Informe del
Secretario General de la UNCTAD al 15º período de sesiones
de la Conferencia
TRANSFORMAR EL COMERCIO Y EL DESARROLLO EN UN FRACTURADO MUNDO
POSPANDÉMICO
Informe del
Secretario General de la UNCTAD al 15º período de sesiones
de la Conferencia
TRANSFORMAR EL COMERCIO Y EL DESARROLLO EN UN FRACTURADO MUNDO
POSPANDÉMICO
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Publicación de las Naciones Unidas editada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
UNCTAD/OSG/2020/2 eISBN: 978-92-1-005624-3
Núm. de venta S.20.II.D.39
Índice
Siglas Prefacio Introducción
I. El fracturado paisaje de una economía global traumatizada por la pandemia de COVID-19
A. Promesas incumplidas del comercio y el desarrollo antes de la pandemia
1. Desequilibrios de la economía global y deterioro de las condiciones económicas
2. Cambios en las estructuras de producción global en medio de una ralentización del comercio y de los flujos de inversión extranjera directa
3. Vulnerabilidades financieras crecientes: volatilidad de los flujos de capital, endeudamiento creciente y flujos financieros ilícitos B. La pandemia expone y ahonda las múltiples fracturas
de la economía global
1. La preocupante desconexión entre la gran envergadura de las respuestas nacionales y la insuficiencia de las medidas internacionales
2. Un cambio de paradigma en las políticas favorable a una mayor intervención del Estado
C. Fortalecimiento de los esfuerzos para hacer frente a las vulnerabilidades existentes y avanzar en el logro de los objetivos de la Agenda 2030
II. Redoblar los esfuerzos para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y las metas no alcanzadas en la esfera del comercio y el desarrollo
A. Evidencia analítica que acredita las crecientes brechas de implementación
B. Dar la voz de alarma en el ámbito intergubernamental por la falta de avances en el logro de las metas económicas de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles C. Crecientes solicitudes de apoyo técnico a la dimensión
económica de los Objetivos de Desarrollo Sostenible
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D. Intensificar el enfoque del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo en los aspectos productivos de la sostenibilidad económica
E. Tomarse con mayor seriedad los Objetivos de Desarrollo Sostenible, mantener el rumbo y aprender de la experiencia adquirida con los problemas de implementación
III. Trazar nuevas vías para el comercio y el desarrollo después de la pandemia
A. Fomento de una transformación estructural inclusiva en una globalización cambiante
B. Crear riqueza, pero respetando las limitaciones del planeta C. Mejora del espacio fiscal y del acceso a la liquidez
internacional para los países en desarrollo
IV. Un multilateralismo más resiliente para el comercio y el desarrollo más allá de 2030
V. Conclusión Índice
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Siglas
COVID-19 Enfermedad por el coronavirus de 2019 IED inversión extranjera directa
PIB producto interno bruto FFI flujos financieros ilícitos DEG derechos especiales de giro
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo OMC Organización Mundial del Comercio
Desde el último período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, hace cuatro años, las fracturas y las líneas de falla se han ensanchado en toda la economía mundial, poniendo en peligro el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Entre esas fracturas figuran las desigualdades cada vez mayores que han alimentado el descontento popular con la globalización, el ensanchamiento de las brechas digitales y las desiguales vulnerabilidades al cambio climático. Entre estas fracturas también figura la creciente desconexión entre la inversión en la economía real y unos mercados financieros exuberantes, que no han dejado financiamiento suficiente para la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, pero que en cambio sí que han propiciado que la carga de la deuda no dejase de aumentar y los flujos financieros ilícitos de crecer. El propio sistema multilateral ha mostrado cada vez más signos de fractura, por cuanto se ha visto sometido a un estrés cada vez mayor debido a las tensiones por el comercio y la tecnología y al auge que está cobrando el nacionalismo económico.
Estas crecientes fracturas además se han visto agravadas por la pandemia de COVID-19 y su desproporcionado impacto en los más vulnerables. Un síntoma económico preocupante de la pandemia es la notable discrepancia entre las ingentes respuestas de la política nacional observadas en los países desarrollados y la respuesta internacional lamentablemente insuficiente, que ha
Prefacio
dejado a muchos países en desarrollo a la búsqueda de respuestas y opciones.
Ha llegado el momento de corregir esta situación con un nuevo enfoque internacional que nos encamine hacia una globalización más provechosa y una forma de multilateralismo más resiliente que pueda curar esas fracturas.
La pandemia está acelerando una transformación de la producción global hacia cadenas de valor más cortas, más regionales y más resilientes. También ha mostrado los límites del nacionalismo del “ir cada uno por su lado”. Las enérgicas respuestas de política nacional a la pandemia de COVID-19 están acelerando la reactivación de las políticas industriales y sugieren un cambio de paradigma que reafirma un papel reforzado del Estado desarrollista. La comunidad internacional necesita preparar un terreno común para que estas tendencias propicien una aceleración de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
En mi informe al 15º período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, que se celebrará en Bridgetown (Barbados) en octubre de 2021, me centro en la forma en que la ampliación de las capacidades productivas transformadoras de todos los Estados podría constituir el núcleo de un nuevo consenso multilateral más resiliente para acelerar el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Es necesario crear en todos los países capacidades productivas que faciliten la transformación estructural, la diversificación económica y la industrialización, esto es, “capacidades productivas transformadoras”. Serán vitales para superar el actual y fracturado panorama de la economía mundial y los nuevos desafíos que plantea la pandemia de COVID-19.
El 15º período de sesiones de la Conferencia debería ser el momento de debatir la forma de situar esas capacidades productivas transformadoras en el centro de los esfuerzos de las Naciones Unidas para asegurar una mejor recuperación de la pandemia y para lograr una globalización provechosa y un multilateralismo revitalizado. Si los resultados de la Conferencia de Bridgetown pueden reforzar el enfoque de todo el sistema de las Naciones Unidas en el aspecto productivo de la sostenibilidad económica, entonces habrá hecho mucho por acelerar el logro de la Agenda 2030.
Mukhisa Kituyi
Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
Introducción
1. En mi informe al 14º período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, celebrado en Nairobi en 2016, subrayé los progresos realizados en materia de desarrollo humano y transformación económica en los 75 años transcurridos desde la creación de las Naciones Unidas. Incidí en que este progreso y transformación habían ido de la mano de la creciente globalización y del multilateralismo que regía la interdependencia tanto entre los países como entre las condiciones económicas, sociales y ambientales.
2. Al mismo tiempo, advertí que el camino por recorrer era largo. El mundo siguió haciendo frente a los efectos persistentes de la crisis económica y financiera global, al espectro de un prolongado período de crecimiento lento en algunos países y a la disminución de las oportunidades comerciales para muchos, a los desafíos que representan las nuevas tecnologías para el mundo del trabajo, al resurgimiento de cargas de deuda insostenibles, a la continua volatilidad de los precios de los productos básicos, al aumento de los niveles de desigualdad de ingresos y la riqueza y a unas corrientes migratorias sin precedentes. A todo ello se sumaron los desafíos derivados del cambio climático y la inseguridad alimentaria y energética, así como la consiguiente inestabilidad económica, política y social.
3. También hice hincapié en que parecíamos estar mejor equipados que nunca para hacer frente a estos múltiples desafíos. El 14º período de sesiones de la Conferencia se celebró en un momento crucial para la comunidad internacional. Fue la primera conferencia cuatrienal tras el histórico acuerdo de la “triple promesa” de 2015, a saber, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que estableció los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo y el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático. Estos acuerdos ofrecen colectivamente un plan de magnitud verdaderamente histórica sobre cómo deberían ser nuestra sociedad, nuestra economía y nuestro medio ambiente en el mundo de 2030. Por su parte, la Conferencia representó un punto de partida para traducir en medidas nuestra determinación y nuestras decisiones, como se establece en la triple promesa.
4. Ahora que ya se ha recorrido un tercio del camino hacia 2030, la próxima conferencia ministerial de la UNCTAD tendrá lugar en un momento
en que la economía mundial está profundamente afectada por la pandemia de COVID-19. La pandemia ha demostrado ser contagiosa tanto en términos económicos como médicos, y su costo se mide ya en billones de dólares.
Con la declaración de una pandemia global en marzo de 2020, las medidas de distanciamiento social paralizaron prácticamente la actividad económica en un país tras otro, provocando una fuerte caída de la economía global y una casi ruptura del comercio mundial, la inversión extranjera directa y los flujos financieros. Si bien el apoyo masivo a las políticas ha evitado resultados aún peores, la pandemia ha castigado las ya frágiles condiciones económicas y ha expuesto la vulnerabilidad de economías y poblaciones ya desfavorecidas1. Renace la esperanza con el inicio de las vacunaciones, pero asegurar un amplio acceso y una distribución justa seguirá siendo un reto durante mucho tiempo. Entretanto, el reciente recrudecimiento del virus y la reintroducción de medidas de contención rigurosas en muchas jurisdicciones implican la persistencia de una gran incertidumbre sobre la evolución de la situación sanitaria y económica mundial, así como sobre la eficacia de las políticas destinadas a aliviar los costos humanos, económicos y sociales conexos.
5. Ningún episodio histórico puede proporcionar unas perspectivas valiosas sobre las posibles consecuencias y las respuestas políticas apropiadas en relación con la crisis de COVID-19. El término medio entre limitar la crisis de salud pública y la contención de las desaceleraciones económicas hace que sea más complejo encontrar respuestas de política económica. Cualquier respuesta debe ser de una magnitud suficiente para ajustarse a la
escala de la crisis y desplegar suficiente creatividad para ajustarse a su naturaleza singular. Esa respuesta también debe orientar la recuperación hacia el logro de la triple promesa de 2015. Una mejor recuperación exige que tratemos la pandemia de COVID-19 no solo como una crisis que hay que gestionar, sino también como una oportunidad para aprovechar las transformaciones económicas actuales y emergentes y hacer frente a los obstáculos normativos e institucionales que se oponen a un crecimiento más equitativo y sostenible.
6. También debemos reconocer que, si hubiéramos seguido avanzando en los contenidos de la triple promesa de 2015, los sistemas de salud más
1 Para un examen detallado de la forma en que la pandemia de COVID-19 ha afectado a los más vulnerables, véase UNCTAD, 2020a, Impact of the COVID-19 Pandemic on Trade and Development: Transitioning to a New Normal (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta E.20.II.D.35, Ginebra).
Cualquier respuesta debe ser de una magnitud suficiente para ajustarse
a la escala de la crisis y desplegar la suficiente creatividad para ajustarse a
su naturaleza singular.
fuertes habrían hecho frente mejor a la crisis sanitaria, y las economías más inclusivas y sostenibles habrían atenuado sus efectos sociales y económicos.
En cambio, cuando comenzó la pandemia, el panorama económico mundial se caracterizaba por grandes fracturas, pues la economía mundial se encontraba marcada por la desigualdad y atascada en las ralentizaciones del comercio y el crecimiento, y además el multilateralismo en una encrucijada sin saber claramente qué dirección tomar. La pandemia desveló completamente las debilidades que esas fracturas conllevan.
7. A ese respecto, la situación actual guarda cierta semejanza con la segunda mitad de la década de 1990. La crisis financiera asiática detuvo el milagro económico asiático y sus importantes efectos se sintieron en todas las regiones y países, tanto en desarrollo como desarrollados; también planteó serias dudas sobre la receta ampliamente aceptada que había guiado las políticas comerciales y de desarrollo de la época. Además, fue el período en que el régimen comercial multilateral se enfrentó a una crisis existencial que culminó con el fracaso de la Tercera Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Seattle en 1999, a la que se recuerda más que por el desarrollo de las negociaciones comerciales por las manifestaciones callejeras contra la globalización y el multilateralismo y por los gases lacrimógenos que impidieron a los ministros asistir a la reunión.
8. La referencia a estos acontecimientos —y en particular a la Conferencia Ministerial de Seattle— no pretende equiparar los estragos económicos causados por la pandemia de COVID-19 y las actuales dificultades por las que atraviesa el régimen comercial multilateral con los desafíos planteados a finales de los años noventa. Más bien, lo que se pretende es recordarnos el papel fundamental que desempeñó el décimo período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, celebrado en Bangkok en 2000, en la defensa del multilateralismo y en la insistencia en que tanto unas políticas adecuadas como una globalización debidamente disciplinada son indispensables para la integración en la economía global a fin de fomentar el comercio y el desarrollo de manera provechosa.
9. El décimo período de sesiones de la Conferencia —que es el más alto foro sobre comercio y desarrollo del sistema de las Naciones Unidas— fue la primera conferencia ministerial mundial sobre comercio y desarrollo después de la debacle de Seattle. Brindó a los países en desarrollo y a sus asociados para el desarrollo la oportunidad de evaluar, a nivel ministerial, las cuestiones que constituyen el núcleo de las políticas comerciales y de desarrollo y los problemas que tenían ante sí los entornos multilaterales conexos. Como declaró en su momento el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, el décimo período de sesiones de la Conferencia brindó una ocasión propicia para acometer un examen sincero
y objetivo de la globalización y de los marcos institucionales conexos, y era también el momento oportuno para hacer un balance de las políticas económicas pasadas y recientes desde la perspectiva del desarrollo. De hecho, para muchos, el décimo período de sesiones de la Conferencia brindó la oportunidad de llevar a cabo un “proceso de curación” y de reflexionar y buscar colectivamente soluciones a los problemas que enfrentaba el régimen de comercio multilateral.
10. Ahora nos enfrentamos a retos similares, aunque las causas inmediatas y los factores impulsores puedan ser diferentes. Las fracturas y desigualdades económicas existentes dentro de los países y entre ellos, combinadas con un apoyo cada vez más vacilante a las soluciones multilaterales, han acelerado y profundizado los efectos económicos, financieros y sociales de la pandemia de la COVID-19, retrasando las consiguientes respuestas de política y obstaculizando su eficacia. Años de austeridad y la retirada del Estado en el suministro de bienes públicos han reducido las capacidades de los sistemas de salud hasta unos niveles que no les permiten atender al gran número de personas infectadas y han vaciado las estructuras estatales indispensables para la prestación de un socorro rápido y suficientemente coordinado a nivel internacional a cualquier persona necesitada, independientemente de su condición social, género o ciudadanía. Ahora bien, más allá de lo que se necesite para hacer frente a las consecuencias de la pandemia de COVID-19, no es posible retomar tal cual el consenso en materia de políticas existente antes de la pandemia ni tampoco se puede carecer de uno.
11. En lugar de considerarse simplemente como una crisis, la pandemia puede entenderse como un acontecimiento que exige nuevos comienzos económicos e intelectuales. Para aprender de la crisis y tratar de recuperarse para conseguir unas condiciones sociales y económicas más sostenibles será necesario debatir si las cuestiones relativas a la salud
pública y el medio ambiente deben ocupar un lugar más destacado en las reglas y normas que rigen la globalización, y lo que ello implicaría para la esfera económica de la globalización y especialmente su dimensión comercial y de desarrollo. Los historiadores tal vez recuerden el resto del año 2020 y gran parte de 2021 como el momento en que se sentaron las bases de las nuevas relaciones económicas mundiales. No debemos perder la oportunidad que brinda una conferencia ministerial sobre comercio y desarrollo para contribuir a este proceso. En el marco del amplio mandato de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), y desde una perspectiva de desarrollo, el 15º período de
La pandemia puede entenderse como un acontecimiento que exige
unos nuevos comienzos económicos e intelectuales.
sesiones de la Conferencia debe hacer frente a los grandes desafíos y preocupaciones de los países en desarrollo en relación con el tratamiento integrado del comercio y el desarrollo en un mundo fracturado y marcado por la pandemia de COVID-19. Para ello, el 15º período de sesiones de la Conferencia debe abordar la forma en que un multilateralismo revitalizado y más resiliente puede gestionar los múltiples y cambiantes nexos entre el comercio y el desarrollo en beneficio de todos.
12. Además de contener las repercusiones en la salud y la economía provocadas por la pandemia y de salvar las vidas y los medios de subsistencia de las personas, otro reto fundamental que se plantea es evitar que la pandemia haga descarrilar el proceso de avance hacia el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Se corre el riesgo de que la pandemia haga que los resultados que sustentan el progreso de los Objetivos sean aún más desiguales y que el ritmo de estos logros sea aún más lento de lo esperado. Las deliberaciones del primer foro político de alto nivel celebrado en la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2019 ya habían puesto de relieve que el mundo estaba perdiendo peligrosamente el rumbo en la implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. En ese marco el Secretario General de las Naciones Unidas, António Guterres, declaró que era necesaria una “década de acción” para recuperar el terreno perdido en el logro de los Objetivos.
13. Ser consciente de estos reveses y las complejidades adicionales causadas por la pandemia de COVID-19 no debería disuadirnos de mantener el rumbo hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible ni de la dirección del viaje hasta 2030 y después. El 15º período de sesiones de la Conferencia brinda la oportunidad, con la vista puesta en concertar mejor nuestros esfuerzos colectivos y acelerar los avances hacia la sostenibilidad económica, de extraer las enseñanzas correctas sobre cómo las líneas de falla existentes pueden permitir que la pandemia perjudique tan profundamente a la economía global hasta el punto de comprometer el logro de las metas económicas de los Objetivos enunciados originalmente en el documento final, es decir, el Maafikiano de Nairobi (TD/519/Add.2), del 14º período de sesiones de la Conferencia.
14. Al tiempo que reafirmaba la continua pertinencia del Mandato de Doha y el Acuerdo de Accra, el Maafikiano de Nairobi especificó las esferas concretas en las que la UNCTAD puede y debe brindar su máxima contribución a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y a los resultados de otras conferencias pertinentes. El enfoque del desarrollo económico inclusivo basado en la transformación estructural y esbozado en el Maafikiano sigue siendo válido y si cabe aún más pertinente en el actual entorno económico global. Esta dirección estratégica acordada en Nairobi
se fundamentaba en el concepto de la creación de capacidades productivas para la transformación económica como clave para la convergencia económica de los países en desarrollo y se articulaba en torno a cuatro Objetivos de Desarrollo del Milenio fundamentales, a saber, los Objetivos 8, 9, 10 y 172. Esta “teoría del cambio” que sustenta la labor de la UNCTAD no ha experimentado modificación alguna. Dejando de lado los actuales reveses del multilateralismo, la creación de capacidades productivas transformadoras sigue siendo un objetivo incumplido cuando se habla de la implementación de las dimensiones económicas de la Agenda 2030.
15. Es preciso encontrar soluciones a la crisis de la COVID-19 que también ayuden a corregir las fracturas que ha abierto la globalización, lo que ha acarreado resultados injustos y ha contribuido a la desigualdad y la vulnerabilidad.
Es preciso también sostener que la globalización es un proceso impulsado por las políticas y que el multilateralismo es el enfoque más eficaz para gestionar esas políticas y sus repercusiones de una manera que redunde en beneficio de todos y de todos los países. Estoy firmemente
convencido de que esta es la respuesta correcta a la pandemia y a las preocupaciones legítimas que suscitan la globalización y nuestras sociedades fracturadas. Creo, asimismo, que la reactivación de un multilateralismo más resiliente es la única manera de reactivar una globalización provechosa y de potenciar los múltiples nexos entre el comercio y el desarrollo para así poder acelerar los avances para la culminación de la Agenda 2030.
16. En el presente informe se destaca que el 15º período de sesiones de la Conferencia será un momento importante para que la comunidad internacional determine los elementos que caracterizarán la década de acción y promueva el discurso mundial sobre el desarrollo económico inclusivo, la globalización y el multilateralismo. Será el momento de incidir en el papel que los múltiples nexos entre el comercio y el desarrollo pueden desempeñar en la lucha contra las consecuencias económicas de la pandemia de COVID-19
2 En el Informe sobre los Países Menos Adelantados, 2006: Desarrollo de las capacidades productivas, la UNCTAD definió las capacidades productivas como “los recursos productivos, las capacidades empresariales y las vinculaciones de la producción que, en conjunto, determinan la capacidad de un país de producir bienes y servicios y le permiten crecer y desarrollarse” (pág. 65, publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta S.06.II.D.9, Nueva York y Ginebra). Si bien este concepto se ha utilizado con mayor frecuencia en el caso de los países menos adelantados (para un examen detallado en este contexto, véase UNCTAD, 2020b, The Least Developed Countries Report 2020: Productive Capacities for the New Decade, cap. 3, publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta E.21.II.D.2, Ginebra), en el Maafikiano de Nairobi se reconoce que su aplicabilidad es más general.
La creación de capacidades productivas transformadoras
será vital para sanar el fracturado panorama de la economía global y debería convertirse en uno de los ejes de un multilateralismo
más resiliente.
y en la superación de las múltiples fracturas del actual panorama de la economía global. En el presente informe también se sostiene que, al iniciarse la década de acción para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el 15º período de sesiones de la Conferencia será el momento en que los Estados miembros reactiven un multilateralismo más resiliente y reafirmen el papel fundamental de la UNCTAD en el apoyo a los progresos hacia el logro de los Objetivos y pidan a todo el sistema de las Naciones Unidas en general que coloque la cuestión de la creación de capacidades productivas transformadoras en el centro del desarrollo sostenible. La creación de capacidades productivas que faciliten la transformación estructural, la diversificación económica y la industrialización —o capacidades productivas transformadoras—, como se expuso en el Maafikiano de Nairobi, es vital no solo para hacer frente al fracturado panorama de la economía global, sino también para enfrentar los nuevos retos que plantea la pandemia de COVID-19. Teniendo presente esta cuestión, al reforzar el centro de interés de su sistema de desarrollo en el aspecto productivo de la sostenibilidad económica, las Naciones Unidas podrían sentar ejemplo y ponerse al frente de la revitalización del multilateralismo y la cooperación mundial.
I. El fracturado paisaje de una
economía global traumatizada
por la pandemia de COVID-19
17. Las aspiraciones que representan los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible no podrán verse colmadas sin una economía global que sea dinámica e inclusiva y sin los esfuerzos sostenidos de la cooperación de todos los países. Sin embargo, el panorama de la economía global presenta ahora cada vez más fracturas. Entre las víctimas de esta fractura figuran no solo la opinión convencional de que la globalización puede proporcionar una prosperidad inclusiva, sino también la creencia común de que el multilateralismo proporciona los medios para lograrla.
A. Promesas incumplidas del comercio y el desarrollo antes de la pandemia
18. La globalización es un proceso impulsado por políticas que puede obstaculizar o fomentar el desarrollo económico en función de las políticas por las que opten los Estados. Las que fomentan el desarrollo económico deben considerarse desde una perspectiva global e incluir medidas tanto nacionales como internacionales. Uno de los principales objetivos de estas últimas es amortiguar el impacto internacional de las perturbaciones, que, si bien pueden manifestarse en una parte del mundo, pueden acarrear repercusiones negativas en otras. La UNCTAD ha llegado a desempeñar un papel esencial en esta esfera, al colocar su foco de interés en la especial vulnerabilidad de los países en desarrollo a las fluctuaciones económicas que se producen fuera de sus fronteras y en su enfoque integrado de la forma en que las políticas pueden posibilitar que el comercio y las finanzas internacionales materialicen todo su potencial de desarrollo.
19. Con arreglo a esta visión desarrollista el Estado es un contribuyente legítimo y decidido para el logro de objetivos de desarrollo tanto a nivel nacional como internacional. En el plano nacional, se asigna a cada país la responsabilidad primordial de elaborar estrategias de desarrollo y aplicar de manera proactiva políticas apropiadas que tengan en cuenta las posibilidades que ofrecen la economía global y la interdependencia, complementadas y apoyadas por un entorno mundial propicio. En el plano internacional, el Estado, legitimado por el apoyo popular y los avances económicos y sociales en el país, puede hacer oír su voz en los procesos multilaterales para lograr acuerdos a fin de evitar la adopción de políticas nacionales que sean intencionadamente políticas de empobrecimiento del vecino, y aprovechar los efectos transfronterizos para lograr bienes comunes globales.
20. Esta visión desarrollista —en la que tan poco hincapié se ha hecho en las últimas cuatro décadas— recurre a configuraciones de políticas que trascienden la mera creación de unas condiciones esenciales que las enmarquen, como la educación o el buen gobierno. Exige políticas activas que vayan más allá de una mera integración profunda en la economía global como única forma racional de crecimiento sostenible y prosperidad.
Exige también la presencia de agentes públicos y privados que trabajen juntos de manera concertada en un espíritu de respeto mutuo y beneficio colectivo.
21. La liberalización de los regímenes comerciales, financieros y de inversión, combinada con la armonización regulatoria y los avances en las tecnologías de la información y las comunicaciones, han guiado la integración de los países en desarrollo en la economía mundial, lo que se refleja en la intensificación del comercio y los flujos financieros internacionales, de la inversión extranjera directa y otras formas de vinculaciones transfronterizas.
En el último cuarto de siglo, la globalización ha progresado a niveles sin precedentes en muchas de estas áreas. Respaldada por el boyante crecimiento del crédito mundial, el auge de los precios de los productos básicos y las políticas internas de los países en desarrollo, que a menudo son más favorecedoras de este, en las últimas décadas la integración global ha facilitado la disminución constante y significativa de la proporción de la población mundial que vive en la pobreza extrema y ha contribuido a convertir en convergencia lo que antes era el predominio de la divergencia entre el Norte y el Sur mundial.
22. Sin embargo, no se ha confirmado la expectativa generalizada de que esta amalgama de globalización y optimismo depositado en la idea de que privilegiando los intereses del sector privado ofrecería un camino inclusivo y sostenido hacia la prosperidad. La intensificación de la globalización y la profundización de la integración económica han arrojado los beneficios esperados solo en unos pocos países en desarrollo, sobre los que posiblemente pueda cuestionarse que hayan seguido el guion de políticas aplicables, y han favorecido solo a un número reducido de personas que tenían las competencias técnicas adecuadas y las condiciones iniciales que les ha permitido aprovechar las oportunidades que comporta la globalización. La convergencia económica que muchos otros países en desarrollo culminaron en períodos más breves no pudo mantenerse, en parte porque sus procesos de integración han resultado ser propensos a las crisis, la deflación y la agudización de las vulnerabilidades de los más desfavorecidos. Así pues, los paradigmas dominantes de los últimos 40 años en lo que atañe a las políticas han desencadenado un doble proceso de integración y exclusión, que se refleja en el ensanchamiento de las fracturas entre países y a nivel interno.
1. Desequilibrios de la economía global y deterioro de las condiciones económicas globales
23. Como resultado de estos procesos de globalización desiguales, las múltiples conmociones de la crisis de COVID-19 afectaron a una economía global caracterizada por la lentitud del crecimiento, la atonía del comercio y la inversión, unos niveles de deuda históricamente elevados, así como por una desigualdad mayor y una degradación ambiental sin freno. Incluso antes de que la pandemia arrastrase a la economía mundial hasta la recesión, aún no había culminado la recuperación sostenida de la crisis económica y financiera global de 2008/09. En 2019 la economía global registró su crecimiento más lento en una década, con una desaceleración de la actividad económica muy sincronizada en todas las regiones y con el riesgo de unas tendencias fuertemente bajistas. Gran parte de la falta de vigor de la recuperación de la crisis económica y financiera global puede atribuirse a la escasa inversión en la economía real, que también propició que se prolongase la disminución decenal observada en el crecimiento de la productividad global.
24. Sostener el escaso crecimiento económico global que se registraba había pasado a depender de unos niveles de deuda cada vez más elevados.
Era demasiado frecuente que el desempeño del crecimiento en el mundo en desarrollo estuviese estrechamente vinculado a la volatilidad de los flujos internacionales de capital, razón por la cual muchos países en desarrollo ya no solo habían dejado de reducir la brecha en los niveles de vida sino que se estaban quedando descolgados. A la peligrosa vulnerabilidad económica a la que se veían expuestos la mayoría de los países en desarrollo vinieron a sumarse los efectos disruptivos ocasionados por la rápida difusión de las tecnologías digitales y las crecientes vulnerabilidades al cambio climático, que afecta muy particularmente a los pequeños Estados insulares en desarrollo, entre ellos Barbados, país anfitrión del 15º período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo.
25. El escaso crecimiento del ingreso que se ha registrado por término medio se ha distribuido de manera desigual, por lo que los avances hacia un mayor nivel de vida se han detenido en muchos países. La lentitud de la recuperación de la crisis económica y financiera global y las políticas elegidas, junto con las fuerzas de la globalización y el cambio tecnológico, han conllevado en casi todas partes un deterioro de la distribución del ingreso y la riqueza. Esta circunstancia hace que la desigualdad sea una de las cuestiones económicas, sociales y políticas más candentes de nuestro tiempo. La desigualdad ha generado tensiones sociales y políticas en los países desarrollados, donde la desigualdad de ingresos y riqueza ha experimentado un fuerte aumento desde la década de 1980 y ha acarreado
una polarización entre, por una parte, los habitantes prósperos y educados de las ciudades y, por otra, el resto de la población. La polarización de los ingresos y la riqueza ha acarreado tensiones generacionales. Las aspiraciones de los grupos más jóvenes de la población de alcanzar un nivel de vida más alto que el de sus padres tienen menos probabilidades de hacerse realidad. Además, también ha aumentado la desigualdad en muchos países en desarrollo, especialmente en aquellos que han registrado un excelente desempeño en términos de crecimiento. La desigualdad parece empeñada en no remitir y sigue siendo elevada incluso en los casos en que las políticas han contribuido a reducirla en los países en desarrollo durante este período, como en América Latina.
2. Cambios en las estructuras de producción global en medio de una ralentización del comercio y de los flujos de inversión extranjera directa
26. El agravamiento de las fracturas de la economía global y la mayor vulnerabilidad de los países en desarrollo son también resultado de los cambios experimentados en la producción internacional, que son cada vez más aparentes desde que empezaron a aplicarse las medidas para la implementación de la triple promesa y el Maafikiano de Nairobi.
27. La ralentización del crecimiento de la inversión y la producción global, además de las prolongadas tensiones comerciales, han agravado el desplome del comercio global predominante desde su desaceleración a raíz de la crisis económica y financiera global de 2008/09. El comercio global de bienes y servicios había registrado una tasa de crecimiento anual del 7 % entre el año 2000 y la crisis económica y financiera global. Desde entonces, el comercio ha acusado un retroceso y ha fluido en torno al 3 %, que es un promedio significativamente inferior. En 2019, el crecimiento del volumen del comercio global de bienes y servicios experimentó una brusca desaceleración hasta alcanzar un mínimo después de la crisis3. La lentitud del crecimiento del comercio ha suscitado la preocupación de que la economía mundial se haya topado con una restricción del comercio máxima, es decir, que el ratio comercio global/producción global haya alcanzado un límite;
también debido a que la tasa de crecimiento del comercio global se redujo en relación con el crecimiento del ingreso mundial.
28. Esta desaceleración prepandémica del comercio puede muy bien haber sido un fenómeno estructural largoplacista que se manifestó junto con los factores cíclicos de impulso de la desaceleración del crecimiento del ingreso
3 Para un examen más detallado, véase UNCTAD, 2020c, Key Statistics and Trends in International Trade 2019: International Trade Slump (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta: E.20.II.D.8, Ginebra).
mundial y las tensiones comerciales del momento.
Considerada desde una perspectiva histórica, la relación entre el comercio y la producción varía a lo largo del tiempo. En el período comprendido entre principios del decenio de 1990 y 2008 fue un importante y atípico factor de su aumento, que fue impulsado por la reintegración de Europa Central y Oriental y China en la economía mundial, la creación de la Zona de Libre Comercio de América del Norte y la expansión de las cadenas globales de valor como modo dominante de
organización de los procesos de producción a escala mundial4.
29. Las cadenas globales de valor presentan prometedores efectos beneficiosos para el comercio y el desarrollo, toda vez que permiten que más países, empresas y trabajadores participen en el comercio al organizar la producción global en torno a unas pequeñísimas ventajas comparativas.
Las cadenas globales de valor pueden ser un importante factor que contribuya al desarrollo. Toda cuantificación precisa de las ganancias derivadas de las cadenas globales de valor debe tener en cuenta cuestiones muy diversas, entre ellas su estructura de gobernanza y su contribución a la industrialización, mediante vinculaciones entre insumos y productos y el aumento de la proporción del valor agregado nacional en el total de las exportaciones, así como el aumento de los efectos de derrame del conocimiento y los efectos de la competencia en la creación de valor.
30. Ahora bien, la integración de los países en desarrollo en las cadenas globales de valor también plantea problemas. Los países en desarrollo corren el riesgo de permanecer cautivos de actividades con un valor agregado interno relativamente escaso, por ejemplo, si solo se suministra mano de obra a bajo costo mientras que la tecnología patentada permanece en los países desarrollados. Este estado de cosas ha reducido a unos pocos los canales de transmisión de tecnología entre las empresas extranjeras y las del país y ha obstaculizado las posibilidades de escalamiento en la cadena de valor y de explotar nuevas oportunidades económicas, más allá de las ventajas comparativas existentes, aprovechando la tecnología y la inversión extranjera directa (IED) para crear capacidades productivas transformadoras.
31. No obstante, la expansión de las cadenas globales de valor supuso un cambio de paradigma en la política comercial. Las empresas pueden ensamblar productos intermedios con diversos destinos y de empresas que
4 Irwin, D. A., 2015, World trade and production: a long run view, en Hoekman B., ed., The Global Trade Slowdown: A New Normal?, Centre for Economic Policy Research Press, Londres: 21-30.
La desaceleración comercial previa a la pandemia fue un fenómeno estructural que se sumó a la desaceleración
cíclica del crecimiento mundial y a las tensiones comerciales actualmente
observables.
respeten las mismas normas. Como consecuencia de ello, la política comercial empezó a preocuparse cada vez más por las medidas no arancelarias y emprendió la liberalización y la armonización de los reglamentos y normas al otro lado de la frontera, a menudo codificados en acuerdos comerciales bilaterales o regionales.
32. Las decisiones empresariales de acortar y regionalizar las cadenas de suministro o de “relocalizar” la producción sugieren una aparente desglobalización del comercio. En particular, se ha pasado de unas cadenas de suministro muy fragmentadas y de alcance global a una mayor dependencia de las redes de producción regionales y locales. Esas decisiones son resultado de una reevaluación de los beneficios económicos de la deslocalización, por ejemplo, a causa del aumento de los costos unitarios de la mano de obra en algunos grandes países en desarrollo y los costos relacionados con la gestión de la cadena global de suministro ante las grandes alteraciones de la oferta provocadas por terremotos o fenómenos climáticos extremos, que ya se habían observado antes de la pandemia, así como por el cierre temporal de centros de producción en China como consecuencia de la pandemia de COVID-19. Estas decisiones también son consecuencia de la creciente preocupación de los consumidores por una producción social y ambientalmente responsable5. Los efectos disruptivos de la rápida difusión de las tecnologías digitales y las oportunidades conexas para relocalizar la producción gracias a la automatización han impulsado además una reevaluación de la distribución de la producción global. En conjunto, gran parte de lo que parece ser una desglobalización del comercio puede muy bien ser sencillamente el reflejo de una reconfiguración de las cadenas de suministro.
33. La evolución de la IED antes de la pandemia de COVID-19 indicaba que estaba efectivamente en marcha una reconfiguración de las cadenas de suministro existentes. Los flujos globales de IED aumentaron en 2019, aunque solo de manera discreta, tras las considerables disminuciones registradas en 2017 y 2018, pero se mantuvieron por debajo del promedio de los diez años anteriores y en torno al 25 % del valor máximo registrado en 2015. La IED de nueva planta (creación de nueva capacidad productiva) en los países en desarrollo no ha aumentado significativamente en más de diez años y sigue concentrada principalmente en las industrias extractivas.
Este dato tiene importantes repercusiones, ya que las inversiones de nueva planta son mucho más beneficiosas para crear capacidades productivas transformadoras que los flujos relacionados con fusiones y adquisiciones.
5 Para un examen más en profundidad, véase UNCTAD, 2020d, World Investment Report 2020: International Production beyond the Pandemic (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta E.20.II.D.23, Ginebra).
3. Vulnerabilidades financieras crecientes: volatilidad de los flujos de capital, endeudamiento creciente y flujos financieros ilícitos
34. Si bien la evolución prepandémica del comercio y la IED sugería un retroceso de los altos e insostenibles niveles que había alcanzado la globalización, los flujos netos de capital hacia los países en desarrollo continuaron llegando sin disminución alguna. Sin embargo, especialmente en las economías con mercados de capital más abiertos, su alcance era muy volátil y estaba determinado principalmente por la abundancia de liquidez en el mundo y el apetito de riesgo de los inversores financieros mundiales. Tras los máximos registrados en 2010 y 2013 se produjo seguidamente la rabieta episódica del taper tantrum (esto es, la repentina retirada de capital tras el anuncio en mayo de 2013 por la Reserva Federal de los Estados Unidos de América de que con el tiempo pondría fin a su política monetaria expansiva), posteriormente un repunte en 2017 y 2018 y finalmente un período de estabilidad generalizada en 2019.
35. Las entradas netas de capital en los países en desarrollo pueden ser una valiosa fuente de financiamiento exterior. Sin embargo, la volatilidad y el carácter procíclico de esos flujos complican la gestión macroeconómica y provocan un aumento de las vulnerabilidades financieras y endeudamiento.
Estos riesgos son particularmente importantes en los países en desarrollo, pues están mucho más expuestos a los ciclos financieros globalizados
—la evolución correlacionada de las condiciones financieras globales y nacionales en todos los países— que los países desarrollados. Un ciclo financiero global implica que los flujos de capitales encaminados hacia los países en desarrollo suelen obedecer sobre todo a factores externos al país receptor (como unas bajas tasas de interés y la expansión monetaria en las economías desarrolladas junto a una escasa aversión al riesgo a nivel mundial) y no tanto a factores locales (como el grado de apertura de la cuenta de capital y la fortaleza del crecimiento económico) que pudiesen atraer hacia sus economías flujos internacionales de capital. La mayoría de los países en desarrollo no disponen de los múltiples instrumentos de política, sin condiciones previas para su utilización, que serían necesarios para eliminar esas presiones.
36. La globalización financiera ha adquirido aún mayores proporciones, por cuanto el elevado endeudamiento se ha convertido en un rasgo fundamental de la economía global. En el tercer trimestre de 2019 el ratio deuda global/producción global superó el 322 %, lo que supuso en aquel momento su máximo histórico, y la deuda total ascendió a casi 253 billones de dólares6. La expansión de la deuda ha sido más pronunciada en los
6 Wheatley, J., 2020, Pandemic fuels global “debt tsunami”, Financial Times, 18 de noviembre.
sectores empresariales no financieros y, en menor medida, en los sectores públicos. En el caso de los países en desarrollo, el nivel prepandémico de la deuda total era aproximadamente el doble de la suma total de sus productos internos brutos (PIB), esto es, el nivel más alto jamás registrado.
El endeudamiento de los países en desarrollo de ingreso alto y medio se encuentra en niveles sin precedentes y consiste predominantemente en deuda del sector privado. Si bien es cierto que en los primeros momentos de la pandemia de COVID-19 el endeudamiento de los países de ingreso bajo no había superado los niveles anteriores a los programas de cancelación de la
deuda para los países pobres muy endeudados de principios de la década de 2000, el endeudamiento del sector privado también había aumentado notablemente en esos países. En un contexto de desaceleración del crecimiento mundial, el recrudecimiento de las tensiones comerciales y, en algunos casos, el mayor grado de incertidumbre política, la elevada deuda empresarial de las economías emergentes representa una importante fuente de vulnerabilidad financiera, como forzosamente ha puesto de manifiesto la pandemia de COVID-19. Desde la crisis económica y financiera global, ha habido un reajuste en la composición de los acreedores de deuda pública, pues se ha desplazado hacia la titularidad privada, extranjera y no bancaria, lo que ha acentuado aún más las vulnerabilidades. En algunos países, estas vulnerabilidades se ven agravadas por el aumento de la deuda denominada en dólares. Además, los indicadores de inversión muestran que una parte importante de esta deuda corporativa no se ha canalizado ni hacia inversiones productivas ni hacia sectores de alta productividad7. Esta tendencia ha repercutido negativamente en el crecimiento a medio plazo y también ha suscitado preocupación en cuanto a la sostenibilidad de la deuda.
37. Los flujos internacionales de capital han sido fundamentales en la expansión de la deuda privada, pero si la deuda pública ha aumentado a menudo se ha debido a la insuficiencia de los ingresos fiscales. La caída de los ingresos fiscales es en parte el resultado de decisiones conscientes, pues los responsables de las políticas aceptaron la idea de que los impuestos son un obstáculo para el crecimiento económico y, por lo tanto, deben reducirse en la medida de lo posible. Entretanto, la evasión fiscal practicada por las grandes fortunas y el aumento de los flujos financieros ilícitos por motivos
7 UNCTAD, 2019, Informe sobre el Comercio y el Desarrollo 2019: Financiar un New Deal verde global (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta: S.19.II.D.5, Nueva York y Ginebra).
La desconexión entre el deterioro de los resultados
económicos reales y la constante exuberancia financiera es la causante de que la economía global se encontrase en un estado
de extrema vulnerabilidad cuando se produjo la crisis generada por la pandemia
de COVID-19.
tributarios entre las empresas multinacionales ha supuesto una presión añadida para bajar los impuestos. Las estimaciones agregadas actualmente disponibles sobre los flujos financieros ilícitos por motivos tributarios no son uniformes debido a su opacidad y a las diferentes metodologías de medición empleadas. Sin embargo, según las últimas estimaciones de la recaudación cesante por culpa de estos flujos para el conjunto de países en desarrollo la calculan entre los 49.000 y 193.000 millones de dólares, mientras que las estimaciones de las cantidades desviadas por la subfacturación de importaciones y otros flujos financieros ilícitos apuntan a un promedio de 88.600 millones de dólares anuales solo en África8.
38. Los flujos financieros ilícitos por motivos fiscales se generan principalmente cuando las empresas multinacionales reducen sus obligaciones en concepto de impuesto de sociedades trasladando sus beneficios a filiales radicadas en centros financieros extraterritoriales o paraísos fiscales. Las normas internacionales vigentes en materia de impuesto sobre sociedades facilitan estas prácticas, ya que dejan las decisiones sobre dónde registrar los beneficios en manos de las propias empresas multinacionales, independientemente del lugar en que se haya realizado la actividad lucrativa. Este sistema data de la época de 1920 y fue diseñado en un momento en que la mayor parte del comercio de manufacturas estaba constituido por productos finales y se realizaba entre empresas distintas. Está mal concebido para hacer frente a las características actuales del comercio, sobre todo en lo que respecta a los bienes intermedios y, cada vez más, a los servicios, y del comercio entre filiales de empresas multinacionales. Existen varios intentos en marcha para resolver estos problemas en el marco de las Naciones Unidas y del Proyecto sobre la Erosión de la Base Imponible y el Traslado de Beneficios del Grupo de los 20 (con propuestas en esta esfera también de la Comisión Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional, así como de organizaciones no gubernamentales especializadas), pero no se ha convenido por el momento ninguna solución.
39. Una cuestión estrechamente relacionada con los flujos financieros ilícitos por motivos impositivos es la constatación de que una parte cada vez mayor de la IED pasa a través de sociedades de cartera o vehículos de inversión, que en realidad pueden ser sencillamente sociedades instrumentales, y no se destina a actividades productivas en las economías receptoras9. Este
8 Ibid. y UNCTAD, 2020e, Economic Development in Africa Report 2020: Tackling Illicit Financial Flows for Sustainable Development in Africa (publicación de las Naciones Unidas, núm. de venta E.20.II.D.21, Ginebra).
9 Damgaard, J., Elkjaer, T. y Johannesen, N., 2019, The rise of phantom investments. Empty corporate shells in tax havens undermine tax collection in advanced, emerging market and developing economies, Finance and Development, 56(3).
tipo de IED puede utilizarse para el financiamiento interno del grupo o para conservar derechos de propiedad intelectual u otro tipo de activos. A efectos de optimización tributaria, se concentra en unos pocos centros financieros extraterritoriales o paraísos fiscales.
40. Los flujos internacionales ilícitos afectan a actividades como el comercio ilegal de especies de fauna y flora, la explotación forestal y la pesca, pero principalmente obedecen a la subfacturación de las exportaciones de productos básicos, especialmente del sector extractivo. Se ha estimado, por ejemplo, que alrededor de la mitad de las salidas financieras ilícitas de África se generan por facturación comercial indebida y más de la mitad de los flujos financieros ilícitos relacionados con el comercio tienen su origen en el sector extractivo. La falta de datos dificulta establecer comparaciones a lo largo del tiempo. Pero la evidencia específica de cada país basada en el método para detectar desfases de valor en la facturación de importaciones o exportaciones entre países que son socios comerciales indica que las pérdidas de ingresos por facturación comercial indebida han sido mucho mayores en los últimos 15 años que en el período 1990-200510.
41. La simultaneidad, por un lado, del deterioro de las perspectivas de la economía global, la ralentización del comercio y la IED en nueva planta, y, por otro, del aumento incesante de los flujos internacionales de capital, las valoraciones a precios de mercado de los activos y los flujos financieros ilícitos relacionados con el comercio y por motivos tributarios ejemplifica la desconexión existente entre los mercados financieros y la actividad económica real. Esta desconexión, en combinación con el aumento de la desigualdad, dejó a la economía global en un estado de suma vulnerabilidad ante un choque tan potente y generalizado como el generado por la pandemia de COVID-19.
B. La pandemia expone y ahonda
las múltiples fracturas de la economía global
42. La pandemia de COVID-19 ya ha causado más de 1,5 millones de muertes y ha hecho que casi la mitad de la población mundial tenga que soportar medidas de confinamiento. La consiguiente caída del gasto en
10 UNCTAD, 2020e.
consumo y el cierre de fábricas provocaron el colapso económico mundial más profundo y sincronizado del que se tenga constancia. Se prevé que en 2020 la economía global se contraiga un 4 % o un 5 %, que el comercio de mercancías se reduzca un 7 % o un 9 % y la IED hasta un 40 %, y que las remesas disminuyan en más de 100.000 millones de dólares11. La deuda mundial se ha disparado desde 2019. Se prevé que para finales de 2020 la deuda se eleve a 277 billones de dólares, es decir, el 365 % de la producción mundial, mientras que a finales de 2019 el incremento fue del 320 %12. Asimismo, únicamente en el segundo trimestre de 2020 la pandemia provocó la desaparición de casi 500 millones de empleos en todo el mundo y afectó muy duramente a muchos de los 2.000 millones de los escasamente protegidos trabajadores del sector no estructurado13.
43. Se prevé un rebote de entre un 7 % y un 8 % del comercio global en 2021, con lo que se está más cerca de un escenario de “recuperación débil” que de un “rápido retorno a la tendencia”14. En lo que respecta a la IED, la pandemia ha suscitado una gran incertidumbre sobre las perspectivas económicas, sobre todo en los países en desarrollo, lo que puede provocar un retraso o incluso la cancelación de proyectos previstos anteriormente.
Por ello, la pandemia puede marcar un punto de inflexión que podría alterar fundamentalmente la configuración de la producción internacional en la próxima década, por lo que cabe esperar que los flujos de IED hacia los países en desarrollo sigan siendo positivos, aunque considerablemente inferiores a los máximos anteriores15.
44. Si bien la crisis de COVID-19 ha afectado a todos los países, su impacto es muy variable.
La mayor disminución de la producción se observa en el mundo desarrollado, donde muchos países se encuentran en plena lucha contra una segunda oleada de la enfermedad.
Sin embargo, los daños económicos y sociales son mayores en el mundo en desarrollo. Estos países simultanean la gran importancia de
11 Las cifras citadas se refieren a todo el año 2020, con disminuciones mucho más drásticas registradas en el primer trimestre de 2020 y sobre todo el segundo. Véase UNCTAD, 2020a, donde se presenta evidencia numérica sobre el impacto de la pandemia.
12 Wheatley, J., 2020.
13 International Labour Organization, 2020, Restore progress towards attaining the Sustainable Development Goals, declaración de Guy Ryder en las reuniones anuales del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, 15 de octubre.
14 OMC, 2020, “El comercio da muestras de reactivarse tras los efectos de la COVID-19, pero la recuperación sigue siendo incierta”, comunicado de prensa, 6 de octubre.
15 UNCTAD, 2020f, Investment Trends Monitor, núm. 36, octubre.
La pandemia marca un punto de inflexión
que podría alterar fundamentalmente la
configuración de la producción internacional en
la próxima década.
ciertos sectores económicos especialmente afectados (como el turismo) con elevados niveles de empleo informal y escasa protección social. Esta conjunción de factores pone en peligro millones de medios de vida y abre las puertas a la posibilidad de arrastrar a otros 130 millones de personas a la pobreza extrema si la crisis persiste y de que cerca de 300 millones de personas se enfrenten a una aguda inseguridad alimentaria. Un caso aparte es Asia Oriental, en particular China, donde los efectos en la salud pública fueron relativamente bajos y las economías han experimentado una fuerte y rápida recuperación.
45. Ya dentro de los países, los efectos económicos de la pandemia afectan de manera desproporcionada a las generaciones más jóvenes, que tienen más dificultades para afianzarse en un mercado laboral alterado y a las personas que no pueden seguir sus estudios en línea, que se ven obligadas a interrumpirlos. Los efectos económicos y sociales de la pandemia también podrían suponer un retroceso en los avances en materia de igualdad de género y del empoderamiento de la mujer. Habida cuenta de las continuas diferencias de remuneración entre hombres y mujeres, la excesiva proporción de estas en puestos relativamente menos estables y peor remunerados hace que las mujeres tiendan a tener menos ahorros líquidos que los hombres y menos posibilidades de no trabajar. Cuando pueden trasladar su oficina a casa, a menudo asumen la mayoría de las tareas adicionales relacionadas con el cuidado de los niños y los ancianos de la familia.
46. También se prevé que el ritmo de la recuperación sea muy desigual.
Hasta ahora, la recuperación ha tenido forma de K, y los que están en la parte superior de la distribución del ingreso y la riqueza pueden disfrutar del aumento del precio de los activos y seguir trabajando desde su casa, mientras que los que están en la parte inferior a menudo se enfrentan a la disyuntiva de exponerse a la pandemia o renunciar a cualquier tipo de ingreso.
47. Es probable que el empeoramiento de las fracturas existentes a causa de la desigualdad de los efectos directos de la propia pandemia se vea agravada por la divergencia de las vías tomadas por la recuperación económica. Además de lograr contener la propagación de la enfermedad y, en última instancia, acceder a un costo asequible a las vacunas y a un tratamiento eficaz, el ritmo de recuperación de cada país dependerá de la escala y la eficacia de las respuestas de las políticas nacionales y de las diferencias en la estructura de las economías de los países y su grado de preparación para adecuarse a los cambios estructurales de la producción internacional, tanto de los que se están manifestando en estos momentos como de los que están en ciernes.
1. La preocupante desconexión entre la gran envergadura de las respuestas nacionales y la insuficiencia de las medidas internacionales
48. La pandemia desencadenó una respuesta extensiva en términos de políticas nacionales en la mayoría de las economías desarrolladas. Solo en los Estados Unidos se adoptó rápidamente un gasto para estimular la economía equivalente al 12 % del PIB y se redujeron en 1,5 puntos porcentuales las tasas de interés a corto plazo. Otros países desarrollados también aumentaron el gasto fiscal para proteger a los trabajadores y salvar a las empresas. El estímulo monetario y fiscal conjunto de los países desarrollados ronda el 20 % de su PIB. Sus medidas adicionales de gasto y apoyo a la liquidez ascendieron a más del doble de las adoptadas por las economías en desarrollo en términos de ingreso nacional, y son más de 20 veces superiores si se toma como base su monto per cápita16. Los bancos centrales de las principales economías avanzadas han aumentado la masa monetaria en casi 4 billones de dólares, aunque gran parte de este incremento ha mantenido la rentabilidad de la deuda pública a largo plazo en niveles cercanos a cero. El arraigo de unas tasas de interés extremadamente bajas en los principales países desarrollados facilitará mantener estable el ratio deuda/PIB a largo plazo, ya que el crecimiento del PIB compensará el aumento de los niveles de deuda.
49. La ingente respuesta nacional de los países desarrollados contrasta, lamentablemente, con la insuficiencia de la respuesta a nivel internacional. Sorprende este hecho porque el carácter mundial de la pandemia en términos médicos y económicos es un claro reflejo de la interdependencia global y de la acuciante necesidad de la cooperación multilateral para hacerle frente. En cambio, la respuesta
internacional a la crisis económica y financiera global fue tan ambiciosa como las medidas nacionales adoptadas inmediatamente después de que esta se manifestase. En cuanto al apoyo financiero, la respuesta suponía triplicar los recursos de préstamo del Fondo Monetario Internacional y la adaptación del marco de préstamos del Fondo, que procuró facilitar y flexibilizar el acceso a sus recursos, así como nuevas asignaciones de derechos especiales de giro (DEG) en agosto y septiembre de 2008, por un inaudito total de más de 180.000 millones de DEG. Además, la Reserva Federal de los Estados Unidos y los bancos centrales de otros países desarrollados establecieron acuerdos de canje para ofrecer líneas de liquidez a fin de mejorar las condiciones de liquidez del financiamiento en dólares.
16 Véase UNCTAD, 2020a.
La ingente respuesta nacional de los países desarrollados contrasta, lamentablemente, con la insuficiencia de la respuesta
a nivel internacional.
50. Esta vez, la respuesta internacional ha sido mucho más limitada. El Fondo Monetario Internacional está concediendo cerca de 100.000 millones de dólares a 81 países para hacer frente a la crisis y el Banco Mundial ha desembolsado ya 21.000 millones de dólares. Pese a que en abril de 2020, el Grupo de los 20 acordó la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda para los países más pobres, su ámbito de aplicación se limita a la deuda oficial bilateral. A principios de septiembre de 2020, solo los pagos diferidos del servicio de la deuda ascendían a unos 9.000 millones de dólares. Los bancos centrales también han tomado medidas para aliviar las tensiones del dólar. La Reserva Federal cerró acuerdos de canje de divisas (líneas de swap) con una serie de países, entre ellos cuatro países en desarrollo (Brasil, México, República de Corea y Singapur), y se permitió temporalmente a la mayoría de los demás bancos centrales canjear bonos del tesoro de los Estados Unidos por efectivo. Sin embargo, se prevé que las necesidades de financiamiento estimadas para los países en desarrollo ronden los 2,5 billones de dólares, por lo que muchos países en desarrollo se enfrentan al riesgo permanente de impago de bonos soberanos y empresariales y posibles crisis de financiamiento. La carga de la deuda de los países en desarrollo ha aumentado en 26 puntos porcentuales desde finales de 2019 y se acerca al 250 % del PIB del conjunto de estos países17. 51. El aumento gradual del apoyo internacional es especialmente importante, por cuanto los países en desarrollo disponen de un espacio fiscal mucho menor y tienen mayores dificultades para acceder a la liquidez internacional. El casi estancamiento económico de las economías desarrolladas y los cambios disruptivos en las cadenas globales de suministro afectaron especialmente a los países en desarrollo que dependen de las remesas de los ciudadanos que trabajan en el extranjero y de los ingresos derivados de las exportaciones de una estrecha gama de bienes, entre ellos, productos básicos como el petróleo, cuyo nivel promedio de precios en 2020 fue aproximadamente un tercio inferior al de 2019.
52. Los países en desarrollo también experimentaron rápidas e ingentes salidas de capitales en marzo y abril de 2020. Aunque se ha detenido este retroceso en los flujos de capitales y algunos países en desarrollo con una calificación crediticia elevada han obtenido nuevo financiamiento mediante la venta de títulos de deuda, la crisis ha dejado a muchos países en desarrollo en un estado de extrema fragilidad. Los posteriores retrocesos de estos flujos, cuando los inversores miden su exposición ante la constante situación de crisis de la economía real, podrían abocar a muchos a un caos financiero. Esto significa que la pandemia ha sacado a relucir las numerosas deficiencias de la arquitectura monetaria y financiera internacional. Así las
17 Wheatley, J., 2020.
cosas, esta situación supone una oportunidad de acelerar las reformas que se deberían haber realizado hace mucho tiempo y que facilitarían el acceso de los países en desarrollo a la liquidez internacional y la reestructuración de su deuda soberana.
2. Un cambio de paradigma en las políticas favorable a una mayor intervención del Estado
53. Una cuestión importante relacionada con la crisis de la COVID-19 es si el considerable aumento de la implicación del Estado en la actividad económica supondrá una ruptura con el paradigma de retirada del Estado que ha prevalecido desde principios de la década de 1980.
54. La crisis económica y financiera mundial ya había hecho que cobrasen cada vez mayor credibilidad las dudas acerca de la idea ampliamente aceptada de que cuando los mercados no tienen restricciones son mayores los beneficios económicos y sociales que generan. Ahora bien, la respuesta inmediata desde el punto de vista de las políticas adoptada en los países desarrollados durante la crisis de la COVID-19 ha hecho añicos muchos tabúes.
Por ejemplo, después de años de austeridad, ahora es tolerable tener unos niveles más altos
de deuda pública, e incluso, por ejemplo, Alemania invocó condiciones especiales para poder levantar el freno de la deuda y saltarse su norma sobre la obligación de observar el equilibro presupuestario. El financiamiento de la deuda pública por el banco central se convirtió en una posibilidad real en muchos países desarrollados, así como dejar de lado los problemas de riesgo moral que suscitaba el rescate de empresas por el Estado o la concesión de prestaciones económicas a empresas y hogares, muy en la línea de lo propugnado por los defensores de los planes de ingreso básico universal. El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte volvió a nacionalizar su red de ferrocarriles y anunció el mayor endeudamiento desde la Segunda Guerra Mundial. La idea de una subida de los niveles salariales mediante la introducción de un salario mínimo está cobrando cada vez más fuerza en las principales economías desarrolladas, donde la reducción de los salarios en aras de la competitividad internacional ha sido hasta hace bien poco un pilar de la política económica durante décadas. Una vez que la preocupación por la recuperación económica adquiera prioridad sobre la contención de la crisis, es probable también que los Gobiernos de muchos países desarrollados hagan un uso más extensivo de la política industrial, La mayor implicación del
Estado en la actividad económica debido a la COVID-19 puede suponer
un cambio respecto al paradigma de un Estado en retirada, que ha sido el predominante durante
décadas.
