Projets de loi sur la transparence Principales dispositions de la version soumise au vote le 25 juin

Projets de loi sur la transparence

Principales dispositions de la version soumise au vote le 25 juin

La loi entrera en vigueur à la date de publication au Journal officiel du décret nommant le président de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique. Dans les deux mois suivant cette date, les déclarations de patrimoines et d’intérêts devront être adressées à la HAT.

 Prévention des conflits d’intérêts

 Lutte contre l’enrichissement illicite au cours du mandat

 Incompatibilités

 Composition de la Haute autorité de la transparence

 Pouvoirs de la Haute autorité de la transparence

 Dispositions spécifiques aux membres du Gouvernement

 Contrôle du pantouflage des ministres et des exécutifs locaux

 Encadrement du lobbying

 Financement des partis politiques

 Contrôle citoyen

 Protection des lanceurs d’alerte

 Sanctions

 Axes de progrès

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Prévention des conflits d’intérêts

- Des déclarations d’intérêts doivent être adressées à la Haute autorité de la transparence de la vie publique (HAT), en début et en fin de mandat.

Personnes visées : ministres, parlementaires, députés européens, exécutifs locaux¹, collaborateurs du Président de la République, membres des cabinets ministériels, collaborateurs des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, membres des collèges des AAI, personnes nommées en conseil des ministres, présidents et directeurs généraux des entreprises et offices publics.

1 Cela vise les présidents de conseil régional, de conseil général et d’assemblée territoriale d’outre-mer, les maires de communes de plus de 20 000 habitants, les présidents élus d’un groupement de communes de plus de 20 000 habitants (au lieu de 30 000) ou de groupements de communes dont les recettes ordinaires du dernier budget dépassent 5 millions d’euros ainsi que les conseillers régionaux, généraux et d’assemblées territoriales et d’Outre-

2 - Les déclarations d’intérêts sont exhaustives et doivent renseigner les rémunérations, indemnités et gratifications perçues au titre de toutes les activités exercées. Elles doivent également indiquer « tout cadeau ou avantage reçu susceptible d’influencer le processus décisionnel ». Ces déclarations doivent être mises à jour dans un délai de 2 mois en cas de « modification substantielle ».

- Ces déclarations d’intérêts sont rendues publiques.

- Une obligation de déport est prévue par la loi pour les ministres, les exécutifs locaux, les hauts fonctionnaires et les membres des AAI

Pour les parlementaires, ce déport n’est pas inscrit dans la loi. Cependant, le « bureau de chaque assemblée définit des lignes directrices portant sur la prévention et le traitement des conflits d’intérêts. » Le déport pourra ainsi être l’une des règles à suivre en cas de conflit d’intérêts.

- Un dispositif de gestion sans droit de regard est créé pour les intérêts financiers détenus par les membres du Gouvernement et les membres des autorités administratives indépendantes intervenant dans le domaine économique, pendant la durée de leurs fonctions.

Lutte contre l’enrichissement illicite au cours du mandat

- Des déclarations de patrimoines doivent être adressées à la HAT, en début et en fin de mandat, par l’ensemble des personnes citées ci-dessus.

- Le contenu de ces déclarations est plus précis que celles qui existent aujourd'hui.

- Seules les déclarations de patrimoine des ministres sont rendues publiques. Les noms des proches et adresses ne sont pas publiés.

- Les déclarations de patrimoine des parlementaires et des exécutifs locaux sont consultables en préfecture. Le fait de publier ou de divulguer les informations ainsi recueillies est puni d’un an de prison et de 45 000 euros d'amende pour atteinte à la vie privée.

Incompatibilités

- Le Bureau de l’Assemblée nationale examine si les activités professionnelles ou d’intérêt général mentionnées par les députés dans leur déclaration d’intérêts et d’activités sont compatibles avec le mandat parlementaire.

- Les incompatibilités existantes sont étendues aux sociétés mères (holdings).

- Interdiction pour un parlementaire de commencer à exercer une activité professionnelle qui n'était pas la sienne avant le début de son mandat ;

- Interdiction pour un parlementaires d'exercer une fonction de conseil, sauf dans le cadre d'une profession libérale soumise à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé (avocat, expert comptable) exercée avant le début de son mandat ;

- Interdiction pour un parlementaire exerçant comme avocat de plaider pour une société, une entreprise ou un établissement lié à l’Etat, même s’il en était habituellement le conseil avant son élection.

- Interdiction pour un parlementaire d’exercer la fonction de membre de conseil d’administration d’entreprises nationales, d’établissements publics nationaux ou de membre du collège d’une autorité administrative indépendante (AAI), sauf si le député y est désigné en cette qualité. Il existe 38 organismes, autorités administratives et établissements publics nationaux où des députés siègent es qualité.

- Interdiction pour un parlementaire d’exercer une fonction de président d’une autorité administrative indépendante.

- Interdiction pour un parlementaire d’exercer une fonction juridictionnelle autre que celles prévues par la Constitution et ou une fonction d’arbitre, de médiateur ou de conciliateur.

→ Ces interdictions entreront en vigueur pour les prochaines élections générales ou partielles

- Interdiction pour les membres du Conseil constitutionnel d’exercer des activités annexes. Les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont également incompatibles avec l’exercice de la profession d’avocat.

- A partir du 1^er janvier 2014, les fonctionnaires investis d’un mandat parlementaire seront placés d’office en disponibilité, et non plus en détachement.

Composition de la Haute autorité de la transparence

- Le président de la Haute autorité est nommé par décret du Président de la République après avis des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat (qui peuvent s’y opposer si elles réunissent une majorité des 3/5^ème négatif)².

- Les membres de la HAT sont nommés pour 6 ans, non renouvelable.

- Outre le président, 6 membres de droit sont nommés (conseillers issus du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes), avec représentation égale des femmes et des hommes.

- 2 personnalités qualifiées sont désignées par les présidents des deux chambres, après avis conforme des commissions des lois rendu à la majorité des 3/5^ème des suffrages exprimés (3/5^ème positif). Ces personnalités qualifiées ne doivent pas avoir exercé de fonction de membre du Gouvernement, de mandat parlementaire ou de fonctions visées par les obligations déclaratives depuis moins de trois ans.

Ces personnalités qualifiées ne sont pas rémunérés.

→ Paradoxe : comment ces personnes pourront-elles être indépendantes si elles ne sont pas rémunérées ?

- Le mandat des membres de la HAT est incompatible avec toute autre fonction ou tout autre mandat dont les titulaires sont assujettis aux obligations déclaratives.

- En cas de conflit d’intérêts de l’un des membres de la HAT, il doit se déporter. Les membres de la HAT doivent également déposer des déclarations d’intérêts et de patrimoine.

- La HAT est assistée de rapporteurs désignés par le vice-président du Conseil d’État, par le premier président de la Cour de cassation et par le premier président de la Cour des comptes. Elle peut également bénéficier pour l’accomplissement de ses missions de la mise à disposition de fonctionnaires.

Tous sont soumis au secret professionnel.

- La HAT dispose des crédits nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Elle arrête son budget sur proposition du secrétaire général. Le président de la Haute Autorité est ordonnateur des recettes et des dépenses. Elle n’est par ailleurs par soumise au contrôle des dépenses engagées.

Pouvoirs de la Haute autorité de la transparence

→ Les pouvoirs de la Haute autorité sont étendus mais elle ne dispose pas de moyens d’enquête en propre. Elle disposera cependant des « moyens humains nécessaires à sa mission ».

4 - La Haute Autorité de la transparence de la vie publique peut demander à toute personne soumise à son contrôle communication de ses déclarations fiscales. Elle peut aussi demander les déclarations fiscales souscrites par le conjoint séparé de biens, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin.

- À défaut de communication dans un délai de deux mois, la HAT peut demander à l’administration fiscale copie de ces mêmes déclarations, qui les lui transmet dans les 60 jours.

- La HAT peut demander à l’administration fiscale d’exercer son droit de communication dans toute son étendue : des informations pourraient ainsi être collectées auprès des établissements financiers, des administrations, des entreprises (employeurs, sociétés versant des revenus de capitaux mobiliers, agences immobilières, opérateurs de communication électronique, établissements de jeux etc.), de dépositaires de documents publics (notaires, huissiers de justice, etc.) ou encore d’autorités indépendantes (Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, Autorité de régulation des jeux en ligne). Elle ne peut cependant pas bénéficier des services de TRACFIN (amendement rejeté). Ces informations doivent être transmises à la Haute Autorité dans les 60 jours.

- La HAT peut, aux mêmes fins, demander à l’administration fiscale de mettre en œuvre les procédures d’assistance administrative internationale.

- Les agents de l’administration fiscale sont déliés du secret professionnel à l’égard des membres et des rapporteurs de la HAT, au titre des vérifications et contrôles qu’ils mettent en œuvre.

- La HAT peut charger un ou plusieurs de ses membres ou rapporteurs de procéder ou de faire procéder par les agents de ses services à des vérifications portant sur le contenu des déclarations et sur les informations dont elle dispose.

- Lorsqu’elle constate un conflit d’intérêts, la HAT adresse une injonction à l’intéressé afin qu’il soit mis fin à cette situation. Elle peut décider de rendre publique cette injonction après un délai d’un mois.

Cette disposition ne s’applique pas aux parlementaires (pas d’injonction prévue).

- Lorsqu’elle constate un manquement aux obligations, la HAT en informe les autorités hiérarchiques (Premier ministre pour les ministres, Bureau de l’Assemblée nationale et du Sénat pour les parlementaires, Bureau du Parlement européen pour les députés européens, etc.)

- Lorsqu’elle relève une évolution de situation patrimoniale pour laquelle elle ne dispose pas d’explications suffisantes, et après que la personne concernée a été mise en mesure de produire des explications, elle publie au Journal officiel un rapport spécial précisant l’évolution considérée et comprenant la réponse de la personne concernée.

- La HAT transmet au procureur de la République ce rapport spécial et les pièces en sa possession relatives à cette évolution de situation patrimoniale, ainsi que l’ensemble des éléments relatif à tout crime ou délit dont elle a connaissance, en application de l’article 40 du code de procédure pénale.

- En cas de manquement constaté chez un parlementaire, après l’avoir mis en mesure de produire ses observations, elle saisit le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat et transmet le dossier au parquet. Elle ne peut cependant pas publier de rapport spécial au JO.

→ En dehors des sanctions pénales, seul le Conseil constitutionnel peut aujourd'hui prononcer des sanctions à l’égard des parlementaires (démission d’office). Ce type de sanction ne pourra cependant être prononcé que sur initiative des Bureaux, seuls habilités à saisir le Conseil constitutionnel (rejet des amendements visant à étendre à la Haute autorité cette possibilité de saisine).

- La HAT rend des avis à la demande des déclarants sur les questions d’ordre déontologique qu’ils rencontrent dans l’exercice de leurs missions. Ces avis ne sont pas rendus publics.

- La HAT remet au Président de la République et au Premier ministre un rapport public annuel rendant compte de l’exécution de ses missions. Ce rapport ne contient aucune information nominative autre que celles que la Haute Autorité a précédemment publiées.

- La HAT peut s’autosaisir, être saisie par le Premier ministre, les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat ainsi que par les associations agréées de lutte contre la corruption. La HAT délivre elle-même l’agrément aux associations de lutte contre la corruption habilitées à la saisir, selon des critères objectifs (ancienneté, activités, etc.) définis par son règlement général.

Dispositions spécifiques aux membres du Gouvernement

- Chaque membre du Gouvernement, dès sa nomination, fait l’objet d’une vérification de sa situation fiscale sous le contrôle la HAT.

- L’indemnité de cessation de fonction des anciens ministres – s’ils ne trouvent pas d’emploi – est réduite à 3 mois (contre 6 aujourd'hui). Cette indemnité ne peut être perçue par l’intéressé s’il a omis de déclarer à la HAT, tout ou partie de son patrimoine ou de ses intérêts.

Contrôle du pantouflage des ministres et des exécutifs locaux

- La Haute Autorité donne son avis sur la compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privé ou toute activité libérale, avec les fonctions gouvernementales ou avec les fonctions exécutives locales exercées au cours des 3 années précédant le début de cette activité.

- Elle peut être saisie par l’intéressé ou par son président (elle dispose d’un délai de deux mois à compter de la connaissance de l’exercice non autorisé). Lorsque la saisine est faite par son président et qu’elle rend un avis d’incompatibilité, la Haute Autorité rend public cet avis.

- Lorsqu’elle a connaissance d’une violation d’un avis d’incompatibilité ou des réserves prévues par un avis de compatibilité, et après que la personne concernée a été mise en mesure de produire des explications, la Haute Autorité publie au Journal officiel un rapport spécial. Elle transmet au procureur de la République ce rapport spécial et les pièces en sa possession relatives à cette violation de son avis.

- Les sanctions en cas de manquement sont renforcées : 3 ans de prison et 45 000€ d’amende (art. 432- 13 du code pénal relatif à la « prise illégale d’intérêt »).

Encadrement du lobbying

Un amendement donne compétence à la Haute autorité pour établir des lignes directrices encadrant les relations avec les représentants d’intérêts et la pratique des libéralités et avantages donnés et reçus dans l’exercice des fonctions et mandats.

Financement des partis politiques

- Les dons des personnes physiques aux partis politiques sont plafonnés. Une même personne ne peut pas donner plus de 7 500 € à des partis politiques différents. Par exception, ne sont pas prises en compte les cotisations versées par les titulaires de mandats électifs nationaux ou locaux.

- Les associations de financement et les mandataires financiers transmettent chaque année à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques la liste des personnes ayant donné un ou plusieurs dons d’une valeur totale supérieure à 3 000 €.

Contrôle citoyen

6 - Les électeurs peuvent adresser à la Haute Autorité toute observation écrite relative aux déclarations de situation patrimoniale et aux déclarations d’intérêts. Aucun délai de réponse n’est cependant précisé.

Protection des lanceurs d’alerte

- Les personnes qui, de bonne foi, signalent aux autorités administratives ou judiciaires une situation de conflit d’intérêts ne pourront être sanctionnées³.

- Le projet de loi opère un renversement de la charge de la preuve : c’est à la partie défenderesse de prouver que sa décision est justifiée par des éléments étrangers à la déclaration ou au témoignage du plaignant.

- Les lanceurs d’alerte qui ont fait un signalement au déontologue de leur institution, à une association anti-corruption (et donc pas uniquement à son employeur ou aux autorités judiciaires) sont également protégés.

Sanctions

- En cas de non transmission ou d’omission d’une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine, la peine encourue est de 3 ans de prison et 45 000€ d’amende et, le cas échéant, de l’interdiction des droits civiques

- Sanction plus lourde pour les ministres en cas de déclaration mensongère, la peine encourue est de 5 ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende et, le cas échéant, de l’interdiction des droits civiques.

- Le fait de ne pas déférer aux injonctions de la Haute autorité est puni d’1 an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.

- Le fait de publier, hors cas prévus par la loi, ou de divulguer, de quelque manière que ce soit, tout ou partie des déclarations, des informations ou des observations est puni d’1 an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende (atteinte à la vie privée).

- La peine d’inéligibilité est portée à 10 ans au plus à l’encontre d’une personne exerçant une fonction de membre du Gouvernement ou un mandat électif public au moment des faits.

- La peine prévue à l’article 432-13 sur la prise illégale d’intérêt (pantouflage) passe de « deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros » à « trois ans d’emprisonnement et 45 000 € ».

- La peine complémentaire d’interdiction des droits civiques, civils et de famille pour les personnes physiques pourra être prononcées à l’encontre des personnes reconnues coupables d’abus de bien social, de blanchiment simple ou aggravé.

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3 Article 17 : aucune personne ne peut ni être écartée d’une procédure de recrutement ou de l’accès à un stage ou à une période de formation professionnelle, ni être sanctionnée, licenciée ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de traitement, de formation, de reclassement, d’affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement de contrat, pour avoir relaté ou témoigné, de bonne foi, à son employeur, à l’autorité en charge de la déontologie au sein de l’organisme, à une association de lutte contre la corruption agréée ou aux autorités judiciaires ou administratives de faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts.

Axes de progrès

1. Reprendre la définition élaborée par la Commission Sauvé, la plus précise

L’introduction dans la loi d’une définition du conflit d’intérêts permet de préciser les situations pouvant potentiellement être sources de conflits d’intérêts et, ainsi, de mieux garantir le respect de la loi. La définition élaborée par la Commission sur la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique (Commission Sauvé) est plus précise que la définition retenue par le projet de loi et étend notamment la définition aux entourages familiaux et professionnels des intéressés.

2. Moyens de contrôle de la Haute autorité

Contrairement à d’autres AAI et institutions de contrôle (AMF, ACP, Inspection du travail…), la Haute autorité ne dispose toujours pas de moyens d’enquête en propre. Or, la Haute autorité va recevoir des milliers de déclarations : elle va donc avoir besoin en propre de moyens d'audit et de contrôle. Doter la Haute autorité de pouvoirs d’enquête en propre doit lui permettre, non pas de se substituer aux autorités judiciaires, mais au contraire de ne les saisir que lorsque ses présomptions sont suffisamment documentées.

3. Publication des déclarations de patrimoine

Nous sommes pour un retour aux dispositions initiales. Outre le fait que la publication est souhaitée par une majorité de Français, la pratique révèle qu’une fois les déclarations publiées, le sujet n’intéresse plus. Cependant, les données publiées restent accessibles et tout journaliste, association, citoyen peut y avoir accès et éventuellement, en cas d’omission, faire remonter l’information à la Haute autorité (mise en œuvre du contrôle citoyen).

Notre proposition est une publication simultanée de toutes les déclarations au JO afin d’éviter un emballement médiatique le jour de la publication (masse d’information plus difficile à traiter qui évitera l’élaboration de « palmarès », qui constituent pour nous un mésusage de ces déclarations).

La sanction pénale très forte introduite par les amendements en cas de divulgation d’information est également problématique. D’une part, cela nous semble aller complètement à contrecourant de la réalité du XXI^ème siècle. Avec les nouvelles technologies, l’ouverture des frontières, on pourra toujours contourner cette règle en publiant les informations sur des sites étrangers. Par ailleurs, on peut s’interroger sur l’impact sur le travail des journalistes. S’ils découvrent au cours de leurs enquêtes une possible irrégularité, comment pourront-ils rendre publique l’information ? On a bien vu dans l’affaire Cahuzac que ce n’est pas la Commission pour la transparence financière de la vie politique mais Mediapart qui a révélé le scandale.

4. Publication des déclarations dans un format ouvert et réutilisable

Les déclarations d’intérêts de tous les titulaires de charges publiques seront rendues publiques. Elles doivent l’être dans un format réutilisable.

5. Incompatibilités parlementaires

Nous sommes pour un retour à la disposition initiale : inscrire dans la loi, comme principe de base, l’incompatibilité du mandat parlementaire avec les fonctions de conseil. A charge ensuite aux Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat de déterminer si une activité relève du conseil après avoir pris l’avis de la Haute autorité. Ces avis devront être rendus publics. La HAT devra également établir des lignes

8 6. Inscrire dans la loi le déport pour les parlementaires

Nous maintenons notre proposition d’inscrire dans la loi le principe d’un déport pour les parlementaires, ce qui donne plus de garanties à son application. Tous les jours, des parlementaires s’abstiennent de participer à un vote, soit parce qu’ils n’ont pas de position précise ou d’expertise sur un sujet ou, tout simplement, parce qu’ils ne sont pas là lors du vote. Introduire un déport en cas de conflit d’intérêts, ne serait qu’une raison supplémentaire.

7. Extension des obligations de déclaration et les incompatibilités aux collaborateurs parlementaires Les collaborateurs du Président de l’Assemblée nationale et du Président du Sénat seront soumis aux obligations déclaratives. Il faut étendre cette obligation à l’ensemble des collaborateurs parlementaires.

Les mêmes règles d’incompatibilité que celles introduites pour les parlementaires doivent également s’appliquer aux collaborateurs parlementaires.

8. Encadrement du lobbying : mettre en œuvre les propositions de Christophe Sirugue

La Haute autorité devra établir des lignes directrices encadrant les relations avec les représentants d’intérêts et la pratique des libéralités et avantages donnés et reçus dans l’exercice des fonctions et mandats. Dans notre document de position sur le lobbying, nous proposons l’adoption de règles précises à respecter par les décideurs publics. Le respect de ces règles doit, selon nous, être garanti par une instance unique, également chargée d’administrer un registre des représentants d’intérêts et d’établir un rapport annuel rendu public. Cette instance disposerait de pouvoirs d’inspection et d’enquête. Elle pourrait être saisie par tout décideur public, lobbyiste ou citoyen.

9. Contrôle citoyen et création d’un réseau de déontologues

Il est nécessaire de préciser un délai de réponse afin de s’assurer que les observations adressées à la Haute autorité seront bien prises en considération (même si c’est pour adresser une fin de non recevoir).

Nous insistons aussi sur l’utilité qu’il y aurait à avoir un réseau de déontologues qui seraient des relais locaux de la Haute autorité. Avant de la saisir, les citoyens devraient d’abord saisir le déontologue de l’institution concernée et, seulement en cas d’absence de réponse dans un délai déterminé, pouvoir saisir la Haute autorité. Cela permettrait de réduire les risques d’engorgement de la Haute autorité.

10. Sanctions

En cas d’absence de réponse aux injonctions de la Haute autorité ou refus de communication d'informations et pièces utiles à l'exercice de sa mission, nous sommes pour que la Haute autorité puisse également en informer le déontologue et publier un rapport spécial au JO sur les manquements comme elle peut le faire pour les autres personnes soumises à son contrôle.

Nous soutenons les amendements visant à étendre à la Haute autorité (et non aux seuls Bureaux des assemblées) la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel en cas de manquement aux obligations.

Seul le Conseil constitutionnel peut aujourd'hui prononcer des sanctions à l’égard des parlementaires (démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel). Cette proposition doit permettre à faire en sorte que les Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat ne soient pas les seuls à avoir l’initiative de la saisine du Conseil constitutionnel.