNE 4ème épreuve d’admissibilité QUESTIONS SOCIALES

(durée : cinq heures – coefficient 4)

Une épreuve de questions sociales consistant en la rédaction d’une note d’analyse et de propositions à partir d’un dossier.

L'épreuve de questions sociales a pour objet, à partir d'une mise en situation au sein de l'administration, d'apprécier la maîtrise par le candidat des connaissances de base dans cette matière, sa compréhension des enjeux et sa capacité de relier les approches juridique, financière et institutionnelle pour construire une analyse et formuler des recommandations. Il ne s'agit pas d'une note de synthèse et la seule exploitation du dossier fourni ne permet pas de répondre à la question posée.

Cette épreuve n'est pas une épreuve de droit de la sécurité sociale ni de droit du travail mais suppose de disposer d'un socle de connaissances juridiques dans les deux grands domaines des politiques sociales :

- les politiques du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ; - les politiques de protection sociale et de solidarité.

Elle doit permettre de mesurer la maîtrise par les candidats des principaux enjeux des politiques sociales (enjeux démographiques et sociétaux, financiers, de gouvernance, européens et d'efficacité).

Le dossier fourni en appui, qui ne dépasse pas vingt-cinq pages, doit être utilisé par le candidat pour appuyer sa démonstration grâce à l'exploitation de documents de réflexion voire de données chiffrées. Le candidat doit faire preuve de cohérence et de clarté dans ses analyses et formuler des propositions argumentées et opérationnelles.

SUJET

Vous êtes chef de la mission « emploi des travailleurs handicapés » à la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle (DGEFP).

Le cabinet de la secrétaire d’Etat aux personnes handicapées vous demande une note relative aux perspectives d’évolution à moyen terme des établissements et services d’aide et de service par le travail.

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Documents

1. Question écrite publiée dans le JO Sénat du 20/06/2019 ...2 2. Article « Esat ou milieu ordinaire : la sous-traitance en danger ? », septembre 2018 ...3 3. Rapport IGAS-IGF, Les établissements d’aide et de service par le travail, octobre 2019 (extrait) ..5 4. Lettre du réseau national des prestataires du Secteur du Travail Protégé et Adapté (GESAT) à la DGEFP, février 2019 ... 10 5. Communiqué de l’association des directeurs d’ESAT, octobre 2019 ... 12 6. Sénat, rapport sur le financement de l’accompagnement médico-social des personnes

handicapées, octobre 2018 (extrait)... 14 7. Sénat, rapport « Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte

budgétaire », avril 2015 ... 20 8. Ministère du travail, compte rendu d’ateliers sur l’emploi des personnes en situation de

handicap, juin 2019... 23 9. Article magazine Directions.fr : Laura Taillandier, « Serafin-PH, le défi d'un modèle tarifaire hybride », décembre 2019 ... 25

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1. Question écrite publiée dans le JO Sénat du 20/06/2019

Page 3166 n° 10901 - Mme Marie-Thérèse Bruguière (Hérault - Les Républicains) ---

Mme Marie-Thérèse Bruguière attire l'attention de Mme la secrétaire d'État, auprès du Premier ministre, chargée des personnes handicapées sur la réforme des établissements et services d'aide par le travail (ESAT).

Dans une lettre de mission datant du 28 mars 2019, quatre ministères dont le sien

mandatent l'inspection générale des finances et l'inspection des affaires sociales pour mener une mission relative aux établissements et service d'aide par le travail (ESAT), au nombre de 1 400 et qui accompagnent par le travail 120 000 personnes handicapées. Dans ce courrier, les deux inspections sont missionnées pour interroger le modèle existant et ses principes fondateurs, pour répertorier les freins et les leviers à la sécurisation des parcours des

personnes handicapées et pour dessiner des scénarios d'évolution de ces structures. En deux mois, les inspections doivent à la fois remettre des chiffres au Gouvernement mais aussi des pistes de scénarios d'évolution des ESAT alors même que les effets du développement de l'emploi accompagné et de la réforme de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH) ne peuvent pas encore être évalués. Beaucoup d'associations s'inquiètent de ce calendrier précipité et des intentions du Gouvernement quant à l'évolution des missions des ESAT qui permettent aujourd'hui un accompagnement par le travail de personnes

lourdement handicapées ou souffrant de plusieurs handicaps. Elle lui demande de lui indiquer sa vision pour le secteur protégé dans les années à venir.

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En attente de réponse du Secrétariat d'État auprès du Premier ministre, chargé des

personnes handicapées.

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2. Article « Esat ou milieu ordinaire : la sous-traitance en danger

? », septembre 2018

Le quota de 6% ne pourra plus être atteint que par de l'emploi direct, la sous-traitance ne permettant que des déductions fiscales. Le secteur adapté est vent debout contre cette nouvelle réforme qui se fait au mépris des travailleurs d'Esat et EA.

19 septembre 2018 • Par Handicap.fr / E. Dal'Secco

La réforme de l'emploi risque de faire des mécontents dans le champ du handicap. En effet, au motif qu'il veut privilégier l'emploi direct de personnes handicapées, le gouvernement donne un coup de canif à la sous-traitance. Le problème se pose pour les travailleurs handicapés indépendants (articles en lien ci-dessous) mais également pour les travailleurs d'Esat

(établissements d'aide et service par le travail) et d'EA (entreprises adaptées). On explique…

Pédale douce sur la sous-traitance

La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel prévoit un effet une réforme de l'OETH (obligation d'emploi de travailleurs handicapés) applicable au 1er janvier 2020. Jusque-là, les entreprises et donneurs d'ordres pouvaient s'acquitter de leur obligation d'emploi à hauteur de 50 % maximum en confiant, notamment, des prestations de services et de la sous-traitance au secteur du travail protégé et adapté (Esat-EA). Or cette nouvelle loi abroge cette possibilité avec un objectif prioritaire : favoriser l'emploi direct en entreprise. Sophie Cluzel, secrétaire d'État en charge du Handicap, avait à ce titre déclaré dans une interview accordée au Figaro le 31 juillet 2018 : « Nous voulons favoriser l'insertion des personnes handicapées dans l'emploi ordinaire. Car dès qu'une personne handicapée

s'intègre dans une entreprise, ça marche ! ». Pour satisfaire à son obligation d'emploi, l'employeur n'aura donc maintenant que deux options : soit il respecte le taux d'emploi des travailleurs handicapés, soit il verse une contribution à l'Agefiph (fonds pour l'emploi des personnes handicapées dans le privé).

Une maigre contrepartie

Toutefois, le texte offre une contrepartie et stipule que le montant des contrats passés avec les ESAT et les EA sera pris en compte dans le calcul de sa contribution annuelle (lorsqu'il ne respecte pas son OETH) et en sera donc déduit. Les modalités de ces déductions seront fixées ultérieurement par décret. Le hic, c'est que la plupart des entreprises ne visent qu'un objectif : le sésame tant convoité, le fameux taux de 6 % d'emploi de travailleurs handicapés. Certes une bonne nouvelle pour l'emploi direct (peut-être ?) mais pourquoi cela doit-il se faire au mépris de toute une frange de travailleurs qui, pour la plupart, n'ont pas les capacités à accéder au milieu ordinaire quels que soient les aménagements effectués ?

Esat, responsables de la non-inclusion ?

Dans ce contexte, le secteur s'interroge : « Une inclusion sans emploi pour les travailleurs

handicapés ? ». Pour Andicat, qui représente 90 % des Esat, cette réforme de l'OETH « ne

reconnaît pas le rôle des structures spécialisées dans la mise en œuvre d'un droit au travail et

à la citoyenneté sociale ». Elle considère que cette façon de présenter les choses est biaisée.

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Cette réforme « suppose que (…) l'entreprise recrutera 'tout naturellement', avec des contrats directs, les travailleurs handicapés ». Et de questionner : « Les Esat et les EA seraient donc les responsables de la non-inclusion en milieu dit ordinaire ? ».

Renflouer les caisses de l'Agefiph

L'association rappelle que de nombreux dispositifs européens font, dans les pays comparables à la France, une place importante au travail protégé dans les politiques d'emploi. Selon une étude de l'OCDE, lorsque les structures spécialisées n'existent pas, la très grande majorité des personnes handicapées mentales et psychiques n'ont pas d'activité professionnelle. Or, 93 % des travailleurs d'ESAT sont dans ce cas. Le secteur redoute que la réforme en cours ne « mette en difficulté » un certain nombre d'établissements pour lesquels l'ancien dispositif apportait une compensation (prévue dans la loi de 2005) par rapport à la concurrence

d'entreprises ordinaires. « Elle mettra en danger l'emploi des personnes handicapées et n'aura pour effet que de renflouer les caisses de l'Agefiph dont l'insuffisance et l'inefficacité sont soulignées dans plusieurs rapports officiels », concluent Gérard Zribi et Dominique Clément, délégué national et président d'Andicat (articles en lien ci-dessous).

N'y-aurait-il pas dans le droit au travail la place pour des « modalités d'emploi diversifiées,

fluides et complémentaires » ? Pour faire valoir les atouts du secteur, Andicat réclame une

concertation rapide avec les principales associations et fédérations concernées.

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3. Rapport IGAS-IGF, Les établissements d’aide et de service par le

travail, octobre 2019 (extrait)

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4. Lettre du réseau national des prestataires du Secteur du Travail

Protégé et Adapté (GESAT) à la DGEFP, février 2019

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5. Communiqué de l’association des directeurs d’ESAT, octobre

2019

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6. Sénat, rapport sur le financement de l’accompagnement médico-social des personnes handicapées, octobre 2018 (extrait)

C. LE TRAVAIL PROTÉGÉ : FAVORISER LA FLUIDITÉ DES PARCOURS PROFESSIONNELS

L'intégration de la personne handicapée dans un milieu de travail peut prendre trois formes distinctes : l'intégration dans le milieu ordinaire, dans le milieu adapté ou dans le milieu protégé. Ces trois formes de milieu, bien que s'adressant a priori à des publics différents, ne se répartissent pas forcément le public des travailleurs handicapés en fonction de la lourdeur de leur handicap.

Le milieu protégé désigne essentiellement l'environnement de travail offert par les Esat. Le milieu adapté désigne quant à lui les entreprises adaptées (EA), plus proches du milieu ordinaire mais dont le statut contient plusieurs spécificités relatives au public qu'elles embauchent. Signataires d'une convention avec l'autorité préfectorale, elles ont l'obligation d'employer une proportion minimale de travailleurs ayant reçu de la CDAPH la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

Les trois espaces de travail de la personne handicapée

Milieu protégé Milieu adapté Milieu ordinaire

Esat Entreprise adaptée Entreprise classique

Contraintes du

recrutement

Il ne s'agit pas d'un recrutement, les travailleurs ayant le statut d'usager d'un établissement médico-social

Une proportion de travailleurs RQTH comprise entre un

minimum et un

maximum définis par décret

6 % au minimum de travailleurs RQTH

Aide financière

L'État finance une aide au poste, calculée en fonction de la rémunération versée par l'Esat, de façon à assurer un montant garanti

L'État finance une aide au poste, forfaitaire par travailleur, dont le montant est ex ante limité par la loi de finances

Certains aménagements de postes de travail et certaines dépenses d'accompagnement peuvent être pris en charge

Source : Commission des affaires sociales

1. Des rigidités au parcours du travailleur protégé dans l'emploi

La prévention des ruptures de parcours, qui fait l'objet d'une politique active des Gouvernements depuis quelques années dès qu'il s'agit de l'accompagnement médico-social des personnes handicapées, paraît moins prise en compte dès qu'il s'agit de leur intégration au monde du travail.

Les dispositions prévues pour améliorer la fluidité de leur parcours sont pour l'heure en nombre trop faible et souffrent surtout d'une activation trop limitée.

Deux timides essais de fluidification des parcours professionnels

15 des personnes handicapées : emploi accompagné et PMSMP

Les dispositifs jusqu'ici mis en oeuvre pour améliorer la fluidité des parcours professionnels des travailleurs handicapés et permettre leur passage du milieu protégé au milieux adapté et ordinaire sont au nombre de deux : les périodes de mise en situation en milieu professionnel (PMSMP) et le dispositif d'emploi accompagné.

1) Les PMSMP ont été introduites par la loi du 5 mars 2014^73(*). Elles sont un dispositif de droit commun, non spécifique aux personnes handicapées. Aux termes de l'article L. 5135-1 du code du travail, elles ont pour objet de permettre à un travailleur, privé ou non d'emploi, ou à un demandeur d'emploi, de découvrir un métier ou un secteur d'activité, de confirmer un projet professionnel ou d'initier une démarche de recrutement.

Le développement des PMSMP s'est pour l'heure essentiellement concentré sur les publics bénéficiaires de l'aide à l'insertion et ne concerne que très peu les personnes handicapées.

Elles ont été récemment développées^74(*) sur le champ du handicap, mais spécifiquement pour certaines personnes n'ayant pas encore fait l'objet d'une attribution RQTH par la CDAPH. Ces PMSMP, qui ne peuvent être effectuées qu'en Esat, sont prescrites par les équipes pluridisciplinaires des MDPH avant que l'orientation ne soit formulée et ne peuvent excéder dix jours. En l'état actuel, elles ne sont donc pas déployées pour favoriser les passerelles de personnes handicapées ayant déjà reçu leur orientation CDAPH entre milieux de travail.

2) Le dispositif d'emploi accompagné a été instauré par la loi « Travail » du 8 août 2016^75(*). Il est, pour sa part, un dispositif spécifique qui prévoit que les travailleurs handicapés « peuvent bénéficier d'un accompagnement médico-social et d'un soutien à l'insertion professionnelle, en vue de leur permettre d'accéder et de se maintenir dans l'emploi rémunéré sur le marché du travail ».

L'objectif sous-jacent est de permettre un passage plus aisé du milieu protégé vers le marché du travail.

Son financement fait l'objet d'abondements modestes : le budget de l'État y contribue à hauteur de 5 millions d'euros et l'Agefiph et le FIPHFP peuvent y participer.

La rigidité de la tripartition du milieu protégé, du milieu adapté et du milieu ordinaire, et partant la difficulté pour un travailleur handicapé de passer de l'un à l'autre, est accentuée par deux facteurs : - le rattachement du milieu protégé à la sphère médico-sociale, qui soustrait une grande part de son modèle à la logique économique : le travailleur en Esat n'est pas signataire d'un contrat de travail, sa rémunération fait l'objet du versement d'un montant garanti par l'État et la dotation versée à l'Esat par l'assurance maladie ne se fonde sur aucun critère économique et obéit aux mêmes règles que celle des autres établissements médico-sociaux, à savoir le taux d'occupation ;

- l'accueil du travailleur handicapé dans l'un de ces trois milieux est en grande partie déterminé par la CDAPH qui, lorsqu'elle délivre la RQTH, « enferme » la personne dans une orientation « Esat » ou

« milieu du travail ». D'après les personnes auditionnées par votre rapporteur, ce fléchage par l'orientation CDAPH répondait aux besoins exprimés il y a plusieurs décennies des suites de la loi fondatrice de 1975, alors que l'offre médico-sociale émergente devait se structurer, mais ne correspond plus du tout aux attentes actuellement exprimées et à l'impératif de permettre aux travailleurs d'avoir des parcours « ascendants » (de l'Esat vers l'EA, puis vers le milieu ordinaire) ou

« descendants ».

16 Une première modification a été apportée, sur l'initiative de votre rapporteur, aux dispositifs actuels de l'orientation des travailleurs handicapés lors de la discussion de la loi du 5 septembre 2018^76(*) : la suppression de l'article L. 5213-20 du code du travail, selon lequel « les personnes handicapées pour lesquelles une orientation sur le marché du travail [...] s'avère impossible peuvent être admises dans un Esat ». Cette disposition produisait en effet de graves effets, en faisant de la CDAPH, dont le métier ne consiste pas à connaître des réalités des bassins d'emploi, un décideur préalable de la disponibilité des EA et du milieu ordinaire et en lui permettant de réorienter en Esat, donc en milieu protégé, une personne dont elle avait d'abord jugée qu'elle relevait du milieu de travail.

2. Des solutions en faveur de la fluidité

Par ailleurs, votre rapporteur estime déterminant de développer les passerelles entre milieux déjà existantes. Les articles R. 344-16 et suivants du CASF prévoient déjà plusieurs dispositions tendant à favoriser « l'exercice d'une activité à caractère professionnel en milieu ordinaire de travail par des travailleurs handicapés admis en Esat ».

Force est de constater que cette possibilité n'est à l'heure actuelle que très faiblement activée. Les raisons en sont, selon vos rapporteurs, les termes du contrat par lequel est instrumentée cette mise à disposition entre l'Esat et la structure d'accueil. Ce contrat comprend notamment « la base de facturation à l'utilisateur du travail fourni ou du service rendu et des dépenses correspondant aux charges particulières d'exploitation incombant à l'Esat » ; une pareille formulation laisse accroire que les segments d'activité et les niveaux de productivité des travailleurs de l'Esat et du milieu ordinaire sont comparables, ce qui n'est évidemment pas le cas. Par ailleurs, l'Esat, en tant qu'établissement médico-social, ne dispose pas toujours des réseaux nécessaires à la conclusion d'un contrat avec une structure du milieu ordinaire. Vos rapporteurs regrettent que ces dispositifs ne soient pas davantage sollicités, d'autant que l'article R. 344-21 protège la structure financière des Esat contre les effets en termes de dotation de la mise en disposition de leurs travailleurs.

Le développement véritable des passerelles passerait davantage par un assouplissement de l'enclenchement pour un travailleur de milieu protégé ou adapté de la période de mise en situation en milieu professionnel, prévue aux articles L. 5135-1 et suivants du code du travail.

En l'état actuel du droit, les PMSMP sont parfaitement ouvertes à « toute personne faisant l'objet d'un accompagnement social ou professionnel personnalisé », sous réserve d'être prescrite par le service public de l'emploi ou, lorsqu'il lui est lié par une convention, par l'organisme qui accompagne le bénéficiaire.

Elles sont donc théoriquement accessibles aux travailleurs d'Esat intéressés par le milieu adapté, et aux travailleurs d'EA intéressés par le milieu ordinaire. Elles sont par ailleurs particulièrement protectrices puisque leur bénéficiaire « conserve le régime d'indemnisation et le statut dont il bénéficiait avant cette période ».

Elles présentent néanmoins plusieurs difficultés. D'abord, elles sont plus contraignantes pour les travailleurs d'Esat puisqu'elles nécessitent que ces établissements, qui n'accueillent pas les personnes handicapées sur proposition du service public de l'emploi (SPE), aient signé une convention avec ce dernier, ce à quoi ils ne sont nullement obligés.

Ensuite, et surtout, elles engendrent pour l'entité qui accompagne le bénéficiaire une perte financière non compensée sur la période où ce dernier est accueillie par une autre structure. En effet, l'article D. 5135-7 du code du travail spécifie expressément que les conventions par lesquelles

17 le SPE autorise l'organisme accompagnant de la personne à lui prescrire une PMSMP ne peuvent être liées à « aucune clause financière ».

En conséquence de quoi, l'Esat, dont la dotation versée par l'assurance maladie est déterminée en fonction de son taux d'occupation, subit une baisse de cette dernière pour chaque PMSMP qu'elle autorise. La situation est similaire pour l'entreprise adaptée, qui reçoit une aide au poste forfaitaire par travailleur handicapé qu'elle salarie.

b) Sécuriser le travailleur handicapé qui quitte le milieu protégé

Le passage par un travailleur handicapé du milieu protégé au milieu adapté ou au milieu ordinaire comporte deux grands risques : le premier concerne l'exposition à la perte de son emploi, le second regarde les modalités de sa rémunération.

(1) La perte financière liée au départ du milieu protégé

Le statut de la rémunération du travailleur handicapé, selon qu'il est accueilli par une structure médico-sociale du milieu protégé ou une structure du milieu adapté ou ordinaire, présente de nombreuses différences. Dans le cas d'un Esat, l'article L. 243-4 du code de l'action sociale et des familles dispose que le travailleur a droit à une « rémunération garantie versé par l'établissement ou le service » qui l'accueille, qui est comprise, pour un équivalent temps plein, entre 55,7 % et 110,7 % du Smic horaire brut.

Par ailleurs, il est possible pour un travailleur d'Esat de cumuler sa rémunération garantie, lorsque celle-ci est inférieure au Smic, avec l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont de nombreux travailleurs d'Esat sont bénéficiaires. Le bénéfice de cette AAH n'a été ouvert à ceux dont le taux d'incapacité permanente est compris entre 50 % et 80 %, et qui représentent la majorité de ceux susceptibles de travailler en milieu ordinaire, qu'à la condition d'une reconnaissance par la CDAPH d'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (RSDAE).

Or si cette dernière est parfaitement compatible avec la qualité de travailleur d'Esat, elle ne l'est que très partiellement pour un travailleur handicapé en milieu ordinaire : le RSDAE ne peut être reconnu à ce dernier que « pour une durée de travail inférieure à un mi-temps, dès lors que cette limitation du temps de temps résulte exclusivement des effets du handicap »^77(*).

Ainsi, un travailleur Esat susceptible de passer dans le milieu adapté ou ordinaire se verrait donc retirer du même coup la sécurité financière d'une rémunération garantie, qui peut même se voir diminuer en entreprise adaptée puisque le seul pallier mentionné est celui du Smic (contre 1,107 Smic de rémunération garantie maximale en Esat) et le bénéfice de l'AAH s'il travaille plus d'un mi-temps.

(2) Atténuer les conséquences liées à la perte d'emploi

Le travailleur handicapé accueilli en milieu protégé est usager d'un service médico-social et n'est pas soumis aux conditions du droit du travail. Il ne peut donc pas faire l'objet d'un licenciement.

A contrario, son passage en milieu adapté ou en milieu ordinaire le fait relever du droit commun et l'expose par conséquent au risque d'une privation involontaire d'emploi.

En tant que travailleur salarié, la personne handicapée employée par une entreprise adaptée se voit appliquer pleinement les dispositions relatives à l'indemnisation des travailleurs involontairement privés d'emploi telles qu'elles figurent aux articles L. 5421-1 et suivants du code du travail.

18 Le régime d'indemnisation des travailleurs involontairement privés d'emploi

En cas de perte involontaire d'emploi, le travailleur est éligible, jusqu'à l'âge requis pour bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein, à un revenu de remplacement qui prend soit la forme d'une allocation d'assurance, dite allocation de retour à l'emploi (ARE), soit, une fois les droits à cette dernière épuisés, la forme d'une allocation de solidarité spécifique (ASS).

Pour ce qui concerne l'ARE, communément désignée comme l'allocation de chômage, les travailleurs n'y sont éligibles qu'à la condition d'avoir cotisé pendant une durée minimale de quatre mois^78(*). Les droits à l'ASS sont quant à eux ouverts à partir de l'épuisement des droits à l'ARE et à la condition de justifier de cinq ans d'activité salariée avant la perte d'emploi.

Dans le cas où un travailleur handicapé quitte le milieu protégé pour le milieu adapté ou le milieu ordinaire et fait l'objet d'un licenciement avant l'écoulement de la durée minimale de quatre mois, il se retrouve inéligible à toute indemnisation de chômage. Le départ du milieu protégé, lorsqu'il n'est pas assorti de garantie de retour, ne présente donc, à l'heure actuelle, aucun intérêt financier pour le travailleur handicapé.

3. Un financement non objectivé : le cas des tarifs plafond

Le financement des Esat repose sur deux grands piliers : une dotation globale de financement abondée depuis 2017 par les crédits de l'assurance maladie dans le cadre de l'Ondam médico-social et une garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) accordée par l'État pour chaque travailleur accueilli^79(*). Initialement réunies au sein du même programme budgétaire, ces deux sources de financement sont désormais alimentées par deux vecteurs distincts : le budget de l'assurance maladie d'une part et le budget de l'État d'autre part.

La dotation globale finance le budget social des Esat, et permet notamment de couvrir leurs dépenses de personnel, qui représentent environ 71 % de leur budget, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement. Les Esat disposent par ailleurs d'un budget commercial liée à leur activité productive, qui permet de financer une partie de la rémunération des travailleurs handicapés et de couvrir les charges liées à la production.

À ce titre, votre rapporteur souhaiterait que soit clairement réaffirmée la nature médico-sociale des Esat : la présence d'un budget commercial ne doit pas servir à mettre sous tension des établissements dont le budget social serait soumis à des contraintes tarifaires.

La tarification des ESAT a connu une évolution suite au lancement, à partir de 2009, d'un processus de convergence tarifaire des établissements et services sociaux et médico-sociaux, qui poursuivait l'objectif de répondre au souci d'équité entre les établissements. Cette convergence tarifaire s'est traduite par la fixation de tarifs plafonds, dont le montant est chaque année détaillé dans la circulaire budgétaire.

Tarifs plafonds versés aux Esat en 2018

Montant (en euros)

Tarif plafond de référence 13 167

19 Tarif plafond pour les Esat accueillant au moins 70 % de personnes handicapées infirmes

moteurs cérébraux 16 457

Tarif plafond pour les Esat accueillant au moins 70 % de personnes atteintes de troubles

du spectre autistique 15 798

Tarif plafond pour les Esat accueillant au moins 70 % de personnes traumatisées

crâniennes 13 824

Tarif plafond pour les Esat accueillant au moins 70 % de personnes handicapées physiques 13 824 Source : Circulaire budgétaire de 2018

À l'égard de cette tarification originale des Esat, votre rapporteur exprime deux inquiétudes :

- le transfert de la dotation globale de fonctionnement des Esat au budget de l'assurance maladie fut une mesure unanimement approuvée par les acteurs du secteur. On peut néanmoins déplorer que cette intégration à l'Ondam médico-social se traduise par une certaine perte de lisibilité, le budget de l'assurance maladie ne faisant pas l'objet d'une identification par action aussi précise que le budget de l'État ;

- la modulation des tarifs selon le type de handicap ne repose pas sur une étude complète et actualisée des coûts réels qu'ils induisent. Ces coûts ont en effet été définis à partir de l'analyse des comptes administratifs des Esat pour 2007, menée afin de mesurer les écarts entre établissements, et sont depuis réactualisés par application d'un taux d'actualisation.

Proposition n° 17 : conduire une étude nationale des coûts réels qu'implique la prise en charge des différents handicaps en Esat afin de mieux adapter la tarification des établissements.

* ⁷³ Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

* ⁷⁴ Décret n° 2016-1347 du 10 octobre 2016 relatif aux périodes de mise en situation en milieu professionnel en établissement et service d'aide par le travail.

* ⁷⁵ Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ⁷⁶ Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* ⁷⁷ Article D. 821-1-2 du code de l'action sociale et des familles.

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7. Sénat, rapport « Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire », avril 2015

II. LES RELATIONS ENTRE LES ESAT ET LEUR ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE SONT À CONSOLIDER

A. LE RECENSEMENT DES ESAT ET DE LEURS ACTIVITÉS DOIT ÊTRE MUTUALISÉ

Les liens entre les ESAT et le milieu économique sont importants à deux égards. D'une part, un lien étroit entre les établissements et les entreprises permet d'accroitre la mise en emploi des travailleurs issus d'ESAT, par la réalisation de stages ou de mises à disposition, et donc potentiellement l'embauche à terme en milieu ordinaire de travail. D'autre part, une bonne intégration des ESAT dans les tissus économiques, en particulier dans les réseaux locaux, est essentielle afin d'assurer de nouveaux débouchés pour les productions et de sécuriser l'activité professionnelle des travailleurs.

Or, ainsi que le remarquait le Comité interministériel du handicap dans ses conclusions du 25 septembre 2013

, la diversité de l'offre d'activités, de métiers et de compétence proposée par les ESAT, « portée par des réseaux multiples, est méconnue des donneurs d'ordre, soulignant un manque de lisibilité du secteur ». Il existe en effet aux niveaux national et régional plusieurs réseaux disposant de bases de données informatisées répertoriant les structures de travail protégé ainsi que les activités de production proposées, mais qui ne sont ni complets, ni coordonnés.

Au niveau national, deux réseaux principaux ont été créés par des initiatives privées afin d'assurer la promotion du travail protégé et de favoriser les relations entre les acteurs économiques et les ESAT. Il s'agit d'abord du réseau GESAT, créé en 1982, qui dispose d'une base de données regroupant l'offre du secteur protégé sur le territoire français. Le GESAT permet ainsi la mise en relation, notamment à travers l'organisation d'événements (rencontres, forums, salons) et une plateforme collaborative sur son site internet. Il accompagne également la structuration de nouvelles filières métiers et aide au déploiement d'offres mutualisées d'ESAT et d'EA en réponse à des marchés importants. Son financement repose sur l'adhésion des ESAT et des entreprises pour avoir accès au réseau. Ce sont principalement les grandes entreprises qui adhèrent à ce réseau.

Le réseau HANDECO résulte également d'une initiative privée portée par la Fédération APAJH (Association pour personnes et jeunes handicapés), la FEGAPEI (Fédération nationale des associations gestionnaires au service des personnes handicapées et fragiles) et l'APF (Association des paralysés de France). Il constitue une plateforme nationale visant à renforcer les partenariats économiques entre ESAT, EA, entreprises et organismes afin notamment de développer le recours au travail protégé, de développer l'accès aux marchés publics et privés pour les ESAT et les EA, et de promouvoir le développement de passerelles entre le secteur protégé et le milieu ordinaire du travail.

Au niveau régional, il convient de signaler une initiative réussie initiée par l'association

OPTICAT, réseau de travail protégé de l'Isère, initié en novembre 2009 et soutenu par

l'AGEFIPH Rhône-Alpes : le dispositif REAGIRH. Ce dispositif vise à promouvoir l'offre du

secteur protégé auprès des entreprises et des collectivités, à développer des offres de sous-

traitance et de partenariat ainsi qu'à encourager l'embauche de travailleurs handicapés en

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milieu ordinaire de travail. Un portail web permet de recenser l'offre de travail de 180 établissements en Rhône-Alpes, 90 en Midi-Pyrénées et 39 en Champagne-Ardenne. Ce dispositif s'est montré efficace tant pour ce qui est des demandes de sous-traitance que des demandes d'embauche qu'il a suscitées. Il aurait permis d'augmenter de 20 % le nombre de projets de sous-traitance accordés aux ESAT. Devant le succès de cette initiative, le ministère a initié un plan d'action visant la généralisation de REAGIRH. Les régions Aquitaine, Poitou- Charentes et Ile-de-France sont actuellement en phase de mise en oeuvre de ce réseau.

Ainsi, les acteurs de la mise en relation entre les ESAT et les entreprises du milieu ordinaire sont nombreux et peu coordonnés. Or, comme le constatait le Comité interministériel du handicap, « ce paysage diffus est peu compréhensible pour les acheteurs et le secteur qui souhaiteraient disposer d'un portail unique et complet ». Votre rapporteur spécial partage ce constat et soutient l'initiative lancée par le ministère du travail visant à créer une base de données unique, exhaustive et régulièrement mise à jour recensant les établissements du milieu protégé et adapté, afin de donner plus de lisibilité aux acteurs économiques quant à l'activité des ESAT et des EA. Selon les informations recueillies, le déploiement de cette base de données serait en cours, un prestataire ayant été sélectionné récemment afin de faire un étant des lieux de l'ensemble des annuaires existants et de proposer des scenarii d'évolution. Ce dernier devrait rendre ses conclusions début juin.

Trois pistes sont envisagées : s'appuyer sur un réseau existant en le complétant et en le mettant à jour, fusionner les deux principaux réseaux actuels (GESAT et HANDECO), ou créer un réseau ad hoc.

Recommandation n° 12 : afin de valoriser l'activité des ESAT auprès de partenaires potentiels, faire aboutir le projet de création d'une base de données unique recensant l'ensemble des établissements et de leur offre de biens et services.

B. UNE NÉCESSAIRE INTÉGRATION DANS LE TISSU ÉCONOMIQUE LOCAL ET UN RENFORCEMENT DE L'ACCÈS À LA COMMANDE PUBLIQUE

L'intégration des ESAT dans le tissu économique est primordiale afin de leur assurer des débouchés et des opportunités de développement et d'accès à de nouveaux marchés.

L'intégration dans les réseaux économiques locaux dépend avant tout d'une démarche volontaire de la part des ESAT, qui va de la participation à des manifestations réunissant des partenaires potentiels à des actions de prospection de nouveaux clients. Selon l'enquête d'Opus 3, plus de la moitié des ESAT interrogés indiquaient n'être intégrés dans aucun réseau économique. Une part importante des partenariats économiques noués l'ont été sans démarche de prospection de la part des ESAT, mais grâce à des réseaux informels ou à une sollicitation directe.

Si les plateformes de mise en relation entre ESAT et entreprises précitées sont utiles pour

assurer une visibilité plus importante du travail protégé, le renforcement de la présence des

ESAT dans le tissu économique local parait devoir être encouragé. Ainsi, les chambres de

commerce et d'industrie procèdent de manière sporadique à l'organisation de rencontres

entre les établissements du milieu protégé et adapté et les entreprises, et il conviendrait

d'accroitre et de systématiser ces possibilités d'échanges.

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Par ailleurs, l'accès des ESAT à la commande publique est encore trop peu développé.

Ainsi, les ESAT et les EA déclarent à 70 % dépendre majoritairement de la commande privée contre 4 % de la commande publique

. Les marchés publics auxquels ils accèdent sont majoritairement passés par des collectivités locales et se concentrent sur quelques secteurs d'activité, comme l'entretien des espaces verts (33 % des marchés) ou les activités d'hygiène et de propreté (10 % des marchés).

Cette situation tient notamment au fait que les ESAT sont parfois peu outillés pour répondre aux appels d'offres. De leur côté, les acheteurs publics pourraient faire un usage plus important de la possibilité offerte par l'article 15 du code des marchés publics qui stipule que

« certains marchés ou certains lots d'un marché peuvent être réservés à des entreprises adaptées ou à des établissements et services d'aide par le travail ». Selon l'Union nationale des entreprises adaptées, en 2014, sur l'ensemble des marchés publics faisant l'objet d'une publicité obligatoire, seuls 703 marchés ont été réservés au titre de cet article. L'Observatoire économique de l'action publique (OAEP) a récemment publié un guide sur l'ouverture des marchés publics au handicap afin de favoriser le recours aux ESAT et aux EA dans les marchés publics. Ce document montre que le choix de recourir aux ESAT et EA relève souvent d'une démarche volontariste des acteurs publics, c'est-à-dire d'un engagement politique. Le guide recommande ainsi à ces derniers de consulter en amont de la définition d'une stratégie d'achat les annuaires et réseaux regroupant les établissements ainsi que de rencontrer les fournisseurs afin d'identifier les achats pour lesquels le secteur du travail protégé et adapté serait en capacité de répondre. Il convient également de s'assurer de l'accessibilité pour les acteurs de l'information sur ces marchés réservés.

Face à cette situation, votre rapporteur spécial préconise de conduire une étude afin de faire le bilan du recours aux ESAT par les collectivités publiques pour leurs marchés publics et de d'identifier des pistes d'amélioration possibles.

Recommandation n° 13 : dresser un bilan du recours par les collectivités publiques aux

ESAT pour leurs besoins et de la passation de marchés réservés définis à l'article 15 du code

des marchés publics.

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8. Ministère du travail, compte rendu d’ateliers sur l’emploi des

personnes en situation de handicap, juin 2019

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9. Article magazine Directions.fr : Laura Taillandier, « Serafin-PH, le défi d'un modèle tarifaire hybride », décembre 2019

[…]

Pour 2020, l'objectif du comité stratégique Serafin-PH sera donc de définir les prestations incluses dans ce socle et de traduire ces éléments dans des grilles tarifaires types. « Il faut qu'elles intègrent une reconnaissance de l’expertise métier, de la qualité et que l’on distingue bien ce qui relève des dépenses d’investissement et d’exploitation. Il faut prendre en compte tout ce qui relève de la prévention ou encore de l’éducation à la santé qui ne sont pas aujourd’hui valorisées », énumère Marie Aboussa. Pour la secrétaire d'État, ce socle permettra de réallouer les financements en fonction de missions prioritaires : « Dans les grilles tarifaires, il y aura des effets leviers sur la valorisation de l'engagement dans des plateformes territoriales pour assurer la complémentarité de l'offre », détaille-t-elle.

Quel périmètre pour le droit de tirage ?

Autre chantier, et pas des moindres : définir le périmètre du droit de tirage qui doit permettre de faciliter le recours aux plateaux techniques et à l’expertise médico-sociale pour les

personnes ayant fait le choix d’une vie en milieu ordinaire. Si une étude d’opportunité doit être lancée pour évaluer son fonctionnement, le comité stratégique liste déjà certaines pistes comme les prestations favorisant l’autodétermination des personnes et les actes hors

nomenclature de l’Assurance maladie.

La création du droit de tirage impliquera aussi de travailler avec les départements sur

l'articulation entre les systèmes de financement, mais surtout d'interroger la compatibilité du scénario avec la prestation de compensation du handicap (PCH). « Nous sommes très réservés quant à une fusion de celle-ci avec l’objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). Il ne faut pas déstabiliser le droit à compensation de 2005, pointe Prosper Teboul.

Il y a risque de pression financière pour les départements qui pourrait se traduire par une restriction des droits. Est-ce que l’on irait jusqu’à faire évoluer la PCH en établissement ? »

La tâche promet d'être ardue. « Ce modèle cumule les avantages, mais aussi les difficultés des deux premiers scénarios. Les travaux de mise en œuvre vont être intenses », concède Brigitte Bernex, directrice du projet à la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Surtout que « tout sera dans la nuance et le diable se cache dans les détails », prévient Prosper Teboul : « L’importance du sujet va bien au-delà du choix d’un modèle. Il faut encore lever énormément d’incertitudes, embarquer 30 000 structures et des milliers d’usagers. » Sur les aspects techniques, il faudra déployer un système d’information permettant

l’allocation de ressources automatique aux opérateurs délivrant ces prestations ainsi que la

transmission et le partage de données utilisées à des fins tarifaires. « Une très bonne

évaluation des besoins sera nécessaire de façon à ce que les prestations correspondent à

celles dont les personnes ont besoin et qu'elle soit évolutive, pas figée à un instant T »,

recommande Emmanuel Denis, administrateur du Groupe national des établissements publics

sociaux et médico-sociaux (Gepso). Pour les organisations du secteur, il faudra donc adapter

les missions et les moyens des MDPH, jugées insuffisamment armées pour la tâche. Quand

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Sophie Cluzel souligne la nécessité de « travailler à des conventionnements et améliorer l'interaction entre les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et les équipes médico-sociales autour de l'analyse des besoins qui a été conduite par le projet Serafin ».

Et qui dit droit de tirage, dit aussi arrivée potentielle de nouveaux acteurs sur le marché. « Des salariés, comme des éducateurs, vont souhaiter s’établir en libéral. Il faut l’avoir à

l’esprit ! », note Christian Sovrano, directeur Autonomie et Parcours de vie à la Fédération des établissements hospitaliers et d'aide à la personne (Fehap). D'où l'importance d'un contrôle ou d'une labéllisation des prestataires, alertent les fédérations. Deux options sont possibles pour le comité : un visa et un contrôle des autorités ou un conventionnement et un contrôle des établissements. Dans ce dernier cas, le droit de tirage pourrait être alloué à l’ESMS accompagnant à titre principal la personne, qui le reverserait ensuite aux opérateurs vers lesquels se serait tourné l'usager.

Horizon : le PLFSS pour 2021

Autre point de vigilance des acteurs ? La prise en compte des spécificités des établissements et services d’aide par le travail (Esat) ou des instituts thérapeutiques, éducatifs et

pédagogiques (Itep). Mais aussi l'enveloppe budgétaire qui accompagnera la réforme. « La qualité a un coût. Si on commence à parler de réponses aux besoins réels, il faudra forcément augmenter le budget », souligne Emmanuel Denis. Le comité stratégique a déjà listé les surcoût potentiels : ceux liés au nouveau processus d’évaluation nécessaire à la tarification, aux usagers actuellement sur liste d’attente qui bénéficieront de l’ouverture d’un droit de tirage ou encore ceux administratifs et de gestion pour les financeurs afin d’assurer le suivi de l’allocation de ressources, induits par l’activation des droits de tirage.

C'est le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2021 qui amènera les premiers arbitrages budgétaires, assure Sophie Cluzel : « L'idée est d'être incitatif pour ceux qui sont engagés dans cette dynamique de plateforme et de réponses aux situations

complexes. Le travail sur l'attractivité des métiers sera également un enjeu important et indispensable ! » D'ici là, la secrétaire d'État invite chaque organisation gestionnaire à projeter dans les CPOM un travail sur la base des nomenclatures, et à voir sur son territoire comment amplifier l’enrichissement de l’offre médico-sociale.

« À l'échelle des établissements, le projet reste assez flou »

Jean-Yves Quillien, directeur de l'établissement pour enfants et adolescents polyhandicapés (EEAP) du pôle Clairefontaine de la Croix-Rouge : « Pour le champ du polyhandicap, l’intérêt du projet est de permettre une meilleure adéquation entre les besoins réels des personnes accueillies et les moyens alloués. D’autant plus que les premières études de coûts, auxquelles j’ai participé, montraient un besoin massif sur l’accompagnement médical et celui dans la vie de tous les jours. Mais c’est là où le bât blesse : la capacité de la nomenclature à identifier ce qu'est un besoin complexe. Pour l’instant, les établissements s’emparent d’ailleurs de ces nomenclatures de manière assez partielle. Nous sommes en train d’écrire le projet de notre plateforme de services et c’est incontournable de l’avoir pour trame. En revanche, ce n’est pas suffisant pour le projet personnalisé dans le champ sensoriel par exemple. À l'échelle des établissements, le projet reste assez flou sur la question du financement.

J'espère qu’il apportera une vraie plus-value sur le calibrage de la dotation vers les personnes qui en ont le plus besoin (maintien d’un plateau technique adapté, de places d’hébergement…). »