© Sidclay Cordeiro Pereira, 2019
Analyse d'un siècle de représentations territoriales et de
gestion hydrique dans l'État du Pernambouco, Brésil
(1909-2019)
Thèse
Sidclay Cordeiro Pereira
Doctorat en sciences géographiques
Philosophiæ doctor (Ph. D.)
II
Análise de um século de representações territoriais e da gestão hídrica no Estado de Pernambuco, Brasil (1909-2019)
Sidclay Cordeiro Pereira
Sous la direction de:
III Résumé
Le Brésil est l’un des pays les mieux desservis en ressources en eau de la planète, avec 12 pour cent du total mondial. Pourtant, son processus de gestion est encore immature comparé aux pays européens, asiatiques et américains. Les problèmes d’accès, d’utilisation et de gestion de l’eau présentent des contextes et des problèmes différents à l’intérieur du pays. La région du Nord-Est représente un tiers de la population et dispose d’environ 3, 3 % des ressources en eau. Dans cette région se trouve la région du semi-aride qui, historiquement, souffre des impacts sociaux et économiques des sécheresses périodiques. Dans ce contexte, la thèse propose une réflexion pouvant mener à un modèle de gestion durablede la région semi-aride brésilienne. Celle-ci a pour but de contribuer à une gouvernance de l’eau applicable pour les acteurs concernés et respectant les caractéristiques sociales, économiques et culturelles de la région. De prime abord, nous avons opté pour des choix conceptuels et méthodologiques permettant de comprendre les effets d’un siècle d’histoire de gestion hydrique dans la région à l’étude. Ainsi, ce sont les représentations territoriales, la gouvernance de l’eau et la vision de l’État qui ont été choisies comme cadre théorique. La méthodologie se situe dans le paradigme interprétatif multivarié qui, par une analyse qualitative, a permis de mesurer le poids des variables et des indicateurs. L’étude de cas a été choisie comme stratégie de vérification. S’est ajoutée l’analyse de contenu documentaire et du discours recueilli par des entretiens réalisés auprès de membres du comité de la zone intermédiaire du bassin versant du fleuve San Francisco. Le résultat a été l'identification et l'analyse des représentations du territoire semi-aride au cours des siècles où il fut appelé sertão. Ainsi, le semi-semi-aride a été représenté alternativement comme frontière de la colonisation et des espaces vides, comme région problématique, comme représentation du passé et des espaces de la mémoire et, enfin, de durabilité par le biais de la coexistence avec le climat semi-aride. Cela a fortement influencé la vision de l’État et de la société civile organisée sur le territoire en ciblant les politiques et les actions de gestion de l’eau. La gestion de l’eau au sein du territoire étudié, dans une perspective multiscalaire, présente trois niveaux. Le premier est l’État, le second les organisations sociales civiles en partenariat avec l’État et le troisième la Chambre consultative régionale du sous-bassin San Francisco dans le cadre des travaux du Comité du bassin hydrographique du fleuve San Francisco. Cela entraîne des chevauchements de compétences et, en même temps, a rendu la gestion difficile pour la compréhension et la participation populaire. La thèse propose un cadre conceptuel pour la construction d’un modèle de gestion durable impliquant un changement dans la vision du territoire, la consolidation des relations institutionnelles et des lois, l’approfondissement de la décentralisation et de l’autonomie dans les décisions des comités de bassins hydrographiques et l’encouragement de la culture d’anticipation des problèmes et des crises.
Mots-clés : Bassin hydrographique, Gestion de l’eau, Gouvernance, Nord-Est brésilien, Région semi-aride brésilien, Représentations territoriales, Sous-bassin du fleuve San Francisco, Sertão.
IV Abstract
Brazil is one of the most served countries in terms of water resources, with 12% of the world's total. However, its management process is still immature compared to European, Asian and North American countries. The problems of access, use and management of water present different contexts and problems within the country. The Northeast region accounts for one third of the population and has about 3, 3% of water resources. In this region is the semiarid region, which historically suffers the social and economic impacts of periodic droughts. In this context, this thesis proposes a reflection to direct to a sustainable management model of the Brazilian semiarid. Its objective is to contribute to water governance applicable to stakeholders and to respect the social, economic and cultural characteristics of the region. At first glance, we have conceptual and methodological choices to understand the effects of a century of water management history on the region under study. Thus, there are territorial representations, water governance and the vision of the state that were chosen as the theoretical framework. The methodology is part of the multivariate interpretative paradigm, which, through qualitative analysis, allowed us to measure the weight of variables and indicators. The case study was chosen as a verification strategy. In addition, documentary content and discourse analysis was collected through interviews with members of the São Francisco River Basin Committee in their submediate excerpt. The result was the identification and analysis of representations of the semiarid territory over the centuries in which it was called sertão. Thus, the semiarid has been represented as a frontier of colonization and empty spaces, as a problem region, as a representation of the past and the spaces of memories and, finally, of sustainability through coexistence with the semiarid. These representations strongly influenced the view of the state and organized civil society in the territory, regarding water management policies and actions. Water management in the study area, from a multi-scale perspective, has three levels. The first is the state, the second is civil society organizations in partnership with the state, and the third is the São Francisco Sub-basin Regional Advisory Chamber, as part of the work of the São Francisco River Basin Committee. This leads to overlapping skills and, at the same time, hindered administration for popular understanding and participation. The thesis proposes a conceptual framework for the construction of a sustainable management model that involves changing the view of the territory, consolidating relations and institutional laws, deepening decentralization and autonomy in committee decisions, watersheds and fostering a culture of anticipating problems and crises.
Keywords: RiverBasin, Water Management, Governance, NortheasternBrazil, Territorial Representations, Subdivision São Francisco, BrazilianSemiarid, Sertão.
V Resumo
O Brasil éum dos países mais servidos em termos de recursos hídricos, com 12% do total mundial. No entanto, seuprocesso de gestãoainda é imaturo em comparaçãocom países europeus, asiáticos e norte-americanos. Os problemas de acesso, uso e gestão da águaapresentam diferentes contextos e problemas dentro do país. A região Nordeste responde por umterço da população e possui cerca de 3, 3% dos recursos hídricos. Nessaregião, fica o semiárido, que sofrehistoricamente os impactos sociais e econômicos das secas periódicas. Nesse contexto, essa tese propõeumareflexão para direcionar a um modelo de gestãosustentável do semiárido brasileiro. Seu objetivo é contribuir para a governança da águaaplicávelàs partes interessadas e respeitar as características sociais, econômicas e culturais da região. À primeira vista, optamos por escolhasconceituais e metodológicas para entender os efeitos de umséculo de história da gestão da águanaregião em estudo. Assim, tem-se as repretem-sentaçõesterritoriais, a governança da água e a visão do Estado que foramescolhidas como quadro teórico. A metodologia faz parte do paradigma interpretativo multivariado, que, por meio da análisequalitativa, permitiu medir o peso das variáveis e indicadores. O estudo de caso foiescolhido como estratégia de verificação. Alémdisso, foifeita a análise do conteúdo documental e dos discursos coletado por meio de entrevistas commembros do Comitê da da Bacia do Rio São Francisco em seu trecho do submédio. O resultado foi a identificação e análise de representações do território semiárido ao longo dos séculos em que foi chamado sertão. Assim, o semiárido tem sido representado como umafronteira da colonização e espaçosvazios, como umaregião problema, como umarepresentação do passado e dos espaços da memória e, finalmente, da sustentabilidadeatravés da convivênciacom o semiárido. Essarepresentaçõesinfluenciaramfortemente a visão do estado e da sociedade civil organizada no território, quantoàs políticas e ações de gestão hídrica. O gerenciamento da águana área de estudo, em uma perspectiva de múltiplas escalas, possuitrêsníveis. O primeiro é o estado, o segundo são as organizações da sociedade civil em parceriacom o estado e o terceiro é a Câmara Consultiva Regional da Sub-bacia do São Francisco, como parte do trabalho do Comitê da Bacia do Rio São Francisco. Isso leva à sobreposição de habilidades e, ao mesmo tempo, dificultou a administração para a compreensão e participação popular. A tese propõeumarcabouçoconceitual para a construção de um modelo de gestãosustentável que envolvamudançanavisão do território, consolidação de relações e leisinstitucionais, aprofundamento da descentralização e autonomianasdecisões dos comitês. bacias hidrográficas e fomentando a cultura de antecipar problemas e crises.
Palavras-chave: Bacia Hidrográfica, Gestão Hídrica, Governança, Nordeste do Brasil, Região semiárida brasileira, RepresentaçõesTerritoriais, Submédiodo Rio São Francisco, Sertão.
VI
SUMÁRIO
Résumé ... III Abstract ... IV Resumo ... V Lista de tabelas ... XI Lista de figuras ... XII Lista de Siglas ... XIV Agradecimentos ... XVIIINTRODUÇÃO ... 1
I. Problemática... 1
II. Questão da pesquisa ...12
III. Objetivos ...12
IV. Hipóteses da pesquisa ...13
V. O território e período de análise...14
VI. Limites da pesquisa ...16
VII. Justificativa e contribuição da pesquisa ...17
VIII. A apresentação da tese...18
Capítulo 1 - Marco conceitual da pesquisa ...22
1.1. O Estado ...22
1.2. Sociedade Civil Organizada e Organizações Não Governamentais ...24
1.3. A Gestão Territorial ...26
1.4. A Análise Multiescalar ...27
1.5. A aridez - definição e distribuição no mundo ...31
1.6. A seca ...33
Capítulo 2 - Considerações teóricas da pesquisa e construção do quadro teórico ...37
2.1. As representações territoriais ...38
2.1.2. As representações sociais e as representações territoriais: uma diferenciação necessária ...40
2.1.3 Caracterizando as representações territoriais...42
2.1.4 As representações e a Geografia ...44
2.2. Governança como uma estratégia de gestão hídrica ...46
2.3. A visão do Estado ...51
VII
3.1. O Estudo de caso como estratégia de verificação...56
3.2. Instrumento de coleta de dados...57
3.2.1. Fontes do CBHSF ...58
3.2.2. Fontes de órgãos governamentais ...60
3.2.3. Fontes das organizações sociais civis...60
3.3. Tratamento dos dados ...61
3.4. Análise de conteúdo e analise de discurso...61
3.4.1. A análise documental ...63
3.4.2. A análise dos resultados das entrevistas ...64
3.5. Modos de apresentação dos resultados ...65
3.6. As variáveis e indicadores da pesquisa ...65
Capítulo 4 - Delimitação ambiental e legal do semiárido brasileiro ...68
4.1. Delimitação ambiental do semiárido brasileiro...68
4.1.1. Considerações sobre o clima do semiárido brasileiro...69
4.1.2. Uma breve caracterização do relevo semiárido brasileiro ...74
4.1.3. O semiárido brasileiro e seus solos ...77
4.1.4. A Caatinga, o principal bioma do semiárido ...79
4.1.5. Redes hidrográficas do semiárido ...83
4.1.6. As bacias hidrográficas do Brasil ...85
4.1.7. Os brejos de altitude áreas de exceção no semiárido brasileiro ...88
4.1.8. As ecorregiões do semiárido brasileiro ...90
4.1.9. As unidades Geossistêmicas do semiárido ...91
4.2. Delimitação legal do semiárido brasileiro ...92
Capítulo 5 - O semiárido, o Sertão e suas representações territoriais ...96
5.1. Considerações sobre a origem e o uso do termo sertão como designador do semiárido brasileiro ...96
5.2. As representações territoriais do semiárido a partir da sua concepção como sertão ...97
5.2.1. O sertão como fronteira da colonização e dos espaços vazios ... 100
5.2.2. O sertão como uma região problema ... 105
5.2.3. O sertão como representação do passado e dos espaços das memórias... 113
5.2.4. O sertão da sustentabilidade na convivência com o semiárido... 118
Capítulo 6 - O Estado brasileiro e a gestão das águas no semiárido ... 124
VIII
6.1.1. A lei de águas no Brasil - o aparato legal para a gestão dos recursos hídricos atualmente . 127
6.2. A visão do Estado, em nível federal, na gestão dos recursos hídricos no Brasil ... 130
6.3. A visão do Estado nas obras de combate à seca no semiárido ... 143
6.3.1. Represamento e deslocamento da água - o progresso técnico no combate à seca ... 144
6.3.2. A transposição do Rio São Francisco ... 147
6.4. Ação multiescalar na descentralização da tomada de decisão ... 150
Capitulo 7 - A sociedade civil organizada na gestão da água no semiárido brasileiro ... 156
7.1. Os saberes locais e a construção da memória sobre o semiárido ... 158
7.2. As ideias de convivência com o semiárido no Brasil ... 161
7.3. Institucionalização da convivência com o semiárido ... 164
7.4.1. Programa Um Milhão de Cisternas ... 166
7.4.2. Programa Uma Terra e Duas Águas (P1+2) ... 168
7.4.3. Programa Cisternas nas Escolas ... 170
7.4.4. Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivênciacom o Semiárido: Manejo da Agrobiodiversidade – Sementes do Semiárido ... 171
7.5. Descentralização e convivência com o semiárido ... 171
Capitulo 8 - Governança da água através do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco (CBHSF)... 176
8.1. A construção dos comitês de bacias hidrográfica no Brasil ... 177
8.2. O Comitês da bacia do rio São Francisco... 180
8.2.1 Câmara Consultiva Regional do Submédio São Francisco ... 183
8.3. A Câmara Consultiva Regional e a gestão da água no semiárido pernambucano ... 184
8.3.1. Percepções e objetivos dos membros ... 185
8.3.2. As estratégias para a tomada de decisão ... 188
8.3.3 Participação cidadã e dos membros no comitê ... 190
8.3.4 As tomadas de decisão ... 192
8.3.5 O Estado de Pernambuco na gestão da CCR do submédio São Francisco ... 196
8.3.6 Avaliação da gestão a partir da bacia hidrográfica ... 197
8.4. As representações territoriais e a governança da água no CBHSF ... 198
Capítulo 9 - Lições para uma governança hídrica sustentável no semiárido de Pernambuco ... 199
9.1. Mudança na visão do território semiárido ... 200
9.2. Entrelaces institucionais entre os órgãos governamentais e as instituições públicas de ensino . 202 9.2.1. Órgãos estatais e Instituições públicas de ensino ... 203
IX
9.2.2. Entrelaces institucionais - Órgãos estatais e OSC's ... 204
9.2.3. Entrelaces institucionais - OSC's e Instituições públicas de ensino ... 204
9.2.4. Órgãos estatais, OSC's e as Instituições públicas de ensino ... 205
9.3. Institucionalizar da gestão hídrica através das leis ... 206
9.4. Consolidar a cultura da antecipação dos problemas ... 207
9.5. Participação popular na gestão hídrica... 208
9.6. Economia que não escasseie ou deprecie os recursos hídricos... 209
9.7.Descentralizaçaomultiescalar na tomada de decisão... 210
9.8. À guisa de conclusão ... 212
CONCLUSÕES ... 214
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 219
X Lista de Anexos
Anexo 1 - municípios por mesorregiões e microrregião do Estado de Pernambuco ... 231
Anexo 2 - participantes das reuniões do CBHSF- atas das plenárias 2003-2018 ... 234
Anexo 3 - questionário aplicado aos membros da CCR do Submédio São Francisco ... 244
Anexo 4 - Estrutura e funcionamento do estado brasileiro ... 246
Anexo 5 - documento da declaração do semiárido ... 250
Anexo 6 - lista dos membros do CBHSF (Gestão 2016-2020) ... 257
XI Lista de tabelas
Tabela 1 - Volume de água doce dos rios por continente ... 2
Tabela 2 - População, densidade demográfica e disponibilidade hídrica per capita nas bacias hidrográficas brasileiras ... 2
Tabela 3 - Característica da disponibilidade hídrica nas grandes bacias hidrográficas brasileiras ... 4
Tabela 4 - Níveis de cogerenciamento...50
Tabela 5 - Membros entrevistados da CCR do submédio São Francisco. ...60
Tabela 6 - Variáveis e Indicadores da pesquisa ...67
Tabela 7 - Correspondência entre Unidades Geomorfológicas do IBGE, as unidades de Paisagem da EMBRAPA e as Grandes Unidades Geossistémicas da FUNCEME ...92
Tabela 8 - Quantitativo de municípios no semiárido (2005 e 2017) e área do semiárido brasileiro ...94
Tabela 9 - Comparação entre as ideias-chave dos paradigmas de combate à seca e a convivência com o semiárido ... 120
Tabela 10 - As constituições federais e o entendimento da água e seus usos ... 127
Tabela 11 - Sistematização das ações estatais ao longo do século XX e início do século XXI ... 147
Tabela 12 - Ações e tecnologias de convivência com o semiárido ... 163
Tabela 13 - Quantitativo de Organismos, associações de classes e empresas que atuam, em princípio, na gestão da bacia do São Francisco ... 182
XII Lista de figuras
Figura 1- Região do semiárido brasileiro ...10
Figura 2 - O semiárido no Estado de Pernambuco...14
Figura 3 - Mapa mundial da distribuição da aridez ...32
Figura 4 - Localização das regiões áridas e semiáridas no mundo...33
Figura 5 - Esquema com o quadro teórico e seu uso na tese ...55
Figura 6 - Esquema da operacionalização das variáveis...67
Figura 7 - Classificação climática do semiárido ...70
Figura 8 - Os oito regimes de precipitação anual que ocorrem na América do Sul ...72
Figura 9 - Precipitação do semiárido ...73
Figura 10 - Geomorfologia do semiárido ...75
Figura 11 - Domínios geomorfológicos propostos para o estado de Pernambuco. ...76
Figura 12 - Solos da Caatinga...78
Figura 13 - Fertilidade do solo na região semiárida ...79
Figura 14 - Biomas do Semiárido ...80
Figura 15 - Coberturas vegetais do semiárido ...81
Figura 16 - Bacias hidrográficas do semiárido ...84
Figura 17 - Percursos do Rio Parnaíba e do Rio São Francisco...85
Figura 18 - As bacias e sub-bacias hidrográficas do Brasil ...86
Figura 19 - Perfil esquemático dos brejos de altitude no Nordeste do Brasil ...88
Figura 20 - Principais brejos de altitude nos estados da Paraíba e Pernambuco ...90
Figura 21 - Ecorregiões do semiárido ...91
Figura 22 - Linha do tempo com as representações territoriais do sertão ... 100
Figura 23 - Açude Lopes II na cidade de Bodocó (Pernambuco) ... 138
Figura 24 - trecho da transposição do Rio São Francisco no Município Custória (Pernambuco) ... 149
Figura 25 - Cisterna construída no semiárido de Pernambuco ... 168
Figura 26 - Organograma da CBHSF ... 180
Figura 27 - Divisão político-administrativa da Bacia do Rio São Francisco ... 182
Figura 28 - Esquema com as relações institucionais ... 205
XIII Lista de Gráficos
Gráfico 1 - Evolução quantidade de OSCs por ano de fundação... 172 Gráfico 2 - Transferências federais ... 172 Gráfico 3 - Repasse de recursos ... 173
XIV Lista de Siglas
ABONG Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais ADENE Agência de Desenvolvimento do Nordeste
ANA Agência Nacional de Águas
APAC Agência Pernambucana de Água e Clima APNE Associação Plantas do Nordeste
ASA Articulação do Semiárido
AS-PTA Associação Caatinga, a Agricultura Familiar e Agroecologia BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento
CAATINGA Centro de Assessoria e Apoio aos Trabalhadores e Instituições Não Governamentais Alternativas
CBH Comitê de Bacia Hidrográfica
CBHSF Comitê da Bacia do Rio São Francisco CCR Câmara Consultiva Regional
CECPA Comissão Estadual de Controle da Poluição Ambiental
CEEIVASF Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrográfica do São Francisco
CEMADEN Centro de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais CHESF Companhia Hidrelétrica do São Francisco
CNIP Centro Nordestino de Informações sobre Plantas CNRH Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
COMPESA Companhia Pernambucana de Saneamento CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONVIVER Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido CPATSA Centro de Pesquisa Agropecuária do Trópico Semiárido
CPPCA Comissão Permanente de Proteção dos Cursos D'Água CPRH Agência Estadual de Meio Ambiente
CVSF Comissão do vale do São Francisco
DAB Diagnóstico Analítico da Bacia do São Francisco e da sua Zona Costeira DNAEE Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica
DNOCS Departamento Nacional de Obras contra a Seca EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
EMBRATER Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural ENENORDE Comitê de Estudos Energéticos do Nordeste
FINOR Fundo de Investimentos do Nordeste
FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FUNCEME Fundação Cearense de Meteorologia e Recursos Hídricos GAPA Gerenciamento da Água para Produção de Alimentos GEF Fundo Mundial para o Ambiente
XV
GTI Grupo de Trabalho Interministerial GTP Geossistema, Território e Paisagem
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IDHM Índice de Desenvolvimnto Humano Muncipal IFOC Inspetoria Federal de Obras contra a Seca IS-Sertão Instituto Federal do Sertão Pernambucano
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INMET Instituto Nacional de Meteorologia
INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INSA Instituto Nacional do Semiárido
IOCS Inspetoria de Obras Contra as Secas IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MIN Ministério da Integração Nacional
MMA Ministério do Meio Ambiente
OEA Organização dos Estados Americanos ONG Organização Não Governamental
OS Organizações Sociais
OSC Organização da Sociedade Civil
OSCIPS Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público P1MC Programa Um Milhão de Cisternas
PAE Programa de Ações Estratégicas para a Bacia do Rio São Francisco e sua Zona Costeira
PBHSF Plano Decenal de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco
PELD Programa de Pesquisas Ecológicas de Longa Duração PNRH Plano Nacional de Recursos Hídricos
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente PROINE Programa de Irrigação do Nordeste
PRONI Programa Nacional de Irrigação
PROVÁRZEAS Programa de Aproveitamento Racional de Várzeas Irrigadas RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SAAE Serviço Autônomo de Água e Esgoto
SESAN Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional SIG Sistema de Informação Geográfica
SINGREH Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. SRH/MMA Secretaria de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente SSMA Sistema Simplificado de Manejo da Água
SUDENE Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste SUVALE Superintendência do Vale do São Francisco
XVI UNEB Universidade do Estado da Bahia
UNIVASF Universidade Federal do Vale do São Francisco UPE Universidade de Pernambuco
XVII Agradecimentos
A trajetória dessa tese se fez com a participação direta e indiretamente de muitas pessoas e mesmo correndo o eminente risco de esquecer alguém ou de minimizar sua importância, citarei a todas e todos. Alguns foram importantes em momentos distintos, mas sem suas presenças, esse trabalho não seria possível ou, no mínimo teria sido mais difícil do que já foi.
Agradeço a minha orientadora, professora Dra. NathalieGravel (Departamento de Geografia da UniversitéLaval) pelo convite para ser seu aluno e pela marcante presença em toda a jornada que foi esse processo de doutoramento. Muito obrigado por compartilhar seus conhecimentos e experiências acadêmicas durantes esses anos e logro que o aprendizado esteja apenas começando.
Registro meus agradecimentos aos membros do comitê da avaliação, os professores Dr. Caio Maciel (Universidade Federal de Pernambuco), Dr Alan Viau (UniversitéLaval) e Dr. Jorge Virchez (UniversitéLaurentienne) que trouxeram valiosas reflexões e contribuições.
Ao corpo docente a administrativo do Departamento de Geografia e da Faculdade de Estudos Superiores e Posdoutorais da UniversitéLavalpelo acolhimenento e todo o suporte.
Aos amigos e colegas que a UniversitéLaval e o Canadá me proporcionaram, Sara Venegas, ChloéDordonnat, EmelineGergaud, Ana Alberto, Juan David Niño, Richard Gonzalez, EmelieKoeng, FleurJulliat, SebátianKoller, Gregory Olleff, Griselda Tomé, François-Xavier Drapeau, Bernard Lemay, Marta Cintia Teixeira, Ronaldo Tavares e Rafael Vieira. Por fim, a Héctor Martinez, NayiveBalcázar e Damián Martinez.
À Universidade de Pernambuco pelos anos de licença que porpiciaram a conclusão desse curso. Em especial, aos colegas do Campus Petrolina, lugar onde coloco em prática meus aprendizados e experiências. Um agradecimento ainda à todas e todos que contribuem na consolidação do Curso de Geografia.
XVIII
Aos amigos e colegas da Universidade de Pernambuco, Luiz Henrique Barros Lyra, Renata Sibéria de Oliveira, Silu Caldeira, CeliceQuiroz, KenjiShiosaki, Janaína Guimarães, Moisés Almeida, Ana Clara Brito, Flávia Martins, Thiago Mota, Pâmela Bagano, Luciana França, João Tavares, Cláudio Smalley, Virgínia Ávila, Dyogo Álvaro, Ronilson Barboza, Carla Fabiana Viana, Mábio Dutra, Camila Roseno, Gesner Santana, Edmilson Gomes, José Edson e João Henrique Dourado.
Agradeço ainda aos colegas de outras instituições que se fizeram presentes nesse momento, como Robert Allkin (RBG-Kew); Manoel Fernandes de Souza Filho e Antonio Carlos Robert Moraes (in memorian) (Universidade de São Paulo); Luzineide Dourado Carvalho (Universidade do Estado da Bahia); Antonio Filho, Paulo Ramos e Nilton Almeida (Universidade Federal do Vale do São Francisco); Alexandre Sabino (Universidade Federal da Paraíba), Marcos Galindo, Marlene Barbosa, Edson Hely Silva e Sofia Corrêa (Universidade Federal de Pernambuco); Edgar Luca, Paulo Muzio e Hiroyassu Uehara (in memorian) (Horto Florestal de São Paulo).
Aos amigos da vida e sempre tão presentes, Fernando Falcão, Nelson Félix, Márcio Aguiar, André Bezerra, Francisco Lima Jr., Anna Ulbrick, Cláudia Tapety, Carolina Rocha, Fabiana Farias, PaulusHaluli, Juliana Andrade, Robert Dougan, Edlúcia Costa, Caio Raphael, Flávia Novaes, Alyne Mesquita e Alyson Barbosa.
Na coleta dos dados, é preciso agradecer aos membros da Agência Peixe Vivo, especialmente à Maria Zuleide Monteiro, e da CCR Submédio São Francisco que, gentilmente, cederam seu tempo e conhecimento nas entrevistas.
Agradeço a todos os estudantes com quem trabalhei ao longo da minha vida profissional. Cada um, à sua maneira, é responsável por essa conquista. Afinal, um professor só existe se tiver seus alunos para compartilhar experiências e aprendizados.
Por fim, e mais importante, agradeço à minha família. Primeiro àquela que me recebeu, Roberto e Rosita Godoy; ao meu pai, Severino "Biu" Pereira; ao meu irmão, Eduardo
XIX
Cordeiro, a minha irmã Luciana Nogueira e sua belíssima família (José Augusto, Enzo, Pedro e Julia) e, finalmente, às minha meninas: minha companheira de vida, Roberta Vasconcelos; minha filha querida, a "pipoquinha", Ana Pereira e à minha mãe, Ana Maria!
1 INTRODUÇÃO
Essa tese apresenta-se, de maneira geral, no domínio da Geografia Regional, uma vez que aborda a governança da água no Brasil a partir de um recorte regional e territorial. Como território de estudo, elegeu-se o semiárido1 brasileiro que é, comumente, chamado de sertão2.
Busca-se analisar, em diferentes escalas, o Estado, os governos, a sociedade civil organizada e os conselhos de gestão hídrica que atuam como atores na governança da água na região.
I. Problemática
O Brasil, atualmente, possui a população estimada em 208.494.900 de habitantes. Ocupa a sétima posição de economia mais forte no mundo, sendo a segunda no continente americano, atrás apenas dos Estados Unidos (IBGE, 2018). Porém, o que deveria ser motivo para se pensar num avanço social, na verdade é fonte de inquietação e preocupação. O Brasil é um país economicamente rico, porém com enormes desigualdades sócio-econômicas internas. Enquanto o país vende a ideia de uma economia cada vez mais fortalecida, ainda apresenta índices baixos de qualidade de vida e educação. Soma-se a isso as abissais desigualdades econômicas entre suas macrorregiões (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul), seus vinte e seis Estados e o Distrito Federal3.
Do total de recursos hídricos disponíveis no mundo, 97,3 por cento são águas salgadas de oceanos, 2,4 por cento são águas em forma de gelo ou localizadas nos lençóis freáticos profundos e apenas 0,36 por cento são provenientes de rios, lagos e pântanos, apropriadas para o uso, mas distribuídas desigualmente pelos países. Do total da água adequada ao uso, 80 por cento são utilizados pela agricultura, 15 por cento pela indústria e apenas 5 por cento são destinados ao consumo humano (Castro, 2012; Fagundes, 2015).
1Atualmente, a palavra semiárido é escrita como se apresenta no texto e tem sido assim desde 2009 com a última reforma ortográfica operada nalíngua portuguesa. Porém, no texto desta tese, comcertafrequência a palavra será escrita comhífen (semi-árido) toda vez que seja oriunda de umacitaçãodireta de um texto que assim a tratou. 2Termo registrado pela primeira vez antes do início da colonização portuguesa na América e que foi, primeiramente, associado ao interior do Brasil. A partir do século XX tornou-se praticamente um sinônimo de semiárido. Sertão é, à priori, uma designação qualitativa de lugares.
3 Desde 1960, a sede do governo brasileiro está em Brasília, sendo o Distrito Federal uma unidade da federação que não é um Estado ou Município e possui organização político-administrativa própria.
2
Continentes Volume de água doce dos rios
(Km3) Europa 76 Ásia 533 África 184 América do Norte 236 América do Sul 916 Oceania 24
Fonte : Macêdo (2001 : 5) apud (Fagundes, 2015 : 50). Tabela 1 - Volume de água doce dos rios por continente
O Brasil possui um posição considerada privilegiada em comparação ao restante do mundo quando se fala de recursos hídricos, seja na ausência de conflitos externos, seja na disponibilidade da água. Entretanto, as discussões sobre o seu gerenciamento e os conflitos inerentes são tímidos e não possuem a dimensão que deveriam. Passa-se a impressão que, salvo alguns episódios como as secas no Nordeste ou a crise hídrica na recente estiagem em São Paulo (2014-2016)4, não existem conflitos para o acesso e utilização da água.
Para colocar a questão hídrica brasileira em evidência, convém apontar que a América do Sul possui o maior volume de água doce do mundo como ver-se abaixo a partir de uma divisão por bacias hidrográficas:
Bacia Área de drenagem
(km2) População (ano-base 1996) Densidade populacional (hab./km2) Disponibilidade de água per capita (m3/hab./ano) Amazônia 3.900.000 6.687.893 1,7 628.938,24 Tocantins 757.000 3.503.365 4,6 106.219,25 Atlântico Norte 242.000 406.324 5,3 284.063,36 Atlântico Nordeste 787.000 30.846.744 32,4 55.100,44 São Francisco 634.000 11.734.966 18,5 7.658,96 Atlântico Leste (1) 242.000 11.681.868 48,3 1.835,71 Atlântico Leste (2) 303.000 24.198.545 79,9 4.782,81 Paraná 877.000 1.820..569 4,9 22.345,45 Paraguai 368.000 49.924.540 56,9 6.948,41 Uruguai 178.000 3.837.972 21,6 37.099,88 Atlântico Sudeste 224.000 12.427.377 55,5 10.911,78 Brasil 8.512.000 157.070.163 18,5 36.575,46 Fonte : Lerner (2006 : 3).
Tabela 2 - População, densidade demográfica e disponibilidade hídrica per capita nas bacias hidrográficas brasileiras
4 Nesse momento, os reservatórios chegaram a seis por cento de sua capacidade e o Estado não estava preparado, uma vez que não possuíam plano para crises hídricas.
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Ressalta-se que é justamente na América do Sul onde há maior presença de água que os problemas de acesso e gestão desse recurso são graves. Para Ribeiro (2008 : 131), "a carência de água só pode ser explicada pela ausência de políticas públicas que permitam a adoção de um sistema de coleta, tratamento e distribuição de água para a população local". Então, "a gestão dos recursos hídricos é decisão política, motivada pela escassez relativa de tais recursos e pela necessidade de preservação para as futuras gerações" (Castro, 2012 : 8). Destaca-se também pelo maior aquífero subterrâneo do mundo e ainda apresenta recordes em índice de chuva (Castro, 2012; Fagundes, 2015). Entretanto, ao aferir-se os dados internamente e compará-los aos dados externos, as desigualdades internas tendem a ser diluídas.
Quando se estabelece as discussões sobre governança das águas no Brasil, parte-se do pressuposto de que o país possui reservas ou recursos hídricos a serem gerenciadas, mas fala-se, essencialmente, na sua má distribuição. Tal assertiva pode levar a se pensar que nas demais localidades do mundo, existe uma uniformidade na distribuição das reservas aquíferas quando na realidade esta premissa é falsa.
Mesmo possuindo cerca de 12 por cento da água doce do mundo, considerando-se, assim, um país privelegiado, o Brasil sofre com escassez de recursos hídricos e passa, frequentemente, por colapsos nos grandes centros urbanos. Isso acentua-se com a distribuição irregular e desigual dentro da sua divisão macrorregional.
4 Bacia Área de drenagem (km2) Precipitação média (m3/s) Vazão média (m3/s) Evapotranspiração real (m3/s) Disponibilidade (por cento) Amazônica 6.112.000 476.773 209.030 1.381,5 71,1 Tocantins 757.000 39.847 11.800 1.168,4 7,0 Atlântico Norte 242.000 16.338 6.000 1.353,7 3,6 Atlântico Nordeste 787.000 27.981 3.130 995,8 1,9 São Francisco 634.000 18.415 2.850 774,2 1,7 Atlântico Leste (1) 242.000 6.868 680 806,4 0,4 Atlântico Leste (2) 303.000 11.808 3.670 847,0 2,2 Paraná 877.000 35.516 1.100 989,5 6,5 Paraguai 368.000 15.987 1.290 1.259,5 0,8 Uruguai 178.000 8.845 4.150 831,8 2,5 Atlântico Sul 224.000 9.902 4.300 788,6 2,5 Total 10.724.000 671.270 257.900 413.370 Brasil 8.512.000 468.840 168.870 299.970 100,0
Fonte : Tucci, Hespanhol e Netto (2000) apud Castro (2012 : 36).
Tabela 3 - Característica da disponibilidade hídrica nas grandes bacias hidrográficas brasileiras
Os dados acima apresentam a distribuição da água internamente. Aproximadamente 80 por cento da água está na Amazônia, onde vivem apenas 5 por cento da população brasileira, enquanto que o Nordeste apresenta um terço da população e dispõe em torno de 3,3 por cento dos recursos hídricos. Nas regiões Sul e Sudeste, que concentram a maior parte da população inclusive indústrias e fábricas, encontram-se aproximadamente 12 por cento dos recursos hídricos (Castro, 2012; Fagundes, 2015).
A desigualdade na distribuição da água no território brasileiro não pode ser colocada, via de fato, como o empecilho para o seu acesso e uso. Concorda-se, então, com Tundisi et al. (2008), quando afirmam que as causas principais para a crise da gestão hídrica é a falta de articulação e ações consistentes na gestão de recursos hídricos e na sustentabilidade ambiental5.
Os problemas de acesso, uso e gestão da água também apresentam contextos e problemas diferentes a depender das regiões. O Nordeste é, nesse contexto, a região que mais chama
5As outras causas são: intensa urbanização, aumentando a demanda pela água e ampliando a descarga de recursos hídricos contaminados, com grandes demandas de água para abastecimento e desenvolvimentos econômico e social; estresse e escassez de água em muitas regiões do planeta em razão das alterações na disponibilidade e no aumento de demanda; infraestrutura hídrica deficitária e em estado crítico, em muitas áreas urbanas com até 30% de perdas na rede após o tratamento das águas; e os problemas de estresse e escassez em razão de mudanças globais, com eventos hidrológicos extremos aumentando a vulnerabilidade da população humana e comprometendo a segurança alimentar (chuvas intensas e períodos intensos de seca);
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atenção negativamente dentro do país quanto à disponibilidade, acesso, uso e gestão da água por conta do semiárido que é
certamente, uma das áreas com maior volume de análises feitas sobre a sua realidade, e com significativo acúmulo de proposições para enfrentamento de suas problemáticas. Embora as análises das suas características e as explicações das suas problemáticas possam variar no tempo e segundo as concepções do analista, grande parte dos diagnósticos e proposições sobre o Semi-árido tem como referência imagens historicamente construídas sobre um espaço problema, terra das secas e da miséria (Silva, 2006 : 93).
A região semiárida brasileira é comumente chamada de sertão, termo que começou a ser utilizado desde o início da colonização brasileira pelos portugueses. O Sertão Semiárido é, assim, um território plural e multidimensional, com imagens enraizadas e mitos que, como força estruturante e estruturada, estabelecem imagens primordiais que constroem uma dada territorialidade (Joachim e Queiroga, 2011; Haesbaert, 1996; 2004; Bourdieu, 2007).
Por ser um território semiárido, há incidência do fenômeno natural conhecido como a seca, que é periódica. Entretanto, existe a percepção de que esse fenômeno é o causador dos altos índices de desigualdade social encontrados na região quando comparadas às demais do país, bem como ser o empecilho para que essa se desenvolva economicamente e socialmente. A ligação causa e efeito, aqui entendido como seca e subdesenvolvimento sempre foi utilizada na explicação dos problemas regionais, numa visão fatalista e calcada no determinismo ambiental.
A relação territorial pode retificar uma visão mítica do território marcado pela rusticidade e a seca, ligada ao passado como uma natureza bruta, (Lima, 1999; Vasconcelos, 2012). Pode marcar também a territorialidade através de uma visão igualmente hierarquizada e estereotipada do território. E, por outro lado, pode evidenciar uma territorialização que promove o enraizamento através da valorização dos atributos físicos, simbólico e culturais do Sertão Semiárido, gerando novas matrizes referenciais para o imaginário geográfico através da convivência (Carvalho, 2012).
Desde o início do século XX, o Estado brasileiro vem atuando, sistematicamente, na região através de obras de infraestrutura de acesso à água, bem como põe em prática ajudas pontuais em momentos mais críticos de seca. A partir de meados dos anos oitenta do século passado, a região vem recebendo também a atuação cada vez mais presente das Organizações Sociais
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Civis (OSC). Soma-se a isso, a gestão hídrica conduzida pelos comitês e subcomitês de bacias hidrográficas distribuídos no território que começam a atua no início do presente século. Não obstante, a gestão hídrica vivenciada até o momento não conseguiu modificar de maneira profunda o quadro de fortes desigualdades socioeconômicas quando comparado, principalmente, as demais macrorregiões brasileiras6.
O semiárido brasileiro possui um regime pluviométrico concentrado em poucos meses do ano (comumente entre os meses de novembro e fevereiro), além de natural irregularidade do quantitativo pluviométrico nos anos. A isso, somam-se as secas mais prolongadas que ocorrem, normalmente, em intervalos que variam entre cinco e doze anos e não ocorrem de forma uniforme no território. "Pode haver anos de seca total, com efeitos observados em todas as áreas da Região Semi-Árida, e anos de seca parcial, em que os problemas da seca são verificados apenas em algumas áreas dos estados do Nordeste" (MIN, 2005 : 7). Este conjunto de fatores resulta em problemas de captação e armazenamento d'água (Ab'saber, 1999) que, estudados no contexto social, econômico, histórico e cultural dão uma complexidade à região. Com isso, temporalidade e espacialidade precisam ser entendidas para a compreensão dos problemas e, consequentemente, a busca de ações que minimizem seus impactos.
Considerado o acesso a água como o maior problema para o desenvolvimento da região, o Estado desenvolveu políticas buscando soluções. Por décadas, foram implementadas as chamadas soluções hidráulicas que consistem em priorizar ações de armazenamento d'água a partir da construção de grandes repositórios hídricos, tais como barragens e açudes através de órgãos estatais. Essa foi a base do pensamento de órgãos como o Departamento Nacional de obras contra a Seca (DNOCS) iniciado em 1909, a Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF) criada em 1945 e a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) iniciada em 1959. Todos com foco na região Nordeste do Brasil e, em especial, o semiárido7.
6 Nos últimos cinquenta anos, a água se fez presente em diversos fóruns internacionais, como exemplo, tem-se: Conferência de Mar del Plata (1977), Conferência de Dublin (1992), Conferência do Rio (1992), Conferência de Noordwijk (1994), Convenção de Cursos D'Água Internacionais (1997) Conferência de Paris (1998), Conferência de Bonn (2001), Conferência de Johannesburgo (2002), Os fóruns Mundiais de Água (1997, 2000, 2003 e 2006), O Ano Internacional da Água (2003) (Ribeiro, 2008). As discussões nesses fóruns também contribuíram no processo de amadurecimento e tomada de decisão sobre a gestão hídrica no Brasil nas últimas décadas.
7Programas como Destino semelhante teve o Plano Integrado para o Combate Preventivo aos Efeitos das Secas
no Nordeste, elaborado sob o impacto da seca 1970-71, bem como os Planos Diretores de Bacias Hidrográficas,
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Embora, o documento elaborado pelo grupo que posteriormente viriam a criar a SUDENE já demonstrasse, ainda nos 50, que as soluções hidráulicas para a seca trouxeram resultados aquém do esperado, a maior parte da atuação estatal utiliza tais soluções como a melhor maneira de se resolver os problemas sociais da região.
A criação de órgãos estatais é uma prova de como o estado procurou pensar territorialmente e sempre levou em conta o pensamento geográfico8 de cada época9. Ao longo do século XX predominou a ideia da possibilidade de gerenciamento, em conjunto, da sociedade e natureza como, as ações estatais seguindo este caminho. A enorme expansão e fortalecimento do Estado brasileiro na década de setenta, resultou no crescimento da sua malha institucional e também na crescente dificuldade de articulá-la eficientemente. A criação de novos órgãos e secretarias, apesar de maiores em nível federal, ocorreu também em suas escalas administrativas estadual, municipal e mesmo na regional (com suas especificidades) com consequente ampliação e superposição territorial de suas burocracias (Castro, 1997). Com isso, órgãos estatais atuam de maneira sobrepostas na região e, na maioria das vezes, sem que a população entenda bem os papéis e objetivos de cada um.
A partir de uma necessidade regional aliada ao desenvolvimento das ideias de sustentabilidade, começam a surgir nos anos de 198010 as ações das sociedades civis
organizadas. Em vez da mudança de uma condição natural ambiental através de soluções modernizadoras, buscava-se a convivência com o ambiente e, consequentemente, com as secas. As ações propostas demonstram um caminho possível para minimizar os impactos da seca, bem como o desenvolvimento do capital humano e social. A descentralização se tornou uma discussão presente no cenário internacional de políticas públicas. Buscava se distinguir a
seriam um avanço no sentido de antecipar ações de combate aos problemas oriundos da seca, porém foram arquivados antes mesmo de sair do papel.
8A história institucional da geografia brasileira está ligada às necessidades do estado gerenciar o seu território. A criação do primeiro curso de geografia no país e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ambos em 1934 são exemplos de como o estado criou as condições necessárias para a implantação e o desenvolvimento do pensamento geográfico acadêmico no Brasil para servir aos seus interesses.
9Seria então a solução da seca um paradigma da época. Não se conhecia no passado as condições físicas dos ambientes, então buscavam-se fora, experiências consideradas exitosas para se implantar no Brasil. Não se havia a cultura de se perguntar o que as pessoas da região achavam ou faziam, afinal, elas eram tidas como vitimas, bem como permanecer na ignorância ou não participar do processo de gestão era interessante para uma elite. 10 E aqui é necessáriosomar a informação de que o Brasil passou por um período de Ditadura Militar (1964-1985), onde generais se sucediamnapresidência. Após o seu término, seguiram-se os presidentes: José Sarney (1985-1990) (assumiu a presidênciaapós a morte de Tancredo Neves que veio a falecer antes de tomar posse); Fernando Collor de Mello (1990-1992) (teve seu mandado encurtadoapós renunciar em 1992); Itamar Franco (1992-1995); Fernando Henrique Cardoso (1995-2003); LuizInácio 'Lula' da Silva (2003-2011); Dilma Rouseff (2012-2016) (teve seu segundo mandado encurtadoapós o impeachment em 2016); Michel Temer (2016-2018) e, atualmente, Jair Bolsonaro (2019-).
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“'desconcentração, na qual atores locais continuam subordinados ao poder central, a descentralização política se refere à transferência de poder decisório aos agentes que prestam contas às populações locais, normalmente através de eleições" (Abers e Jorge, 2005 : 2).
Nas políticas voltadas ao meio ambiente no Brasil, a participação social foi fortalecida na década de 1990 com a criação de vários conselhos consultivos e deliberativos em todos os níveis governamentais, com a participação regulamentada da sociedade civil organizada . Os Conselhos de Meio Ambiente, os Comitês de Bacias Hidrográficas e os Conselhos Gestores de Áreas de Proteção Ambiental (APA's) prevêem a participação de segmentos da sociedade como Organizações Não Governamentais (ONG) e movimentos sociais no seu funcionamento (Jacobi, 2009).
Foi, sobretudo na primeira década do corrente século que houve uma maior participação da sociedade civil organizada no gerenciamento de ações pontuais no semiárido através de parcerias com OSC's que recebiam recursos federais, a criação de institutos de pesquisa e aplicação como o Instituto Nacional do Semiárido (INSA)11, bem como grandes investimentos em universidades públicas e institutos de educação técnica. Começava-se a intensificação de um processo de descentralização das tomadas de decisão.
A gestão dos recursos hídricos no Brasil inicia nova fase com a aprovação da Lei no 9.433, da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), em janeiro de 199712. Além desta lei
nacional, outros doze estados também promulgaram legislações semelhantes13. Quatro
princípios desta lei são inovadores na gestão hídrica brasileira: a gestão por bacia, a unicidade da outorga, a exigência de plano de gestão e o instrumento de cobrança. Esse processo aconteceu também em países como Argentina, Chile e México (Castro, 2012).
11 Criado 2003 como "a mais nova unidade de pesquisa do Ministério de Ciência e Tecnologia tem por finalidade promover a execução e divulgação de estudos e pesquisas na área do desenvolvimento científico e tecnológico para o fortalecimento do desenvolvimento sustentável da Região, possibilitando a integração de pólos socioeconômicos e os ecossistemas estratégicos do Semi-árido brasileiro" (Silva, 2006 : 89).
12 Entre os princípios internacionalmente aceitos sobre gestão de recursos hídricos, incorporados a Lei nº 9.433, estão os fixados na Agenda 21, da conferência Rio-92, que foram aprimorados para serem factíveis e passiveis de serem implementados (Castro, 2012 : 42).
13 O Estado de São Paulo foi o primeiro a tratar da descentralização da gestão da água ainda no início dos anos noventa do século passado. "Datada de 1991, a lei estadual nº . 7 .633 definiu a gestão como sendo participativa, integrada e descentralizada em nível de unidades de bacias hidrográficas" (Martins e Lima, 2017 : 118).
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A visão do Estado tal como apresenta James C. Scott em seu livro Seeing like a state (1998) sempre aponta para uma organização e normatização do território e uso da ciência e tecnologia como meios de modificação da realidade, o que permite o maior controle, não apenas do espaço como da população, inclusive com a cobrança de impostos. Não obstante, isso gerou uma expectativa por parte da população de que Estado é o centro da tomada de decisão no seiárido.
Por outro lado, a atuação da sociedade civil organizada ainda está incipiente e extremamente dependente desse mesmo Estado, que é o seu maior financiador. Esse processo de gestão gerou centenas de ações governamentais e não governamentais e um acelerado processo de urbanização. Mesmo assim, o semiárido ainda é reconhecido como um lugar rural, mesmo que a maioria da sua população resida nos centros urbanos; pobre, mesmo que existam polos de crescimento econômico14 e vítima das secas.
O semiárido do século XXI é bem mais complexo que uma região vitima das secas. Iniciada em meados do século passado e fortalecida desde então, a região está cada vez mais urbana. A população estimada do Semiárido atingiu 23.846.982 habitantes, equivalendo a 42,44 por cento e 11,76 por cento da população do Nordeste15 e do país, respectivamente. Nas áreas urbanas, estão cerca de 62 por cento, enquanto, 38 por cento estão na zona rural (INSA, 2014). Desde o recenseamento de 2010 a população do Semiárido cresceu 5,24 por cento. São ao todo 1,135 municípios (20,4 por cento do total brasileiro) na região, dos quais 1,060 são classificados como de pequeno porte; 74 de médio porte e apenas 1 considerado um grande município16 (IBGE, 2018). Abaixo tem-se o mapa da delimitação mais recente do semiárido brasileiro.
Alguns dados podem contextualizar a situação diferenciada que o semiárido vivencia quando comparado ao restante do Brasil. De acordo com estatísticas do Ministério da Integração Nacional (MIN) e sistematizadas pela Articulação do Semiárido (ASA) (2012), cerca de 58 por cento da população brasileira considerada em situação de pobreza habitam na região. Aproximadamente, 62 por cento da população da região vive sem as condições mínimas
14Como exemplohá o vale do São Francisco com os projetos de irrigaçãooualguns centros urbanos como Teresina (PI), Campina Grande (PB) ouJuazeiro do Norte (CE), que sãopólos urbanos que cresceram a partir do comércio e serviços.
15 A região Nordeste possui 56.560.081 habinates segundo (IBGE, 2013).
16Isso a partir de umavisão, estritamente, quantitativa que considera pequeno os municípioscom até 50,000 habitantes, médios entre 50,001 e 500,000 e grande commais de 500,001 habitantes.
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necessárias de qualidade de vida em relação aos indicadores de renda, longevidade e educação. O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do semiárido é de 0,65 por cento para aproximadamente 82 por cento dos seus municípios. No meio rural, 63 por cento das famílias não possuem rede geral de abastecimento d'água, dos quais 43 por cento utilizam poços ou nascentes e 24 por cento utilizam outras formas de abastecimento como busca em lugares mais distantes de onde residem. Apenas 5 por cento da população possui água para irrigação de plantações. Ainda hoje o semiárido brasileiro é, majoritariamente, reconhecido como um lugar rural, mesmo que a maioria da sua população resida nos centros urbanos; pobre, mesmo que existam pólos de crescimento econômico17 e vitima das secas.
Fonte : SUDENE (2017). Figura 1- Região do semiárido brasileiro
Aos dados apresentados acima, pode-se ainda adicionar uma percepção mais subjetiva que ajuda a contextualizar a região. No Brasil, há uma significativa valorização do urbano em detrimento ao rural. O moderno é viver na cidade, enquanto o campo representava o atraso18, imagem já iniciada e consolidada como apresentado anteriormente. A transposição do modelo de civilização do litoral para o semiárido pode ser visto nas paisagens cada vez mais urbanizadas e nos índices que mostram uma população que cada vez mais habita nas cidades,
17Como exemplohá o vale do São Francisco com os projetos de irrigaçãooualguns centros urbanos como Teresina (PI), Campina Grande (PB) ouJuazeiro do Norte (CE), que sãopólos urbanos que cresceram a partir do comércio e serviços.
18 Houve em meados do século XX, uma tentativa de industrialização do semiárido. Em alguns municípios, foram instaladas fábricas com subsídios estatais. Atualmente, a presença de indústrias está restrita a alguns municípios que dão subsídios fiscais para suas instalações.
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bem como no desenvolvimento econômico do comércio e serviço, o terceiro setor. O interior vai então se parecendo cada vez mais com o litoral. As representações territoriais materiais e imateriais historicamente construídas tendem a se modificar, dentro da ideia de Breux (2007) por não serem congeladas em temporalidades e espacialidades.
Ao se partir da certeza que recursos financeiros são investidos na região, porém essa ainda continua padecendo de problemas sociais, principalmente aqueles oriundos das secas sazonais, percebe-se que o modelo de gestão em vigência não é o mais adequado e criar novos órgãos ou burocratizar ainda mais o processo certamente não minimizará o problema. Por outro lado, a população residente na região, pouco foi ouvida sobre seus conhecimentos aplicados às minimizações dos impactos sociais resultantes da falta de acesso à água.
Ao se associar sertão e semiárido, se faz imperativo entender o que os aproxima e os diferencia. Assim, sertão e semiárido podem ser palavras que designam as mesmas espacialidades. Porém, enquanto o semiárido é uma região delimitada, necessariamente, por características ambientais, o sertão é uma construção social e cultural.
Neste sentido, faz-se aqui o uso da teoria das representações territoriais, sejam elas materiais ou imateriais. Com isto, busca-se identificar e contextualizar quais são as representações dominantes. Assim, como um ponto de partida para exemplificar, numa simples busca em ambientes virtuais sobre a palavra-chave “sertão” já se tem muito sobre o uso atual desse termo e sobre as representações em torno dele. Todas as centenas de imagens e sítios, sejam estatais, de OSC's ou particulares, que surgem apresentam fotos, pinturas, mapas ou qualquer outro tipo de representação tendo o semiárido brasileiro como foco. As imagens apresentam o solo rachado; o céu azul com poucas nuvens; o gado, ora vivo, ora padecendo; as festas normalmente associadas ao estilo de música forró; a população sofrendo os impactos dos períodos de estiagens; estradas cortando a paisagem semiárida; imagens de obras de açudes; a transposição do Rio São Francisco; a fruticultura irrigada e a caatinga19. Todas as imagens representam verdadeiramente o sertão, mas chama atenção que elas apresentarem apenas o
19 A Caatinga é o único bioma exclusivamente brasileiro. Andrade-Lima (1970) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) (1993) possuem trabalhos fundamentais na sua análise e classificação com uma base geomorfológica e foco na vegetação. A partir dos seus esforços, Rodal e Sampaio (2002)19 afirmam que a Caatinga ocupa um total de 935 mil km2 sendo, aproximadamente, 297 mil km2 de Caatinga hiperxerófila; 247 mil km2 de Caatinga hipoxerófila; 169 mil km2 de Caatinga mesclada com florestas subperenifólias, subcaducifólias ou caducifólias; 110 mil km2 com Caatinga mesclada com Cerrado, 101 mil km2 com mistura de Caatinga, Floresta e Cerrado e 22 mil km2 de Caatingas e campos de altitude.
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semiárido. As demais regiões brasileiras que outrora foram chamadas de sertão, não estão encontradas. Hoje, sertão é igual ao semiárido. É uma representação consolidada na identidade brasileira e norteadora de discursos e práticas na região.
As ações governamentais e não governamentais, sejam aquelas tomadas e executadas em conjunto ou ainda em iniciativas próprias, construíram um processo de governança no semiárido com sérios problemas, uma vez que os dados apresentados confirmam que a gestão vivenciada até o momento não garantiu uma melhoria dos índices que aferem a pobreza e a qualidade de vida da população. Evidencia-se assim, a necessidade de se repensar e se rediscutir a governança para que uma proposta de gestão mais adequada à melhoria da gestão hídrica e da qualidade de vida seja apresentada. O uso da governança como uma estratégia de co-gerenciamento vem sendo utilizada no Brasil, sobretudo a partir dos anos noventa do século passado. Entretanto as pesquisas são, em sua maioria, sempre traçando um diagnóstico de uma realidade ou a avaliação de ações pontuais. As discussões de proposição de um modelo de co-gestão para o semiárido é ainda algo incipiente, salvo algumas contribuições da chamada economia solidária.
II. Questão da pesquisa
A partir do que foi problematizado até aqui, buscou-se elaborar a pergunta que norteou a pesquisa e, por conseguinte, permitiu chegar aos resultados que serão apresentados nos capítulos que se seguirão a essa introdução.
Perguntou-se então qual deve ser o papel do Estado, nos seus três níveis de atuação federal, estadual e municipal, em um processo mais adequado de gestão hídrica no semiárido brasileiro que permita à região um desenvolvimento social e econômico em direção a um processo de tomada de decisão mais descentralizado e uma governança sustentável da água?
III. Objetivos
Uma vez elaborada a pergunta norteadora da pesquisa e as hipóteses, definiu-se como objetivos os que seguem.
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Objetivo Geral
Propor uma reflexão que contribuana elaboração de um modelo de gestão sustentável da água para o semiárido brasileiro visando uma governança hídrica exequível para os atores implicados e respeitando as características sociais, econômicas e culturais da região.
Objetivos específicos, propôs-se:
Estudar o fenômeno das secas na região semiárida do Brasil através do tempo;
Analisar a construção das representaçõesterritoriais por parte da população, do Estado e da sociedade civil organizada sobre o semiárido através do seu entendimento como sertão em um século;
Entender o papel da atuação da sociedade civil organizada nas últimas três décadas como um contraponto e, ao mesmo tempo, uma alternativa no processo de descentralização da gestão no semiárido;
Analisar de maneira multiescalaro processo de gestão hídrica vivenciado no semiárido e, por último,
Propor apontamentos para a construção de um modelo de cogestão da água, em seus diferentes níveis (multiescalar) para o semiárido do Estado de Pernambuco que esteja de acordo com as características naturais e culturais da região, bem como melhoria da qualidade de vida da população.
IV. Hipóteses da pesquisa
Foram, então, construídas duas hipóteses,
1 - a gestão da água no semiárido brasileiro promovida pelo Estado, desde o início do século XX, priorizou ações de intervenções territoriais de modificação do ambiente e ações pontuais de urgência para minimizar situações críticas de seca em vez de privilegiar um modelo de governança sustentável que permita a população buscar um desenvolvimento integral e
2 - a região semiárida pode contribuir como um laboratório de experiências e inovações sociais na gestão compartilhada e integrada da água.
14 V. O território e período de análise
Estabeleceu-se também um recorte regional que permitisse alcançar os objetivos, uma vez que se considera o semiárido como uma região grande, mesmo para os padrões brasileiros. Assim, optou-se por estudar o semiárido no Estado de Pernambuco a partir da sua divisão mesorregional20. O Estado está dividido em cinco mesorregiões: Metropolitana do Recife
(41,76por cento da população do estado); Mata (15,55por cento); Agreste (25,22 por cento); Sertão Pernambucano21 (11,69por cento) e Sertão do São Francisco (5,68 por cento) (CPRM,
2014 : 74). As duas últimas são objeto de estudo dessa pesquisa e estão evidenciadas na figura a seguir.
Fonte : Elaboração própria (2014). Figura 2 - O semiárido no Estado de Pernambuco
Aqui então se estuda as mesorregiões do São Francisco e do Sertão, que possuem dinâmicas diferentes entre si. A primeira, assim se chama por estar na área de influência do rio de mesmo nome, fazendo um extenso uso das suas águas. A região do Sertão possui uma
20 Reconhece-se que a SUDENE possui uma divisão própria baseada nos critérios aprovados pelas Resoluções do Conselho Deliberativo da SUDENE de nº 107, de 27/07/2017 e de nº 115, de 23/11/2017. Nessa resolução, o semiárido pernambucano possui 123 municípios. Entretanto, a divisão da SUDENE engloba o que se conhece atualmente por Agreste e aqui precisou-se trabalhar com o que se conhece por sertão, que será discutido, principalmente no Capítulo 4.
21 Não confundir com o Sertão como denominação ao semiárido. No caso específico de Pernambuco, há uma mesorregião que se chama Sertão e é ela a que se referencia nesse momento.
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dinâmica diferente a essa pelo não acesso direto às águas do Rio São Francisco22, dependendo de rios menores com regimes perenes ou da construção de repositórios d'água como açudes e barragens. A região do Sertão possui quarenta e um municípios, enquanto a região do São Francisco possui quinze (Anexo 1).
Pernambuco possui, ao todo, 185 municípios, dos quais 122 estão no semiárido, os demais encontram-se nas áreas de Mata Atlântica e litoral. Do ponto de vista demográfico, Pernambuco possui total de 8.796.448 habitantes, sendo 3.655.822 residentes no semiárido e, por fim, deste total 2.376.320 residem em áreas urbanas e 1.279.502 nas zonas rurais. (INSA, 2011). É ainda um dos Estados que mais recebeu investimentos no seu semiárido, bem como um local, reconhecidamente, importante nas políticas públicas. Do total de municípios do estado, nenhum com nível muito alto de IDHM. Seis estão com alto nível de IDHM; setenta com médio; um está muito baixo e os demais como baixo. Nenhum município do semiárido possui alto nível de IDHM (ADH23, 2018).
Uma vez delimitado o recorte regional de estudo, partiu-se para o estabelecimento do recorte temporal a ser contemplado. Estabeleceu-se o período que se incia em 1909 com a criação do primeiro órgão estatal que atua diretamente no semiárido, a Inspetoria Federal de Obras contra a Seca (IFOC) até 201824, por ser, notadamente, um século de profundas mudanças na
gestão hídrica do semiárido a partir das representações territoriais construídas.
A gestão hídrica no Brasil segue a lógica da atuação multiescalar. Isso posto, o Estado de Pernambuco tem seus recursos hídricos, ora geridos pelo governo do Estado, ora por pelo governo federal com influência da escala regional que, nesse caso, torna-se interestadual. Esse complexo engendramento, aliado às decisões político-partidárias, a atuação das OSC'se dos conselhos de gestão, tais como os comitês de bacias hidrográficas torna a gestão hídrica complexa em sua execução.
22 Está em curso no Brasil, atualmente, o processo de transposição das águas do Rio São Francisco que projeta o transporte por canais das águas do referido rio para uma parcela do norte do Estado de Pernambuco e os Estados da Paraíba, Rio Grande do Norte e Ceará. Entretanto, não se tem certeza se esse processo estará finalizado antes do término dessa pesquisa.
23 Refere-se ao Atlas de Desenvolvimento Humano.
24 Inicialmente, não se havia delimitado claramente o recorte temporal, esperava-se que fosse 2015. Entretanto com o impeachment da presidente Dilma Rousseff, iniciado em abril de 2016, iniciaram-se mudanças profundas na gestão das águas no país. Assim, estabelecer esse marco temporal como fim das pesquisas tornou-se prudente. No momento de término dessa tese percebe-se o caminho da privatização das águas no Brasil e uma diminuição no poder participativo da sociedade civil organizada, porém entende-se que essas discussões, bem como o comparativo entre o que se vivencia hoje e o passado são temas para pesquisas vindouras.
