Book Chapter
Reference
Le droit et l'universalité de la lutte contre les changements climatiques
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Le droit et l'universalité de la lutte contre les changements climatiques. In: Cahiers – Droit, Sciences & Technologies, Dossier thématique : Droit et Climat . 2009. p. 29-36
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:42503
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
1 / 1
Le droit et l'universalité de la l u tte contre les changements climatiques
Laurence Boisson de Chazournes
La protection de l'environnement ressort de l'intén1t collectif'. Celui-ci revêt des visages variés en fonction des problèmes rencontrés et des straté- gies élaborées. Une constante se révèle toutefois: les conséquences des dégra- dations écosystémiques sont ct seront ressenties sous toutes les latitudes, et l'action de chacun est nécessaire pour anticiper ces problèmes ou y appoctcr des solutions. Les questions de protection du climat, de la couche d'ozone, de la diversité biologique ou encore des forêts ne font pas exception à une telle dynamique. Ces questions, qui relèvertt de !'<<environnement global••, met- tent en relief les solidarités et les interdépendances qui se juxtaposent dans la conununauté internationale aux fins de la présecvation de l'enviconnement.
Partant, le processus de sédimentation de l'intérêt collectif en matière de pro- tection de l'environnement global repose sur le principe selon lequel l'action normative doit nécessairement être conduite à l'échelon universel. Cette opti- que marque de son empreinte le régime des changements climatiques. Elle en explique également la facture particulière.
1..
l'inté rêt universel comme so c le du ré gim e juridique de tutte contr e les cha ngements climatiques
I:un des préalables à toute édification d'un régime universel dans le champ de la protection de l'environnement global a trait au caractère holistique et systémique de la régulation mise en place. La régulation juridique des changements climatiques s'inscrit dans ce mouvement épistémologique.
1. Voir à ce sujet L. Boisson de Chazournes. <tla Gestion de l'intérêt commun à l"épreuve des enjeux économiques- Le protocole de Kyoto sur les changements climatiques•. Annuaire fran·
çais de droit international, 1997. p. 700-715.
Le climat, une question scientifique, entre science et gouvernance
Elle ne se limite pas à un aspect de la protection du climat mais couvre tous les pans y afférents. Ainsi, l'effort de lutte contre les changements climatiques demande de porter son attention sur les mécanismes régulateurs du« système climatique ( ... ), ensemble englobant l'atmosphère, l'hydrosphère, la biosphère et la géosphère, ainsi que leurs interactions» (art. 1, para gr. 3 de la Convention- cadre sur les changem.ents climatiques; dite ci-après la Convention).
Un autre préalable majeur à l'édification d'un régime universel tient dans la formulation de droits et obligations propres à refléter juridiquement l'in- térêt collectif qui préside à la régulation. C'est dans ce sillage que les instru- ments internationaux relatifs à la lutte contre les changements climatiques font de la nécessité d'agir au plan universel la clef de voûte des actions et stratégies juridiques dessinées. Les :ttats, déclarant qu'ils sont conscients que
<<les changements du climat de la planète et leurs effets néfastes sont un sujet de préoccupation pour l'humanité tout entière» (préambule de la Convention, paragr. 1), ont tenté ainsi, au travers de la mise en place de cadres d'action, de transcender les rivalités et intérêts nationaux. Cet exercice de recherche d'équilibre au nom de la promotion d'un intérêt collectif universel explique que les cadres institutionnels et normatifs de la lutte contre les changements climatiques soient le théâtre de plusieurs pas de danse, ceux menés pour pro- téger l'environnement global, ceux animés de recherche de compromis à colo- ration nationale ou régionale ou encore ceux constitués par les assauts visant à décrier le bien-fondé des stratégies élaborées. Le droit a son mot à dire, animé de ces divers pas de danse. C'est un droit de nature particulière, construit sur une échelle plurielle de droits et d'obligations aptes à servir de réceptacle à une perspective universelle ou du moins «universaliste». Ici, universalité ne rime pas avec unifortnité du régime.
Au-delà de l'intérêt collectif perse, la texture universaliste du régime s'im- pose en raison de la nature des risques gérés par les instruments relatifs à la lutte contre les changements clixnatiques. Ce sont des «risques globaux ••
~t des «risques incertains» dont la maîtrise présuppose l'établissement de mécanismes de type universel. La régulation des risques liés aux change- ments climatiques a servi de fer de lance dans l'édification et la consolidation :l'un régime universel.
Le droit et l'universalité de la lutte contre les changements climatiqu·es
2•
Le droi t, l ' ince rtitu d e et les ris ques liés au x
chan g ement s c limatique s: é l é ments d'u n ré g ime uni ve r s el
Le phénomène des changements clim.atiques a émergé sur l'agenda des préoccupations internationales au cours des années 1980. Le risque d'une augmentation significative de la température du globe au cours du xx~ siècle, provoquée par un accroissement des gaz à effet de serre dans l'atmosphère, a été mis en avant. Renforçant la composante naturelle de l'effet de serre, les émissions d'origine anthropogénique sont tenues pour responsables de ce phénomène, du fait notamment de la consommation de combustibles fossiles tels que le pétrole, le gaz et le charbon. De nombreux problèmes découleraient de cette situation, comme l'élévation du niveau des mers, la disparition d'éco- systèmes ou encore une dégradation des sols, sans parler de toutes les consé- quences humaines, tels les épidémies, les pénuries alimentaires ou encore les phénomènes migratoires. Les impacts pourront varier selon les pays, sans qu'aucun ne soit épargné. Un grand nombre de pays en développement ris- quent toutefois d'en pâtir de manière plus importante, car ils ne disposent pas toujours des moyens d'y faire face et de mettre en place des stratégies d'adaptation.
Le régime de la lutte contre les changements climatiques s'est en grande partie bâti sur la notion de risques de dommages significatifs, sinon irréver- sibles, liés à ces problèmes. Les risques ont été et continuent de constituer la matrice de l'action. Il s'agit de risques entourés d'incertitude scientifique.
L'objectivation de ces risques repose sur un processus de consultation et de coopération scientifiques axé autour de l'objectif de parvenir à un consensus mondial scientifique sur la nature des risques liés aux changements climati- ques. La mise sur pied progressive d'un tel consensus confère une certaine prévisibilité au régime i.uridique international de protection du climat. Mais elle est avant tout un gàge et un facteur d'universalité. Le souci de coopéra- tion scientifique au plan universel témoigne de changements de paradigme dans le droit international. Celui-ci devient poreux et perméable à la «science des changements climatiques>>, science confrontée à certains niveaux - et pas des moindres - à l'incertitude. Aussi, le doute entre-t-il dans Je droit, l'imprègne et favorise l'érection du principe de précaution en: tant que pierre angulaire du régime. La Convention demande aux États de «prendre des mesures de précaution pour prévoir, prévenir ou atténuer les causes des changements climatiques et en limiter les effets néfastes. Quand il y a risque
le climat, une question scientifique, entre science et gouvernance
de perturbations graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour différer l'adoption de telles mesu- res ( ... ) >> (art. 3, paragr. 3 de la Convention). Par le biais de la précaution le régime juridique des changements climatiques impose aux États d'orienter .l
leurs décisions dans le sens d'une prise en compte des risques liés aux activi- tés humaines. Le principe de précaution tire sa raison d'être de l'incertitude scientifique. Il se différencie de ce fait du principe de prévention, qui s'appuie sur la science, la prévision et l'expertise pour orienter les décideurs publics.
La certitude a pu gagner du terrain sur l'incertitude et de ce fait la précaution laisse place, peu à peu, à la préventio~. Cette évolution dans la connaissance scientifique des risques liés aux changements climatiques a été facilitée par l'établissement de passerelles entre les diverses communautés scientifiques aux niveaux national, régional et international. Ces passerelles ont permis le façonnement progressif d'un discours scientifique «commun>> devant servir de substrat au discours normatif. Les rapports du Groupe d'experts intergou- vernemental sur l'évolution du climat (GIEC) sont significatifs de l'évolution des connaissances dans le domaine couvert, et l'instrument négocié pour la période allant au-delà de 2012 fera sans nul doute une plus large place à la prévention.
Malgré ces changements structurels et conjoncturels, le reg1me inter- national de lutte contre les changements climatiques reste confronté à une autre incertitude; cette incertitude n'est pas d'ordre scientifique mais plutôt juridico-politique et s'exprime dans les termes suivants: Peut-on bâtir un régime universel tout en organisant une certaine différenciation dans les droits et obligations des États?
3· l'unive rsa lité dans la di ffé r e nci a tion ?
En adoptant la Convention-cadre sur les changements climatiques, ouverte à signature lors de la conférence de Rio de juin 1992 et entrée en vigueur en mars 1994, la communauté des États marqua sa volonté de lutter contre le pro- blème du réchauffement planétaire, même si des incertitudes subsistaient sur l'ampleur et la portée de ses conséquences. La négociation de cet instrument révéla les divergences d'intérêts des différents groupes d'États, divergences qui portaient essentiellement sur les aspects économiques et financiers liés à une action en ce domaine. A l'opposition entre les pays du Nord et du Sud
Le droit et l'universalité de la lutte contre les changements climatiques
sur le partage des responsabilités, s'ajoutèrent des divergences au sein de cha- cun des groupes étatiques. Elles marquèrent de leur empreinte le contenu de l'instrument qui fut négocié. En décembre 1997, l'adoption du protocole de I(yoto à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climati- ques (dit, ci-après, le protocole de Kyoto) constitua une étape supplémentaire sur la voie de la consolidation du régime du climat avec la formulation d'un objectif: réduire le total des émissions des États du Nord d'« au moins 5 %par rapport au niveau de 1990 au cours de la période d'engagement allant de 2008 à 2012 >>(art. 3, paragr. 1 du protocole de Kyoto). L'universalisme se conjuguait avec une équité revendiquée par les pays du Sud, celle selon laquelle la res- ponsabilité de la satisfaction de cet objectif commun ne doit reposer que sur les pays développés, au nom du principe des responsabilités communes mais différenciées.
Le régime qui doit être élaboré pour la période de l'après-2012 (échéance fixée par le protocole de Kyoto) est déjà l'objet de vastes tractations. Il s'agit de prendre en compte les évaluations du GIEC, et notamment celles de son quatrième rapport2• Elles appellent à des efforts incommensurables au regard des actions présentes pour obtenir une véritable décarbonisation de l'atmo- sphère. L'un des principaux émetteurs de gaz à effet de serre, à savoir les États-Unis, devra être partie prenante au nouveau régime, et la n6gociation doit être conduite à cette fin.
En outre, les pays du Nord veulent déconstruire l'apparente solidarité de corps du groupe des pays du Sud et impliquer les puissances économiques émergentes (notamment la Chine, l'Inde et le Brésil) en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L'équité revendiquée par les pays du Nord s'appuie sur les taux d'émission actuels et projetés, à la lumière des conditions de concurrence économique au plan mondial. À côté de ces reven- dications en faveur d'une différenciation dans la mise en œuvre des droits et obligations ayant trait à la lutte contre les changements climatiques, d'autres stratégies se mettent en place. C'est le cas notamment des stratégies économi- ques dites de marché qui doivent, elles aussi, concourir à l'objectif d'univer- salité du régime.
2. Climate Change 2007 (Synthesis Reporù, A Report of the lntergovernmental Panel on Climate Change, Valencia (Spain). November 2007. disponible sur: http://www.ipcc:.c:h/pdf/assessment·
report/ar4/syr/ar4_syr. pdf.
Le climat, une question scientifique, entre science et gouvernance
4· Universalité d u régime versus stratégies de marché
L'empreinte de la globalisation économique est saillante dans le régime de lutte contre les changements climatiques, notamment dans l'appréciation des efforts à mener, ainsi que dans les stratégies de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L'économie est devenue un prisme prédominant d'ac- tion, et une très large place est réservée aux stratégies économiques forgées au gré de l'antienne des avantages comparatifs, par des échanges de crédits d'émission ou par la création de marchés de droits d'émission de gaz à effet de serre. Si ces mécanismes nourris de la logique de J'économie de marché peuvent constituer des incitatifs importants pour les États et pour le secteur privé, ils ne doivent pas faire oublier la raison d'être de leur mise en place.
Leur finalité est celle d'une réduction des émissions de gaz à effet de serre afin de «stabiliser ( ... ) les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du sys- tème climatique» (art. 2 de la Convention). La technicité de ces mécanismes et la logique lucrative peuvent tendre à prendre le dessus, les détachant du prisme d'explication qu'est celui de la défense d'un intérêt collectif, tenant à la protection du climat. Pourtant les règles de fonctionnement des mécanismes doivent porter cet objectif, notamment dans la promotion d'un développe- ment durable pour tous les pays.
Sur le plan juridique plane l'aléa de la fragmentation du droit. Les corps de normes régissant les mécanismes économiques risquent de se replier sur eux-mêmes. Le recours à des mécanismes économiques et financiers n'a pour- tant de sens que s'il s'inscrit dans le cadre général du régime de lutte contre les changements climatiques, s'alimentant de considérations écologiques et de sécurité humaine. Cette symbiose entre considérations de diverse nature traduit les spécificités du cadre juridique international de lutte contre les changements climatiques. Le droit est en effet appelé à remplir des fonctions
singulières. '
Le droit et l'universalité de la lutte contre les changements climatiques
5 . Les fonctions du droit dan s te contexte
d ' une approche universaliste de la lutte contre les changements climatiques
Dans Je contexte du façonnement d'une approche universaliste en matière de lutte contre les changements climatiques, il faut souligner la diversité des rôles joués par le droit. Ses contours prescriptifs doivent être mis en sourdine, pour souligner d'autres fonctions. L'élaboration du régime de lutte contre les changements climatiques est récente. Le droit n'a fait immixtion en ce domaine que depuis une quinzaine d'années. Il a néanmoins déjà contribué à préciser ct asseoir la terminologie à utiliser en ce domaine, aidant à forger un langage juridique et politique universel, commun aux différents acteurs, du Sud et du Nord, publics et privés. C'est un langage en évolution qui accom- pagne les connaissances qui se font jour, de même que les agréments qui se dessinent. Le droit ne cache pas pour autant les tensions qui sont présentes et qui obligent à des arbitrages et à des compromis.
Le recours à la stratégie de la Convention-cadre est révélateur de ces situa- tions. Offrant un cadre juridique pour un compromis initial, le contenu d'un tel accord est suffisamment souple pour permettre à toutes les parties en pré- sence d'y adhérer, même si leurs attentes varient. Cette technique présente une autre vertu, celle de fournir les assises d'un régime qui se consolide pro- gressivement, au gré de l'adoption ultérieure d'instruments de nature juri- dique diverse, qu'il s'agisse de protocoles additionnels, d'amendements ou encore de décisions des États parties à la Convention. La Convention-cadre sur les changements climatiques et le protocole de Kyoto remplissent tous deux cette fonction. Le protocole de Kyoto s'apparente en effet à un deuxième accord-cadre. Sa négociation a permis la consolidation des assises du régime mis en place en 1992 par la Convention, tout en appelant à la poursuite de nouveaux engagements. Adopté en 1997, son contenu a été précisé au travers de négociations âpres et tendues qui ont fait suite à son adoption.
Elles ont résulté en l'adoption d'un ensemble de trente-neuf décisions par les États parties à la Convention, connues aussi sous la dénomination« accords de Marrakech>>, du nom du lieu de réunion de la septième conférence des Parties, en 2001. Le Protocole, entré en vigueur le 16 février 2005, ne peut donc être compris et interprété qu'à la lumière de ces nombreuses décisions adoptées subséquemment à son adoption et qui permettent son application.
Le climat, une questlon scientifique, entre science et gouvernance
Développer une stratégie dans le domaine de la lutte contre les change- ments climatiques entrainait à bâtir un nouveau régime juridique, puisque le droit existant à l'époque n'était pas doté des moyens d'action nécessaires.
Au-delà de l'élaboration d'une terminologie, des principes d'action et des comportements devaient être formulés et des institutions mises en place. Le droit a permis leur formalisation et leur substantivation. Le régime de lutte contre les changements climatiques a pour pièces maîtresses la Convention et le Protocole et pour ramifications les décisions des parties contractantes et les nombreux instruments adoptés aux plans national et régional pour mettre
·en œuvre le régime. En d'autres mots, les négociations de la Convention et
du Protocole sont des instruments de légitimation d'un régime juridique en constante évolution. L'instrument juridique qui entérinera les comportements à adopter à partir de 2012 relèvera de cette même catégorie d'instruments, quoiqu'il puisse être plus précis dans la formulation des comportements.
Les stratégies et comportements prescrits pourront aussi évoluer. Alors que le protocole de Kyoto prescrit des engagements quantifiés pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, on peut se demander si telle sera la stratégie retenue dans l'instrument qui prendra sa suite. Il semble que la flexibilité soit considérée comme un meilleur appât pour s'assurer de l'implication de tous les États qui devront s'engager sur la voie de la réduction. Alors que le pro- tocole de Kyoto a fait une place prédominante aux stratégies économiques de portée internationale pour réduire les émissions, on peut se demander si les arbitrages à venir, tout en prenant appui sur la logique de marché internatio- nal du carbone, ne feront pas plus de place aux «forces de l'intérieur>>, à l'é<:he- lon national et local, pour trouver des solutions innovantes et de substitution à un recours trop pesant à l'énergie fossile. Ces actions devront bien sûr s'ins- crire dans un cadre de coopération internationale fondé sur des approches d'équité entre le Nord et le Sud.
Le droit a réellement contribué à bâtir et solidifier un cadre d'action uni- versel dans le domaine des changements climatiques. Il doit maintenant per- mettre de faire en sorte que la logique universaliste s'enracine dans l'action humaine quotidienne.
