Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non, est subordonnée à l’accord du rapporteur public qui en est l’auteur.
1 N° 307656
Commune d’Auvers-sur-Oise 1ère et 6ème sous-sections réunies Séance du 16 février 2009 Lecture du 11 mars 2009
CONCLUSIONS
M. Luc DEREPAS, rapporteur public
Par arrêté du 14 novembre 2001, le maire de la commune d’Auvers-sur-Oise a délivré à la société Le Logis social du Val d’Oise un permis de construire portant sur deux immeubles d’habitation de vingt logements, situés sur un terrain compris dans le périmètre de la zone de protection du patrimoine architectural urbain et paysager (ZPPAUP) et dans la zone du plan de prévention des risques liés aux inondations dans la vallée de l’Oise (PPRI).
Par un jugement du 23 juin 2005, le TA de Cergy-Pontoise a rejeté la demande d’annulation de l’arrêté présentée par l’association Défense et Avenir d’Auvers. Mais la CAA de Versailles a, par un arrêt du 10 mai 2007, annulé ce jugement et l’arrêté attaqué en se fondant sur trois motifs, tirés de la méconnaissance de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, du non respect d’une servitude d’utilité publique constituée par les prescriptions du cahier des charges de la ZPPAUP, et de la violation d’une autre servitude d’utilité publique résultant du PPRI de la vallée de l’Oise.
La commune d’Auvers-sur-Oise se pourvoit régulièrement en cassation contre cet arrêt et elle conteste, on s’en doute, chacun des motifs d’annulation retenus par la cour.
Le premier motif est fondé sur la méconnaissance de l’article 4 de la loi du 12 avril 2000, qui dispose, en son second alinéa, que « toute décision prise par [une autorité administrative] comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractère lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».
La commune soutient tout d’abord que la cour a commis une erreur de droit en estimant que l’association Défense et Avenir d’Auvers pouvait soulever un tel moyen à l’encontre du permis litigieux. Pour la commune, l’article 4 de la loi du 12 avril 2000 gouverne les seules relations entre l’administration et le destinataire de la décision, de sorte que seul ce dernier pourrait valablement soulever devant le juge de l’excès de pouvoir un moyen tiré de la méconnaissance de cet article. La commune rapproche ces dispositions de celles du premier alinéa du même article, qui gouverne la procédure d’instruction des dossiers et qui prévoit que toute personne a le droit de connaître les nom, prénom, qualité et adresse administrative de l’agent qui traite son dossier ; elle en déduit que l’ensemble de cet article 4 vise à apporter des garanties aux administrés dans leurs relations avec l’administration, d’où l’impossibilité pour des tiers de s’en prévaloir.
Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non, est subordonnée à l’accord du rapporteur public qui en est l’auteur.
2 Ce moyen ne nous paraît pas fondé. On ne peut d’abord rien tirer du rapprochement entre le premier et le second alinéa de l’art. 4 de la loi, car ces deux alinéas gouvernent des situations différentes : le premier régit la procédure d’instruction des décisions, le second régit leur forme. Et autant, nous le verrons, la règle posée au second alinéa nous paraît avoir un caractère substantiel, autant celle posée au premier alinéa ne nous semble pas avoir une telle nature : l’absence de mention du nom de l’agent traitant dans les courriers préalables à la décision ne saurait, à notre avis, entacher d’illégalité la décision prise à l’issue de la procédure.
Plus fondamentalement, vous ne pourrez adhérer au raisonnement selon lequel la règle posée au 2nd alinéa de l’article 4 ne bénéficiant qu’au destinataire de la décision, seul ce dernier pourrait invoquer sa méconnaissance. Il est en effet de jurisprudence constante que dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, le requérant, dès lors qu’il est recevable à contester l’acte litigieux, est recevable à invoquer tout moyen de légalité à l’encontre de cet acte : Ass., 22 juin 1963, A…, n°51115 p. 385. Ne peuvent lui être opposés ni le fait que le moyen qu’il soulève est fondé sur une erreur ou une irrégularité qu’il a commise : S., 13 décembre 1974, ministre de l’aménagement du territoire c/ Dlle G…, n°91496 p. 630 ; ni la circonstance qu’il n’est pas susceptible de bénéficier de la norme dont il invoque la méconnaissance : voir 16 février 2001, Synd. des compagnies aériennes autonomes, p. 69, à propos d’un syndicat qui invoquait la méconnaissance de l’art. 6 de la CEDH par une loi de validation, alors que ses propres droits patrimoniaux n’étaient pas touchés par cette loi.
Le seul cas dans lequel un lien existe entre l’intérêt pour agir et l’intérêt à soulever un moyen est celui dans lequel le requérant ne justifie pas d’un intérêt propre à contester l’acte attaqué mais seulement d’un intérêt à contester que cet acte a été pris en méconnaissance de ses prérogatives ; et dans ce cas très particulier, le constat de la méconnaissance des prérogatives conduira simultanément à la reconnaissance de l’intérêt pour agir et à l’annulation de l’acte : ex. S., 30 octobre 1998, ville de Lisieux, n° 149662, au Recueil ; 27 juin 2008, fédération française des médecins généralistes, n° 303332, aux tables. On voit qu’il ne s’agit pas ici de limiter le champ des moyens qu’un requérant recevable peut invoquer, mais de subordonner sa recevabilité au caractère fondé d’un moyen.
Or en matière de permis de construire, on n’est pas dans ce cas de figure : une association de défense d’un site est par principe recevable à contester une autorisation de construire dans le ressort de son objet social, et elle peut donc, dans ce cadre, invoquer tout moyen de légalité, y compris ceux qui ne sont pas tirés de l’atteinte à sa propre situation.
La commune soutient ensuite qu’en estimant que la cour a commis une autre erreur de droit dans l’application sur le fond de l’art. 4 de la loi du 12 avril 2000. Elle concède que la décision litigieuse ne comportait pas le nom et le prénom de son signataire, mais elle souligne que la mention « le maire » figurait sous la signature de celui-ci ; cette mention suffisait, pour la commune, à identifier avec certitude l’auteur de la décision, ce qui est l’objectif de l’art. 4 de la loi. Par suite, en accueillant le moyen tiré de la méconnaissance de cet article, la cour en aurait retenu une interprétation excessivement formaliste et erronée en droit.
Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non, est subordonnée à l’accord du rapporteur public qui en est l’auteur.
3 Il n’y a plus guère d’hésitation sur le fait que les dispositions de l’art. 4 de la loi du 12 avril 2000 instaurent une formalité substantielle dont la méconnaissance constitue un motif d’illégalité. Ceci résulte très explicitement des travaux parlementaires (voir en ce sens le rapport de Mme Ledoux à l’Assemblée nationale – Rapport n° 1613, 19 mai 1999, p. 19, et celui de M. Amoudry au Sénat – rapport n° 248, 3 mars 1999). Et votre jurisprudence est maintenant très nettement engagée dans ce sens : ex. 19 mars 2008, ministre de l’éducation nationale c/ Mme C…, n° 298049, aux tables, à propos d’un titre de perception émis à l’encontre d’un agent public ; 15 novembre 2006, Mme D…, n° 280424, aux tables, à propos d’une mise en demeure adressée à un agent public en situation d’abandon de poste. Le moyen tiré de ce qu’un permis de construire ne comporte pas le nom ni le prénom de son signataire est ainsi jugé de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de cet arrêté en procédure de référé : 29 juin 2005, L…, n° 276808.
Il reste que vous savez faire preuve de pragmatisme dans l’application de ces dispositions. Vous estimez ainsi que l’absence de mention du nom et du prénom du signataire de la décision peut être suppléée lorsque l’identification de l’auteur est possible sans ambiguïté : ainsi la mention du nom et de la seule initiale du prénom n’est-elle pas irrégulière lorsqu’elle ne crée aucune ambiguïté sur l’identité du signataire : 28 novembre 2003, Mme R…, n°249389 T. p. 628. Sans doute jugeriez-vous de même si, en l’absence de mention du nom et du prénom, la signature était suffisamment lisible pour permettre de lire ces deux éléments. Le même pragmatisme se manifeste dans le cas des décisions prises par les organismes collégiaux : vous jugez dans ce cas que la présence de la signature et des mentions relatives au seul président du collège suffit à assurer le respect des prescriptions de l’art. 4 : 5 novembre 2003, H…, n°238817, T. p. 628. Vous avez par ailleurs jugé que pour certaines décisions, la formalité de l’art. 4 s’avérait inutile : c’est le cas des décisions expresses d’acceptation nées dans les cas où peuvent naître des décisions implicites ayant le même sens : 14 mai 2008, époux M…, n°289745. Enfin, vous n’exigez pas que ces mentions figurent sur les ampliations des décisions administratives : 22 février 2002, S…, n° 231414, T. sous une autre rubrique.
La question se pose de savoir si le même esprit de pragmatisme doit vous conduire à estimer qu’une décision signée et portant la mention « le maire » permet d’identifier son auteur avec suffisamment de précision et que cette indication peut pallier l’absence de mention du nom et du prénom. La question a paru suffisamment délicate pour que vous estimiez, en tant que juge de cassation d’une ordonnance de référé, qu’un juge des référés qui avait écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l’art. 4 dans une situation identique n’avait pas commis d’erreur de droit eu égard à son office : 26 janvier 2005, Sté CDM, n° 273111, avec les conclusions très complètes et éclairantes de S. Verclytte, qui en tenait pour la solution pragmatique, à l’AJDA 2005 p. 841.
Nous avons une certaine sympathie pour cette solution qui correspond sans doute à la réalité dans un grand nombre de cas de figure, notamment dans les petites communes où le maire est connu d’un grand nombre de ses administrés. Dans ces situations, censurer les décisions qui portent la seule mention « le maire » pourrait paraître excessivement formaliste ; cela aurait l’effet un peu pervers de fragiliser des décisions administratives dans des hypothèses où l’objectif poursuivi par le législateur serait atteint dans les faits.
Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non, est subordonnée à l’accord du rapporteur public qui en est l’auteur.
4 Mais à la réflexion nous vous proposons de ne pas suivre cette logique accommodante.
En premier lieu, elle ne permet pas d’atteindre totalement les objectifs de la loi. Ceux-ci nous semblent en effet triples : d’une part, il s’agit de permettre à l’administré de s’assurer que la décision qui a été prise émane bien de l’autorité compétente pour la prendre ; d’autre part, il s’agit de responsabiliser les signataires des décisions, en leur faisant endosser nominativement les décisions dont ils sont les auteurs ; enfin, l’indication du nom et du prénom vise à assurer que le signataire de la décision, qui se borne parfois à apposer une rature illisible, est bien la personne qui avait qualité pour la signer. Or si la seule mention de la qualité de la personne permet d’atteindre le premier objectif dans une petite commune, les deux autres objectifs, eux restent dans ce cas lettre morte, ce qui est déjà un premier élément d’insatisfaction.
Par ailleurs cette solution, si elle est intuitivement séduisante, peut s’avérer difficile à mettre en œuvre et apporter finalement une complexité nuisible à la sécurité juridique. Dans quel contexte, d’abord, pourrait-on considérer que par principe la mention de la qualité suffit à identifier l’auteur de l’acte ? On pourrait considérer que c’est le cas par principe pour le maire, mais peut-on être sûr que cela vaut quelle que soit la taille de la commune ? Dans la négative, en-deçà de quel seuil d’importance pourrait-on considérer que par principe, les habitants connaissent l’identité du maire ? Que penser par ailleurs des autres exécutifs locaux ou nationaux, qui peuvent dans certains cas être aussi voire plus connus que le maire de la commune, mais dans d’autres cas beaucoup moins ? Le deuxième élément d’incertitude tient aux qualités du destinataire de la décision : celui-ci peut être plus ou moins au fait de la chose publique et présumer qu’il ou elle connaît l’identité du maire sera parfois en décalage avec la réalité ; on peut penser aussi au cas des administrés étrangers – et pour certains, non électeurs aux élections locales - ou résidents secondaires, qui n’auront sans doute pas la possibilité de mettre un nom derrière la qualité de maire.
Tous ces éléments nous conduisent à penser qu’il n’est pas possible de juger que par principe, dans le cas de certaines autorités, la mention de la qualité suffit à l’identification du signataire. On pourrait alors choisir un parti casuistique, conduisant à moduler les exigences de l’article 4 de la loi selon la qualité du signataire, sa renommée propre, la taille de la collectivité et le degré supposé de connaissance civique du destinataire de la décision… Mais on ouvrirait alors un champ quasi-infini de discussion pour chaque cas qui viendrait au contentieux, ce qui serait contraire à l’objectif de sécurité juridique que vous devez toujours avoir à l’esprit. Il nous paraît donc préférable d’écarter une telle éventualité. Nous pensons donc que la cour n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’elle a estimé que la seule mention de la qualité du signataire de la décision ne permettait pas de pallier l’absence de mention de son nom et de son prénom.
Les autres moyens de la requête vous retiendront moins longtemps.
Le deuxième est dirigé contre la lecture que la cour a faite des prescriptions du cahier des charges de la zone de protection du patrimoine architectural et urbain. L’article 2.3. de ce cahier des charges prévoit que dans cette zone, les faîtages des constructions nouvelles doivent être parallèles à la rue. La cour a constaté que les immeubles projetés, en forme de S allongé, ne respectaient pas cette prescription. Il est soutenu qu’elle aurait ce faisant dénaturé les pièces du dossier mais l’inadéquation de la forme des constructions à la disposition du cahier des charges est une question d’appréciation souveraine et compte tenu de ce que les bâtiments n’avaient pas une forme droite, la cour n’a pas dénaturé les pièces du dossier.
Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non, est subordonnée à l’accord du rapporteur public qui en est l’auteur.
5 Il est ensuite soutenu que la cour aurait commis une erreur de droit au regard des prérogatives combinées de l’Architecte des bâtiments de France et du maire. L’art. L. 642-3 du code du patrimoine dispose que dans les ZPPAUP, les permis de construire ne peuvent être délivrés que sur avis conforme de l’ABF. La commune soutient que dès lors que l’ABF avait en l’espèce donné un avis favorable au projet, le maire était en situation de compétence liée, ce qui faisait obstacle à ce qu’il puisse refuser le permis de construire ; par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du cahier des charges de la ZPPAUP ne pourrait être retenu. Ce moyen n’est pas fondé, mais il nécessite un peu d’explication. La situation est ici un peu différente de ce qu’il en est en matière de monuments historiques. En matière de monuments historiques, un permis de construire ne peut être accordé à proximité d’un immeuble inscrit ou classé qu’après avis conforme de l’ABF ; parallèlement à cette procédure, le maire doit statuer sur la demande également au regard des dispositions de l’article L. 430-5 du code de l’urbanisme qui prévoient que le permis peut être refusé s’il porte atteinte aux monuments et sites environnants. Vous tirez de cette double source de contrôle la conclusion que lorsque l’avis de l’ABF est positif, le maire ne peut pas porter sa propre appréciation au regard des lois de 1913 et 1930, mais il conserve la possibilité de refuser le permis sur le fondement plus large de l’art. L. 430-5 : 7 novembre 1980, ministre de l’environnement et du cadre de vie c/ SCI Alvarado, n° 15459, au Recueil, avec les concl. du Pdt Labetoulle au JCP 1981, II, Jurisprudence, n° 19530 ; 1/6, 7 juillet 2008, commune de Verdun, n° 296438.
Dans le cas de la ZPPAUP, la situation est différente car ce qui est en cause est non pas une appréciation générale de la conformité du projet à son environnement, mais le respect, par ce projet, des prescriptions précises du cahier des charges. De ce point de vue, l’avis de l’ABF et la décision d’autorisation ont pour objet de sanctionner la même norme, le cahier des charges de la zone. Par suite, si l’on suit la logique valant en matière de monuments historiques lorsqu’est en cause le respect des lois de 1913 et 1930, l’avis positif de l’ABF lierait la compétence du maire s’agissant de la conformité de la construction au cahier des charges. Mais contrairement à ce que soutient la commune, cela ne fait pas obstacle à ce que le juge annule le permis de construire pour cause de méconnaissance du cahier des charges : la contrepartie du pouvoir d’avis conforme de l’ABF est que le juge peut contrôler la légalité de l’avis rendu par cette autorité, et en tirer s’il l’estime illégal la conclusion que le permis de construire est illégal par voie de conséquence : c’est le sens de la déc. de S., 29 février 1971 SCI La Charmille de Montsoult, p. 87 ; voir également Ass., 26 octobre 2001, E…, n°
216471, au Recueil. En conséquence, la circonstance que l’ABF aurait en l’espèce donné un avis favorable à la construction ne faisait pas obstacle à ce que le juge accueille un moyen tiré de la méconnaissance du cahier des charges de la ZPPAUP.
Le troisième moyen conteste l’appréciation portée par la cour sur la conformité de la construction projetée au plan de prévention des risques. Ce plan vaut servitude d’utilité publique en application de l’art. L. 562-4 du code de l’environnement. En l’espèce, l’art. 2-3- 2 du plan interdit notamment les remblais dans la « zone bleue » où est situé le terrain d’assiette, tout en prévoyant que les interdictions qui figurent à cet article s’imposent « sauf autorisation explicite du présent règlement ». La cour a relevé que le projet comportait un remblai et méconnaissait donc l’article 2-3-2. Or la commune soutient que le même règlement, à l’art. 2-3-3, autorise dans cette zone la construction de voiries « nécessaires à l’évacuation des biens et des personnes et ne constituant pas un obstacle à l’écoulement des crues ». Elle soutient que le remblai en cause visait à soutenir une voirie répondant à cette
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6 définition, et que par suite, il devait être autorisé dans le cadre de la dérogation prévue par l’art. 2-3-2. Mais ce moyen doit être écarté à un double titre : d’une part, il est nouveau en cassation, la commune n’ayant jamais invoqué l’art. 2-3-3 devant les juges du fond ; d’autre part, il n’est pas fondé, car si l’art. 2-3-3 autorise certains types de voirie dans la zone, il ne dit rien des remblais et laisse donc intacte l’interdiction des remblais qui figure par ailleurs dans le règlement et à laquelle il ne déroge pas expressément.
Par l’ensemble de ces motifs, nous concluons au rejet du pourvoi et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Auvers-sur-Oise sur le fondement de l’art. L. 761-1 du CJA.
