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Submitted on 18 May 2017
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Un modèle énergétique en transition ? Centralisme et
décentralisation dans la régulation du système
énergétique
Benoit Boutaud
To cite this version:
Benoit Boutaud. Un modèle énergétique en transition ? Centralisme et décentralisation dans la régulation du système énergétique. Etudes de l’environnement. Université Paris-Est, 2016. Français. �NNT : 2016PESC1173�. �tel-01524555�
ÉCOLE DOCTORALE VILLE, TRANSPORTS ET TERRITOIRES
Thèse de doctorat
Aménagement de l’espace et Urbanisme
Benoît BOUTAUD
Un modèle énergétique en transition ?
Centralisme et décentralisation dans la régulation
du système électrique français
Thèse dirigée par Olivier COUTARD
Soutenue le 12 octobre 2016
Composition du jury :
Sabine BARLES, Professeure des Universités, Paris 1 Panthéon-Sorbonne (présidente du jury) Olivier COUTARD, Directeur de recherches, CNRS, LATTS (directeur)
Gilles DEBIZET, Maître de conférences, Université Grenoble Alpes (examinateur)
Jérôme DUBOIS, Professeur des Universités, Aix-Marseille Université, LIEU (rapporteur)
Alberto PASANISI, Dr., HDR, European Institute for Energy Research, Karlsruhe (examinateur) François-Mathieu POUPEAU, Chargé de recherches au CNRS, HDR, LATTS (examinateur)
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RÉSUMÉ
Le secteur de l’énergie connaît de multiples évolutions qui sont regroupées sous l’expression de transition énergétique. Un faisceau de changements est en particulier en train de transformer le système électrique français, réputé pour son haut niveau de centralisation. Cette thèse prend ce modèle centralisé pour objet d’étude afin d’une part de comprendre l’impact des évolutions techniques et organisationnelles, et d’autre part de déterminer si la transition énergétique est réductible à un processus général de décentralisation. Nous mettons en évidence à l’aide d’une approche pluridisciplinaire et d’une triple perspective d’analyse – institutionnelle, technologique et territoriale – que le modèle centralisé a vécu mais qu’un centralisme continue d’opérer.
La perspective institutionnelle démontre que l’État a perdu son hégémonie mais qu’il est néanmoins parvenu à préserver sa centralité et à « apprivoiser » le libéralisme. Ni la montée en compétence contrariée de l’UE, ni l’émergence des collectivités sur cette problématique n’ont totalement remis en cause sa capacité à rester au centre de la régulation du secteur. Celle-ci prend notamment la forme d’une territorialisation de la politique publique de l’énergie dans le cadre de laquelle les collectivités s’imposent progressivement d’un point de vue opérationnel selon une logique à la fois descendante (délégation de compétences) et ascendante (appropriation), mais doivent toujours compter avec une régulation nationale. De nouveaux ajustements se tissent ainsi entre État et collectivités, fondés sur le partenariat mais aussi sur d’autres ressorts comme la mise en concurrence pour l’accès aux financements (ex. territoires à énergie positive).
La perspective technologique, qui se focalise sur le développement de l’éolien et du photovoltaïque, révèle ensuite la contre-intuitivité des changements. Ces deux filières emblématiques d’une décentralisation se caractérisent en effet par leur accessibilité et leur haut niveau de diversité qui se répercutent sur les modes de régulation (rôle incontournable des collectivités). Cependant, sous l’effet d’un double processus de concentration technico-économique et de centralisation étatique, nous montrons que la production distribuée ne doit pas être considérée comme décentralisée par nature.
Enfin la perspective territoriale, vue à travers l’exemple de la commune de Montdidier qui s’est faite connaître pour son degré d’autonomie énergétique élevé, met en évidence les fortes interactions techniques et économiques entre le territoire communal et les autres territoires. Si la commune fait preuve d’une forte capacité d’initiative et possède des marges de manœuvres étendues, son action reste conditionnée par une régulation dont elle n’a pas la maîtrise, le soutien financier d’autres acteurs et l’interconnexion du réseau. Dès lors, et compte tenu de la place des collectivités aujourd’hui, l’autonomie énergétique territoriale ne doit pas reposer sur des considérations infrastructurelles mais être envisagée comme une notion juridique correspondant à une libre administration énergétique dans un État unitaire (autonomie administrative et financière).
Il ressort de cette triple perspective que la configuration en train de s’élaborer est hybride. Elle résulte de tensions entre d’une part des innovations porteuses d’importants changements
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et de l’autre des mécanismes de centralisation politico-administrative et de concentration technico-économique.
Dans un contexte libéral, l’État s’adapte par l’intégration différenciée des innovations techniques et organisationnelles. Son action est tout à la fois sélective (focalisation sur le grand éolien), intégratrice (EnR, revendications des collectivités, participation citoyenne), diffuse (financements, R&D, législation) et sous certains aspects encore interventionniste (actionnariat, tarification). Ce faisant, l’échelle nationale reste prépondérante dans la régulation d’un système qui conserve son unité mais dont l’organisation se reconfigure, comme l’illustrent le nouveau rôle des préfectures de région ou l’autonomisation énergétique – juridique – des collectivités. Ces dernières s’approprient encore partiellement cette thématique mais leur implication fait du local le nouvel horizon du secteur, y compris pour l’État dans la réorganisation de son administration territoriale (RéATE). Cette puissante dynamique ouvre d’une part sur une diversité territoriale institutionnelle infranationale forte fondée sur des conditions (e. g. ressources), des moyens (e. g. financements, infrastructures) et des ambitions très hétérogènes, et d’autre part sur une intensification des interactions entre ces territoires eux-mêmes.
La configuration émergente s’articule aussi avec des modalités de développement de la production soumises à des mécanismes de concentration technico-économiques propres à l’industrie de réseau électrique. C’est ce que démontre le déploiement contre-intuitif de la production distribuée qui s’effectue sous une forme mixte centralisée/décentralisée, résultat de l’interaction entre des formes de contrôle et des conditions sociotechniques spécifiques. Cette combinaison entre permanences et mutations se trouve renforcée par l’adaptation des infrastructures existantes, auparavant rattachées au modèle centralisé, aux alternatives. Les réseaux de distribution, devenus bidirectionnels, comme le réseau de transport sont ainsi devenus les dispositifs-clés du développement de la production distribuée. Dès lors, ce système « multi-acteur/territoire/technologie/énergie/niveau » et la montée en diversité qu’il engendre favorise la « démocratisation » du secteur de l’électricité, visible à travers l’intégration de l’électricité dans le débat public (Grenelle, LTE), la transparence des règles de fonctionnement (accès au réseau, tarification), l’accès à l’information (médias, CRE) ou aux technologies de production (PV).
Le champ des possibles reste aujourd’hui très vaste entre les évolutions potentielles (européanisation, implication des consommateurs/citoyens) et surtout les ruptures annoncées (révolution numérique). De ce fait, sur la base de ce qui est mis en évidence dans cette thèse, nous pouvons conclure qu’un nouveau « modèle » présentant une configuration assez stable sur le temps long ne pourra être plus clairement identifié que lorsque ces évolutions auront produit leurs effets, mettant ainsi fin au long régime transitoire actuel.
Mots-clés : Transition énergétique, territorialisation, territoire, réforme de l’État,
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THESIS SUMMARY
An energy model in transition? Centralism and decentralisation in the regulation of the French electricity system
This thesis deals with the recent developments in the energy sector, grouped under the term energy transition. A range of changes is transforming in particular the French electrical system, renowned for its high level of centralisation. This thesis takes this model as its subject of study in order to understand on the one hand the impact of technical and organisational changes, and on the other hand to determine whether the energy transition can be reduced to a general process of decentralisation. Using a multidisciplinary approach and a triple - institutional, technological and territorial - analytical perspective, we highlight that the centralised model is past its prime but that centralism continues to operate.
The institutional perspective shows that the State has lost its hegemony, but has nevertheless managed to preserve its centrality and 'take ownership of' the liberalisation. Neither the controversial rise in remit of the EU, nor the emergence of communities on this issue (still new in many ways) have totally questioned the State’s ability to stay at the centre of the regulation of the sector. In particular this takes the form of a territorialisation of public energy policy whereby communities gradually take control from an operational perspective, according to both top-down logic (delegation of powers) and bottom-up (appropriation), but must still deal with national regulation. Further adjustments are thus forged between State and communities, based on partnership, but also on other jurisdictions such as competition for access to finance (e.g. positive energy territories – TEPCV).
The technological perspective, which focuses on the development of wind and photovoltaic power, then reveals the counter-intuitiveness of the changes. These two sectors that symbolise decentralisation are characterised by their accessibility and high level of diversity that affects the modes of regulation (crucial role of the communities). However, under the effect of a dual process of technical-economic concentration and State centralisation, we show that distributed production should not be considered decentralised in itself.
Finally the territorial perspective, seen through the example of the commune of Montdidier, known for its high degree of energy independence, highlights the strong technical and economic interactions between the municipal territory and other territories. While the municipality has shown a strong capacity for initiative and has extended areas of manoeuvre, its activity remains dependent on regulation over which it has no control, the financial support of other players and the interconnections of the network. Therefore, and given the place of communities today, territorial energy independence should not rely on considerations of infrastructure but be taken as a legal term corresponding to the free administration of energy within a single State (administrative and financial autonomy).
According to this triple perspective, the configuration process underway is a hybrid one. It is the result of tension between innovation that is bringing significant changes on the one
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hand, and the mechanisms of politico-administrative centralisation and techno-economic concentration on the other.
In a liberal context, the State adapts through the integration of technical and organisational innovation. Its activity is both selective (focusing on big wind), integrative (renewables, community requests, citizen participation), diversified (funding, R & D, legislation) and even presents some interventionist aspects (ownership, pricing). In this way the nationwide scale remains predominant in the regulation of a system that maintains its unity, but whose organisation is reconfigured, as illustrated by the new role of the regional prefectures and energy/legal empowerment of the communities. The latter are still appropriating this theme to a degree, but their involvement is making the local the new horizon of the sector, including for the State in the reorganisation of its territorial administration (RéATE). This powerful dynamic opens onto strong infra-national institutional territorial diversity on the one hand, founded on conditions (e. g. resources), means (e. g. financing, infrastructure) and very diverse ambitions, and an intensification of interactions between the territories themselves on the other.
The emerging configuration also articulates with modes of production development subject to mechanisms of technical and economic concentration particular to the electrical network. This is what is demonstrated in the counterintuitive deployment of distributed production that occurs in a mixed centralised/decentralised form, a consequence of the interaction between the forms of control and specific socio-technical conditions. This combination of permanence and change is strengthened by the adaptation of existing infrastructure, previously attached to the centralised model, to alternatives. Distribution networks, that have become two-way, such as the transport network, have become in this way key features of the development of distributed generation. Therefore, this 'multi-player/territory/technology/energy/level' system and the rise in diversity that it engenders promotes the "democratisation" of the electricity sector, visible through the inclusion of the electricity sector in public debate (Grenelle de l’environnement, Energy transition law), the transparency of the rules of operation (network access, pricing), the access to information (media, Regulatory Commission of Energy - CRE) and the production technologies (PV).
The field of possibilities still remains vast between the potential changes (Europeanization, consumer/citizen involvement) and especially the breaks announced (digital revolution). As a result, on the basis of the aspects highlighted in this thesis, we can conclude that a new 'model' with a fairly stable configuration over the long term can only be more clearly identified when these developments have had their effect, putting an end to the current lengthy transition regime.
Key-words: energy transition, electricity, territorialisation, territory, State reform, centralisation, decentralisation, Local authorities, Energy autonomy.
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REMERCIEMENTS
Je suis extrêmement reconnaissant à Olivier COUTARD d’avoir accepté de diriger cette
thèse, de m’avoir fait bénéficier de sa rigueur, de son expérience des grands systèmes techniques, et d’avoir canalisé une « propension à l’encyclopédisme » largement stimulée par l’objet et la problématique sans fond de cette thèse.
Ma gratitude va également à Pascal GIRAULT pour le soutien et la confiance qu’il a apporté à ce projet dès ses origines à la fin des années 2000, puis pour avoir permis qu’il se réalise dans les meilleures conditions à un moment où la transition énergétique n’était pas encore devenue cette puissante dynamique que l’on connaît aujourd’hui.
Cette thèse a été réalisée en lien avec mon activité professionnelle à l’European Institute for Energy Research dans le groupe Urban system. Je remercie chaleureusement Nurten AVCI et Antoine ASLANIDES de m’avoir permis de lancer ce projet, ainsi qu’Alberto PASANISI, aujourd’hui responsable du groupe, qui m’a fait l’honneur de participer à mon jury.
Un grand merci à mes collègues Vincent BRIAT, Maxime CASSAT, Anne-Christine EILLER, Christoph RAT-FISCHER, Loraine ROY, Marie SEVENET, Antoine TABOURDEAU et Maxime ZELLER pour leurs regards bienveillants sur certains passages de cette thèse, ainsi qu’à Pauline GABILLET pour les échanges que nous avons pu avoir.
Mes remerciements vont également à Jean COPREAUX et Ludmila GAUTIER pour leurs encouragements lorsqu’ils étaient à la direction d’EIFER.
Merci à Jeannine CORBONNOIS, de l’Université du Maine, pour le soutien qu’elle a apporté à ce projet de thèse consécutivement à mon Master et à Nathalie PÉROUMAL du LATTS pour son précieux accompagnement.
Je souhaitais enfin mentionner que ce travail de recherche s’est nourri de précieux d’échanges au sein de la commission énergie du Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE), présidée par le regretté Gérard MARCOU, et des réflexions menées dans le cadre de l’Atelier énergie et territoires d’EDF, animé par Philippe LABRO.
A mes parents, qui m’ont donné le goût du travail et les moyens de réaliser des choix qui n’allaient pas de soi. Qu’importe l’entreprise, l’important est d’entreprendre.
A ma femme, que j’ai embarqué dans cette aventure à laquelle rien ne m’obligeait. Sa compréhension aura été indispensable à ce projet (qui ne sera probablement pas le dernier…).
A mes filles, si merveilleuses, qui j’espère auront le goût des sciences – en particulier humaines – quels que soient leurs choix de vie.
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SOMMAIRE
RÉSUMÉ ... 3
REMERCIEMENTS ... 7
SOMMAIRE ... 9
LISTE DES SIGLES ET DES ABRÉVIATIONS ... 13
INTRODUCTION ... 17
Un système qui évolue fortement ... 21
U od le, u e t a sitio et eau oup d’h poth ses ... 27
L’ le t i it , u g a d s st e te h i ue ... 30
La pla e de l’État uestio e ... 36
CHAPITRE 1 : ORIGINES ET FONDEMENTS DU MODELE CENTRALISE ... 47
I. UNE EVOLUTION QUI CONJUGUE CENTRALISATION POLITIQUE ET CONCENTRATION TECHNICO-ECONOMIQUE ... 50
A. A l’o igi e : un archipel de réseaux locaux ... 50
B. L’affi atio p og essive du ôle de l’État ... 54
C. Le renforcement de la concentration technico-économique du secteur ... 63
II. LE MODELE FRANÇAIS : NATIONALISATION ET CENTRALISATION ... 73
A. La « préemption » du s st e le t i ue pa l’État ... 73
1. Co p o is autou d’u e atio alisatio ... 73
2. Une régulation centralisée ... 76
3. Centralisation et évolution technique : les programmes hydraulique et nucléaire ... 82
B. U o opole sou e d’ho og it o ga isatio elle et te h i ue ... 87
1. EDF, aît e d’œuv e du s st e le t i ue ... 87
2. Le secteur privé réduit au rang de sous-traitant ... 89
3. Un modèle de régulation homogène et monoscalaire ... 92
a. L’e e ple des ta ifs de ve te de l’ le t i it ... 92
b. L’a h ve e t de l’i te o e io ationale ... 94
III. UN CENTRALISME ABSOLU REMIS EN CAUSE ... 99
A. L’ osio du stato e t is e ... 99
1. U ouve e t glo al de e ise e ause de la pla e de l’État ... 99
2. U e o testatio o ta te de l’h pe e t alisatio ... 102
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CONCLUSIONDU CHAPITRE 1 ... 110
CHAPITRE 2 : UNE CONFIGURATION INSTITUTIONNELLE NOUVELLE ... 115
I. LES REGULATEURS NATIONAUX ET EUROPEENS DE L’ELECTRICITE ... 119
A. Les principes de la régulation ... 119
B. La réglementation européenne ... 122
1. Les acteurs de la réglementation européenne ... 124
a. La Commission européenne ... 125
b. Les institutions européennes de la régulation (ACER, CEER) ... 127
c. La ou de Justi e de l’U io eu op e e CJUE ... 130
2. Une européanisation résistible ... 131
a. Une influence essentiellement indirecte sur le secteur électrique ... 131
b. Les pa ado es d’u se teu « régalien » encadré par les directives et les règlements européens 135 c. La sista e de l’État ... 143
C. Les gulateu s de l’ e gie à l’ helle atio ale ... 147
1. Les régulateurs étatiques, des régulateurs généralistes ... 148
2. Les autorités administratives indépendantes (AAI), des régulateurs spécialisés ... 152
a. Les auto it s ad i ist atives, atu es de l’État ? ... 152
b. La CRE, nouvel acteur- l de la gulatio à l’ helle atio ale ... 156
3. La troisième voie de la régulation juridique ... 162
II. LES COLLECTIVITES, ACTEURS MONTANTS DE LA REGULATION ... 166
A. Les collectivités territoriales, actrices opérationnelles ... 167
1. Une libre administration encadrée par les lois et les règlements ... 167
2. La reconnaissance des territoires énergétiques infranationaux... 170
3. L’i stitutio alisatio du ôle des olle tivit s ... 173
B. L’AOD : e aissa e et ovatio d’u e o p te e histo i ue ... 182
1. Les AOD et leurs compétences ... 182
2. Une rénovation sous le signe de la concentration et de la diversification ... 186
3. Le renouveau du service public local ... 192
C. Une implication légitime, inégale et qui transcende le clivage urbain-rural ... 200
1. Des collectivités légitimes et indispensables ... 200
2. Une implication inégale ... 203
3. L’a se e de livage u ai -rural ... 206
III. LE CONTROLE PAR L’ADHESION : L’EXEMPLE DES TEPCV ... 208
A. Un appel à projets « hors-normes » ... 209
B. La p figu atio d’u ouveau t pe d’i te a tio da s l’ e gie ... 214
CONCLUSIONDU CHAPITRE 2 ... 221
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Une territorialisation de la politique publique de l’ e gie ... 224
CHAPITRE 3 : L’IMPACT CONTRE-INTUITIF DU DEVELOPPEMENT DE LA PRODUCTION DISTRIBUEE ... 229
I. DES MOYENS DE PRODUCTION PARTIELLEMENT « DECENTRALISES » ... 232
A. Les o ditio s du d veloppe e t du PV et de l’ olie ... 232
1. Le photovoltaïque ... 235
2. L’ olie ... 241
3. Des problématiques sociotechniques territorialisées ... 244
B. Une grande diversité de situations ... 253
1. PV : une grande amplitude entre les installations ... 253
2. L’h t og it restreinte de la filière éolienne ... 259
II. LA REGULATIONDES ENR: UN (EN)JEU A TROIS ... 264
A. Les odalit s d’i pli atio des ollectivités ... 264
B. L’U io eu op e e à l’a i e-plan ... 273
III. UN CONTROLE CENTRALISE DANS UN CONTEXTE LIBERALISE ... 277
A. U e o figu atio d’a teu s dive sifi e ... 277
B. U e ad e e t p og essif et s le tif de l’État... 280
C. L’i pa t du soutie au d veloppe e t des E R ... 287
D. U o t ôle des olle tivit s pa l’i t esse e t ... 292
CONCLUSION DU CHAPITRE 3 ... 295
Une configuration hybride ... 295
Deux secteurs qui présentent un certain niveau de diversité ... 298
La o alisatio d’alte atives d e t alis es ... 299
CHAPITRE 4 : LE TERRITOIRE LOCAL, UN SYSTEME EN INTERACTION AVEC SON ENVIRONNEMENT ... 303
I. LES FONDEMENTS DE LA POLITIQUE ENERGETIQUE MONTDIDERIENNE ... 306
A. U i t t a ie pou l’ e gie et l’ le t i ité ... 306
1. Eléments de contexte ... 306
2. Les o p te es de la o u e e ati e d’ e gie ... 308
B. Mo tdidie , ville pilote e aît ise de l’ e gie ... 311
C. Le d veloppe e t de la p odu tio lo ale d’ le t i it ... 315
1. La p odu tio d’o igi e e ouvela le ... 316
a. Les installations photovoltaïques ... 316
b. Le parc éolien ... 317
c. Le réseau de chaleur ... 319
2. La centrale dispatchable ... 319
II. UN MODELE ECONOMIQUE ENTRE CLASSICISME ET EXPERIMENTATION ... 321
A. Les essou es issues de la ve te et de la dist i utio d’ le t i it ... 322
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1. Le parc éolien ... 325
2. Les dispositifs PV ... 329
C. Le projet de production EnR, un projet de développement pivot ... 332
III. INFRASTRUCTURES ELECTRIQUES : L’IMPOSSIBILITE D’UNE ILE ... 336
A. U e logi ue te ito iale d’i po t-export ... 336
B. Le développement à venir de la production... 341
IV. L’AUTONOMIE : VRAI OUTIL ET FAUX-AMI ... 347
A. Une dynamique fondée sur des opportunités, un « élu entrepreneur » et une régie ... 347
B. Du local au national : l’auto o ie o e sloga ... 352
V. L’AUTONOMIE ENERGETIQUE DES COLLECTIVITES, UNE QUESTION JURIDIQUE ... 363
A. L’auto o ie, u vieu th e d’ave i ... 365
B. U e auto o ie e g ti ue d’o d e ad i ist atif et fi a ie ... 370
CONCLUSION DU CHAPITRE 4 ... 379
CONCLUSION GENERALE ... 383
La fin du modèle centralisé historique ... 386
État positif ou régulateur ? Le non-choix français ... 388
Des olle tivit s ui s’auto o ise t ad i ist ative e t... 394
Le libéralisme apprivoisé ... 396
Un foisonnement de territoires structuré à partir des territoires institutionnels ... 400
U seau h ide ui pou ait s’eu op a ise ... 405
Vers un nouveau modèle ... 409
ANNEXES ... 413
ANNEXE1 :L’UPEPO, UN MARCHE ELECTRIQUE REGIONAL DOMINE PAR UNE LOGIQUE DE RATIONALISATION INDUSTRIELLE .... 415
ANNEXE 2 :LES COLLECTIVITES ET L’ENERGIE : ILLUSTRATION A PARTIR DES DOCUMENTS D’URBANISME ET DE PLANIFICATION .. 421
ANNEXE 3:LISTE DES LAUREATS DE L’APPEL D’OFFRES 100-250KWC (JUILLET 2012) ... 443
ANNEXE 4:LE PROJET MIETEC ... 449
ANNEXE 5:PAGE D’ACCUEIL DU SITE WEB DE LA REGIE DE MONTDIDIER ... 453
ANNEXE 6:EXTRAIT DU BULLETIN MUNICIPAL N°39 DE DECEMBRE 2010... 455
BIBLIOGRAPHIE ... 457
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LISTE DES SIGLES ET DES ABRÉVIATIONS
UPEPO Union des producteurs d’électricité des Pyrénées orientales
AAI Agence administrative indépendante
ACER Agency for the Cooperation of Energy Regulators
AdCF Assemblée des communautés de France
AFDEN Association française du droit de l’énergie
AMF Autorité des marchés financiers
ANAH Agence nationale de l’habitat
ANROC Association nationale des régies de services publics et des organismes
constitués par les collectivités locales
ANSEME Agence nationale des SEM et régie
AOD Autorité organisatrice de la distribution
ARENH Accès régulé à l’énergie nucléaire historique
ARENH Accès régulé à l’énergie nucléaire historique
BCTI Bureau de coordination des transports interrégionaux
BEPOS Bâtiment à énergie positive
BPI Banque publique d’investissement
BT Basse tension
CAS Compte d’affectation spécial
CCCT Cahier des charges de cession de terrain
CDC Caisse des Dépôts et consignations
CEA Commissariat à l’énergie atomique
CEER Council of European energy regulator
CEREMA Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité
et l'aménagement
CGDD Commissariat général au développement durable
CGE Compagnie générale d’électricité
CIGRÉ Conseil international des grands réseaux électriques
CJUE Cour de Justice de l’Union européenne
CNR Compagnie nationale du Rhône
CORDIS Comité de règlement des différents et des sanctions
COS Coefficient d’occupation des sols
COS Coefficient d’occupation des sols
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CRE Commission de régulation de l’énergie
CSE Conseil supérieur de l’énergie
CSPE Contribution au service public de l’électricité
CSTB Centre scientifique et technique du bâtiment
DATAR Délégation à l’aménagement du territoire
DDT Direction départementale du territoire
DGCCRF Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes
DGEC Direction générale de l’énergie et du climat
DGEC Direction général énergie climat
DGEMP Direction générale de l’énergie et des matières premières
DNN Distributeur non nationalisé
DNTE Débat national sur la transition énergétique
DOG Document d’orientation général
DOO Document d’orientation et d’objectif
DREAL Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du
logement
DTADD Directive territoriale d’aménagement et de développement durable
EJP Effacement jour de pointe
ELD Entreprise locale de distribution
ENTSO-E European Network of Transmission System Operators for Electricity
EPA Établissement public administratif
EPCI Établissement public de coopération intercommunale
EPIC Établissement public industriel et commercial
EPIC Établissement public industriel et commercial
EPL Établissement public local
ERGEG European Regulators’ Group for Electricity and Gas
FACÉ Fonds d’amortissement des charges d’électrification
FEADER Fonds européen agricole pour le développement rural
FEDER Fonds européen de développement régional
FLAME Fédération des agences locales de la maîtrise de l’énergie
FNCCR Fédération nationale des collectivités concédantes et régies
GPI Groupement d’intérêt public
GRD Gestionnaire de réseau de distribution
GRT Gestionnaire de réseau de transport
GST Grand système technique
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HTB Haute tension B
ICPE Installation classée pour la protection de l’environnement
IFER Impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux
INES Institut national de l’énergie solaire
kVa Kilovolt ampère
KW Kilowatt
KWc Kilowatt crête
MDE Maîtrise de la demande d’énergie
MEDDE Ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie
MEDDTL Ministère de l’Écologie, du Développement durable, du Transport et du
Logement
MIE Mécanisme d’interconnexion en Europe
MIETeC Montdidier intelligence énergétique territoriale pour la collectivité
MST Macro-système technique
OCDE Organisme central de direction de l’électricité
OPECST Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques
PADD Projet d’aménagement et de développement durable
PCAET Plan climat air énergie territorial
PCET Plan climat énergie territorial
PCT Plan climat territorial
PDU Plan de déplacement urbain
PETR Pôle d’équilibre territorial et rural
PIA Programme investissement d’avenir
PLH Plan local de l’habitat
PLU Plan local d’aménagement
PLUi Plan local d’urbanisme intercommunal
RGPP Révision générale des politiques publiques
S3REnR Schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables
SCIC Sociétés coopératives d’intérêt collectif
SCOT Schéma de cohérence territorial
SDE Syndicat départemental d’énergie
SEMH Société d’économie mixte hydroélectrique
SICAE Société coopérative d'intérêt collectif agricole d'électricité
SRADDET Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité
des territoires
SRCAE Schéma régional climat air énergie
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TCCFE Taxe communale sur la consommation finale d’électricité
TEPCV Territoire à énergie positive pour la croissance verte
TEPOS Territoire à énergie positive
TRV Tarifs réglementés de vente
TURPE Tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité
UCPTE Union pour la coordination de la production et du transport d’électricité
UCTE Union for the Co-ordination of Transmission of Electricity
UNIPEDE Union nationale des producteurs et distributeurs d'énergie Électrique
UPEPO Union des Producteurs d’électricité des Pyrénées Occidentales
ZAC Zone d’aménagement concerté
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Certaines périodes regorgent plus que d’autres d’évènements et de changements dont on suppose qu’ils donneront son rythme à l’histoire. Gageons que c’est aujourd’hui le sentiment de l’observateur du système énergétique qui a vu ces quinze dernières années se succéder d’innombrables évolutions qu’il est cependant bien en peine de se représenter et d’interpréter. Il est difficile de dire quels évènements contemporains resteront dans l’histoire de l’énergie française comme l’acte de nationalisation de 1946 ou le plan MESSMER qui décida de faire entrer la France dans le « tout nucléaire ». On ne peut l’écarter s’agissant des deux directives européennes libéralisant le secteur de l’énergie. Nous sommes tentés de le penser de la loi portant engagement national pour l’environnement (Grenelle) ou la récente loi sur la transition énergétique pour la croissance verte de 2015. Ce qui semble en tout cas certain c’est que la fin du régime nationalisé, dès 2000, associée à un foisonnement d’innovations de tous ordres, ont ouvert une période de puissants bouleversements organisationnels et techniques interrogeant le modèle énergétique français.
L’historien Jean-Pierre WILLIOT a identifié trois aspects de ce modèle1. Le premier est le contrôle exercé par l’État, en charge du bien commun, affirmé à travers de grands choix stratégiques (repli charbonnier, construction de raffineries, plan MESSMER). Le second est le « souci de politique territoriale » et d’aménagement du territoire « en raison de ressources nationales restreintes […], l’économie de l’énergie a conduit à chercher les conditions d’une sécurité globale d’approvisionnement durable ». Le colbertisme industriel, « paramètre
1 Dans son introduction à l’ouvrage collectif résultant d’un séminaire organisé par le Comité d’histoire économique et financière (WILLIOT, 2009, Etat et énergies XIX°-XX° siècles, p.34-37).
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cardinal du modèle économique français », justifie l’intervention de l’État à travers deux objectifs : l’unité et l’accroissement du territoire. Enfin, le troisième aspect est la place des entreprises nationales qui ont su s’adapter en fournissant l’énergie nécessaire au lendemain de la Seconde Guerre mondiale puis mettre en œuvre l’égalité de traitement des usagers.
Ce modèle tire sa spécificité du haut degré de centralisation qu’il a atteint sur une longue période par rapport à celui d’autres pays2. Les objectifs du système énergétique comme les moyens mis en œuvre pour les remplir étaient contrôlés par l’État dans le cadre d’un monopole verticalement intégré à l’échelle nationale. L’entreprise publique EDF-GDF, sous tutelle de l’exécutif gouvernemental, et des services centraux de l’administration d’État, laissait peu de place pour d’autres acteurs, en particulier les collectivités locales qui disposaient de prérogatives limitées3. La nature des infrastructures de production, de transport et de distribution entrait en résonnance avec ce mode d’organisation : taille importante des centrales, transport longue distance à l’échelle du pays, contrôle centralisé, etc. Le système énergétique, en particulier ses composantes électrique et gazière, présentait une forte homogénéité à une échelle unique et nationale4. Ce modèle s’est cependant progressivement érodé. La nationalisation, qui représente le principal facteur à l’origine de la centralisation, a laissé la place à une libéralisation graduée dès 1992 pour le secteur pétrolier puis à partir des années 2000 pour le gaz et l’électricité5. Cette libéralisation a été en prise avec d’autres processus fondamentaux comme la décentralisation politique, la montée des questions environnementales ou la plus grande diffusion des questions énergétiques dans le débat public. Globalement, il existe aujourd’hui un nouveau rapport entre l’urbain, les systèmes techniques (en particulier les réseaux traditionnels) et les impératifs de développement durable6.
2 La France n’est pas le seul pays à avoir connu un régime nationalisé (cf. par ex. l’Italie) mais sa durée, son intensité et la forte centralisation qui l’a accompagné lui ont donné sa spécificité.
3 Les collectivités locales sont officiellement devenues collectivités territoriales à l’occasion de l’acte II de la décentralisation (loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République). Le caractère « local » de la région pourra toutefois apparaître comme relatif. Une autre interprétation, fournie par Jean-Marie PONTIER, consiste aussi à ne considérer comme collectivités locales que les communes et leurs groupements ainsi que les départements (PONTIER, 2013b, Les entreprises locales de gaz et d'électricité). 4 « Un système est un ensemble d’éléments en interaction, une totalité organisée, plus ou moins ouverte sur l’environnement. Le terme de système intègre trois données clés : la complexité, le rôle essentiel des interactions, et enfin l’organisation. Un système est donc plus que la somme de ses éléments. Il affiche des qualités qualifiées d’émergences, nées de l’interaction de ses composants » (DAUPHINÉ, 2003, Les théories de
la complexité chez les géographes, p.83).
5 Loi n° 92-143 du. 31 décembre 1992 portant réforme du régime pétrolier. En toute logique, l’expression « ouverture de réseaux » serait préférable à dérèglementation ou libéralisation (COUTARD, 1994, Une analyse
économique de l'accès aux réseaux électriques d'interconnexion, p.14).
6 COUTARD et RUTHERFORD, 2013, Vers l'essor de villes "post-réseau" : infrastructures, innovation
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Un système qui évolue fortement
Les deux directives relatives au marché intérieur de l’électricité et du gaz de 1996 et 1998 puis leur transposition dans le droit français représentent des dates repères à partir desquelles de nombreuses transformations du système énergétique français sont à constater. Ces évolutions qui s’effectuent tous azimuts remettent fortement en question ce régime et ses fondements7. Beaucoup d’acteurs sont aujourd’hui impliqués à différents niveaux du système, en particulier dans le secteur de l’électricité sur lequel ce travail se focalise. La production ou la commercialisation de l’électricité ne font plus l’objet d’un monopole public mais sont régis par la concurrence d’après des modalités définies par l’Union européenne (UE). La configuration du secteur économique a changé avec l’arrivée de nombreux acteurs producteurs (particuliers, fonds d’investissement, collectivités, entreprises, etc.), des fournisseurs ou des négociants (trading). Parallèlement à ces questions, l’énergie a été intégrée dans un processus démocratique que l’on a pu observer à l’occasion des dernières lois sur lesquelles se sont greffés des mécanismes de consultation publique autrefois inconnus comme le Grenelle de l’environnement (Grenelle I) ou la « transition énergétique pour la croissance verte » et le débat national qui l’a précédé (débat national sur la transition énergétique, DNTE). Cette activité législative et réglementaire a été particulièrement intense ces dernières années. Enfin les collectivités territoriales, dont le rôle avait été fortement réduit, se réapproprient progressivement ce qui apparaît aujourd’hui comme un levier de développement et une compétence locale au même titre que la gestion des déchets, l’action sociale ou la formation professionnelle.
C’est donc tout le système énergétique et électrique qui est en train d’évoluer et de se reconfigurer sous l’effet d’une nouvelle forme de régulation et de profonds changements sociotechniques.
L’activité de régulation est consubstantielle aux industries de réseau. Il s’agit d’une notion très familière pour les spécialistes des questions énergétiques. La popularisation de la cybernétique et de la théorie générale des systèmes a généralisé son utilisation8. Elle ne doit
7 Directive 96/92 du 19 décembre 1996 et directive 2003/54 du 26 juin 2003 transposées par la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 (modifiées par la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) et la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 (modifiée par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006).
8 La cybernétique est la science du contrôle des systèmes complexes, vivants ou non, issue des travaux du mathématicien Norbert WIENER. Elle s’est fortement développée dans la seconde moitié du XXe siècle et a été popularisée dans les années 2000. Le biologiste Ludwig VON BERTALANFFY formalisera l’approche systémique dans La Théorie générale des systèmes en 1968. « La régulation, écrit le juriste Jacques CHEVALLIER, constitue un élément-clé de la théorie générale des systèmes : tout système organisé, formé d’un ensemble d’éléments interdépendants et interagissants, serait en effet en permanence confronté aux facteurs de déséquilibre et d’instabilité provenant de son environnement ; la régulation recouvre l’ensemble des processus
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toutefois pas être confondue avec le terme anglais de regulation qui se traduit par réglementation – l’émission de règles –, même si la réglementation est effectivement un outil essentiel pour réguler. La régulation consiste à déployer un ensemble de moyens qui permettront le fonctionnement optimal d’un système. Les juristes ont cherché à en définir le contenu et les limites. Seulement, le concept diverge selon les contextes politiques, les traditions juridiques nationales et la discipline concernée9. En France, la juriste Marie-Anne FRISON-ROCHE, qui s’est beaucoup intéressée à cette question, propose quatre éléments de définition. Elle serait : une intervention de nature politique dans un secteur qui le requiert parce que les intérêts de la Nation sont en jeu ; un garde-fou du fonctionnement spontané d’un domaine technique particulier ; un moyen dynamique de faire passer un secteur d’un état à un autre ; et enfin le moyen dynamique de maintenir les grands équilibres d’un secteur10. Appliquée aux secteurs des services en réseaux, la régulation apparaît comme « un appareillage juridico-économique utilisé pour construire un secteur et maintenir en son sein des équilibres, émergence et permanence qui ne peuvent advenir par les seules forces du marché, c’est-à-dire par le seul goût de la compétition d’entreprises pourtant libres de se livrer à celle-ci »11. Il s’agit donc d’émettre des principes-cadres pour assurer la stabilité d’un système nécessaire au bon fonctionnement de la société en imposant des règles à ses acteurs, en particulier privés.
La régulation exprime depuis ces trois ou quatre dernières décennies la façon dont les secteurs économiques sont administrés par les pouvoirs publics dans un contexte de réforme de l’action de l’État. Cette régulation est en lien direct avec le repositionnement de ce dernier dans un nouvel équilibre institutionnel. Son action serait donc plus modeste et avant tout destinée à assurer les grands équilibres sociaux. « L’État régulateur, constate Jacques CHEVALLIER, romprait ainsi avec l’interventionnisme et le dirigisme qui ont été la marque de l’État-providence, pendant les heures de gloire des Trente Glorieuses »12. C’est en particulier le cas pour les secteurs autrefois nationalisés organisés autour d’un monopole naturel qui sont aujourd’hui souvent qualifiés de « dérégulés », alors qu’ils apparaissent au contraire comme suscitant une inflation législative et réglementaire comme l’illustre le secteur
par lesquels les systèmes cherchent à maintenir leur "état stationnaire", en annulant l’effet des perturbations extérieures » (CHEVALLIER, 2001, La régulation juridique en question, p.828).
9 EBERLEIN, 1999, L'Etat régulateur en Europe ; GENOUD, 2004/2, Libéralisation et régulation des industries
de réseau : diversité dans la convergence ?, p.11.
10 Cité par CHAMPAUD, 2002, Régulation et droit économique, p.33-34.
11 FRISON-ROCHE, 2004, Les nouveaux champs de la régulation, p.54. Pour le rapport BERGOUGNOUX, il s’agit de « l’ensemble des interventions des pouvoirs publics visant à instaurer la concurrence - autant qu’il est nécessaire - dans un secteur où elle n’existait pas ou très peu, et à concilier l’exercice loyal de cette concurrence avec les missions d’intérêt général dont sont investis les services publics en réseaux » (BERGOUGNOUX, 2000,
Services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations, p.212). 12 CHEVALLIER, 2006, L'Etat régulateur.
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de l’électricité13. Il y a en effet probablement eu plus d’activité juridique et réglementaire ces dernières années dans ce secteur que durant les décennies passées. La régulation vise à apporter des corrections aux imperfections du marché et entretient des liens avec la notion de service public dans un secteur vital pour la société14. En effet, la libéralisation dans un secteur soumis à un monopole naturel n’est pas synonyme de l’abandon d’une forme d’intervention publique au profit d’un marché totalement libre et autorégulé. Elle doit faire l’objet d’un choix dans le degré d’intervention de l’État. Schématiquement, deux orientations sont possibles15. La première est de définir des procédures qui permettent de contrôler le comportement des monopoles privés comme aux États-Unis. La seconde est que les services d’infrastructures soient fournis par un monopole public. Cette seconde solution a été privilégiée en France lors de la libéralisation.
Ces évolutions concernant la régulation sont concomitantes à de nombreux changements sociotechniques renforçant l’idée d’une transition. A la prépondérance des moyens de production de forte puissance unitaire fait place un mix énergétique plus diversifié reposant sur un foisonnement de dispositifs utilisant souvent les énergies renouvelables (EnR) mis en œuvre par différents types d’acteurs (particuliers, entreprises privées, etc.). Le réseau d’électricité lui-même n’est plus simplement fondé sur la distribution verticale mais également sur la collecte. Il rompt ainsi avec une logique séculaire d’une production qui « s’écoule » vers un consommateur, dont on attend désormais qu’il consomme moins et mieux. Les acteurs qui sont en charge de sa gestion sont aussi plus nombreux et leurs missions redéfinies (Commission de régulation de l’énergie – CRE, RTE, ErDF, Autorité de la concurrence, etc.). La Commission de régulation de l’énergie s’est en particulier imposée depuis sa création en 2000 de par son rôle de surveillant du fonctionnement des marchés de l’électricité et de l’accès au réseau. Les autorités organisatrices de la distribution (AOD), souvent les communes regroupées en syndicats, (ré-)émergent aussi avec les collectivités territoriales dans leur ensemble en tant que partie prenante d’une gestion davantage centrée sur des périmètres infranationaux.
L’observateur du système énergétique a par conséquent du grain à moudre devant le foisonnement des innovations techniques ou organisationnelles et face aux informations qui s’y réfèrent. Une large part de ces évolutions s’inscrit a priori dans une dynamique de décentralisation déclinée selon de grands thèmes tels que la perte de centralité de l’État, la production distribuée ou le développement de l’autonomie énergétique des collectivités
13 Le monopole naturel repose sur deux principes. Le premier est que pour les services publics en réseau l’offre en monopole est la moins coûteuse et le second est que le jeu de la libre concurrence conduit progressivement à la domination d’un seul agent économique (JEANNOT et COUTARD, 2016, Revenir au service public ?,
p.45-46).
14 GENOUD, 2004/2, Libéralisation et régulation des industries de réseau : diversité dans la convergence ? 15 EBERLEIN, 1999, L'Etat régulateur en Europe, p.207-208.
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territoriales. Les différentes parties prenantes de l’énergie sont néanmoins divisées quant à savoir si le système électrique français se décentralise effectivement ou non. Permanences et mutations paraissent se côtoyer, engendrant une incertitude s’agissant des déterminants et des formes du changement. Des zones d’ombre et de frottement apparaissent globalement entre deux formes polaires d’organisation du système électrique que l’on qualifie pour des raisons pratiques de centralisée ou de décentralisée. Le vocabulaire est à ce titre évocateur. Le champ de l’énergie est aujourd’hui rempli de termes tels que territoire, territorialisation, autonomie,
décentralisation ou gouvernance. Ces « mots magiques » brocardés par Alain FAURE,
Emmanuel NÉGRIER et Martin VANIER en disent déjà beaucoup par leur polysémie16. Ils
nourrissent en particulier l’hypothèse selon laquelle les territoires institutionnels infranationaux sont devenus incontournables dans la remise en question de l’administration centralisée du modèle historique, conjointement au territoire formé par l’Union européenne. Ces territoires, situé à l’échelle meso (ou intermédiaire), seraient ainsi poussés par une forte volonté de s’investir dans le secteur de l’énergie pour différentes raisons (limiter les dépenses énergétiques, lutter contre la précarisation de leur population, contribuer à la préservation de l’environnement, etc.). Ils seraient aussi incités à le faire par un État réformant ses modalités traditionnelles d’action – ex. réforme de l’organisation territoriale de l’État (Réate) – et auraient par ailleurs l’opportunité technico-économique de s’engager dans cette voie à la faveur d’évolutions favorables (ex. taille et coût des installations de production). Ainsi, la notion de « régulation locale » tend à être de plus en plus utilisée pour évoquer les outils mobilisables par les collectivités (labels, mesures économiques, etc.) en vue d’atteindre leurs objectifs énergétiques.
Le territoire a donné lieu à de nombreux travaux en sciences humaines et sociales depuis une trentaine d’années17. Il s’est imposé dans le champ de l’énergie pour devenir aussi bien la clé de lecture du système que le périmètre à l’intérieur duquel beaucoup de politiques publiques ou de projets doivent être mis en œuvre. Il devient une « catégorie a priori de
16 « […] Bien des mots de l’action publique méritent qu’on se moque d’eux, donc de ceux qui en font usage comme on avale son hostie à la messe : les mots du développement imparablement durable, les mots de la démocratie immanquablement de proximité, les mots de l’Europe forcément élargie, les mots toujours vaillants de l’éternelle réforme de l’État et de la décentralisation, les mots toujours si trompeusement rassembleurs de l’aménagement du territoire… buzz words disent les Anglo-saxons » (FAURE, et al., 2005, Les mots magiques
du débat public. Dictionnaire sarcastique à l'usage du citoyen local planétaire, p.3). Selon Alain FAURE, la notion de "territoire" possède en particulier un statut ambigu car elle est à la fois « omniprésente dans les débats, mais quasiment jamais théorisée en tant que telle en France dans les sciences du politique » (FAURE, 2004,
Territoires/territorialisation, p.430).
17 Cf. notamment BOURDIN, 2000, La question locale ; DUBOIS, 2009, Les politiques publiques territoriales :
la gouvernement multi-niveaux face aux défis de l'aménagement ; FAURE, 2002, La question territoriale.
Pouvoirs locaux, action publique et politiques(s) ; VANIER, 2008, Le pouvoir des territoires : essai sur
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l’action » remplaçant en particulier l’approche sectorielle traditionnelle18. Cette notion est toutefois peu précise. Claude RAFFESTIN apporte un éclairage liminaire en rappelant qu’espace et territoire ne doivent pas être considérés comme des synonymes. « L’espace est la "prison originelle", le territoire est la prison que les hommes se donnent » écrit-il19. La notion de territoire est donc liée à celle de contrôle sur un espace comme l’a exprimé le géographe Robert SACK20. Il s’agit dans ce cas d’une forme de territorialité observable par exemple dans l’opposition à l’implantation d’une infrastructure, laquelle génère des stratégies et une prise de contrôle de la part d’un groupe d’individus (organisation d’acteurs autour d’un objectif territorialisé). Celles-ci sont alors ancrées dans un périmètre spatial précis et mobilisent des valeurs locales21. Dans ce cadre, la « production » d’un territoire est issue d’une contestation réactive (réflexivité), pour reprendre l’expression de Jacques LOLIVE qui a identifié ce processus dans le cadre de l’opposition à la ligne TGV Méditerranée22.Cette contestation peut aussi être identitaire et résulter d’une volonté de différentiation comme par exemple le territoire du Beaujolais vert en région lyonnaise (un syndicat mixte) qui s’est construit en miroir par rapport au beaujolais rouge (une appellation d’origine contrôlée). Cette
18 OFFNER, 2006, Les territoires de l'action publique locale, p.31.
19 L’espace est la réalité préexistante et donnée, il devient un territoire lorsqu’il est investi par des intentions et des pratiques (RAFFESTIN, 1980, Pour une géographie du pouvoir, p.129).
20 « Territoriality will be defined as the attempt by an individual or a group to affect, influence, or control people, phenomena, and relationships, by delimiting and asserting control over a geographic area. This area will be called the territory » (SACK, 1986, Human territoriality. Its theory and history, p.19).
21 Les vertus du local ont été largement mises en avant depuis l’amorce de la décentralisation. C’est même une obsession selon Béatrice GIBLIN (GIBLIN, 2015, L'obsession du local : une exception française). Daniel BÉHAR rappelle quant à lui que « le local est la solution à la crise de l’action de l’État. C’est cette hypothèse fondatrice qui va organiser le processus de décentralisation et enjoindre à l’État de s’y impliquer. La politique de la ville à ses débuts en constitue l’illustration parfaite » (BÉHAR, ibid.Changer les institutions ou changer les
pratiques ?, p.89). Nous ne discuterons pas ici de cette notion insaisissable. « Le local, écrit Alain BOURDIN, est une perception des individus déterminée en fonction d’objectifs. Il est donc variable et l’a été de plus en plus ces dernières décennies en raison par exemple de l’accroissement de la mobilité géographique. Le local, qui se donne comme ancrage, comme stabilité, se trouve au point de rencontre d’un réseau d’idées et de définitions floues et instables » (BOURDIN, 2000, La question locale, p.13). Martin VANIER pense que le local n’est plus synonyme de territorial (en tant que forme politique) car ce dernier le déborde de toutes parts comme dans le cadre de la mobilité domicile travail par exemple (VANIER, 2015, Démocratie locale : chagement d'horizon ?). Il est, paradoxalement, un système ouvert comme ont par exemple pu le montrer de récents travaux qui, au-delà de perceptions premières, ont mis en lumière la circulation des richesses (DAVEZIES, 2008, La République et
ses territoires. La circulation invisible des richesses).
22 LOLIVE, 1997, La montée en généralité pour sortir du Nimby. La mobilisation associative contre le TGV
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production du territoire peut être constitutive d’un projet de développement23. On parle dans ce cas de territoire de projet. La territorialisation est issue d’une appropriation ou de l’utilisation locale d’éléments utilisés comme matière première puis façonnés en fonction des spécificités locales dans un objectif précis24.
Avec le territoire se pose la question des échelles optimales à adopter pour répondre à ces objectifs et organiser le système électrique est une constante. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les décideurs ont fait le choix de la nationalisation qui a fortement accéléré une centralisation ayant pour cadre l’échelle nationale. Aujourd’hui, cette optique n’est plus mono-scalaire mais pluri-scalaire. La multiplication des périmètres, qui plus est articulés les uns avec les autres, rend la question du bien-fondé des choix en la matière particulièrement difficile à traiter. « La pertinence territoriale qui ferait coïncider les circonscriptions politiques et administratives et la géographie des réalités socioéconomiques était introuvable dans une société plutôt sédentaire ; elle l’est encore davantage à l’heure des mobilités et des réseaux » constate Daniel BÉHAR25. Il illustre cette question insoluble de la façon suivante :
« prenons l’exemple de l’Auvergne : du point de vue de l’identité, elle est clairement associée au Massif central. En revanche, en ce qui concerne les fonctionnalités (réseaux de transports, flux universitaires), elle est bien davantage reliée à la région Rhône-Alpes. Enfin, en termes de potentiel de développement, c’est encore autre chose ; peut-être vaudrait-il mieux que l’Auvergne se tourne vers le Languedoc, pour ne pas être écrasée par Rhône-Alpes. Il n’existe donc pas de réponse absolument fondée. En revanche, ce qui est nécessaire, c’est une certaine consistance sur l’un de ces registres, pour ensuite faire fonctionner les autres »26.
Ce constat est tout aussi valable pour le secteur de l’énergie où il existe plusieurs des circonscriptions politiques, administratives et techniques. Ce qui est entendu par « territoire » chez les praticiens correspond cependant essentiellement à un territoire institutionnel local, espace sur lequel s’étendent les compétences d’une autorité élue (région, département, EPCI, communes). On peut dire qu’il s’agit du territoire au sens fort, c’est-à-dire celui émanant d’un pouvoir local. En effet, « il ne saurait exister en France de pouvoir local qui ne soit issu
23 Voir notamment l’intervention de Bernard PECQUEUR aux États généraux de l’économie et du territoire qui résume cette dynamique locale (PECQUEUR, 2015, Repenser l'économie par les ressources du territoire. 12
février 2015).
24 Comme l’indique Bernard PECQUEUR et Pierre CAMPAGNE, une autre distinction riche de sens peut être fait entre territoire « donné », préexistant à l’action des acteurs (ex. le territoire administratif) et le territoire « construit » qui se révèle à travers la réalisation de leur projet (CAMPAGNE et PECQUEUR, 2014, Le
développement territorial. Une réponse émergente à la mondialisation, p.45).
25 BÉHAR, 2015, Changer les institutions ou changer les pratiques ? Cette problématique est notamment analysée sous l’angle de la circulation des richesses par Laurent DAVEZIES (DAVEZIES, 2008, La République
et ses territoires. La circulation invisible des richesses).
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d’élections démocratiques » rappelle Jérôme DUBOIS27. Pour reprendre les mots de Daniel BÉHAR, il s’agit donc dans ce travail de recherche de l’approche qui nous semble la plus « consistante », permettant de disposer d’un outil pour essayer de se jouer de la pluralité des niveaux et des périmètres.
Un modèle, une transition et eau oup d’h poth ses
Les fondements du modèle historique sont bousculés par une foule d’éléments qui nous
incitent à penser aujourd’hui qu’un nouveau modèle, à bien des égards alternatif, s’élaborerait sous l’effet d’un processus de transition énergétique. Cette notion de transition énergétique :
« La notion de transition fait communément référence à des changements assez brusques et puissants pour marquer le passage d’un régime dominant à un autre. Si l’origine des dynamiques engendrant ces changements s’apprécient généralement sur le temps long, la transition implique en effet une irrégularité dans le continuum des
évènements. Par exemple, la transition démographique exprime le passage rapide d’un
modèle traditionnel de natalité et de mortalité élevées à un nouveau modèle qualifié de moderne (fécondité et mortalité faibles). Dans le cas de l’énergie, son évolution résulte d’une multitude de continuités et de discontinuités matérielles et organisationnelles qui rendent les transitions difficiles à distinguer des régimes non-transitoires. Certaines discontinuités sont toutefois plus visibles que d’autres comme le choix d’opter pour un régime nationalisé en 1946 ou l’éclatement du premier choc pétrolier en 1973. Plus puissantes, plus intelligibles que d’autres éléments saillants, elles s’imposent et structurent les représentations des évènements passés comme des projections dans l’avenir (par ex. l’émergence du changement climatique). Ces discontinuités donnent au système une rythmique indispensable à sa compréhension et se trouve à l’origine de l’élaboration même de l’idée d’une transition énergétique »28.
Un processus de ce type est en cours en France depuis la fin du XXe siècle. Il remet notamment en question la configuration technique et organisationnelle mise en place au lendemain de la Seconde Guerre mondiale à partir de la loi de nationalisation.
Le modèle dont il est question ici doit être envisagé non pas en tant qu’ensemble cohérent d’éléments reproductibles mais comme une configuration présentant une certaine unité sur un période suffisamment longue. Nous avons explicité à une autre occasion l’idée selon laquelle les transitions peuvent être comprises de différentes façons selon qu’il s’agit de considérations à teneur plus organisationnelles ou technico-économiques, globales ou locales29. Dans le
27 DUBOIS, 2013, Gestion des collectivités locales et financement des projets territoriaux, p.9. 28 BOUTAUD, 2017 [à paraître], Transition énergétique.
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cadre d’une analyse nationale, l’idée d’une transition est à intégrer de trois manières (cf. schéma ci-dessous).
Figure 1 : L’exemple de l’évolution du mix électrique et du régime politico-administratif dominant depuis 1930 - Production en % du mix, projections d’après la LTE (BOUTAUD, 2017 [à paraître])
Il existe une macro-transition énergétique à l’échelle de la planète visant à substituer les énergies fossiles par les énergétiques renouvelables. Parallèlement, d’autres formes de transitions opèrent à l’échelle de la France. Le mix électrique a ainsi connu une période de transition en passant d’une configuration mi-fossile (charbon) mi-renouvelable (hydraulique), auxquels correspondaient les centrales thermiques et les grands barrages hydrauliques, à une autre dominée par le nucléaire et ses centrales de grande puissance en l’espace de deux décennies. Une lecture politico-administrative des périodes de transition montre dans le même temps – et avec un certain décalage – le passage d’un modèle libéralisé, dans lequel l’État intervenait essentiellement pour maintenir les grands équilibres, à un autre défini par l’instauration d’un régime nationalisé et interventionniste. Ainsi, le modèle français de la deuxième moitié du XXe siècle est caractérisé par un régime nationalisé, une forte centralisation organisationnelle et une concentration des moyens de production. Une cinquantaine d’années après, une nouvelle transition a débuté avec la fin de ce même régime et le retour à une organisation libéralisée actée en 2000 qui continue de se préciser aujourd’hui. Du point de vue des infrastructures, l’amorce d’une évolution en termes de mix et de moyens de production commence selon toutes vraisemblances à s’esquisser avec le développement d’une production EnR hors hydraulique, sous formes de centrales de faible ou moyenne puissance, et l’objectif de parvenir à 50% de nucléaire.
Dans ce contexte transitionnel, une tension entre des dynamiques centralisées et décentralisées traverse depuis plusieurs années la régulation du système électrique et les débats autour de son évolution. Moult problématiques restent cependant en suspens. Beaucoup de questions se posent pour lesquelles nous avons pour ambition d’apporter des éléments de réponse. En quoi ce modèle diffère-t-il du précédent ? Quels sont ses fondements
![Figure 1 : L’exemple de l’évolution du mix électrique et du régime politico-administratif dominant depuis 1930 - Production en % du mix, projections d’après la LTE (BOUTAUD, 2017 [à paraître])](https://thumb-eu.123doks.com/thumbv2/123doknet/2864240.71673/29.892.120.801.186.395/évolution-électrique-administratif-dominant-production-projections-boutaud-paraître.webp)
