Les pollutions d'origine agricole et l'application du principe pollueur-payeur

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Les pollutions d’origine agricole et l’application du

principe pollueur-payeur

Pierre Rainelli, Dominique Vermersch

To cite this version:

Pierre Rainelli, Dominique Vermersch. Les pollutions d’origine agricole et l’application du principe pollueur-payeur. [Travaux universitaires] auto-saisine. 1997, 25 p. �hal-01594277�

•

el)RA

Institut National de la Recherche Agronomique Unité d'économie et sociologie rurales de RENNES

65,ruedeSt-Brieuc· 35042 Rennescedex

tél.(33)02.99.28.53.82·fax.(33)02.99.28.53.80

PRDVl0197

Groupe d'évaluation des Agences de l'eau:

les pollutions d'origine agricole et l'application du principe

pollueur-payeur

P. RAINELLI et D. VERMERSCH (INRA Economie - Rennes)

Janvier

1997

INTRODUCTION

Le schéma traditionnel de taxe pigouvienne visant

à

l'internalisation des coûts externes est difficile

à

appliquer en général et en particulier dans l'agriculture du fait notamment du caractére diffus des pollutions. Ceci n'est pas contradictoire, néanmoins avec le principe pollueur-payeur, on a simplement des modalités différentes conduisant au mieux à des optima de second rang. La premiére partie donne une vue générale de la question plutôt sous l'angle théorique.

La deuxiéme partie propose une analyse plus concréte de la situation française en se fondant plus particuliérement sur la conception et la mise en oeuvre du Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA). Cela permet dans une perspective coasienne de voir les fondements de la politique environnementale agricole et de discuter de la répartition de fait des droits de propriété.

1èrepartie. L'analyse théorique

Cette premiére partie se structure autour de quatre points:

1. L'approche pigouvienne et ses limitations

2. Le cas des pollutions diffuses; caractéristiques générales 3. La gestion des pollutions diffuses

4. La taxation des intrants polluants.

1. L'approche pigouvienne et ses limitations

Dans un premier point, nous présentons le modéle de base dans une perspective d'optimum parétien. Le second point traite des difficultés d'application de la taxe pigouvienne lorsqu'on est en présence de pollutions ponctuelles dont les conséquences sont faciles à identifier.

11. Le modèle canonique

D'un point de vue académique la pollution se caractérise comme un bien indésirable associé à la production de biens privés et qui affecte l'utilité voire la production d'autres biens. Pour une telle situation, Cropper et Oates (1992) ont proposé un modèle canonique qui permet en premier lieu de déterminer l'optimum parétien :

MaxU(X,Q)

X.Q

X= X(L,E,Q)

Q= Q(E)

(a)

(13)

[1]

L'utilité du consommateur

U(X,Q)

est fonction des biens privés

X

qu'il consomme et du niveau de pollution Q qu'il subit. La technologie de production de X. exprimée par la

contrainte

(a),

emploie l'ensemble des facteurs de production habituels comme le travail et le capital, résumès dans le terme L. Elle produit simultanément des émissions polluantes

E,

responsables du niveau gènèral de pollution Q, ce qui est traduit par la contrainte

(13).

Dans le cas le plus simple, Q est égal à la somme des émissions de l'ensemble des producteurs. Cette pollution, outre ses conséquences sur le consommateur, peut, en effet, avoir aussi des effets négatifs sur la production comme dans l'exemple classique de la blanchisserie dont l'activité est perturbée par la dégradation en amont de la qualité de l'eau. On en déduit le signe des différentes dérivées partielles:

[2]

Remarquons ainsi que le co-produit indésirable E s'interprète encore comme un facteur de production dont la réduction (volontaire ou exigée) conduit, toutes choses égales par ailleurs, à une diminution de la production

(XE>

0).

Les conditions nécessaires du premier ordre dans le cas de plusieurs producteurs polluants sont les suivantes:

En d'autres termes, les firmes vont poursuivre leur activité à un niveau tel que la productivité marginale associée à la dernière unité d'émission polluante produite équivaut à la somme de la désutilité marginale du consommateur et du préjudice marginal subi par les producteurs. De manière symétrique, l'expression [3] signifie que chaque firme doit réduire ses émissions polluantes de telle manière que les bénèfices marginaux qui en résultent pour les individus et les firmes sont égaux aux coûts marginaux de réduction de la pollution.

L'optimum social précédent n'est pas atteint dans une situation concurrentielle où les entreprises bénéficient non seulement d'un libre accès mais également de la gratuité des ressources environnementales. Dans ce cas de figure, elles continuent leur activité jusqu'à l'épuisement de la productivité marginale associée à l'émission polluante:

XE

=

O.

D'où un niveau de production concurrentiel supérieur au niveau socialement désiré.

L'expression [3] fournit enfin à l'optimum social un "prix d'équilibre" des ressources environnementales qu'utilise la firme polluante. Autrement dit la fameuse taxe pigouvienne qui correspond à l'effet marginal du dommage créé. Dès lors que celle-ci est assise sur l'activité de pollution, l'unité d'émission, et non sur le produit de la firme ou un facteur de production, l'équilibre concurrentiel associé restaure une situation Pareto-optimale.

On sait qu'en termes d'efficacité environnementale, une subvention à la firme polluante par unité d'émission réduite est équivalente à la taxation. Mais évidemment les conséquences à long terme sont bien différentes, la subvention pouvant conduire à un déplacement vers la droite de la courbe d'offre, contrairement à la taxe pigouvienne qui réduit l'offre de la branche. D'un point de vue théorique, seul le système de permis d'émissions pouvant faire l'objet de transactions aboutit aux mêmes résultats par le biais des quantités de polluant fixées au niveau où le coût marginal de réduction de la pollution est égal au coût marginal des dommages.

12. Les difficultés de miseen oeuvre

Une très importante littérature, dont Baumol et Oates (1988) restent la pierre angulaire, recense les difficultés d'une internalisation parétienne dans le cas le plus simple, c'est-à-dire quand les émissions sont clairement identifiées et leurs effets sont connus.

En premier lieu, l'équivalence entre système de permis ou quotas, et la taxation n'existe plus quand il y a incertitude quant au coût de contrôle de la pollution. Le choix d'une gestion par les prix ou les quantités va dépendre des pentes respectives des courbes de coût marginal ou de bénéfice marginal quand on ignore à quel niveau se situent les coûts de contrôle. Pour simplifier, on gère par les quantités quand la pente de bénéfice marginal est

supérieure en valeur absolue à celle du coût marginal, et autrement par les prix. En fait, on montre qu'on a intérêtà utiliser les deux instruments ensemble.

En second lieu, les résultats découlant du modèle canonique sont dépendants des conditions d'équilibre propres au marché de concurrence parfaite. Ainsi lorsqu'on a un monopole, qui produit en-dessous de J'optimum social, une taxe sur ses émissions va encore réduire son produit, et l'amélioration de bien-être liée à la réduction de pollution peut être plus que compensée par cette diminution. Dans ce cas de figure, on est amené à taxer la pollution et subventionner le pollueur pour éviter la perte de produit... ! On est donc conduit à calculer une taxe pigouvienne amputée de la perte de bien-être, qui elle-même dépend de l'élasticité-prix de la demande du bien produit.

L'évocation des imperfections du marché nous introduit plus généralement au fait que les conditions du second ordre ne sont pas systématiquement assurées. Ainsi, la formalisation d'externalités négatives importantes dans les fonctions de production et d'utilité introduit fréquemment des non-convexités. Ceci empêche alors l'existence d'un équilibre concurrentiel avec taxes eUou subventions qui serait également pareto-optimal.

En l'absence d'optimum parétien, on est donc confronté à la recherche d'optima de second rang, d'où la démarche en deux temps que l'on retient habituellement dans les problèmes environnementaux. D'abord la définition de normes de qualité du milieu, normes dont la fixation résulte de compromis politiques, écologiques, de santé, puis la mise en place de mécanismes incitatifs ou réglementaires susceptibles d'atteindre les normes précédemment définies. C'est donc à ce deuxième stade que va se placer la recherche du système le plus efficace socialement, compte-tenu des impératifs politiques qui sont intervenus dans la fixation des normes. Toutefois, le jeu des groupes de pression peut également se manifester dans le choix des mesures comme on le voit dans le cas des pollutions diffuses.

2. Le cas des pollutions diffuses: caractéristiques générales

Les pollutions diffuses concernent essentiellement les activités agricoles, mais aussi les formes d'habitat dispersé. Leurs caractéristiques sont telles que leur internalisation ne peut pas correspondre au modèle canonique précédemment évoqué. Selon Tomasi et al. (1994), les principaux traits tiennent au nombre des agents, au fait que des problèmes de localisation existent (aspect spatial), aux différences de technologie entre agents et enfin à la présence de phénomènes stochastiques.

21. De nombreux agents

Si "existence de nombreuses firmes élimine les complexités évoquées en cas de concurrence imparfaite, elle est en revanche source d'importantes difficultés dans la gestion des pollutions. En allant du simple au complexe, on recense un ensemble de situations.

La plus simple est celle du pollueur-pollué comme l'éleveur dont les épandages de lisier ont augmenté la teneur en nitrates de l'eau qui sert à abreuver ses bêtes, ou du particulier dont la fosse septique contamine le puits auquel il s'approvisionne. Ici, l'internalisation est aisée.

Vient ensuite le cas du pisciculteur victime de déversements importants de produits phytosanitaires par l'agriculteur, en supposant qu'il n'yen a qu'un, en amont. Dans le cadre de la responsabilité civile, l'affaire peut se régler.

Le même pisciculteur, face à plusieurs exploitants, aura déjà plus de mal à établir une responsabilité, sauf s'il s'agit d'un déversement accidentel que "on peut repérer.

Lorsqu'on a de nombreux agents subissant des externalités négatives en provenance d'une multitude d'acteurs, il devient impossible d'identifier l'origine des émissions, qu'il s'agisse d'établir des responsabilités ou des dispositifs réduisant la pollution. L'Autorité ne peut intervenir de façon efficace en l'absence d'informations sur chacun des agents susceptibles d'être à l'origine des dommages. A la limite, les agents eux-mêmes ne disposent pas forcément de cette information ignorant le résultat de certaines pratiques, ou même le mauvais fonctionnement de certains équipements.

Par ailleurs, l'existence de nombreux agents accroît les risques de comportement du type passager clandestin surtout lorsqu'on a l'impression que sa contribution personnelle à la pollution est trés faible. Dans le même ordre d'idées, les nombreux efforts à l'heure actuelle en vue de créer des bandes enherbées au bord des cours d'eau, ou des ripisylves servant de piéges à nitrates et pesticides sont générateurs de comportements freinant l'action à la source.

22. Des problèmes de localisation

Du fait de la grande hétérogénéité spatiale les impacts environnementaux de deux émissions comparables vont différer grandement quant aux conséquences car de nombreux facteurs interviennent. Ainsi par rapportà un cours d'eau la situation de la parcelle n'est pas indifférente, surtout s'il y a un relief en pente. Les propriétés physico-chimiques, hydrodynamiques et microbiologiques des sols sont un élément important, ainsi que les types de culture et les antécédents. Par rapport aux eaux souterraines, il faut aussi tenir

compte de l'irrigation et de la nature géologique des terrains sachant que la durée des transferts prend de quelques années à plusieurs décennies selon les cas. Cette notion de durée plus ou moins indéterminée a des conséquences importantes en matiére de pollution, certains spécialistes estimant que quoique l'on fasse aujourd'hui la pollution des cours d'eau, et plus encore des nappes phréatiques, ne peut que croître dans les années à venir.

Le rôle particulier de la localisation dans le domaine des pollutions diffuses signifie que l'on ne peut pas traiter tous les pollueurs de la même manière quand on se place dans une perspective d'optimum parétien, mais aussi d'équité. On ouvre ainsi la porte à des traitements différenciés ou à un ciblage sur des zones particulièrement vulnérables. Au-delà se trouve posé le problème de zonage des productions. La contrainte environnementale pouvant à certains moments se révéler telle qu'elle induit des "droits à produire" (cf. Implications de la Directive nitrates d'origine agricole dans les zones d'excédent structurel).

Une approche théorique des mécanismes incitatifs permettant d'introduire la dimension spatiale dans les problèmes de pollution a été développée par Laffont (1994).

23.

Des différences de technologie

Les différences de technologie concernent aussi bien la manière de produire, que la manière de polluer. Les particularités de l'agriculture font que les émissions à caractère polluant, tels les effluents animaux, peuvent dans certaines conditions constituer un facteur de production. Or, on constate que certains agriculteurs disposant d'excédents de lisier, dont la valeur fertilisante est bien connue, achètent néanmoins des engrais minéraux. Même si on ne peut pas mettre du lisier sur toutes les cultures, essentiellement les légumes pour des raisons sanitaires, et les légumineuses parce qu'elles n'ont pas besoin d'apports d'azote, des possibilités importantes de substitution entre azote organique et azote minéral existent. Le non emploi des effluents animaux comme facteur de production est caractéristique d'inefficacités techniques.

L'étude de ces inefficacités techniques à travers les systèmes de production animaux met en évidence une meilleure efficacité globale avec une faible variance des élevages hors-sol comparés aux élevages bovins (Piot et Rainelli, 1996). Cela tient à une technologie à base de facteurs variables plus facilement maîtrisable que la technologie des productions bovines plus complexe et faisant appel à la terre. Dans ces conditions pour obtenir la même réduction d'émission dans ces types d'élevage on aura des coûts différents, ce qui va compliquer la tâche de l'Autorité, d'autant plus que l'on a un grand nombre d'agents.

24. La présence de phénomènes stochastiques

La production agricole étant très dépendante des aléas naturels, l'agriculteur ne peut pas ajuster parfaitement l'utilisation de ses intrants aux besoins des cultures. Le fait d'éprouver de l'aversion pour le risque accroît par ailleurs la possibilité de surutilisation. En

situation normale, les émissions d'azote

Z

sont déterminées par l'équation [4] :

Z

=

z"

+Z' -Z"

où Z" est l'azote disponible dans le sol (fertilitè et précédents culturaux)

Z· est l'apport d'azote par l'exploitant sous forme minérale ou organique

Z" correspond à l'azote exporté par les cultures.

Enoutre, il est supposé en général que:

Z"

=

f

(c,y)

[4]

[5]

c'est-à-dire que la partie exportée dépend des besoins propres à une plante (par exemple

c

=

20 pour le blé et 30 pour le tournesol) et du rendement à l'hectare y. Si le rendement recherché en blé est de 8 tonnes, mais qu'un accident climatique le réduit à 6 on va avoir un excédent de 40 kg d'azote sans qu'on puisse reprocher à l'exploitant des pratiques polluantes. Il est à noter qu'un système de prix encourageant une production plus extensive conduit l'agriculteur à viser un rendement moindre, ce qui se traduit toutes choses égales par ailleurs par un risque de pollution plus faible en cas d'accident climatique.

De la même manière, l'agriculteur va effectuer un certain nombre de traitements phytosanitaires en fonction des rendements attendus et aussi des possibilités d'infestation de ses cultures par des déprédateurs ou des champignons parasites. Si la pluie ou la

température ne favorisent pas le développement de ces deux ennemis des cultures, certains traitements apparaîtront superflus, mais ex post. Cela peut d'ailleurs induire un comportement optimiste, comme au début des années 90 où la relative sécheresse ayant rendu inutiles certains traitements fongicides, le retour à une humidité propice aux parasites a provoqué alors des baisses substantielles de rendement.

Les aléas climatiques interviennent aussi d'une autre façon en ce sens que l'épandage de fertilisants ou l'aspersion de produits phytosanitaires vont avoir des conséquences environnementales bien différentes si un épisode orageux intervient dans les heures qui suivent ou plusieurs jours après.

Ces phénoménes stochastiques viennent encore compliquer la relation entre l'acte à l'origine d'une émission de polluants et ses conséquences rendant plus difficile la conception de politiques efficientes.

3. La gestion des pollutions diffuses

Dans un premier point, nous examinons comment on peut envisager le traitement des émissions d'origine agricole. Le second point décrit les modalités plus concrètes de gestion des pollutions.

31. Quel schéma général choisir?

Dans l'impossibilité de recourir à la taxe pigouvienne sur les émissions, puisqu'on est incapable de relier, de façon certaine, celles-ci aux dommages, deux voies sont possibles: l'une directe, et l'autre indirecte.

L'approche directe se réfère au degré de pollution enregistré dans le milieu et l'on va mettre en oeuvre des mécanismes incitatifs visant à ramener ce niveau à la situation souhaitée. Ceci peut se concevoir au niveau d'un bassin versant dont on contrôle la qualité des eaux à l'exutoire. On ne connait qu'une partie des émissions des agents. Dans ce contexte, on a proposé (Xepapadeas, 1994) des systèmes de taxation qui dépendent de l'écart entre qualitè observée à l'exutoire et valeur désirée. Comme cela conduit à appliquer le même traitement à tous les agents, indépendamment de leur contribution réelle à la pollution, Xepapadeas fait l'hypothèse qu'il est possible d'améliorer la proportion des émissions observables. Aussi, l'instrument fiscal est-il complété par une politique d'investissements visant à un meilleur contrôle par l'Autorité des émissions individuelles, ce qui rend le système plus efficace et plus équitable.

L'approche indirecte recourt à une estimation des émissions en utilisant des modèles biophysique comme l'ont proposé Shortle et Dunn (1986). De façon plus détaillée, Hopkins

et al. (1996) ont élaboré une méthodologie où le comportement des exploitations est couplé à un modèle simulant les pollutions. Plus précisément, il y a enchaînement de trois modèles. Le premier, basé sur les enregistrements quotidiens des cinquante dernières années génère de manière stochastique des températures et des précipitations journalières. Ces résultats vont ensuite permettre, pour des caractéristiques agro-pédologiques données, de prédire les transferts de polluants susceptibles d'atteindre les eaux. Enfin, compte-tenu des éléments précédents et des contraintes environnementales, un modèle d'optimisation donne pour une exploitation donnée, le système de production maximisant le profit. Les instruments

proposés vont ici de l'édiction de normes en matière de politique économique à la taxation des intrants du produit.

Comme le notent Dosi et Tomasi (1994), l'approche directe revient à supposer que les agriculteurs disposent d'une meilleure information que l'Autorité quant à la nature et à l'importance des émissions à la source. De ce fait, ils sont à même de réduire leurs émissions grâce à des pratiques mieux adaptées. A l'inverse, la stratégie indirecte part de l'idée que les agents ne détiennent pas une information privée particulière et qu'ils n'ont pas une évaluation correcte des conséquences environnementales de leur action, en raison de la complexité des modalités de transfert des polluants.

Qu'il s'agisse d'approche directe ou indirecte, les stratégies proposées gardent un caractére théorique marqué car taxer les émissions observables suppose des coûts de transaction très élevés étant donné à la fois la nature des processus en cause et le nombre des agents concernés. De même, la mise en oeuvre de modèles bio-économiques adaptés, ne serait-ce qu'à un ensemble limité de situations, apparaît d'une grande lourdeur. Ne pouvant approcher d'une situation parétienne, on est donc conduit à se contenter d'optima de second rang. En clair, on va avoir recours à des politiques ne posant pas trop de problèmes d'application et susceptibles de réduire la pollution dans des proportions sensibles. A ce titre, les instruments fiscaux, avec la taxation et la subvention, et la baisse du prix des produits agricoles constituent les outils les plus courants.

32. Instruments fiscaux et baisse du prix des produits agricoles

Une baisse du prix des produits agricoles a des effets mécaniques sur l'utilisation des intrants polluants du fait d'une moindre demande dérivée. On sait que la Politique Agricole Commune des décennies 70 et 80 avait conduit à un fort taux de protection des céréales: 64 % contre 34 % en moyenne pondérée pour l'ensemble de la production finale (Mahé et Tavéra, 1989). Ceci a conduit simultanément à un accroissement des surfaces emblavées et de l'intensification. Un excellent indicateur de celle-ci est le niveau des rendements en blé et leur évolution. On estime généralement que le soutien des prix qui a prévalu entre 1970 et 1992 aurait contribué pour un tiers environ à la croissance des rendements sur cette même période.

Dans l'absolu, une baisse du prix des produits agricoles aurait pour effet un retrait de la production des terres les moins fertiles, les sols restant cultivés ayant une intensification comparable. Mais le système de découplage entre prix et revenu agricole retenu dans la nouvelle PAC évite partiellement cet inconvénient: les paiements directs compensent les baisses de prix mais leur différenciation suivant la richesse agronomique des sols peut néanmoins conduire à une diversité de niveaux d'intensification.

Si la baisse des prix des produits agricoles est un outil efficace pour diminuer la

consommation d'intrants, ce que l'on peut assez facilement montrer en raisonnant à partir

d'une fonction Cobb-Douglas à rendements décroissants, ses effets en termes de revenu

agricole sont beaucoup plus importants que la taxation de l'intrant.

4. La taxation des engrais

La taxation des engrais minéraux a fait l'objet de controverses qu'il ne convient pas de retracer ici. Rappelons simplement que cette mesure a souvent été jugée inefficace car on a constaté des élasticités-prix de la demande d'engrais relativement limitées avec des valeurs de - 0,10 à -0,20. Ce qui a pu conduire à proposer des augmentations irréalistes du prix de l'azote de 75 % à 150 % pour obtenir des résultats significatifs. Ces faibles valeurs sont des élasticités de court terme obtenues à partir de programmes linéaires, ce qui revient par hypothèse àsupposer que tous les facteurs de production sontà leur niveau optimal. Or, l'hypothèse de parfaite variabilité de l'ensemble des facteurs de production est discutable et

l'approche économétrique, moins normative, prend mieux en compte la réalité économique à

travers le déséquilibre factoriel qui affecte la demande de facteurs variables. Ainsi on a montré (Vermersch, 1989) que l'on avait des effets:

=>à court terme par une taxation de l'engrais qui agira sur la demande (e

=-

0,27)

avec, corrélativement, des effets de substitution avec les carburants (le

fractionnement des apports peut en être une interprétation) ;

=>à long terme: outre un effet propre amplifié (e

=-

0,68) , ce qui s'accorde avec le principe de Le Châtelier-Samuelson, la substitution possible avec la terre procure un deuxième effet désintensifiant non négligeable puisque dans certains cas, une augmentation de 10% du prix de l'engrais induirait une baisse d'environ 16% du rapport engrais/hectare.

Une analyse plus fine montre que la demande d'engrais azotés est d'autant plus sensible à son propre prix que l'agriculteur est en situation d'inefficacité technique. L'effet

premier de la taxation est un stimulus poussant l'agriculteur à résorber tout d'abord les

inefficacités techniques. Celles-ci se traduisent souvent dans la réalité par des excès

d'apports d'azote dans les bilans de fertilisation. Le producteur se trouve donc incité à

rejoindre la frontière de production (efficacité technique), voire mêmeà s'y placer au point de tangence avec la droite (en fait l'hyperplan) des prix: il se trouve alors dans une situation d'efficacité allocative, autrement dit non seulement sur la frontière de production mais également sur le sentier d'expansion. Les estimations conduites à partir d'un modèle Tobit montrent qu'une fois la frontière de production, voire le sentier d'expansion atteint, les

producteurs réagissent beaucoup plus faiblement à la taxation (élasticité-prix propre = - 0,2). La prise en compte du degré d'efficacité des producteurs permet ainsi de

réconcilier les résultats de programmation linéaire avec les estimations proprement économétriques (Vermersch et al., 1993).

Mais pourquoi privilégier la taxe, alors qu'en théorie d'autres mesures sont équivalentes? Pour répondre

à

cette question, analysons tout d'abord le fonctionnement d'une taxe à partir du modèle simple de demande d'engrais minéraux (graphique 1).

Graphique 1. Demande d'engrais

W N W+dW···.··.··· B :A M W : .

: C

o

L---;X7".d""Xc;---,X:;.·--.::...--~X

L'équilibre initial du marché des engrais est représenté par le point M de coordonnées (x, w). On introduit une taxe dw, l'équilibre se déplace en N de coordonnées (x - dx, w+dw) avec:

(dx / x)

=

E.(dw / w)

<

0

où E désigne l'élasticité-prix de la demande. Il en résulte pour les agriculteurs une

perte égale à la somme des surfaces A et B : A est une perte nette associée à la diminution de la production dueà la taxation et B représente le produit de la taxe. Il ne s'agit pas d'une perte sociale, puisque la somme correspondante est récupérée. Celle-ci peut d'ailleurs être redistribuée aux agriculteurs, on a alors un système de redevances et la perte de l'agriculture se limite à A. Un système réaliste de redistribution pourrait consister en un versement forfaitaire à l'hectare, égal au produit de la redevance divisé par la superficie totale concernée. Ce systéme revient à transférer le produit de la redevance au bénéfice de ceux qui fertilisent le moins. Celle-ci accroît le coût d'opportunité de l'azote d'origine animale et encourage donc sa substitution à l'azote minéral. Enfin, l'industrie des engrais subit une perte représentée par la surface C. En négligeant les coûts de gestion de ce système, la

perte totale de l'agriculture et de l'industrie d'amont est donnée par la surface A

+

C. Elle doit être comparée aux gains résultant d'une diminution des émissions polluantes.

La mise en place de quotas d'azote minéral permet d'atteindre le même résultat que la redevance: on alloue à chaque agriculteur un quota égal à sa consommation antérieure d'engrais diminuée de

dx/x.

En fait, comme on peut le montrer simplement les quotas sont socialement plus coûteux dès lors que les exploitations agricoles ne sont pas homogènes. Des estimations par catégorie d'exploitations (Andréasson, 1990) montrent une forte variabilité de l'élasticité-prix de la demande d'engrais liée comme on l'a vu aux différences d'efficacité allocative, voire technique des exploitations. Une diminution uniforme de la consommation d'engrais par un système de quotas, impose une réduction trop élevée aux plus efficaces et trop faible aux moins efficaces. Elle conduit donc à une perte pour l'agriculture supérieure à la perte engendrée par la redevance uniforme. Certes des quotas négociables (analogues à des primes) n'ont pas cet inconvénient et permettent tout comme la redevance uniforme d'atteindre un objectif global de diminution de la consommation d'engrais au moindre coût. Un tel système apparaît cependant difficile à mettre en oeuvre car il suppose la mise en place d'un marché de quotas lourd à administrer. Enfin, il convient de noter que des quotas adaptés à chaque catégorie d'exploitations pour tenir compte des différences d'efficacités, est difficile à envisager. La redevance apparaît donc comme un système simple à administrer et peu coûteux pour l'agriculture. La réponse des exploitations va être modulée et favoriser une amélioration de leur efficacité. Notons par ailleurs qu'une telle taxation en accroissant le coût d'opportunité de "azote d'origine minérale favorise la résorption des excédents d'effluents d'élevage en rendant ceux-ci plus intéressants pour les agriculteurs à proximité d'élevages hors-sol.

2éme partie. Une analyse des pollutions agricoles dans une perspective coasienne

Cette deuxième partie s'articule autour de trois points:

1. Droits de propriété et théorème de Coase 2. PMPOA et marchandage coasien

3. Externalités, nature de la firme et degré d'internalisation.

1. Droits de propriété et théorème de Coase

Au-delà des difficultés d'élaboration d'instruments permettant de réguler les pollutions diffuses d'origine agricole, on est confronté à un problème juridique d'attribution: qui est

responsable de la pollution, ou si l'on veut, qui a des droits de propriété sur le milieu naturel? Ceci peut s'illustrer à partir d'un schéma emprunté à Bromley (1996). Supposons que l'on ait un probléme de pollution azotée d'une réserve d'eau due aux épandages d'engrais des agriculteurs voisins. On peut définir quatre états dépendant de la teneur en nitrates de cette eau à destination humaine.

N" limite supérieure admissible compte-tenu des problèmes de santé susceptibles

d'intervenir (50 mg par litre, valeur limite de qualité selon la directive européenne).

NE limite inférieure jugée souhaitable (par exemple les 25 mg constituant le nombre guide de la directive européenne objectif de qualité des eaux alimentaires). Entre ces deux concentrations, en situation normale on va avoir:

N_s qui correspond au statu quo

NF la concentration que les agriculteurs jugent acceptable, avec NF> N_{s .}

La figure 1 donne une représentation de ces états.

Figure 1. Position des divers groupes concernant la pollution de l'eau

faible concentration

..

en nitrates 1 1

forte concentration

en nitrates

Pour les consommateurs et les écologistes, la valeur guide NE est vue comme un maximum, et leur souhait serait plutôt d'avoir des concentrations inférieures. Par contre, les agriculteurs vont estimer que le niveau actuel _Ns pourrait être dépassé sans problèmes pour aller jusqu'à NF' Notons que pour certains (cf. l'utilisation du livre de L'Hi rondel J. et L'Hirondel J. L.) : Les nitrates et l'homme - Le mythe de leur toxicité) aller au-delà de N" est une forte tentation. Quoiqu'il en soit, toute tentative visant à abaisser le niveau N, ne peut

que heurter les agriculteurs. Ainsi, on voit que la notion de ce qui est normal a un caractère contingent, dépendant de l'intérêt de chaque groupe.

En "absence de toute intervention publique pour faire respecter la norme, par la réglementation ou par des incitations économiques, le marché assure comme une internalisation naturelle des externalités (Vermersch, 1996) faisant fi des questions de responsabilités. Ainsi, en Bretagne, on sait que la dégradation de la qualité de l'eau est essentiellement due aux pollutions des élevages bovins. Cette dégradation va perturber les

activités de salaisonnerie qui réclament des eaux de qualité alimentaire. Déjà on a vu la firme Doux condamnée le 15 décembre 1996 par le tribunal de Pontivy (Morbihan) pour avoir utilisé dans la préparation de produits destinés à la consommation humaine une eau à plus de 50 mg de nitrates par litre.

A terme, on risque de voir une délocalisation des unités de transformation vers des zones moins polluées, entraînant ainsi un déclin de la production hors-sol. Nous avons ici la filiation entre une externalité technologique, c'est-à-dire qui échappe totalement au marché, et une externalité pécuniaire, c'est-à-dire une externalité "marchandisée" déjà intégrée au systéme de prix, ou qui peut l'être aisément.

On voit bien que le laissez-faire peut conduire à l'endogénéisation des externalités, mais à long terme seulement et à des coûts qui peuvent s'avérer importants. Surtout lorsqu'il y a des effets irréversibles touchant les écosystèmes et la santé humaine. Mais, nous dit Coase, une autre voie existe si l'on admet le principe de réciprocité de toute externalité : "La

question est communément abordée de la maniére suivante: lorsque A inflige une nuisance à B, ce qui doit être décidé est comment empêcher A de produire une telle nuisance ? Ceci est une erreur car nous devons en fait traiter un probléme de nature réciproque. Supprimer le préjudice de B serait en effet infliger une nuisanceà A. La bonne maniére de poser le probléme devrait être: A peut-il être autorisé àporter préjudiceà B ou B peut-il être autoriséà nuire à A ?Dés lors il s'agit d'éviter la nuisance la plus importante"

(Coase, 1960).

En d'autres termes, l'auteur propose une réattribution des droits associés aux externalités, via le marché ou par voie juridique, en vue de maximiser le produit social global. Dès lors que la négociation entre agents est possible et s'effectue sans coûts, l'efficience parétienne peut être restaurée sans avoir recours à l'intervention de l'Etat. On retrouve là ce qui est souvent présenté sous l'énoncé du "théorème de Coase". Toutefois, et c'est l'objection immédiate, en présence d'une multiplicité d'agents, les coûts de transaction deviennent rapidement très élevés. C'est ce qui amène Coase (1960) à remarquer: "Pour

réaliser une transaction, il faut savoir avec qui l'on souhaite négocier, informer les intéressés, leur préciser les bases de la négociation, conduire celle-ci jusqu'à un point d'entente, établir le contrat, vérifier

si

les termes de ce dernier sont bien respectés, ... . Ces opérations coûtent souvent extrêmement cher, suffisamment cher en tout cas pour empêcher de nombreuses transactions qui

se

réaliseraient

si

le mode de fixation des prix ne comporterait aucun coût".

Les situations d'incertitude et d'information incomplète, les asymétries d'information existant entre agents déterminent l'origine principale des coûts de transaction. Elles se traduisent, entre autres, par des coûts de prospection des marchés, des phénomènes de

sélection adverse ou de risque moral. La technologie de transaction inclut également d'autres éléments sachant que la détermination du prix s'élabore à chaque nouvelle transaction, suivant notamment l'habileté de chacun des contractants. De maniére plus générale les coûts de transaction sont inhérents à tout transfert de propriété. Or, la répartition initiale des droits de propriété conditionne le caractére optimal ou non du marchandage de ceux-ci.

Pour ce qui est du secteur agricole, il apparaît que la répartition initiale des droits de propriété associés aux externalités a un caractère implicite qui est aujourd'hui contesté par d'autres agents économiques. Pour nombre d'agriculteurs le fait de posséder des terres qu'ils exploitent les rend libres d'en disposerà leur guise. Implicitement la fonction épuratrice des sols leur appartient. Or l'opinion publique, et la loi, refusent l'idée selon laquelle la propriété du sol donne automatiquement le droit d'utilisation sans prendre en compte les éventuelles répercussions que certaines pratiques peuvent avoir sur le reste de la société (us us et abusus du droit romain).

Bien que le contenu pratique du processus de marchandage entre, par exemple, droit à la santé des consommateurs et droit à produire comme il veut de l'agriculteur, soit peu envisageable, la négociation coasienne existe dans le secteur agricole. L'exemple le plus significatif au niveau des agents est celui de Vittel. La Société Générale des Eaux Minérales de Vittel a vu en effet, dans les années 70 - 80, son activité de production d'eau minérale menacée par une augmentation du taux de nitrates, due essentiellement à un changement de pratiques agricoles. Les eaux minérales étant issues d'un périmètre d'alimentation délimité de 5 000 ha environ, les agriculteurs concernés, une quarantaine environ, sont bien identifiés. C'est ainsi qu'une négociation a pu se nouer, la Société Générale des Eaux Minérales de Vittel achetant en quelque sorte aux exploitants agricoles leurs droits de propriété sur la fonction épuratrice des sols. Pour cela, la Société s'est livrée à des acquisitions foncières proposant aux agriculteurs en place des itinéraires techniques moins polluants.

L'opération Vittel reste un cas d'école dans la mesure où les acteurs sont peu nombreux et donc susceptibles de négocier

à

des coûts acceptables. Toutefois, la mise en place du Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole, que l'on examinera en conclusion, relève d'un processus de marchandage de type coasien.

2. Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA) et marchandage coasien

Dans son principe, la loi du 16 décembre 1964, à l'origine des Agences Financiéres de Bassin, prévoyait que toutes les activités susceptibles d'altérer la qualité des eaux seraient soumises à la redevance de déversement. Dès 1970 - 1971, des moyens sont pris pour s'attaquer à la pollution d'origine industrielle et domestique. Les agriculteurs ne sont pas concernés; toutefois, les dispositions pratiques concernant le calcul de la redevance (décret du 28 octobre 1975) n'excluent pas l'agriculture. Des schémas assez précis visant à taxer les émissions de ce secteur sont même élaborés par certaines Agences. Mais il faut attendre le Vlème programme des Agences de J'Eau (1992 - 1996) pour qu'on franchisse un pas de plus dans le principe du paiement d'une redevance-pollution par les agriculteurs, conformément à la directive sur les nitrates d'origine agricole de 1991. Les modalités de cette intégration de l'agriculture dans le schéma général du principe pollueur-payeur sont intéressantesà analyser.

Concrètement, cette intégration passe par le Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole (PMPOA) adopté en octobre 1993 avec trois volets: l'action contre les produits phytosanitaires, l'action contre les nitrates dans les cultures, et l'action contre la pollution des eaux par les élevages. Seul ce troisième volet faisant l'objet d'une mise en oeuvre. L'adoption du PMPOA fait formellement suite à l'accord-cadre du 10 mars 1992 entre les ministères de l'Environnement et de l'Agriculture, en fait entre l'Etat d'une part et la Profession Agricole d'autre part. Cette négociation avec la Profession a été particulièrement laborieuse et a schématiquement corresponduà trois étapes.

Dans un premier temps, la tentation fut grande de nier toute contribution à la pollution, avec une argumentation du type: "les agriculteurs sont les gardiens de la Nature et de ce fait ils ne peuvent pas polluer". Tant qu'il n'y avait pas eu de démonstration de l'impact des pratiques agricoles sur le milieu, et plus particulièrement l'eau, la Profession niait toute responsabilité. Ceci correspondait à la position maximaliste d'une affirmation des droits de propriété sur l'environnement et tout ce qui concerne l'espace et les ressources naturelles.

Dans un deuxième temps, face à l'évidence d'émissions polluantes, la réaction a été de minimisation des effets sur le thème "il n'y a pas que nous et la nature des pollutions diffuses fait qu'il est difficile d'avoir une intervention efficace. Ceci correspond à l'acceptation d'une part de responsabilité et donc à une reconnaissance de principe de certains droits de propriété du consommateur sur l'environnement.

La troisième étape est celle du passage d'une responsabilité de principe à une responsabilité de fait en entrant dans le mécanisme du PMPOA. Mais c'est une entrée à

reculons sous la pression politique (montée électorale des groupes écologistes) et négociée contre espèces, arguant de la mauvaise santé financière de certaines catégories d'agriculteurs.

L'analyse du PMPOA peut se faire en termes de rapport entre agriculteurs et consommateurs, mais aussi à l'intérieur de l'agriculture entre éleveurs intégrables et non intégrables.

En ce qui concerne la relation entre agriculteurs et reste de la société, il faut rappeler que l'accord d'octobre 1993 prévoit l'aide de la collectivité pour les élevages s'engageant à

réaliser les aménagements et l'amélioration des pratiques jugées nécessaires

à

une maîtrise des pollutions d'origine animale. Il s'agit d'une subvention d'équipementà la charge de l'Etat, des Collectivités Territoriales et des Agences de l'Eau égale aux deux-tiers des investissements. Le coût pour l'aménagement des installations avait été chiffré à 7 milliards sur 10 ans, mais il semble que l'on aille plutôt vers un triplement des dépenses.

Ces investissements, en améliorant la gestion des effluents donnent la possibilité à l'exploitant de bénéficier d'un abattement non négligeable de la redevance brute. Celle-ci est calculée sur la base des émissions de matières en suspension, de matières oxydables, d'azote réduits et de phosphores produites pour les animaux présents. D'autre part, on fait l'hypothèse que les matières en suspension et le phosphore sont épurés par le sol. On obtient ainsi une redevance nette perçue uniquement lorsque le seuil de 200 équivalents-habitants est dépassé. Ce seuil, qui est le même pour tous les usagers de l'eau, correspondait en 1996 à un montant de 6 548 F. Enfin, pour éviter que la redevance nette ne pèse trop au début sur l'équilibre financier des exploitations, on a prévu de n'en percevoir que 40 % en 1995, puis 50 % en 1996, l'intégralité de la redevance n'étant perçue qu'en 2003.

Le seuil de perception tel qu'il vient d'être défini constitue une application du principe non pollueur - non payeur (NPNP) défendu par la profession agricole. Cela revient, notamment, à reconnaître de facto le droit de propriété de la fonction épuratrice du sol aux agriculteurs. Le système de subvention renforce la position des exploitants dans la mesure où ces aides à finalité environnementale permettent aussi une rationalisation du système de production. Dès que la redevance descend au-dessous du seuil, l'agriculteur est réputé non pollueur.

La présentation graphique de la figure 2 permet d'illustrer le mécanisme mis en place et sa signification sociale (Rainelli et al., 1996).

Figure 2. Les effets du PMPOA Cms Cmp C

_PNPNP

'"

, \ ppp

I

=~::==::::::::;;::J

S~~!!!!!!!~:.~BF~~?-~::~~~m~ise

_{normes et gain}aux de productivité

D

o

Q

Tout système d'internalisation vise à èviter les dommages sociaux en faisant en sorte que le coût privè (Coût marginal privè - Cmp de la figure) et le coût social (Coût marginal social - Cms) se confondent. Au niveau d'offre concurrentielle Qc le dommage social, et donc le montant de la redevance, èquivaut à l'aire SCD. Le point S correspond au

système de production où les externalitès négatives et la production d'aménités se compensent marginalement. Cela signifie d'ailleurs que l'on doive rémunérer "agriculture pour l'aire hachurée située en deçà du point S. L'acceptabilité sociale de la taxation passe par la généralisation de l'internalisation des externalités qu'elles soient négatives ou positives.

Supposons à présent que le montant du dommage SCD corresponde au coût de la mise aux normes des installations et à l'adoption de nouvelles pratiques. La seule mise aux normes va se traduire par une diminution des dommages et donc un déplacement vers le bas de Cms (ce qu'indique la flèche PNPNP de la figure 2. A l'inverse, si l'on appliquait strictement le principe pollueur-payeur (PPP) c'est la courbe Cmp qui, se déplaçant vers le haut, irait rejoindre Cms (cf. flèche PPP du graphique). Dans ce cas, le niveau d'offre serait

QE inférieur à

Qc.

Le système mixte mis en place (subventions d'équipement + redevances) va conduire à un niveau d'offre intermédiaire entre QE et

Qc

donc à une production supérieure à l'optimum social. Par ailleurs, comme la mise aux normes ne résout pas tous les problèmes d'environnement, le rapprochement entre Cmp et Cms est imparfait, et il y a une pollution résiduelle non négligeable.

Pour ce qui est de l'analyse des effets du PMPOA sur l'agriculture elle-même, il faut préciser que le dispositif ne concerne que les élevages dits intégrables, c'est-à-dire ayant une certaine taille sachant que l'on procède par le haut. En 1994, ce sont les unités ayant plus de 1 000 places de porcs, ou 200 unités gros bovins (UGB), ou 3 400 m2 _{de volailles de}

chair qui étaient concernées. L'intégration va se faire jusqu'en 1998 touchant à ce moment là les unités de 450 places de porcs, ou 70 UGB, ou 1 190 m2 _{de volailles de chair. Or, les}

travaux de mise aux normes entrepris dans ces élevages se traduisent généralement par une rationalisation des bâtiments et donc des gains de productivité (cf. déplacement vers le bas de Cmp sur la figure 2.

Dans ces conditions, l'opération de mise aux normes avec subventions peut s'analyser comme une aide spécifique aux plus grandes exploitations, source de distorsions internes au secteur. Par ailleurs, dans les zones en excédent structurel où les possibilités d'épandage sont saturées, le PMPOA, en prévoyant l'aide aux systèmes de traitement des déjections, conforte ces grandes unités. Le dispositif revient donc à assurer dans ces zones un droit à produire aux élevages intégrables. La régularisation de la situation des éleveurs ayant procédé à des agrandissements sans autorisation dans la limite de 25% renforce l'idée d'un droit à produire entérinant un état de fait.

3. Externalités, nature de la firme et degré d'internalisation

Les coûts de transaction propres au système de marchandage interviennent aussi dans la délimitation des fonctions du marché et de la firme pour ce qui est de la coordination des activités économiques (Coase, 1937). Dés l'instant où le recours au marché implique des coûts de transaction trop élevés, la firme, entendue comme organisation interne d'activités économiques, devient une alternative à moindre coût de la coordination de certaines productions. A titre d'illustration, le producteur de porcs a théoriquement le choix entre acheter son aliment concentré, ou le fabriquer lui-même à l'aide des céréales qu'il produit en complétant son aliment avec les ingrédients nécessaires.

Coase ne fait que réitérer ce raisonnement dans l'analyse des externalités en proposant une solution d'internalisation par coordination voire fusion des entreprises, dès lors que les coûts d'une telle réorganisation sont inférieurs aux coûts de transaction sur le marché. Dans une illustration formelle, Laffont (1988) rapporte le cas extrême de la fusion sans coût d'une entreprise polluante et de l'entreprise victime de la nuisance: cette coordination intégrale conduit théoriquement à la restauration de l'efficacité parétienne. Dans la suite, nous utiliserons deux acceptions de la notion d'internalisation; il s'agira soit de la coordination d'activités au sein de la firme, soit de l'internalisation d'effets externes. La question posée est alors la suivante: une modalité de coordination d'activités au sein de

l'exploitation agricole (synergies entre ateliers de production) peut-elle conduire à une internalisation d'effets externes positifs ou négatifs?

Pour y répondre, nous allons voir d'abord certaines formes de coordinations "intra-firme" qui peuvent s'apprécier comme des externalités pécuniaires. Leur utilisation entraîne dans certains cas l'apparition d'externalités technologiques agricoles positives hors firme. Nous verrons ensuite dans quelle mesure la hiérarchie des prix relatifs et la forte innovation technologique des années d'aprés-guerre ont induit un degré d'internalisation de la firme agricole délaissant ou déplaçant les externalités pécuniaires précédentes, annulant de facto les externalités technologiques positives associées et conduisant parfois à l'apparition de nuisances environnementales.

Les systèmes traditionnels, peu agressifs vis-à-vis de l'environnement, se caractérisaient par la coordination d'activités internes à l'entreprise agricole, l'archétype étant l'association agriculture-élevage qui s'exprime pour l'essentiel dans le mode d'utilisation du facteur foncier. Les productions animales étaient en effet traditionnellement associées aux cultures; la disponibilité de sous-produits végétaux comme aliments du bétail, l'utilisation des déjections animales pour le maintien de la fertilité organique des sols traduisaient cette coordination d'activités interne à la firme agricole. Autrement dit, les co-produits d'une ligne de production étaient ainsi utilisés comme intrants pour une autre activité productive. Il s'agissait donc de véritables externalités pécuniaires, prenant la forme d'économies internes à la firme et pouvant donner lieu à certaines amènités dont bénéficiait la collectivité (cas de la production et de l'entretien de paysages).

Dans l'immédiat après-guerre, l'agriculteur trouvait encore un intérêt économique à l'utilisation d'externalités pécuniaires internes à l'entreprise agricole, que l'on peut analyser en termes d'économies de gamme (Panzar et Willig, 1981). En effet, ces économies apparaissent dès lors que le coût de production jointe de plusieurs biens est inférieur au coût de production de ces mêmes biens produits séparément; autrement dit, c'est l'association des productions qui induit une économie de coût. Définies initialement de manière duale, autrement dit à partir d'une fonction d'objectif économique du producteur (ici la fonction de coût), ces économies de gamme peuvent être liées soit aux conditions économiques générales (prix relatifs, rigidités factorielles, nature de la demande), soit aux caractéristiques mêmes de la technologie agricole: complémentarités de production liées à l'existence de produits joints (grain et paille des céréales), de facteurs quasi-publics (certains matériels agricoles) ou d'externalités pécuniaires incitant à l'association des productions.

Jusqu'au début des années quatre-vingts également, le système de prix en vigueur incluait déjà un prix quasiment nul pour le facteur de production "nature", ce qui ne constituait pas systématiquement une source d'inefficacité dans l'allocation des ressources.

En effet, l'utilisation sans coût pour l'agriculteur du milieu naturel produisait des restitutions gratuites pour d'autres agriculteurs ou consommateurs comme l'entretien de chemins et de sites. Cela pouvait se justifier dans une optique coasienne : il existait un accord tacite pour l'attribution implicite des droits de propriété régissant les diverses externalités précédentes. Nous pouvons supposer par ailleurs que les coûts d'organisation interne entre la firme agricole, la technologie productrice du capital naturel et la collectivité bénéficiaire de l'externalité étaient inférieurs aux coûts de transaction qu'aurait nécessité un réaménagement des droits sur ce capital naturel par l'intermédiaire du marché.

Les innovations technologiques et la hiérarchie des prix agricoles administrés qui ont succédé ont contribué à l'abandon, par des effets souvent synergiques, les diverses complémentarités de production évoquées précédemment. Ainsi, le soutien des prix céréaliers favorisa l'adoption d'innovations technologiques intervenant comme substituts des complémentarités existantes: tel est le cas de l'utilisation accrue des pesticides, assurant ainsi une protection des cultures beaucoup plus efficace que les simples rotations culturales. Dans un autre domaine, la rentabilité du coûteux processus d'amélioration génétique ne s'accommode pas de l'utilisation certains co-produits autrefois réintroduits comme inputs: sous-produits végétaux, déjections animales utilisés comme fertilisants, ... . En outre, la désutilité, voire la pénibilité du travail, associée parfois à l'utilisation des complémentarités de production n'ont fait qu'accélérer l'adoption des innovations technologiques.

De manière générale, la croissance de la production agricole depuis la fin des années soixante s'est accompagnée d'un double mouvement d'intensification et de spécialisation des productions: tant au niveau de la ferme qu'au sein de divers bassins régionaux de production. Le processus d'intensification correspond à l'exploitation des économies d'échelle dans une situation de fixité de la terre (Vermersch, 1990). Quant à la spécialisation des productions, elle peut s'expliquer partiellement par une absence d'économies de gamme au niveau de la firme. En résumé, le système des prix garantis et la forte innovation technologique de ces trente dernières années ont soustrait à l'entreprise agricole une large part de la coordination des activités économiques qu'elle assurait traditionnellement. On est passé à la situation où "les coûts d'organisation de transactions

supplémentaires au sein de l'entreprise sont supérieurs aux coûts générés par les transactions sur le marché ou aux coûts de l'organisation par un autre entrepreneur" (Coase

1937, trad. 1987). Ces coûts d'organisation internes ont augmenté en raison de la part croissante de la tâche spécifique d'entrepreneur qui doit être désormais assurée par l'agriculteur, ce dernier étant passé d'une économie encore partiellement autarcique à une ouverture à des marchés de plus en plus vastes. Selon Coase en effet, lorsque la taille eUou la gamme de la firme s'accroît, la fonction spécifique d'entrepreneur peut présenter des rendements décroissants. Et cette dernière contrainte semble avoir infléchi le

développement de la firme agricole en terme de taille au détriment de la gamme, d'où les conséquences en termes de spécialisation et d'intensification.

Peut-on dés lors concevoir de nouvelles modalités de coordination d'activités au sein des firmes agricoles atténuant les effets externes négatifs précédemment évoqués et incitant de nouveau à l'utilisation d'externalités pécuniaires pourvoyeuses d'aménités positives? Comme schéma d'incitations, nous pouvons imaginer par exemple une modification de la hiérarchie des prix agricoles, associée à de nouvelles innovations technologiques favorisant le modéle canonique de l'association agriculture-élevage. Sans chercher de prime abord à produire ou réduire certaines externalités, cette procédure est d'ores et déjà effective dans le cadre de la réforme de la PAC de mai 1992 : la baisse du prix des céréales avait notamment pour objectif de favoriser leur utilisation pour l'alimentation animale. Si cela a lieu d'abord par le biais de l'industrie de l'alimentation animale. Si cela a lieu d'abord par le biais de l'industrie de l'alimentation animale, d'autres niveaux de coordination seraient à promouvoir (bassin régional de production, firme agricole), afin de recycler des co-produits potentiellement polluants tels que le lisier de porc. L'externalité technologique négative correspondant alors à la teneur en azote du lisier, celle-ci serait d'autant plus atténuée que cette teneur décroît généralement avec la part de céréales dans l'aliment-porc. Dans cet exemple précis, le traitement coasien de "externalité demande une coordination: soit interne à la firme agricole, ce qui nécessitera une certaine taille et l'adoption d'innovations technologiques; soit entre plusieurs firmes si l'on envisage un équilibre agriculture-élevage au niveau d'un bassin régional de production.

1/ se peut cependant que la modification des prix relatifs agricoles soit insuffisante pour permettre une nouvelle adoption des externalités pécuniaires précédemment envisagées. La mesure corollaire des déséconomies de gamme (autrement dit le coût de la diversification) peut alors fournir une estimation du coût de production des externalités positives liées à l'utilisation des économies internes à la firme et donc servir de base à un calcul de paiements compensatoires. Le budget public associé à ces paiements risque cependant d'intégrer un coût administratif non négligeable.

Notons pour conclure qu'il n'y a pas de stricte équivalence entre économies/déséconomies de gamme et diversification/spécialisation au sein de la firme. Nous rejoignons ici l'ambiguïté de la notion d'économies de gamme qui, en comparant deux coûts de production, se place d'emblée entre le niveau micro-économique de "entreprise et quasiment celui d'une branche ou de plusieurs branches. Alors que l'entrepreneur agricole raisonne les économies de gamme en termes de coût privé, le décideur public se doit de les mesurer en termes de coût social, par l'intégration des externalités positives et négatives. Ainsi, une situation de

déséconomies de gamme mesurée en termes de coût privé peut se convertir en économies de gamme positives si celles-ci sont mesurées en termes de coût social.

Conclusion

La définition d'une taxe sur les émissions, selon la tradition pigouvienne, se heurte à plus de difficultés encore dans l'agriculture que dans les autres secteurs en raison du caractére diffus des pollutions de ce secteur. Si l'on analyse ces difficultés en termes d'asymétrie d'information entre l'Autorité et les agents pollueurs, il est possible dans le cadre de la théorie des contrats de concevoir des modèles susceptibles d'aboutir à des solutions socialement optimales. Toutefois, il s'agit de démarches qui restent formelles et difficiles d'application. Dans ces conditions, on est renvoyé à des solutions de second rang dont la plus opérationnelle reste la taxation des intrants polluants.

Les objections techniques quant à l'efficacité de cette taxation peuvent être relativisées dès lors que l'on intègre les déséquilibres factoriels qui affectent la demande d'intrants. Dans ce cas, on voit qu'il faut bien distinguer le court terme du long terme, où l'ajustement des facteurs quasi-fixes et les possibilités de substitution entre intrants variables et foncier rendent les effets significatifs. On montre ainsi qu'une taxe sur les engrais de 10%

induirait une baisse des quantités d'engrais par hectare de 16,6 %, sans compter une meilleure valorisation des effluents d'origine animale.

Le rejet de la taxation de l'azote au titre que la réduction des consommations d'engrais ne soit pas forcément synonyme de réduction des pollutions conduit à des propositions élargissant l'assiette de taxation de l'ensemble du système de culture polluant, avec parallèlement la subvention des itinéraires techniques plus favorables à J'environnement (Le Roch et Mollard, 1996). Mais dès que l'on entre dans des systèmes complexes se pose la question des coûts administratifs inhérents et donc de l'efficacité sociale au regard de mesures simples à mettre en oeuvre mais à moindre efficience environnementale.

L'élaboration de tout système, aussi bien de taxation que de subvention, repose implicitement sur une certaine répartition des droits de propriété entre consommateurs et agriculteurs. Sans que l'on puisse dire à proprement parler qu'il y a eu un échange

•

marchand des droits, l'élaboration du Programme de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole reléve d'une démarche coasienne. En effet, le traitement des externalités peut être interprété comme un "achat" (ou un "rachat"?) de la fonction épuratrice du 501 par la Collectivité en échange d'une meilleure gestion des effluents d'élevage. En fait, le système est plus complexe puisque le marchandage a porté sur l'acceptation par les agriculteurs du principe du paiement d'une redevance. D'autre part, le PMPOA ne concernant que les plus gros élevages on voit que le marchandage a concerné uniquement les éleveurs d'une certaine taille au détriment des autres.

Enfin, on peut s'interroger sur la possibilité de revoir la hiérarchie des prix agricoles et les modalités des aides afin de recréer au niveau des exploitations, ou d'entités plus importantes, les économies de gamme antérieures à l'éclatement des systémes de production. Il s'agirait là d'une endogénéisation très en amont des externalités liées au mouvement de spécialisation des exploitations.

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