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Organiser les solidarités. La construction du bien-être par l'interface public-privé en Europe
CATTACIN, Sandro
Abstract
Nos sociétés complexes sont caractérisées par le fait organisationnel: la mise en œueve des activités humaines tend à être le fait d'une multitude d'organisations de type différent, et ceci dans toutes les sphères de la société. C'est pourquoi Charles Perrow (1986 et 1989) parle de
“société des organisations” (organizational society). Parmi celles-ci, on compte l'État et ses institutions, mais aussi toutes les entreprises et structures dont le marché s'est doté (cartels, groupes d'intérêt, commissions, etc.). Chacune d'entre elles reproduit d'ailleurs en son sein le fait organisationnel. Tel est le cas, par exemple, d'une entreprise qui, au travers de sa structuration interne en secteurs bien distincts, consacre la division entre ses activités de management, de production, ou de relations publiques etc. Même nos activités publiques et une partie de notre vie privée s'organisent aussi de la sorte. Le bénévolat, les loisirs, mais aussi les opportunités de contacts sociaux, comme grand nombre d'autres activités ne sont rendues possibles que par l'existence d'organisations. Ainsi, l'appartenance [...]
CATTACIN, Sandro. Organiser les solidarités. La construction du bien-être par l'interface public-privé en Europe. In: Soulet, M.-H. Crise et recomposition des solidarités. Vers un nouvel équilibre entre Etat et société civile. Fribourg : Presses Universitaires, 1996. p.
53-93
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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:41031
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Organiser les solidarités
La construction du bien-être par l'interface public-privé en Europe
Nos sociétés complexes sont caractérisées par le fait organisationnel: la mise en œueve des activités humaines tend à être le fait d’une multitude d’organisations de type différent, et ceci dans toutes les sphères de la société. C’est pourquoi Charles Perrow (1986 et 1989) parle de “société des organisations” (organizational society). Parmi celles-ci, on compte l’État et ses institutions, mais aussi toutes les entreprises et structures dont le marché s’est doté (cartels, groupes d’intérêt, commissions, etc.). Chacune d’entre elles reproduit d’ailleurs en son sein le fait organisationnel. Tel est le cas, par exemple, d’une entreprise qui, au travers de sa structuration interne en secteurs bien distincts, consacre la division entre ses activités de management, de production, ou de relations publiques etc. Même nos activités publiques et une partie de notre vie privée s’organisent aussi de la sorte. Le bénévolat, les loisirs, mais aussi les opportunités de contacts sociaux, comme grand nombre d’autres activités ne sont rendues possibles que par l’existence d’organisations. Ainsi, l’appartenance à une, ou plusieurs, associations, se généralise-t-elle et personne aujourd’hui ne peut s’en passer?
Ces constats acquièrent davantage de pertinence s’ils sont appliqués à un contexte précis, et insérés dans une analyse de type historique. De ce point de vue, la société des organisations — du moins avec l’ampleur qui la caractérise —, apparaît comme un phénomène relativement récent. Si nous comparaisons, d’une part, les anciens États et leur administration rudimentaire, finalisée uniquement à la gestion des guerres et, d’autre part, les États modernes et leur bureaucratie différenciée et complexe, ou bien, l’accroissement de la complexité de la gestion entre les entreprises médiévales et les entreprises actuelles, ou encore le système de prise en charge de la pauvreté d’il y a cent ans avec les dispositifs complexes que nous connaissons, l’importance actuelle du fait organisationnel apparaît alors comme décisive. Comment l’expliquer? La sécularisation, la pluralisation des formes de vie, l’individualisation et l’augmentation des risques connus et inconnus caractérisent nos sociétés complexes. Or, les organisations constituent le principal moyen de simplification, ou, comme le dirait Niklas Luhmann, de “réduction de la complexité”. Elles ont la capacité d’affronter ces problèmes. En les sélectionnant, elles les rationalisent, elles attribuent des responsabilités, et, en définitive, elles font du management même lorsque la structure de leur action est simple. Sans des organisations répondant aux changements sociaux, nous n’aurions pu également développer la complexité sociétale que nous connaissons; sans les organisations, il nous serait impossible de gérer cette complexité. Ces deux aspects — le développement et la gestion de la complexité — font de la question organisationnelle une question cruciale dans l’analyse de nos sociétés. En d’autres termes, si nous comprenons comment s’organise une société, nous comprenons aussi comment elle se développe, et comment elle gère sa complexité.
Ces constats se reflètent naturellement aussi dans ce que j’appellerais l’organisation de la solidarité. Dans les pages suivantes, le fait organisationnel dans le domaine de la production de la solidarité sera analysé de la manière suivante: dans une première partie,
j’indiquerais comment, à travers les siècles et dans le domaine de la solidarité, ce fait a gagné en importance. Plus précisément, je tenterais de montrer comment l’organisation s’est complexifiée en passant de la sphère privée à la société civile, pour être enfin prise en charge par des systèmes complexes tel que l’État ou le marché. Dans une deuxième partie, je montrerais que cette complexification de l’organisation de la solidarité a produit des effets pervers, que l’on a tenté de corriger, depuis les années soixante-dix, par une réorganisation de l’arrangement institutionnel de nos sociétés. A cet égard, j'esquisserais comment, en Europe et dans ce domaine, on a tenté de penser et de réaliser des solutions organisationnelles plus appropriées aux problèmes sociaux de nos sociétés contemporaines.
Celles-ci n’ont rencontré pour le moment qu’un succès relatif. Enfin, les caractéristiques novatrices de ces réponses seront discutées en conclusion, afin de déceler les dimensions les plus représentatives des pratiques qui organisent aujourd’hui la solidarité.
La prise en charge organisationnelle des problèmes sociaux
A travers les siècles, les problèmes sociaux ont connu des prises en charge organisationnelles différentes et spécifiques, selon le contexte historique. Si nous nous intéressons aux premières mesures menées sur une large échelle, nous constatons tout d’abord qu’elles s’avèrent relativement récentes. En effet, jusqu’à la fin du Moyen Age environ, l’organisation de la solidarité a été confinée — exception l’église — à la sphère familiale, ou à celle des communautés restreintes (qui pouvaient être aussi des corporations). Cette solidarité primaire reste encore de nos jours un élément central de l’ensemble des actes, proposés dans l’histoire afin de trouver des solutions aux problèmes sociaux. Toutefois, au cours de ces derniers siècles, des éléments nouveaux, différents selon le contexte analysé, sont venus s’ajouter à cette solidarité primaire. Dans un premier temps, on a eu recours à la charité — mais aussi, comme le rappelle Bronislav Geremek (1986), aux techniques d’emprisonnement et de “mise à la forge” des marginaux et des pauvres, pratiquées jusqu’au XVIIe siècle. Puis, ce fut l’émergence des premières lois sur les pauvres (les poor laws anglaises, consacrant la primauté de la réhabilitation sociale à travers le travail), des solidarités de groupe et de classe (dans la création des corporations et des mutuelles). Et, enfin, se sont développées des politiques sociales modernes.
Mais observons de plus près les efforts organisationnels les plus remarquables entrepris pour répondre aux problèmes sociaux. Nous allons être confrontés dans l’histoire de l’organisation de la solidarité tout d’abord à, ce que l’on pourrait définir de manière abstraite, des formes d’auto-organisation de la société civile: parmi tant d’autres, ce sont des organisations telles que l’Eglise ou des groupes fonctionnellement définis, comme par exemple les ouvriers d’une entreprise, qui sont caractéristiques de ce type de réponse. Ces organisations agissent et/ou se constituent essentiellement au XIXe siècle pour combler un énorme vide en matière de mesures de lutte contre la pauvreté croissante. Il s’agit, par ailleurs, d’une pauvreté de type nouveau, tant par son ampleur que par ses caractéristiques.
Directement liée à l’industrialisation, elle touche tous les pays où le capitalisme émerge.
Elle engendre aussi bien une misère physique qu’une misère psycho-sociale ou, en termes durkheimiens, de l’anomie sociale. Les structures primaires de solidarité, constituées
essentiellement par la famille, ne suffisent plus à combler ce vide en matière d’aide sociale qui émerge à cette époque. Aussi la charité ou les poor laws, faute de systématisation de l’intervention, ont un impact limité. La famille traditionnelle, grande et rurale, est affaiblie par les importantes migrations, qui drainent une part de la population rurale vers les centres urbains, grands demandeurs de force de travail (les campagnes occupent de moins en moins de main-d’œuvre du fait de la rationalisation de la production agricole). Mais la famille, en tant que noyau stable, est aussi affaiblie par le rythme de la production industrielle. Pendant longtemps, celui-ci n’est pas réglementé et ni le nombre maximum d’heures de travail, ni l’âge minimum d’entrée dans le factory system ne sont réglementés.
L’organisation étatique, quant à elle, n’est pas prête non plus à intervenir. Sous le contrôle de la bourgeoisie capitaliste — forte de la philosophie du laisser-faire et de la croyance selon laquelle chacun est responsable de sa propre situation sociale, l’État du capitalisme originel se caractérise en effet par son absence. Il est faible et ne s’implique pas dans la régulation de la société en ce qui concerne ses aspects sociaux, mais aussi économiques.
La réponse organisationnelle à ce vide ne sera donc ni étatique — par volonté politique
— ni reléguée à la sphère privée — au vu de sa faiblesse —, mais elle se situera plutôt au niveau de cet espace intermédiaire que l’on pourrait appeler la société civile. En France ou en Suisse par exemple, ce sont les mutualités liées au mouvement syndical qui ont dominé l’organisation de la solidarité au XIXe siècle. Mais elles ne sont pas parvenues à résoudre les graves problèmes sociaux caractérisant cette époque. En Allemagne et en Autriche, mais aussi en Grande-Bretagne, c’est une autre réponse, impliquant toujours les syndicats, qui a été explorée: la négociation entre les organisations ouvrières et les entrepreneurs. Il s’agissait alors d’établir des accords sur l’amélioration des conditions de travail, mais aussi sur le financement des assurances contre certains risques sociaux. Du point de vue de la diffusion du progrès social, et en particulier de l’amélioration des conditions de travail, cette voie du bargaining s’est révélée la plus efficace comparée à l’auto-organisation uniquement syndicale. Elle a pourtant été écartée longtemps par les syndicats français, qui craignaient de se compromettre en négociant. Néanmoins, nous savons aujourd’hui que ces réponses d’auto-organisation sont fortement limitées (à certains groupes d’ouvriers), parcellisées dans la distribution territoriale et hétérogènes selon les catégories visées et les risques pris en compte.
C’est là un des motifs qui poussera l’État à intervenir. En effet, à l’auto-organisation sélective de la société civile viendra s’ajouter une politique étatique qui cherchera à combler les lacunes des mesures proposées par les syndicats et les entrepreneurs. Mais pourquoi l’État intervient-il précisément à ce moment-là? L’explication la plus simple se trouve dans la nouvelle configuration des pouvoirs qui se met en place à partir de la deuxième moitié du XIXe siècle dans toute l’Europe. Afin de renforcer l’État et son intervention dans le social, les syndicats se lient avec les partis de gauche, et parfois avec la classe moyenne et les agriculteurs. Certains gouvernements autoritaires font des concessions, permettant d’éviter les conflits révolutionnaires. Enfin, dans certains pays, une bourgeoisie plus attentive à l’esprit du temps, forgera des lois qui éviteront la reproduction
du capitalisme sauvage, exercé sans contrainte étatique.
A cet égard, on peut considérer la Grande-Bretagne comme le précurseur d’une intervention étatique visant la socialisation du marché (ou l’“organisation du capitalisme”, comme le dit Rudolf Hilferding). Les premières mesures tendent à réglementer le travail, dans le but de sauvegarder l’intégrité physique des enfants et des jeunes (1802 et 1812) mais aussi, dans un deuxième temps, des femmes (Lord Althorp’s factory act). Suivent des réglementations concernant la surveillance étatique des entreprises et les heures maximales de travail (fixées en 1850 à dix heures et demie). Ainsi, la voie anglaise de la socialisation du marché ajoute des dispositifs étatiques aux organisations existantes, — plutôt que de les remplacer— ce qui a pour effet de renforcer les syndicats.
La logique pacificatrice allemande est différente. Tout d’abord, comme en Grande- Bretagne, on assiste à l’apparition de réglementations concernant le travail. Celles-ci marquent le début d’une politique sociale étatique. En 1839, en Prusse, la Réglementation de l’emploi des enfants dans les fabriques est introduite, suivie par une série de lois similaires portant toujours sur les enfants. Après la guerre franco-allemande de 1870/71, ces éléments d’une politique sociale encore faible sont repris au niveau du Reich qui instaure, à partir de 1883, une politique nouvelle: il introduit, sur la base d’un système d’assurance obligatoire pour certaines catégories de travailleurs, des assurances maladies (en 1883), des assurances contre les accidents (en 1884) et, enfin en 1889, des assurances vieillesse et invalidité. Le but déclaré de ces innovations remarquables, touchant à l’organisation de la solidarité, est de bloquer l’esprit révolutionnaire répandu au sein de la classe ouvrière allemande. Toutefois, cet objectif ne sera atteint que très marginalement. En effet, l’introduction simultanée de lois anti-socialistes telles que le Sozialistengesetz de 1878 et 1890 légitimera l’opposition du mouvement ouvrier au régime Bismarckien.
Enfin, en France, nous rencontrons un troisième type d’entrée en scène de l’État. En effet, ce sont les syndicats qui ont longuement bloqué la mise en place d’une politique sociale étatique. C’est seulement vers le début de ce siècle que les premières mesures sociales importantes font leur apparition. S’inspirant de la législation allemande, sont adoptées alors des lois sur l'assurance vieillesse d’abord (1910 et 1912) et sur l'assurance obligatoire ensuite (1922-1928). L’État reste fortement dépendant des syndicats mais aussi, avec un décalage temporel, des organisations d’entrepreneurs. A partir de la première guerre mondiale, ces dernières fondent des caisses de compensations. C’est aussi sur leur initiative que l’on assiste à la mise en place d’un système original et obligatoire d’allocations familiales. Il sera instauré en 1934 et deviendra obligatoire pour tous les employés et tous les entrepreneurs en 1939.
Ces trois cas illustrent trois voies différentes d’apparition de l’État-providence. En Grande-Bretagne, ce dernier apparaît comme un promoteur relativement légitime, supporté largement par les syndicats (comme c’est d’ailleurs le cas dans les pays scandinaves). En Allemagne, l’État-providence s’avère autoritaire, cherchant surtout l’apaisement et la marginalisation du mouvement ouvrier. En France (mais aussi en Suisse et en Italie), il se montre faible, se contentant de récupérer, lorsque la constellation du pouvoir le permet, les initiatives venant de la société civile. Néanmoins, on se dirige dans les trois cas vers la mise
en place d’une organisation complexe de la solidarité. L’État se transforme en État- providence et la société civile devient son antagoniste en perpétuelle négociation.
Les variantes que ces différentes constellations et traditions d’État vont engendrer seront extrêmement différenciées — Maurizio Ferrera les a fort bien analysées —, mais elles ne seront pas abordées ici. Nous essayerons plutôt de montrer comment, à l’augmentation des problèmes sociaux, va correspondre un développement des structures organisationnelles. Et plus précisément, comment l’État, motivé par des raisons différentes, va-t-il progressivement s’ajouter aux expressions organisationnelles de la société civile, dans la prise en charge des problèmes sociaux. Les avantages de ces innovations organisationnelles seront débattus pendant des décennies, avec parfois comme conséquence une réaction, et un retour en arrière partiel. Par contre, sur le long terme, différents modèles d’État-providence, caractérisés par des larges programmes sociaux, s’imposeront en tant qu’acteurs centraux au niveau de l’organisation de la solidarité. Pour décrire le processus de genèse et de développement de l’État-providence, on pourrait d’ailleurs parler d’une lente substitution entre société civile et État ou, plus simplement, d’un processus de collectivisation de la solidarité.
Contrairement à ce que certains courants de la pensée néo-libérale veulent nous faire croire, cet effet de substitution n’est pas uniquement engendré par la logique d’expansion des bureaucraties. En observant ce type de développement, il n’est pas possible d’occulter l’indéniable succès de l’État-providence en matière d’amélioration des conditions de vie.
C’est d’ailleurs ce succès qui légitimera l’expansion de l’État-providence au cours du XXe siècle.
Naturellement, si l’on veut comprendre pourquoi la société civile a subi ce processus de substitution, d’autres facteurs doivent être retenus. Je me contenterai ici de les énumérer:
premièrement, on a assisté à une soumission de la société civile. Ce phénomène a eu lieu durant la période de la deuxième guerre mondiale ou les populations ont dû se soumettre au Warfare State — à l’État en guerre. Cela a parfois pris la forme d’une soumission, dans des contextes démocratiques, à l’intérêt de la nation. Ce fut souvent par contre un écrasement systématique de cette société dans les régimes autoritaires. Deuxièmement, la société civile a ressenti la nécessité, pendant la période de la reconstruction, de s’adapter à l’économie et de se joindre au compromis négocié par les forces politiques sur le programme de croissance. Enfin, les mouvements ouvriers se sont institutionnalisés et le conflit de classe s’est en conséquence apaisé. Naturellement, ces facteurs supplémentaires renforcent le modèle organisationnel proposé par l’État-providence. De plus, ils facilitent la transformation d’une société civile omniprésente au XIXe siècle en une société civile désormais marginalisée et acceptant sa marginalité. Le débat politique est pris en charge par les partis politiques, et ce sont les experts des associations d’intérêts et de la science qui deviennent les partenaires dans l’élaboration des programmes politiques. Comme l’a dit Jürgen Habermas dans des termes critiques, les citoyens et les citoyennes sont réduits, vers la fin des années cinquante, au rôle d’un public, qui a le seul droit réel d’acclamer les décisions prises par les acteurs organisés. Herbert Marcuse et Wilhelm Hennis radicaliseront cette analyse. Le premier déclarera la fin de l’homme libre et sa soumission
au diktat de la logique du développement technique. Le second, par contre, acceptera la suprématie de la gestion technique au détriment de la délibération démocratique.
Empiriquement, ces modèles de société du bien-être sont caractérisés en amont par une progression apparemment illimitée du projet réformiste de redistribution des richesses, sans perte de position sociale pour aucun, et d’assurances contre tous les risques. En aval, par contre, il se distinguera par le blocage, observable dès les années cinquante dans toute l’Europe, du développement des droits politiques et économiques de participation (ainsi, par exemple, le droit de vote des femmes en Suisse ou la participation des ouvriers à la gestion des entreprises dans la majorité des pays européens, sont des thèmes généralement mis à l’écart). L’arrière-plan de ce modèle d’organisation, qualifié de “technocrate” par des auteurs tels que Claus Offe ou Jürgen Habermas, est constitué par une société qui consacre la primauté des savoirs scientifiques sur un marché socialisé et en pleine expansion (jusqu’au milieu des années soixante).
Les mesures d’organisation de la solidarité sont décidées et mises en œuvre essentiellement de deux manières. Premièrement, par l’expertise et par l’administration de l’État en suivant la logique bureaucratique. Celle-ci privilégie l’agir discrétionnaire et la routine et conçoit la mise en œuvre de programmes sociaux “as a process of continuing controlling discretion and changing routine” (Elmore 1978: 186). Parmi plusieurs exemples, celui de la planification hospitalière des années soixante parait très éloquent. En outre, il ne faut pas oublier dans ce contexte d’organisation de la société, le rôle joué par les nationalisations d’institutions privées du social, effectuées très fréquemment pendant les années soixante.
Deuxièmement, les mesures à prendre sont souvent adoptées grâce à des négociations qui ont lieu entre partenaires sociaux. Ces négociations amènent à des solutions relativement stables où les différents intérêts impliqués réussissent à s’imposer en fonction du pouvoir politique qu’ils représentent. Les contrats collectifs de travail entre syndicats et entrepreneurs fournissent un exemple de cette deuxième modalité d’organisation de la solidarité. Ce sont ces types de contrats qui, très souvent, fixent la portée des améliorations des conditions de travail. Par ailleurs, cet exemple emprunté au champ des relations industrielles paraît particulièrement intéressant, puisqu’il illustre un type de mesure sociale qui limite son intervention à la redistribution de ressources matérielles. En effet, jusqu’aux années soixante-dix, les résultats de ces négociations portaient généralement sur une augmentation de salaire.
Même si ce modèle d’organisation est resté stable pendant plus de vingt ans (ce le terme des trente glorieuses qui est consacré à décrire cette phase de l’après-guerre), ces deux manières d’organiser la solidarité ont atteint leurs limites. Non seulement, elles ne réussissent pas à répondre de manière adéquate aux nouveaux problèmes sociaux, mais elles ne parviennent plus à faire face aux anciens problèmes, car elles s’insèrent dans un nouveau contexte historique. A partir des années soixante, la demande d’innovations dans l’organisation de la solidarité est telle que le contexte de l’action étatique et du bargaining se transforme radicalement. Je ne rentrerai pas dans les détails des raisons qui ont mené à la fin de ce modèle. Je me limiterai à les mentionner sommairement, en considérant
uniquement celles qui ont un rapport avec les problèmes organisationnels qui nous intéressent.
Considérons d’abord le modèle bureaucratique: nous pouvons identifier dans le phénomène de la routinisation un problème d’adaptation au changement (il s’agit du problème du dynamic conservativism, comme le signale Donald Schon (1971: 32), quand il décrit la tendance qu’ont les bureaucraties à lutter afin de conserver le statu quo). L’agir discrétionnaire, qui caractérise l’action des administrations, génère aussi des problèmes car elle empêche le contrôle démocratique et elle provoque le blocage de la transmission hiérarchique entre les différents niveaux administratifs (le problème du centre sans “tête pensante“ et de la coordination négative a été analysé, par exemple, par Fritz W. Scharpf, 1973). La dimension technique de la gestion donne lieu à un phénomène de concentration des pouvoirs au sein de l’administration. En effet, il est possible d’utiliser l’expertise de manière sélective (c’est la stratégie de l’utilisation du half knowledge). La logique reproductive de l’agir bureaucratique comporte un risque de dédifférenciation par uniformisation du dossier à traiter. Enfin, la gestion bureaucratique autonome implique qu’au moment de la mise en place de la mesure administrative, il y a trop de distance entre celle-ci et la réalité que l’on veut influencer (c’est le problème de l’information — voir par exemple Helmut Willke, 1992).
En ce qui concerne le modèle de négociation, tel qu’on l’a connu durant les années cinquante et soixante, les problèmes sont les suivants: tout d’abord, ce modèle a été appliqué en période de croissance et a donc toujours produit des compromis “vers le haut”.
La dynamique du bargaining s’insérait dans un système de croissance économique où chaque acteur qui participait à la négociation sortait gagnant. Dès qu’il a fallu redistribuer des pertes, à partir des années soixante-dix, la négociation — telle qu’elle fut analysée, par exemple, dans des théories néo-corporatistes — entra en crise. La négociation étant bloquée, et en l’absence de compromis, on aboutissait très souvent à des conflits. Une autre caractéristique importante de la négociation, en tant que stratégie de réalisation et de mise en œuvre de mesures sociales, est constituée par sa capacité à produire des solutions idéales. Ce qui est concevable si l’on part du point de vue qu’un accord peut intervenir entre intérêts divergents, c’est-à-dire du point de vue de la satisfaction stratégique des participants. Toutefois, en ce qui concerne l’adéquation de la mesure au problème à résoudre, il n’existe aucune garantie que cette issue corresponde effectivement à la meilleure solution. En réalité, le résultat le plus probable d’une négociation est une solution second best. Puisqu’il existe une possibilité de commettre des erreurs et de les compenser, cette situation n’a pas posé de problèmes dans la mise en place incrémentale de l’État- providence. Par contre, dans une situation de pénurie de ressources de redistribution (et donc dans une situation d’urgence au niveau de la recherche de solutions adéquates à des problèmes toujours plus amples), et compte tenu des dangers de non-décision et de production de mauvaises solutions qu’elle comporte, la négociation apparaît comme une stratégie périlleuse.
C’est pourquoi, une part toujours plus importante de la population va émettre de critiques envers le modèle d’organisation de la solidarité basé sur la combinaison entre
étatisme et négociation, que Bernd Marin décrit par l’heureux néologisme de technocorporatisme (Marin 1982, en analysant l’Autriche). Ces critiques multiples sont formulées par des mouvements sociaux, des partis aussi bien de gauche que de droite, ainsi que par des forces populistes. On parle ouvertement de crise de l’État-providence à partir du début des années soixante-dix. Comme le souligne Georg Vobruba (1990: 14), il s’agit d’une double crise: une crise des instruments de l’État-providence, et une crise de l’environnement dans lequel il s’est établi.
Ainsi, débute une recherche sur les modèles alternatifs d’organisation de la solidarité, capables de remplacer la planification bureaucratique et la négociation.
A la recherche de modèles organisationnels alternatifs
Avant de procéder à une différenciation des solutions organisationnelles proposées et mises en œuvre en Europe, j’aimerais présenter quelques réponses nationales concrètes, qui illustrent deux directions générales de changement. D’une part, on observe des tentatives de dépassement des blocages de la modernisation dans le champ économique et politique (Vobruba 1991: 29). D’autre part, après un effritement de la société civile dans la première moitié de ce siècle, on assiste à son retour en force. C’est elle., en effet, qui est à nouveau interpellée, et c’est d’elle dont on attend le renouvellement. La société civile et ses ressources potentielles intéressent à nouveau car on a pris conscience que les ressources venant de l’économie semblent, depuis au moins une vingtaine d’années, insuffisantes pour combler les problèmes sociaux et que les capacités d’innovation de l’État-providence sont limitées. Dans cette situation, caractérisée par le blocage de la modernisation et par la fin du rôle de l’État en tant que problem solver, on cherche à rationaliser. En particulier, on essaye de redistribuer du public vers le privé — avec ou sans but lucratif — les tâches de reproduction de la société. Mais comment réagit l’Europe?
L’Allemagne fait partie de ces pays où l’organisation de la solidarité devient ambivalente, notamment à partir de la Wende du démocrate-chrétien Helmut Kohl. Les discours officiels sont marqués par l’idéologie néo-conservatrice (voir Kleger 1985). D’une part, ils prônent la privatisation des entreprises publiques, ainsi qu’une déréglementation du marché et, d’autre part, ils proposent une responsabilisation de la société civile au niveau de la prise en charge des problèmes sociaux (avec la réthorique de la subsidiarité). Pendant les années quatre-vingt, ces discours officiels ne trouveront pas un pendant programmatique.
Malgré un renforcement de la politique familiale — et de ce fait aussi de la capacité de réaction de la société civile — et le démantèlement de certains programmes sociaux, on n’observe pas un changement de direction par rapport à la politique d’État-providence, telle qu’elle avait été menée par les sociaux-démocrates prédécesseurs de Helmut Kohl au gouvernement. En effet, à l’intérieur du gouvernement, une puissante opposition chrétienne-sociale se développe qui, en opposition avec la droite néo-libéral, réussit à bloquer la réforme de l’État-providence. A cela s’ajoute le rôle déterminant joué par les groupes d’intérêts dans la formulation de nouvelles politiques dans le champ social et surtout dans le domaine de la santé. En réalité, la position de force de ces groupes n’est pas
contestée, même si, comme on l’a vu, les compromis qu’ils défendent sont en crise. Enfin l’administration est forte et puissante. Elle aussi réussit, au travers de ses expertises, à conserver l’acquis et les lignes principales de la politique traditionnelle de l’État- providence. Nous pouvons donc conclure que l’Allemagne pose les questions de la réorganisation de la production de solidarité, sans parvenir à des changements effectifs.
Mais l’ambivalence du cas allemand n’est pas uniquement due à la politique symbolique du gouvernement Kohl.
En effet, la fusion des deux Allemagnes à la fin des années quatre-vingt conduit à un renforcement des positions néo-libérales autour du gouvernement et, de ce fait, contribue à une réactualisation d’une partie du discours néo-conservateur apparu au début des années quatre-vingt. Ce discours est repris durant les années quatre-vingt-dix et accompagne la procédure de réunification. On a recours aux forces libres du marché pour qu’elles jouent le rôle d’acteurs centraux en vue de la réorganisation de l’ex-République Démocratique Allemande (RDA). L’appel aux forces de la société civile se transforme, de ce fait, en appel aux forces privées du marché. Alors qu’en Allemagne de l’Ouest l’organisation de la solidarité conserve les mêmes fondements qu’auparavant, à l’Est le marché et la concurrence constituent les éléments principaux sur lesquels s’appuie la réorganisation de la solidarité.
En France aussi, dans les années soixante-dix, le modèle keynésien d’intégration de la société sous la conduite de l’État est remis en cause. La critique provient des grandes forces politiques. Elles contestent en particulier l’aspect interventionniste de l’État dans l’économie. Néanmoins, la réorganisation de la solidarité est facilitée. En effet, au cours des années quatre-vingt, les élites politiques se réunissent autour d’un double consensus:
d’une part, est soulignée la nécessité de garder intacts les acquis sociaux de l’État- providence (établi après la deuxième guerre mondiale avec probablement plus de cohérence que dans d’autres pays). D’autre part, il s’agit d’améliorer l’efficience des services déployés. Cette configuration de pouvoir stimule les efforts de restructuration de l’organisation de la solidarité. De plus, il existe un accord tacite sur la priorité à donner à la modernisation de l’économie. Cet accord se fait aussi sur une orientation des adaptations du système du bien-être en direction d’un renforcement des aides aux plus démunis.
Concrètement, c’est seulement à partir du gouvernement Fabius, en 1983, que les pratiques de politique économique de l’État-providence changent, dans la direction déjà esquissée par la pensée intellectuelle et partisane. Pierre Rosanvallon nous en résume les points centraux:
“Ce qui a changé? La liste des mesures de libéralisation économique est de prime abord la plus spectaculaire: réforme des marchés financiers opérée par le gouvernement Fabius;
privatisations, retour à la liberté des prix décidés par le gouvernement Chirac. Le déclin de l’intervention économique de l’État a été permanent à partir de 1983. Il a correspondu à un mouvement de fond qui n’a été que superficiellement affecté par l’alternance politique, même si celle-ci a pu accentuer certaines évolutions ou conduire à multiplier les mesures symboliques“
(Rosanvallon 1990: 267).
Du point de vue organisationnel, l’État quitte les pratiques de négociation qui
caractérisaient l’ère keynésienne, afin de renforcer un “néo-liberalisme gestionnaire”
(Jobert/Théret 1994: 43). Les caractéristiques de ce modèle sont, d’une part, le renforcement des éléments du marché dans la société et, d’autre part, l’amélioration de la gestion de l’État sous l’impératif de la rigueur financière (c’est-à-dire de l’efficience). En ce qui concerne les politiques sociales, ce modèle provoque le passage du thème de la redistribution, permettant de lutter contre les inégalités, au thème de la solidarité avec les pauvres. L’inégalité n’est plus perçue comme un phénomène à combattre et l’État considère la solidarité avec les plus démunis comme une priorité. Les thèmes principaux de ce modèle d’organisation correspondent à l’État-providence tel que les néo-libéraux le souhaitent, parce qu’il ne s’occupe plus de toute la population, mais uniquement des marginalités. Il produit ses innovations majeures en instaurant le dispositif du Revenu Minimum d’Insertion. Deux objectifs sont poursuivis: l’amélioration de l’aide aux chômeurs et le développement de la politique des villes pour lutter contre la dégradation sociale de certaines zones urbaines.
En Grande-Bretagne, le discours néo-conservateur, formulé par Margareth Thatcher, a, comparé à l’Allemagne, un impact plus important sur l’organisation de la solidarité. Dans les années soixante-dix, la Grande-Bretagne connaît — comme la France — une remise en cause de l’État-providence. Cette critique, formulée par la droite mais aussi par des intellectuels de gauche, se traduit en projets à partir de 1979, date de la victoire des Conservateurs sur les Travaillistes, qui marque l’entrée en scène du Thatcherisme. Les points principaux du programme conservateur étaient tous liés à la réorganisation de la société. Celle-ci devait s’effectuer en rétablissant la primauté des mécanismes du marché, ainsi que celle de la puissance économique. Les relations entre État et société civile et entre État et individu allaient devoir être reformulées au travers d’une diminution du poids de l’État. Les programmes de privatisation de toutes les entreprises publiques (qui potentiellement avaient des acquéreurs), ainsi que ceux de déréglementation du marché furent immédiatement appliqués par le gouvernement Thatcher. Par contre, dans les champs traditionnels d’intervention de l’État-providence, la priorité du marché ne se traduisit pas dans un simple démantèlement des structures étatiques, mais plutôt dans une réforme pragmatique fondée à partir d’expérimentations de gestion du bien public. Le management moderne basé sur les expériences de gestion d’entreprises privées — on ne parlait pas encore de New Public Management — devait entrer dans les institutions publiques. L’idée n’était pas de passer tout simplement du public au privé, mais plutôt d’introduire des éléments de marché dans le secteur public afin d’en améliorer l’efficience et l’efficacité.
L’amélioration des services aux citoyens constitue un effet induit de cette réforme touchant la relation entre État et individu. De même que l’entrée de personnalités motivées au sein de la fonction publique afin de la restructurer. Ainsi, dans le secteur de l’éducation et dans le champ de la santé (le National Health System), on assiste à l’apparition d’individus aux caractéristiques d’entrepreneurs. De plus, une augmentation de l’autonomie financière des différents établissements et services caractérise cette réforme. Enfin dans le système de sécurité sociale, le gouvernement encourage le passage au contracting out. En d’autres
termes, on essaye de sortir du système public de pension pour se diriger vers des mécanismes d’assurance privée. Jack Hayward et Rudolf Klein résument succinctement les conséquences qu’a eu le Thatcherisme sur l’État-providence:
“En fin de compte le Welfare State n’a pas été démantelé mais transformé dans deux dimensions cruciales. Premièrement, la décennie marque la transition entre le Welfare State et l’État Régulateur dans la mesure où la production de services par l’État est de plus en plus remplacée par une régulation étatique de services fournis par une multitude d’institutions.
Deuxièmement, la décennie est marquée par une rupture du consensus de l’après-guerre en ce sens que les politiques sociales situent le maintien des incitations économique avant la réalisation de l’égalité sociale dans la hiérarchie des objectifs gouvernementaux. Alors que le Welfare State s’était engraissé des dividendes de la croissance économique dans les décennies d’après-guerre, les politiques sociales des années 80 en vinrent à être considérées comme un objectif subordonné face à la tâche primordiale de rétablissement de la compétitivité de la Grande-Bretagne sur le marché international” (Hayward/Klein, 1994: 113).
Ainsi, malgré son développement stagnant, l’État-providence anglais demeure sous le contrôle du service public. Celui-ci a subi de profondes restructurations, en passant d’un fonctionnement bureaucratique à un mode de type gestionnaire, inspiré par les concepts de management du secteur privé.
Au début des années quatre-vingt se produit en Italie un tournant politique. En fait, on assiste à l’entrée au gouvernement de la coalition de l’aile droite du Parti socialiste italien guidée par Bettino Craxi. Le programme de ce gouvernement est orienté vers des expériences de renforcement du marché et de réorganisation du service public. Celles-ci sont alors calquées sur l’exemple de ce qui se fait dans beaucoup de pays européens.
Comme dans le cas français, était envisagé la modernisation des institutions et de l’économie et, comme dans le cas de la Grande Bretagne, l’épargne était perçue, dans le domaine du social, modifié au travers d’un rééquilibrage de la participation aux coûts sociaux entre public et privé, comme une solution à la croissance des dépenses du secteur public. Un point central du discours de Craxi — mais aussi des gouvernements qui lui succéderont — sera la place primordiale accordée à l’idée décisionniste, selon laquelle la cause du malaise de la nation était à rechercher dans le modèle de négociation et de clientélisme de l’ère précédente. Ainsi, par exemple, Craxi contrera avec succès les syndicats de gauche dans une lutte acharnée contre l’indexation des salaires (en arrivant jusqu’au vote populaire sur la scala mobile). Mais plus que dans d’autres pays, ces idées ne furent pas réalisées et sont restées ancrées uniquement dans le monde de la politique symbolique. En effet, aucune innovation organisationnelle n’a vu le jour pendant les années quatre-vingt. C’est seulement depuis ces dernières années que l’on assiste à un retour en force de la “politique réelle”. En effet, les nouveaux gouvernements — souvent composés par une majorité de spécialistes non partisans — reprennent la voie de la privatisation. En ce qui concerne les politiques sociales, les changements sont incrémentaux et des programmes sont souvent abandonnés avant leur achèvement (pensons à la généralisation du système des tickets hospitaliers de 1989). Leur objectif unique est d’augmenter les entrées étatiques dans le but — qui apparaît désormais comme fictif — d’améliorer l’état du budget déficitaire en augmentant la participation financière privée. Les résultats de ces
politiques inefficaces sont l’aggravation des problèmes internes dans le domaine social et, par conséquent, la diffusion d’une conscience de la nécessité de changement. C’est pour ces raisons que Gloria Regonini et Mario Giuliani parviennent à la conclusion que, du point de vue organisationnel, le changement de classe politique et la mutation conséquente de l’équilibre institutionnel sont actuellement favorisés. Ceci reste valable même si l’on considère que les solutions organisationnelles envisagées reprennent des éléments des années quatre-vingts:
“Les solutions qui sont à l’ordre du jour visent depuis une décennie la réduction des coûts décisionnels en abaissant le seuil de consensus nécessaire à l’adoption des décision, et en établissant de nouvelles contraintes pour l’introduction de problèmes dans l’agenda. Cette voie est considérée comme obligatoire pour rétablir la gouvernabilité, et avec celle-ci une prééminence de l’axe droite-gauche, aujourd’hui affaibli et traversé par toutes sortes de polarisations inédites. L’intérêt de l’expérience italienne réside dans la vérification, dans l’avenir, des résultats de ce pari” (Regonini/Giuliani 1994: 173).
La Suède a aussi connu à partir des années soixante-dix des restructurations et une remise en cause du modèle d’État-providence qu’elle avait développé depuis le début du siècle.
Néanmoins, les caractéristiques centrales du modèle organisationnel suédois n’ont que peu varié:
— un système d’assurances sociales basé sur l’accès universel à toutes les prestations prévues, c’est-à-dire sur la conception d’une citoyenneté sociale plutôt que sur des droits sociaux individuellement différenciés (c’est d’ailleurs ce critère qui fait parler de modèle suédois);
— une prédominance étatique et une hégémonie syndicale dans un modèle de négociations des intérêts qui ont permis, pendant plus de trente ans, le développement économique sans risque de conflits de travail et un renforcement de la puissance redistributive de l’État (c’est le dénommé
“modèle de négociation consensuel et libéral”);
— une variante de la socialisation du capitalisme, qui permettait la participation des ouvriers, la création de capital collectif et la définition des montants des salaires sur une base solidaire (discutée souvent en tant que troisième voie entre capitalisme et communisme);
— une complicité entre État et société civile qui faisait en sorte que les requêtes des puissantes institutions du social (tel que les syndicats, mais aussi d’autres organisations privées) étaient systématiquement prises en considération (on parle à ce propos de la Suède comme d’un État paternaliste).
Après la crise économique des années soixante-dix, ces quatre caractéristiques organisationnelles ont toutes été attaquées sans pour autant être déstabilisées. Le système d’assurance, traditionnellement basé sur le critère de l’épargne étatique, a été intégré au sein d’assurances complémentaires. Celles-ci sont souvent sous gestion étatique, ce qui n’a pas empêché l’instauration du nouveau système d’assurance dans une nouvelle optique consistant à renforcer le traitement catégoriel par le biais de l’individualisation du montant
des prestations et de la partie contributive. Les négociations se sont avérées plus difficiles en temps de crise et ont été suivies par des grèves importantes. La troisième voie a été normalisée, d’une part, par l’adaptation d’une grande partie des anciennes entreprises aux standards européens (ainsi que par des fusions et des participations de capitaux étrangers) et, d’autre part, par les nouveaux entrepreneurs qui n’ont pas pu être soumis, à cause de la concurrence, au même régime organisationnel. Enfin, on a cherché à différencier l’État de la société dans le but d'émanciper cette dernière des institutions étatiques et afin de lui transmettre certaines tâches organisationnelles.
Durant les années quatre-vingts, sous l’impulsion de gouvernements modernisateurs, conservateurs, mais surtout sociaux-démocrates, ont été présentés différents scénarios de changement organisationnel du modèle suédois. Ceux-ci prévoient un blocage de l’expansion de l’État-providence en faveur d’un élargissement de la place du marché (rentes privées, institutions de la santé alternatives au secteur public), une décentralisation des services au niveau communal et enfin une responsabilisation de la société civile, passant notamment par un renforcement du rôle des organisations sans but lucratif au niveau de la prise en charge des problèmes sociaux.
Comparée aux pays dont nous avons discuté jusqu’à présent, la Suisse représente une voie différente. Sa réaction aux changements intervenus dans les années soixante-dix ne peut être comparée qu’à celle du Danemark et des Pays-Bas. Du point de vue organisationnel, la Suisse a longuement suivi une voie libérale qui gardait un État faible et des mécanismes d’auto-organisation forts. En ce qui concerne la sphère économique, ces mécanismes fonctionnaient grâce à un système de négociation basé sur un pacte datant de 1937 appelé la paix du travail. Au niveau social, les grandes œuvres d’entraide et les assurances privées (souvent issues du mouvement des mutuelles) garantissaient la production d’une partie importante des services du bien-être, alors que dans d’autres pays ces ressources étaient fournies par l’État-providence. C’est uniquement à partir des années soixante et jusqu’aux années quatre-vingts que l’État s’est substitué en partie à la société civile et a renforcé sa position dans la production du bien-être. En particulier, il a mis à profit ses compétences en matière d’assurances vieillesse, chômage et accidents.
Mais en Suisse aussi, ce développement est freiné depuis les années soixante-dix, ce par l’augmentation des problèmes économiques. Malgré le “consociationisme” économique et politique caractérisant les institutions, on assiste à un regain d’idéologie libérale, proposant le slogan “moins d’État, plus de marché”. Cette nouvelle orientation idéologique influence les programmes politiques et gouvernementaux. Plutôt que de parachever le développement de l’État-providence — en introduisant par exemple un système moderne d’assurance maternité, encore inexistant —, la Suisse cherche à renforcer les mécanismes du marché (par des lois anti-cartels par exemple) et à développer toute une série de politiques visant la résolution de problèmes sociaux par la coopération avec des organisations issues de la société civile. De ce fait l’État, mais surtout son administration, déploient une activité d’incitation et de réanimation de la société civile. Ceci rend possible le partenariat dans le domaine de la production du bien-être et réconcilie l’idéologie libérale (et le frein qu’elle
oppose à l’élargissement des structures et du personnel étatiques) avec la nécessité de continuer à proposer des solutions aux problèmes sociaux.
L’organisation complexe de la solidarité dans les années quatre-vingts
Les cas des pays que nous avons choisis illustrent les différentes réponses organisationnelles qui ont été fournies pour faire face aux inadéquations des modèles mis en place durant les Trente glorieuses — ou, en d’autres termes, au cours de la croissance économique et étatique de l’après guerre. Elles se ressemblent car, dans tous les cas, elles indiquent que des efforts réels et/ou symboliques ont été fournis par les différents acteurs afin de trouver un nouvel équilibre entre État, marché et société civile (voir aussi le tableau 1 résumant la discussion).
Tableau 1: Style étatique d’organisation de la société dans les années quatre- vingt— pays choisis
Contexte Politique Innovation Instruments
centrale principaux
Allemagne gouvernement renforcement des planification
néo-conservateur mécanismes de marché étatique;
lors de la réunification bargaining;
avec l’ex RDA concurrence
France gouvernements renforcement des privatisation;
modernisateurs mécanismes de marché; libéralisation;
politiques budgétaires; restructuration politiques de lutte du service public contre la marginalité
Grande-Bretagne gouvernement renforcement des privatisation;
néo-conservateur mécanismes de marché; déréglementation;
gestion “manageriale” du restructuration secteur public; interne de l’État renforcement de la position
du client
Italie gouvernements renforcement des privatisation;
modernisateurs mécanismes de marché; confrontation des décisionnisme partenaires sociaux;
participation financière du citoyen
Suède gouvernements introduction de participation
modernisateurs politiques catégorielles financière du citoyen;
responsabilisation de
la société civile
Suisse gouvernements renforcement des déréglementation;
modernisateurs mécanismes de marché; responsabilisation renforcement de la de la société civile coopération public-privé;
En Europe, le marché domine les deux autres éléments (société civile et État). En effet, dans tous les pays, il est à nouveau réévalué en tant que lieu de régulation. Cette victoire du marché est aussi due à l’écroulement, intervenu dans le courant des années quatre-vingts,
des systèmes politiques de l’Europe de l’Est. Ceux-ci, en effet, étaient organisés sur la base de paramètres uniquement étatiques. Cela dit, dans différents pays, le triomphe du marché est freiné par une recherche de solutions de type communautaire basées sur l’auto- organisation de la société civile et le partenariat public-privé (Salomon, 1994). Ce réaménagement dans la production du bien-être entre État, marché et société civile a été très clairement illustré par le passage des politiques reaganiennes, (déjà réformées par George Bush) vers les recettes communautariennes de Bill Clinton. Aussi en Europe, quoi que de manière moins spectaculaire, nous notons qu’à côté des programmes néo-libéraux, les gouvernements néo-conservateurs et modernisateurs réalisent, par le biais de leurs administrations préoccupées par le démantèlement de l’État, des politiques communautaires. En d’autres termes, puisqu’elle est davantage compatible avec l’idéologie néo-conservatrice qu'avec une idéologie modernisatrice, la société civile (re)devient souvent le lieu où l’on recherche des solutions aux problèmes sociaux et aux problèmes que l’État-providence seul ne réussit pas à résoudre.
Mais regardons de plus près les modèles organisationnels proposés en Europe depuis les années quatre-vingts. Analysons leur fonctionnalité et leurs limites:
— Tout d’abord, nous pouvons identifier ce que nous appellerons un “anti- modèle” ou un “non-modèle”. Il s’agit d’une politique de gestion purement symbolique des excès du développement de l’État-providence. Il contribue à créer l’illusion du changement, alors qu’en réalité les problèmes se renforcent. La société civile et le marché sont affaiblis par une exaspération de la gestion traditionnelle. La société civile s’organise de manière indépendante et elle rencontre des obstacles chaque fois qu’elle met en place des politiques alternatives à l’action de l’État. Ce non-modèle courre le risque d’être démasqué et prépare, de ce fait, le terrain pour qu’une contestation violente et imprévisible s’instaure. L’Italie des illusions et de la corruption des années quatre-vingts nous a permis d’illustrer cette voie. D’autres pays européens tels que la Grèce et en partie l’Espagne connaissent des réponses comparables.
— La deuxième voie est constituée par une combinaison entre une gestion conservatrice du statu quo et un renforcement des mécanismes de marché utiles pour l’affrontement des nouveaux problèmes. Les problèmes sociaux sont en effet divisés en “nouveaux” et “anciens”, dans l’espoir que_ cette dichotomie permettra de légitimer une réorganisation des structures aptes à résoudre les nouveaux problèmes. Cette politique du statu quo avantage les bénéficiaires des politiques traditionnelles, mais risque d’exclure les personnes touchées par des nouveaux problèmes ou sortant de la prise en charge traditionnelle (c’est exactement le phénomène décrit par le terme de la
“société des deux tiers”). Si la réorganisation globale du système du bien-être ne se fait pas rapidement et si l’on n’essaye pas d’adopter des outils de régulation différents de ceux basés sur le principe de concurrence, il est probable qu’on aille à la rencontre d’une lente érosion de la légitimité de ce modèle. Nous avons essayé d’illustrer ce modèle en exposant le cas allemand. Toutefois, d’autres cas, par exemple l’Autriche, peuvent se révéler
très parlant à cet égard.
— Il existe aussi une voie autoritaire. Elle prône le réaménagement de l’organisation du bien-être et elle se caractérise par l’imposition de la dynamique de transformation par un nouveau gouvernement. Les marchés sont déréglementés et les entreprises publiques, dans la mesure du possible, privatisées. A la suite d’une politique de démantèlement de certains droits sociaux, la société civile est responsabilisée. Les conséquences en sont, d’une part, la substitution partielle des solidarités intra-sociétales par la concurrence interpersonnelle et, d’autre part, le remplacement de la structure étatique par des entreprises privées ou par les expressions organisationnelles de la société civile. C’est la voie suivi par la Grande-Bretagne de Margareth Thatcher, voie qui a été abandonnée par le gouvernement suivant.
— Nous avons aussi décrit une voie de réorganisation de type incrémental. Dans ce cas, on ajoute aux programmes étatiques existant des éléments nouveaux qui fonctionnent différemment: on a recours soit au marché, soit à la société civile pour améliorer un programme déjà existant, sans que ce dernier subisse des modifications importantes. En réalité l’on assiste là à une transformation lente qui peut d’aboutir à un degré très élevé de complexité dû aux chevauchements de logiques d’organisation différentes et on risque donc une organisation inefficace du bien-être. La Suède et, plus généralement, les pays scandinaves évoluent dans cette direction.
— Il existe une voie gestionnaire qui fait de la rationalisation technique de l’administration et du marché le moteur de la transformation. Selon cette approche, ce qui existe déjà est perfectible. Le marché doit être libéré des freins habituels et le secteur étatique doit se concentrer uniquement sur certaines tâches qu’il n’est pas possible de privatiser. De surcroît, l’État est tenu de se dépolitiser pour avantager la gestion “managériale” du bien public.
Le risque majeur de ce modèle, caractérisé par le libéralisme technocratique, réside dans le fait que l’intégration systémique est avantagée au détriment de l’intégration sociale. Les problèmes sociaux sont analysés du point de vue fonctionnel sans prendre en considération les besoins des citoyens. Leurs problèmes sont résolus sans leurs avis ce qui augmente la distance entre État et citoyens. Pour décrire ce type de gestion nous nous sommes inspirés de la France, bien que l’Espagne de Felipe Gonzales, ainsi que les
“gouvernements des techniciens“ italiens, s’orientent aussi en direction de ce modèle.
— Enfin nous pensons pouvoir identifier une autre voie dans ce type de gestion, essayant de réaliser des transformations dans l’organisation de la solidarité, au travers d’une modernisation de l’économie et d’une rationalisation non exclusivement technique de l’État-providence. Le marché est libéré dans les domaines ou la régulation concurrentielle est estimée plus appropriée. La société civile et ses expressions organisationnelles sont réactivées et stimulées dans les domaines où une prise en charge différenciée est demandée. De ce fait, l‘État perd son rôle central dans la société. La sphère du politique se dilate et ne peut plus être identifiée aisément. En effet, les
lieux de production du bien-être sont décentralisés et assument des formes qui varient en fonction des différents types de coopération entre public et privé. Parfois, cette production a lieu même hors de la sphère d’intervention étatique (la subpolitique, comme la nomme Ulrich Beck, 1993: 149s). Ainsi les instances traditionnelles de production et de légitimation politique, tel que les parlements et les gouvernements, risquent de perdre leur importance. Ceci peut arriver si aucune de ces institutions n’essaye de maintenir son rôle central en ce qui concerne la production des orientations sociétales. Nous avons décrit cette voie en pensant à l’exemple suisse, mais nous pouvons aussi y retrouver les Pays-Bas.
Le tableau 2 résume ces différentes voies de réorganisation de la production du bien-être. Il est évident que notre vision macro du processus ne permet pas leur différenciation détaillée.
Néanmoins, nous pensons avoir pu mettre en évidence le fait qu’aucune des ces solutions n’apparaît comme nécessairement bonne. C’est plutôt au niveau de la construction de modèles complexes, mais cohérents, d’interface entre public et privé, que nous pensons possible de trouver une orientation pour les années à venir.
En effet, notre reconstruction historique et notre analyse des années récentes a montré que les alternatives ne sont pas faciles à décrire, même au niveau macro. Celles-ci ne peuvent être résumées par des slogans simples. L’auto-organisation de la société, telle qu’elle était pratiquée dans les sociétés pré-modernes, la capacité de création de sociabilité et de bien-être attribuée aux mécanismes de marché par les néo-libéraux du siècle dernier, ou encore, le modèle de négociation intégré par un État planificateur, ne sont pas en mesure de résoudre les problèmes sociaux et les configurations conflictuelles contemporains.
L’analyse effectuée nous motive plutôt à rechercher des solutions là où les différents lieux de production du bien-être ont été soumis à l’épreuve de l’expérimentation, et où ces lieux ont été mis en relation entre eux de manière cohérente et démocratique, dans le but d’améliorer non seulement l’efficience dans l’organisation du bien-être, mais aussi l’efficacité. Naturellement, l’efficience est nécessaire afin d’améliorer la production du bien-être en privilégiant l’utilisation intelligente des ressources disponibles. En d’autres termes, elle sert à lutter contre les gaspillages dans un domaine où gaspiller.est immoral.
Toutefois, je suis convaincu que c’est prioritairement dans les synergies entre les différents acteurs publics et privés (avec ou sans but lucratif) que nous devons chercher la réponse aux défis sociaux que nous connaissons aujourd’hui.
Tableau 2: Variantes de gestion
Rôle de l’État Rôle du marché Rôle de la Conséquences
société civile sociales
Gestion symbolique faible; absent absent absorbe les éclatement;
crises protestations
Gestion conservatrice fort; garantit moteur des absorbe les lente perte
les acquis transformations crises de légitimation
(société des deux tiers)
Gestion autoritaire fort; dirigeant moteur des absorbe les radicalisation
transformations crises de la confrontation
sociale
Gestion incrémentale fort; dirigeant partenaire de l’État partenaire lenteur de la et expérimentarice dans la gestion dans la gestion transformation
du changement du changement
Gestion manageriale fort; dirigeant moteur des absent protestations
transformations sociales contre la
“colonisation du
monde vécu”
Gestion coopérative faible; incitatif moteur des partenaire perte de la place
et incitative transformations dans la gestion centrale du
du changement politique
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