EDIN
CENTRE DE DROIT
INTERNATIONAL DE N A N T E R R E Cahiers du CEDIN
No 2
Deuxième/journée d'actualité internationale j 26 mars 1985
LA FRANCE
AUX NATIONS UNIES
CAHIERS DU CEDIN
«Le Tribunal des différends irano-américains», n° 1, 19 avril 1984, Université de Paris X-Nanterre
@ by Éditions Montchrestien, 1985 Tous droits réservés pour tous pays
I.S.B.N. : 2-7076-0323-6
AVANT-PROPOS
En organisant, le 26 mars 1985, sa deuxième Journée d'actualité inter- nationale sur La France aux Nations Unies, le Centre de Droit internatio- nal de Nanterre n'a pas voulu céder à la facilité des anniversaires et des commémorations. Il a souhaité atteindre un double résultat.
D'abord, par une approche étroite mais précise, celle des modalités concrètes de la participation de la France à l'Organisation, dépasser la rhé- torique habituelle du genre pour atteindre le grain des choses; percevoir ainsi l'intérêt, l'intensité et les problèmes de cette participation à partir des structures administratives qui la supportent, à partir de leur fonction- nement quotidien, moins connu mais aussi révélateur que telle ou telle réac- tion lors des grandes crises de l'institution.
Ensuite, obtenir le concours, le témoignage et la réflexion de fonc- tionnaires, diplomates et universitaires, qui avaient une expérience directe en la matière. A cet égard, des diplomates ayant eu ou ayant actuellement des responsabilités primordiales ont accepté de s'exprimer librement et de voir publier leurs propos. L'intérêt du colloque leur est largement dû. Les travaux ont été successivement dirigés par le Professeur Suzanne BASTID et par le Professeur Roger PINTO.
Il ressort de l'ensemble, comme il était prévisible, un mélange de satis- faction et de frustration, de sérénité et d'inquiétude.
Satisfaction, dans l'ensemble, devant le fonctionnement des méca- nismes administratifs, ainsi qu'en ce qui concerne leur articulation avec les différentes instances politiques. Frustration relative quant aux moyens disponibles, et notamment financiers. Sérénité, en général, quant à la place tenue par la France hier et aujourd'hui, mais inquiétude perceptible pour l'avenir.
Inquiétude qui tient aux autres, mais peut-être avant tout à la France elle-même. Les autres ne paraissent pas considérer comme nécessairement intangible, et en tout cas inattaquable, son siège de membre permanent du Conseil de sécurité, instrument et symbole d'une influence privilégiée.
Ils tendent à demander une démonstration permanente de sa légitimité.
Il appartient à notre pays de répondre à cette demande, même informu- lée, et mieux, de la prévenir, en développant une politique à l'égard de l'Organisation, et non seulement une présence en son sein. Une politique si possible active, car les positions défensives sont le plus souvent vouées à l'échec.
Un rôle mondial passe nécessairement par la diplomatie multilatérale.
Les conclusions du Professeur Michel VIRALL Y posent nettement le pro-
blème. Le colloque ne pouvait p a s y répondre, et tel n 'était p a s son objet.
Mais il a permis, semble-t-il utilement, d'en mesurer les termes et les enjeux.
Le vœu a été émis de plusieurs côtés d'un élargissement de la réflexion, qui pourrait prendre diverses formes. Si ce colloque et cet ouvrage pou- vaient y contribuer, ce serait le meilleur témoignage de sa réussite.
Serge SUR Directeur du C.E.D.I.N.
Tenu au Centre des Conférences Internationales de l'avenue Kléber, le colloque a été organisé avec le concours du Ministère des Relations Exté- rieures et de l'Association Française p o u r les Nations Unies (A.F.N. U.).
E m m a n u e l DECA UX, maître de conférences à l'Université de Paris-X, en a assuré la coordination administrative, avec le concours de Claude P E R N E T , assistant à l'Université de Paris-X. Il a également bénéficié de l'assistance des étudiants du D.E.A. de Droit public de Paris-X et spécia- lement de MM. Nicolas B O N U C C I et Richard DA VOINE.
P R É S E N T A T I O N
Serge SUR, Professeur à l'Université de Paris-X
Cette réunion constitue une deuxième Journée d'actualité internatio- nale, organisée par le Centre de Droit international de N A N T E R R E , le C.E.D.I.N. Je dois dire tout de suite qu'elle n'aurait pas pu se tenir sans le concours du Ministère des Relations extérieures, et sans le concours de l'Association française pour les Nations Unies, l'A.F.N.U. Je les remer- cie de leur soutien.
Notre sujet, c'est la France à l'O.N.U. Sujet très vaste, mais notre approche, ce qui compense peut-être ce caractère vaste, est volontairement limitée. De sorte qu'il me semble que l'on pourrait tenter de placer ce col- loque sous le double signe de la modestie et de l'ambition.
Modestie d'abord, et modestie sur plusieurs plans. En premier lieu, parce que nous avons choisi de nous borner à l'Organisation des Nations Unies stricto sensu. Ce n'est pas rien, mais cela exclut tout de même de traiter de l'ensemble de la famille et notamment des institutions spécialisées.
Pourquoi cette limitation? D'abord pour des raisons pratiques. Nous n'avons qu'une journée, deux demi-journées: c'est bien peu, c'est trop peu pour un si large objet. On peut, au surplus, penser que les problèmes posés par la participation à l'O.N.U. stricto sensu et à la famille des Nations Unies sont de nature différente, que les rapprochements pourraient être artificiels: il y a donc, ensuite, une raison de fond. Un certain nombre d'observations qui seront faites peuvent toutefois valoir également pour les institutions spécialisées. Cette limitation comporte ainsi ses propres limites.
Voilà une première raison d'être modeste, c'est que nous ne traitons que des Nations Unies au sens étroit.
Une deuxième raison de notre modestie, c'est que nous avons pensé qu'il était hors de nos forces dans ce cadre limité d'examiner la ou les poli- tiques de fond qui sont suivies par la France à l'O.N.U. Autrement dit, la France à l'O.N.U., ce n'est pas la France et les Nations Unies. De façon plus étroite, plus précise, ce sont les modalités concrètes de la participa- tion française à l'Organisation, envisagées sous l'angle administratif. Cela n'exclut pas que le thème - la France aux Nations Unies, ou la France et les Nations Unies - soit repris ultérieurement sous une autre forme, dans un autre cadre. Cette réunion pourrait éventuellement servir d'intro- duction ou de préalable à un colloque plus vaste.
Modestie également à un troisième point de vue, et là je voudrais m'exprimer en tant qu'universitaire, modestie d'universitaire, parce qu'il nous a semblé que, au moins pour l'essentiel, les personnes qui étaient
les plus qualifiées pour nous éclairer sur les questions que nous abordons étaient des diplomates, étaient des personnes qui avaient une expérience concrète de l'administration comme des Nations Unies et qui étaient en mesure de synthétiser leur expérience à notre profit.
, Ce qui ne veut pas dire que les universitaires soient indifférents à ces problèmes ni même qu'ils soient ignorants en la matière, et j'espère que les discussions qui vont intervenir pourront en porter témoignage. Le pro- gramme montre d'ailleurs que nous avons fait appel à ceux des universi- taires qui appartiennent, ou tout au moins à un certain nombre d'universitaires qui appartiennent au groupe assez restreint de ceux qui ont une expérience onusienne directe. Mais il me paraît clair que beau- coup d'entre nous ont une vision abstraite et partielle des sujets qui vont être traités, et notre intérêt à leur égard s'exprime essentiellement par la curiosité. Curiosité qui est d'autant plus vive que les rencontres collégia- les entre diplomates et universitaires ne sont pas très fréquentes, et qu'il s'agit de questions sur lesquelles l'information n'est pas facile et la litté- rature peu abondante. Il y a bien sûr des exceptions remarquables, mais elles sont assez rares.
Les problèmes que nous devons envisager, se situent à l'intersection de plusieurs plans: à l'intersection du national et de l'international, de l'intérétatique et de l'institutionnel, mais aussi de l'administratif et du poli- tique, de la pratique et de la doctrine, du droit et de la diplomatie. Ils relèvent pour une part de ce que M. Guy de L A C H A R R I È R E (qui aurait souhaité être des nôtres, mais est retenu à la Cour internationale de Jus- tice), appelle «la politique juridique extérieure». Mais sur un autre plan ils sont plus larges et en débordent.
De sorte que, à côté de la modestie que je viens de souligner, il y a sans doute dans notre démarche beaucoup d'ambition aussi, et d'ambi- tion à plusieurs points de vue.
Ambition d'abord, en raison de la relative nouveauté de l'objet que nous nous proposons d'examiner. Non pas tellement en ce qu'il s'agit d'analyser et de synthétiser une pratique, et non pas d'étudier un ensem- ble de règles. Les juristes sont habitués à faire ce genre de recherches, spé- cialement dans le domaine international. L'originalité réside plutôt dans l'angle d'attaque. La France à l'O.N.U., ce n'est pas simplement l'État dans l'Organisation, c'est aussi, d'une certaine manière, l'Organisation dans l'État.
En d'autres termes, l'Organisation n'est pas seulement une entité exté- rieure, plus ou moins lointaine, menant une existence que l'on peut juger artificielle, parfois inutile. Elle est aussi la résultante ou le carrefour de l'activité quotidienne de multiples administrations nationales, qui coopè- rent dans son cadre, et tentent d'y promouvoir leurs préoccupations et objectifs nationaux.
A cet égard, on peut s'interroger sur la localisation des décisions natio- nales qui concernent l'Organisation ou qui sont canalisées par elle. Qui
les prend? Comment sont-elles préparées et exécutées? De quelle façon est assurée la coordination des différents services concernés? Quelles sont par exemple les méthodes qui sont utilisées au sein de l'Organisation par la France pour tenter de faire aboutir une résolution qui intéresse notre pays? Est-ce que nous recherchons des solidarités automatiques, et, si oui, quelles sont-elles? Est-ce que nous agissons plutôt de façon sélective avec des tactiques et des soutiens opportunistes ou éclectiques? Bien sûr, on ne peut pas s'attendre à ce que la question soit entièrement résolue ici.
Mais on peut en préciser le contenu et les termes.
La relation entre l'État et l'Organisation est donc réversible et cette réversibilité des contacts est l'un de nos centres d'intérêt. La participation aux Nations Unies, à l'O.N.U., entraîne nécessairement une adaptation de la prise interne des décisions, éventuellement l'élaboration d'une stra- tégie de la participation. Dans cette stratégie, il existe des contraintes mais également des choix. L'ensemble détermine l'importance que revêt l'Orga- nisation pour l'action extérieure de l'État, et révèle de quelle façon il est au moins partiellement immergé dans l'institution.
Ambition, ensuite, en raison de la méthode qui est suivie pour saisir cet objet ou cette série d'objets. Examiner les procédures, examiner les mécanismes administratifs, les modalités concrètes de la participation, c'est tenter de mesurer l'étendue de ces influences réciproques de façon objec- tive, en considérant les faits, en dépassant les déclarations d'intention, en refusant de se payer de mots. De ce point de vue, analyser les moyens finan- ciers qui sont au service de la présence française dans l'O.N.U., mais aussi la place en son sein de Français, comme la place de la langue française, tout cela fournit des indices qui sont sans doute plus significatifs, même s'ils sont parfois difficiles à évaluer, que tel ou tel discours officiel.
Je crois donc que nous ne jouons pas le thème en mineur avec cette approche, peut-être indirecte, peut-être étroite, mais certaine.
Dans un roman qui s'intitule « L ' h o m m e sans qualités», Robert MUSIL, romancier et philosophe autrichien, montre avec une mélancolie minutieuse que tout problème de fond tend à se transformer ou à se réduire à des questions de procédure. Il montre de quelle façon ce qu'il appelle
«l'action patriotique parallèle », qui est une tentative d'exaltation cultu- relle de l'Autriche-Hongrie finissante qu'il appelle «la Cacanie », se résume progressivement à un embryon d'administration et à un registre, sur lequel on note vainement et méticuleusement les suggestions qui sont présentées par les bons citoyens. On pourrait dire que, d'une certaine façon, à l'O.N.U. aussi, les États membres développent une action patriotique paral- lèle. Sans doute ne se limite-t-elle pas à une pratique diplomatique et admi- nistrative, mais elle passe par là et, au fond, nous pourrions peut-être renverser le pessimiste musilien en disant qu'elle commence par là. C'est pourquoi nous avons choisi de l'étudier d'abord, ce qui n'est pas un signe de renoncement, mais plutôt un signe d'ambition.
Ambition enfin, et peut-être surtout, en raison de la qualité des inter-
venants. Je crois que, de cette qualité, la lecture du programme comme la lecture de la liste des participants, peut convaincre aisément, et je vou- drais ici remercier toutes les personnes qui, en dépit de leurs responsabili- tés et de leurs tâches, ont bien voulu consacrer quelques heures de leur temps et de leur disponibilité intellectuelle en répondant à l'invitation du C . E . D . I . N . Grâce à eux, mon rôle se limite à celui d'un metteur en scène, c'est le terme que Mme BASTID a employé, et je dirai même plus simple- ment encore, à celui d ' u n metteur en place. Je voudrais tout particulière- ment dire que j'ai trouvé auprès des intervenants sollicités une acceptation immédiate, une acceptation spontanée, ainsi que des suggestions, des conseils qui nous ont été extrêmement utiles. La préparation du colloque en a été tout à fait simplifiée, et leur présence comme leur participation sont une condition et un gage de son succès.
LE ROLE DE L ' A D M I N I S T R A T I O N C E N T R A L E Gilbert GUILLAUME * Directeur des Affaires juridiques
Ministère des Relations extérieures
Un certain nombre de personnalités ici présentes auraient été infini- ment mieux placées que moi pour traiter ce sujet, en particulier M. Alain PIERRET, Directeur des Nations Unies et des Organisations internatio- nales, qui vous parlera cet après-midi de la politique française aux Nations Unies, et M. Jacques LEPRETTE, notre ancien Ambassadeur à New York, qui fût auparavant, lui aussi, Directeur des Nations Unies et des Organi- sations internationales. Mais peut-être est-ce parce que j'ai pu appréhen- der cette matière à la fois de l'intérieur et de l'extérieur en tant que Directeur d'Administration centrale sans responsabilité directe en ce domaine qu'il m'est donné de vous en parler aujourd'hui.
La tâche essentielle de l'Administration centrale dans l'action de la France aux Nations Unies est d'assurer la cohérence des positions fran- çaises au sein de cette Organisation sur un triple plan.
Il lui appartient en premier lieu de s'assurer que les positions qui sont prises par les négociateurs sont conformes aux principes généraux de la politique étrangère française, tels que définis par les instances supérieures de l'État.
Cette cohérence verticale de l'action extérieure de notre pays doit s'accompagner d'une cohérence horizontale, c'est-à-dire de la certitude que, sur un même problème, les représentants de la France prennent des positions identiques dans les différentes enceintes où ils ont à prendre parti.
Par exemple en matière économique, il convient de s'assurer que les posi- tions prises à Bruxelles au sein des Communautés, à l'O.C.D.E. ou aux Nations Unies demeurent convergentes.
L'Administration centrale doit, en troisième lieu, s'interroger sur la cohérence historique de nos positions, c'est-à-dire faire en sorte que les positions prises à un moment donné demeurent compatibles avec celles prises dans le passé ou à tout le moins que l'on prenne clairement conscience des évolutions envisagées.
Le triple but ainsi recherché est atteint à travers une Organisation dont il convient de décrire les structures avant d'en analyser le fonctionnement.
* Les vues exprimées par l'intervenant le sont à titre personnel et n'engagent pas l'Adminis- tration à laquelle il appartient.
1. Dans cette perspective, je tenterai en premier lieu de préciser le rôle de la Présidence de la République et des services du Premier Ministre avant de vous entretenir du Ministère des Relations extérieures.
A) Le Président de la République, aux termes de l'article 52 de la Constitution de 1958, «négocie et ratifie les traités». «Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification. » Il est évident cependant que le Président de la Répu- blique ne suit pas quotidiennement l'ensemble des négociations interna- tionales et qu'il se borne à définir les options fondamentales de notre politique extérieure. A cet effet, il dispose traditionnellement d'une petite cellule diplomatique ayant notamment pour objet d'assurer les liaisons nécessaires avec le Premier Ministre et le Ministère des Relations extérieu- res. Le rôle de la Présidence est très affirmé dans certains secteurs comme celui des affaires africaines. Il est moins important dans d'autres.
En ce qui concerne les Nations Unies, la Présidence de la République est amenée à intervenir essentiellement dans deux hypothèses.
Il en est ainsi tout d'abord lorsqu'il convient de prendre des décisions importantes, en particulier à l'occasion du vote de certaines résolutions au Conseil de Sécurité, concernant par exemple les Malouines, le Moyen- Orient ou l'Afrique australe.
Par ailleurs, le Président de la République est amené, lorsqu'il effec- tue des voyages officiels à l'étranger, à prendre parti à travers ses discours, sur tel ou tel problème. Il en est en particulier ainsi en cas de voyage à New York, lorsque le Président s'adresse à l'Assemblée générale des Nations Unies.
B) Le Premier Ministre constitue un deuxième niveau de décision.
En effet, selon l'article 20 de la Constitution, «le gouvernement déter- mine et conduit la politique de la Nation» et, d'après l'article 21, le Pre- mier Ministre en dirige l'action. Dès lors, il est amené, lui aussi, à intervenir en ce domaine et dispose pour ce faire d'une équipe de quelques collabo- rateurs à son Cabinet.
Ceci étant dit, en matière de politique extérieure, le Premier Ministre joue traditionnellement sous la cinquième République un rôle moins impor- tant qu'il ne le faisait auparavant, mais il intervient fréquemment dans les affaires ayant des répercussions importantes en politique intérieure et a de ce fait un rôle essentiel dans la solution de certains problèmes, tels les problèmes communautaires (les décisions prises à Bruxelles ayant néces- sairement des répercussions immédiates pour l'agriculture, l'industrie ou le commerce français).
Son action est plus limitée lorsque l'on considère les affaires des Nations Unies. Il n'en reste pas moins qu'il joue dans ces affaires un rôle non négligeable en particulier en cas de voyage à New York ou Genève.
C'est ainsi que M. Pierre M A U R O Y s'était rendu aux Nations Unies à
l'automne 1982 et que dans le discours qu'il avait prononcé à l'époque, il avait pris position sur diverses questions qui se posaient alors à l'Orga- nisation.
Par ailleurs, le Premier Ministre demeure l'autorité compétente dès que des arbitrages budgétaires deviennent nécessaires. C'est ainsi que la décision d'approuver la Convention sur le droit de la mer a été prise par le Ministre des Relations extérieures mais que, lorsqu'il s'est agi de savoir si nous pouvions verser certaines sommes à la Commission préparatoire de la future autorité internationale des fonds marins, en vue d'obtenir pour la France le statut d'investisseur pionnier, il a fallu que le Premier Minis- tre se prononce, compte tenu des points de vue divers exprimés par le Minis- tère des Finances, celui de l'Industrie et celui des Relations extérieures.
C) Le troisième niveau de décision est celui du Ministre des Relations extérieures qui joue dans le domaine qui nous préoccupe aujourd'hui un rôle décisif.
Le Quai d'Orsay dispose en droit du monopole des Relations exté- rieures de la France, en vertu de deux textes anciens : un arrêté du 22 Mes- sidor An VII, et un décret impérial du 29 décembre 1810, toujours en vigueur. En fait, il est clair que la multiplication des relations internatio- nales et leur caractère de plus en plus technique ont amené d'autres Minis- tères à assumer certaines tâches en la matière.
Mais, dans le domaine qui est celui des Nations Unies au sens strict du terme, le Ministère des Relations extérieures conserve un rôle primor- dial. Il en est ainsi parce que d'une part les problèmes traités demeurent des problèmes de type diplomatique classique, et parce qu'en second lieu le Ministère des Relations extérieures trouve en l'espèce appui sur les mis- sions créées auprès des Nations Unies et institutions spécialisées et dépen- dant de lui (le cas du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale devant être mis à part).
Au sein de ce Département, les affaires des Nations Unies sont trai- tées par un service spécialisé, celui des Nations Unies et des Organisations internationales dont il convient de préciser la place dans l'organigramme.
Le Ministère des Relations extérieures a une structure double, fonc- tionnelle d'une part et géographique de l'autre.
Un certain nombre de Directions géographiques (Europe, Afrique du Nord-Moyen-Orient, Affaires africaines et malgaches, Asie-Océanie et Amérique) y traitent des problèmes relevant de leur zone par l'intermé- diaire de bureaux spécialisés par pays.
Par ailleurs, des Directions que j'appellerai verticales ou fonction- nelles traitent, quant à elles, de questions spécifiques. Il s'agit de la Direc- tion générale des Relations culturelles, de la Direction des Affaires politiques, de la Direction des Affaires économiques et financières et de la Direction des Affaires juridiques.
LISTE DES S O U S C R I P T E U R S
- BARDONNET Daniel, Professeur à l'Université de Paris.
- BEIGBEDER Yves, Consultant O.M.S. Genève.
- BLONDEAU Ange, Avocat général honoraire à la Cour de Cassation.
- Centre d'Etudes des problèmes politiques et juridiques du Tiers Monde.
Université de Paris 1.
- Centre d'Etudes et de Recherches sur le Droit de la Mer, Université de Bordeaux 1.
- Centre d'Information des Nations Unies.
- COMBACAU Jean, Professeur à l'Université de Paris II.
- CORET Alain, Directeur au Conseil des Communautés Européennes.
- COT Jean-Pierre, Professeur à l'Université de Paris 1, Ancien Ministre.
- COUSSIRAT-COUSTERE Vincent, Professeur à l'Université de Lille.
- DAILLIER Patrick, Professeur à l'Université de Rennes.
- DUPUY René-Jean, Collège de France.
- Institut de Droit Public, Université de Paris XII.
- Institut International d'Administration Publique, Paris.
- FURRER Hans-Peter, Conseil de l'Europe-Strasbourg.
- GERBET Pierre, Professeur à l'I.E.P. de Paris.
- GOUNELLE Max, Professeur à l'Université de Nantes.
- GUERIN François.
- IMPERIALI Claude, Maître de conférences à l'Université d'Aix-Marseille.
- JACQUE Jean-Paul, Président de l'Université de Strasbourg.
- JAVET Michel.
- DE LA PRADELLE Paul, Professeur honoraire à l'Université d'Aix-Marseille.
- LEGAL Paul.
- LOUIS François.
