CONSEIL D'ETAT
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No 48.458
Projet de règlement grand-ducal
- modifiant le règlement grand-ducal du 24 août 1968 relatif aux prescriptions de sécurité pour les pistolets de scellement, les cartouches et les pointes;
- modifiant le règlement grand-ducal du 25 octobre 1999 relatif aux ascenseurs;
- abrogeant le règlement grand-ducal du 8 janvier 1992 relatif aux machines.
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Avis du Conseil d’Etat
(6 octobre 2009)
Par dépêche du 19 mai 2009, le Premier Ministre, Ministre d’Etat, a soumis à l’avis du Conseil d’Etat le projet de règlement grand-ducal sous objet qui a été élaboré par le ministre du Travail et de l’Emploi.
Au texte du projet de règlement grand-ducal proprement dit étaient joints un exposé de motifs et un commentaire des articles.
Le Conseil d’Etat s’est vu communiquer encore par des dépêches des 3 et 9 juillet 2009 les avis de la Chambre des salariés et de la Chambre des métiers. L’avis de la Chambre de commerce lui est parvenu par dépêche du 11 septembre 2009.
Alors que la lettre de saisine précitée fait par ailleurs état de la consultation de la Chambre d’agriculture et qu’à l’heure de l’adoption du présent avis la prise de position afférente n’était toujours pas parvenue au Conseil d’Etat, il y aura, le cas échéant, lieu de tenir compte au niveau du préambule de l’état des avis effectivement émis au moment de l’adoption formelle du règlement grand-ducal en projet.
Considérations générales
Parallèlement à la communication du projet de règlement grand-ducal sous avis, le Conseil d’Etat a encore été saisi le 19 mai 2009 d’un projet de loi (n° 6048) 1. portant transposition de la directive 2006/42/CE relative aux machines; 2. modifiant l’article 14 de la loi du 20 mai 2008 relative à la création d’un Institut luxembourgeois de la normalisation, de l’accréditation, de la sécurité et qualité des produits et services; 3.
concernant la mise à disposition de machines; 4. concernant les machines d’occasion. Le Conseil d’Etat a émis son avis afférent en date de ce jour.
Selon les auteurs du projet de règlement sous examen, la transposition de la directive 2006/42/CE requiert, parallèlement à l’adoption du projet de loi précité, une modification du règlement grand-ducal du 24 août 1968 relatif aux prescriptions de sécurité pour les pistolets de scellement, les cartouches et les pointes ainsi que du règlement grand-ducal du 25 octobre
1999 relatif aux ascenseurs. Dans le premier cas, il s’agit d’adapter le règlement aux exigences de la directive 2006/42/CE en en supprimant notamment les dispositions susceptibles d’entraver la libre circulation des objets visés. Dans le second cas, l’objet de la modification projetée consiste à mieux préciser la démarcation entre les textes de transposition en droit national de la directive 2006/42/CE et de la directive 95/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 juin 1995 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux ascenseurs.
Par ailleurs, la directive 2006/42/CE remplace la directive 89/392/CEE du Conseil du 14 juin 1989 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux machines et en prévoit l’abrogation. Le règlement grand-ducal modifié du 8 janvier 1992 relatif aux machines avait transposé la directive 89/392/CEE. Dès lors que cette directive se trouve abrogée et remplacée par la directive 2006/42/CE, en voie de transposition par la loi en projet précitée, la raison d’être du règlement grand-ducal du 8 juin 1992 n’est plus donnée, de sorte que son abrogation s’impose à son tour.
Aux termes du dossier soumis au Conseil d’Etat, il est prévu de procéder par un seul et même acte réglementaire à la modification des règlements grand-ducaux précités du 24 août 1968 et du 25 octobre 1999 ainsi qu’à l’abrogation du règlement grand-ducal du 8 janvier 1992. La procédure retenue pour ce faire est celle de la loi modifiée du 9 août 1971 concernant l’exécution et la sanction des décisions et des directives ainsi que la sanction des règlements des Communautés européennes en matière économique, technique, agricole, forestière, sociale et en matière de transport.
Or, le Conseil d’Etat se doit de constater que le règlement grand-ducal du 24 août 1968, adopté antérieurement à la loi précitée du 9 août 1971, avait disposé d’une base légale spécifique. Celle-ci était formée par la loi du 24 août 1924 concernant la santé et la sécurité du personnel occupé dans les ateliers, les entreprises industrielles et commerciales ou aux travaux de construction, d’aménagement, de réparation ou de terrassement qui a été abrogée et remplacée par la loi du 17 juin 1994 concernant la sécurité et la santé des travailleurs au travail, à son tour intégrée entre-temps dans le Code du travail.
Dans la mesure où l’exercice du pouvoir réglementaire d’exécution est subordonné à l’existence préalable des lois à exécuter, et que dans l’hypothèse sous examen l’acte réglementaire intervient dans le cadre de l’exécution de la loi précitée de 1924, entre-temps relayée par le Code du travail, point n’est besoin ni de la base habilitante créée par la loi modifiée du 9 août 1971 ni des procédures spéciales qu’elle prévoit en vue de l’adoption des règlements grand-ducaux pris en vertu de son exécution pour procéder à la modification du règlement grand-ducal du 24 août 1968.
Quant au règlement grand-ducal du 25 octobre 1999, il tire sa base légale de la loi modifiée du 28 décembre 1988 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales et de la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés tout comme de la loi du 9 août 1971 pour autant qu’il prévoie la transposition de la directive 95/16/CE.
Le Conseil d’Etat a toujours estimé que la transposition d’une directive par la voie d’un règlement grand-ducal pris sur base de la loi modifiée du 9 août 1971 ne doit se faire qu’en ordre subsidiaire, dès lors que la matière ne rentre pas dans le champ d’application d’une loi spéciale en vigueur1. Cette approche est également valable pour la modification de règlements grand-ducaux, eussent-ils été pris initialement sur base de la loi habilitante de 1971, chaque fois qu’une loi spéciale peut servir de base légale pour le règlement grand-ducal à modifier. Dans le cas d’espèce, les lois précitées du 28 décembre 1988 et du 10 juin 1999, ensemble avec la loi en projet précitée, constituent, de l’avis du Conseil d’Etat, une base légale suffisante rendant superfétatoire le recours à la loi de 1971.
Aussi l’application de la procédure d’adoption des règlements grand- ducaux prévue par la loi de 1971 en vue de modifier le règlement grand- ducal du 25 octobre 1999 n’est-elle pas de mise.
En ce qui concerne enfin l’abrogation du règlement grand-ducal modifié du 8 janvier 1992, celui-ci a été pris à l’époque sur base de la loi du 9 août 1971 en vue de transposer la directive 89/392/CEE. Contrairement à la situation légale valant au moment de l’adoption de ce règlement en 1992, son abrogation interviendra suite à l’entrée en vigueur de la loi en projet précitée, de sorte que celle-ci pourra servir, le moment venu, de base légale pour l’abrogation prévue.
Dans ces conditions, le Conseil d’Etat ne voit pas d’objection quant à la modification de deux et à l’abrogation du troisième des trois règlements grand-ducaux visés dans un seul et même acte réglementaire. Il convient pourtant de ne pas obliger à cet effet la loi de 1971, mais de se fonder, pour ce qui est de la base légale, sur les lois spéciales évoquées.
Par ailleurs, cette façon de procéder empêchera le vide juridique appréhendé par la Chambre des salariés et la Chambre de commerce dans le cas d’un maniement temporel inapproprié des procédures d’abrogation du règlement grand-ducal du 8 janvier 1992 et d’adoption de la loi en projet précitée de se concrétiser.
Enfin, rappelant sa prédilection à reléguer à un ou plusieurs règlements grand-ducaux les éléments techniques repris sous forme d’annexes du projet de loi, le Conseil d’Etat se demande si le champ d’application du règlement en projet ne pourrait pas être élargi à ces fins.
Examen des articles
Intitulé
Il convient de préciser au troisième tiret que le règlement grand-ducal à abroger est le règlement grand-ducal modifié du 8 janvier 1992 relatif aux machines, puisque celui-ci a connu trois modifications intervenues par les règlements grand-ducaux des 21 juillet 1994, 26 avril 1996 et 6 septembre 2001.
1 Cf. Marc Besch, Traité de légistique formelle (2005) (pp. 137-138)
Préambule
Conformément à l’analyse effectuée à l’endroit des considérations générales ci-avant, le Conseil d’Etat propose de faire abstraction au préambule des visas relatifs à la loi précitée du 9 août 1971 et à la directive 2006/42/CE.
Il convient par contre de faire état des bases légales retenues par ailleurs pour le règlement grand-ducal du 25 octobre 1999, à savoir la loi modifiée du 28 décembre 1988 1. réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales, 2. modifiant l’article 4 de la loi du 2 juillet 1935 portant réglementation des conditions d’obtention du titre et du brevet de maîtrise dans l’exercice des métiers et la loi modifiée du 10 juin 1999 relative aux établissements classés ainsi que la loi en projet précitée prévoyant entre autre la transposition de la directive 2006/42/CE. Concernant la citation de la loi en projet, il convient, le cas échéant, de faire état de la forme abrégée, pour autant que le législateur en retiendra le principe.
Le visa relatif à l’assentiment de la Conférence des présidents de la Chambre des députés devra également être supprimé.
Quant aux avis des chambres professionnelles consultées, le Conseil d’Etat note que le visa afférent fait état de la consultation de la Chambre des fonctionnaires et employés publics (et non de la « Chambre des fonctionnaires de l’Etat et des employés publics »), contrairement à la lettre de saisine qui ne mentionne pas cette chambre parmi les organes consultés.
Par ailleurs, ce visa doit, le cas échéant, être adapté en fonction des avis effectivement parvenus au Gouvernement au moment de l’adoption formelle du règlement en projet.
Enfin, la dénomination du Ministre proposant doit être actualisée, en écrivant « Ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration ».
Article 1er
Cet article ne donne pas lieu à observation quant au fond.
Le Conseil d’Etat propose toutefois d’en harmoniser la présentation rédactionnelle.
A cet effet, les termes « abrogé » et « abrogés » sont à remplacer aux endroits pertinents par respectivement « supprimé » et « supprimés ».
Le point d) est à remplacer par le texte suivant:
« d) Au point 12.3. de l’article 12, les mots « le calibre et la couleur repère de la charge des cartouches, visée à l’article 12.4. » sont remplacés par « ainsi que les spécifications des cartouches ». »
Par analogie à la présentation des autres points de l’article 1er, il y a lieu de lire le point e) comme suit:
« e) Le point 12.4. de l’article 12 est supprimé. »
Le point f) est à libeller comme suit:
« f) La lettre b. du point 15.1. de l’article 15 est remplacée par le texte suivant:
« b. Les instructions du constructeur sont à respecter. Si ces instructions font défaut, les instructions prévues aux points 15.2. à 15.9. doivent être respectées. »
Le point g) doit se lire comme suit:
« g) L’article 16 est remplacé par le texte suivant:
« Art. 16. Danger d’explosion
Un pistolet de scellement ne doit pas être utilisé dans un endroit comportant un risque d’incendie ou d’explosion, s’il n’est pas conçu par le constructeur à cette fin. »
Au point h), il convient d’écrire: « Au point 20.1. de l’article 20, le mot … ».
Sur le plan rédactionnel, le texte de l’article 21 confond les articles et les subdivisions d’article auxquels il renvoie. Le Conseil d’Etat propose de mettre à profit les modifications projetées pour redresser cette inélégance. Il y a lieu de lire dès lors comme suit le point i):
« i) L’article 21 est remplacé par le texte suivant:
« Art. 21. Pistolets de scellement à masselotte
Les dispositions des points 15.1. sous b., 15.4., 15.5., 15.6., 15.7., 15.8. et 15.9. de l’article 15, de la lettre b) de l’article 18 et du point 19.1. de l’article 19 ne sont pas obligatoires en ce qui concerne les appareils de masselotte lorsque l’énergie cinétique de la pointe n’excède pas 2,5 kgm à la sortie du canon. »
Par analogie au point b), il y a lieu de libeller comme suit le point j):
« j) Le chapitre V. Agréation est supprimé. »
Dans la mesure où la directive ne crée pas par elle-même des obligations à charge des particuliers, il y a lieu de ne pas se référer à la directive elle-même, mais au texte qui en assure la transposition en droit national. Sous réserve pour le législateur de retenir une forme abrégée pour citer la loi en projet précitée, il convient de libeller le point k) de la façon suivante:
« k) L’article 24 est complété in fine par les termes "ainsi que de la loi du jjmmaaaa sur les machines et des règlements pris en son exécution". »
Article 2
Cet article ne donne pas non plus lieu à observation quant au fond des modifications qu’il est proposé d’apporter au règlement grand-ducal du 25 octobre 1999 relatif aux ascenseurs.
Sur le plan formel, il convient de supprimer les guillemets in fine du texte de l’alinéa 2 de l’article 1er qu’il est projeté de remplacer aux termes du point a) de l’article sous examen.
Article 3
Quant à la façon de mentionner la loi en projet précitée sous sa forme abrégée, le Conseil d’Etat renvoie à son observation afférente formulée à l’endroit tant du préambule que de l’article 1er.
En tout état de cause, le Conseil d’Etat estime superfétatoire l’alinéa 2 de l’article sous examen et en demande la suppression.
Article 4
L’observation formulée à l’endroit du préambule concernant la dénomination correcte du ministre proposant vaut au même titre pour la formule exécutoire reprise à l’article sous examen.
Ainsi délibéré en séance plénière, le 6 octobre 2009.
Le Secrétaire général, Le Président,
s. Marc Besch s. Alain Meyer
