LA PERFORMANCE DU SECTEUR PUBLIC UN AUDIT DES AUDITS

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Politiques et management public

La performance du secteur public : un audit des audits

Anne Drumaux

Résumé

Les études d'audit réalisées dans le secteur public par des sociétés de conseil privées évitent difficilement un certain nombre d'écueils. L 'analyse d'un échantillon de ces études réalisées en Belgique ces cinq dernières années indique une sophistication limitée des mesures de la performance. L'absence d'analyse de l' « effectivité » de même que la simplicité des ratios d'efficience utilisés expliquent leur contribution limitée à la redéfinition d'une nouvelle approche dans les en treprises publiques.

La production d'un mimétisme conceptuel conduit en conséquence à une résolution limitée de certaines lacunes spécifiques propres à la gestion publique : manque de clarté dans les missions assignées (allocation, redistribution, objectifs macro- économiques), absence de standards à atteindre et déficience des structures d'audit interne.

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Drumaux Anne. La performance du secteur public : un audit des audits. In: Politiques et management public, vol. 7, n° 1, 1989. Quel projet pour les administrations et les entreprises publiques ? Actes du Troisième Colloque International - Québec - 3-4 novembre 1988 - (Première partie) pp. 163-185;

doi : https://doi.org/10.3406/pomap.1989.2873

https://www.persee.fr/doc/pomap_0758-1726_1989_num_7_1_2873

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LA PERFORMANCE DU SECTEUR PUBLIC : 163 UN AUDIT DES AUDITS

Anne DRUMAUX*

Résumé Les études d'audit réalisées dans le secteur public par des sociétés de conseil privées évitent difficilement un certain nombre d'écueils. L 'analyse d'un

échantillon de ces études réalisées en Belgique ces cinq dernières années indique une sophistication limitée des mesures de la performance. L'absence d'analyse de l' « effectivité » de même que la simplicité des ratios d'efficience utilisés expliquent leur contribution limitée à la redéfinition d'une nouvelle approche dans les en treprises publiques.

La production d'un mimétisme conceptuel conduit en conséquence à une résolution limitée de certaines lacunes spécifiques propres à la gestion publique : manque de clarté dans les missions assignées (allocation, redistribution, objectifs macro-économiques), absence de standards à atteindre et déficience des structures

d'audit interne.

Université Libre de Bruxelles, École de Commerce Solvay.

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164 AnneDRUMAUX

Depuis le début des années quatre-vingt, les entreprises publiques belges ont fait l'objet d'un certain nombre d'études et d'audits commandités soit par le Ministre de tutelle, soit par leur direction. La motivation générale de ces travaux est à replacer dans le contexte budgétaire régressif qui caractérise les finances publiques belges depuis le début de la décennie. Dans ce contexte, des sociétés de service et de conseils privées ont été associées à la restructuration et à la modernisation de l'entreprise publique.

Une série de concepts managériaux ont ainsi fait leur entrée dans un secteur pourvu d'une structure de contrôle interne très spécifique (Cour des Comptes,

Inspection des Finances), de structures de pouvoir particulières (tutelle administrative) et doté de missions à objectifs multiples.

Le présent article se propose d'analyser la contribution des études d'audit à la formalisation du concept de performance applicable au secteur public et à la résolution de problèmes spécifiques liés à la performance. Pour rendre compte de la médiatisation ainsi opérée, diverses approches seront confrontées. Dans une première partie sera analysé le concept d'efficacité du point de vue de la théorie économique. La deuxième partie sera consacrée à la présentation des standards des audits en milieu public tels qu'ils sont définis par la profession.

Dans une troisième partie, un certain nombre d'études d'audit seront caractérisées.

Sur ce point, l'analyse portera sur un échantillon d'études réalisées ces dernières années en Belgique. Dans la perspective de l'analyse de performance, il s'agira tout d'abord de discuter dans quelle mesure ces études d'audit contribuent ou non à produire une espèce de mimétisme conceptuel tendant à l'importation en provenance du secteur privé de notions managériales. Il s'agira également de dégager la contribution de ces études à la résolution de problèmes organisationneis propres à la structure publique tels que d'une part la clarification des objectifs assignés et d'autre part l'organisation de la fonction de contrôle interne.

A ce stade, il est utile d'insister sur un certain nombre de points. En premier lieu, une étude complète de ces audits impliquerait normalement non seulement une analyse détaillée des concepts utilisés et des recommandations formulées mais aussi des procédures et méthodes d'évaluation. Il est bien clair qu'en ce qui concerne le déroulement même des audits, l'information est parcellaire car dispersée ou tout simplement en dehors du domaine public. Il faut rappeler en effet que ces études se déroulent généralement de manière confidentielle et

aboutissent à des rapports de circulation limitée. Pour ces raisons, l'analyse proposée se tiendra à l'étude des diagnostics et des recommandations en négligeant les méthodes employées pour y parvenir. En second lieu, il convient de souligner que seuls seront envisagés ci-après des audits externes c'est-à-dire des études réalisées par des sociétés privées de conseil.

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La performance du secteur public : 1 65 un audit des audits

Le concept Dans la mesure où le concept d'efficacité est central dans les études d'audit, il d'efficacité nous semble nécessaire, avant d'analyser les standards des audits en milieu public, de rappeler succinctement différentes approches qui sont le fait d'économistes.

L'angle d'approche des sociétés de conseil sera abordé ultérieurement. La notion d'efficacité recoupe deux acceptions du concept de performance :

— la première met en relation ce qui a été produit (output) et la consommation des facteurs nécessaires pour réaliser la production (inputs). Il s'agit là d'une approche fondée sur la consommation des ressources.

— la seconde compare le résultat obtenu au résultat désiré. Cette approche correspond à l'évaluation de la réalisation des objectifs assignés.

Une bonne partie des auteurs anglo-saxons parlent dans le premier cas d' « effi- ciency » et dans le second d' « effectivity ». Le terme français d'efficacité étant ambigu, un néologisme a été introduit en langue française pour distinguer l'efficience et I' « effectivité ».

L'approche de l'efficience correspond fondamentalement à l'objectif d'économie des facteurs de production et de minimisation du coût de production. En d'autres termes il s'agit d'un objectif d'efficience allocative. De nombreux travaux ont été menés sur ces matières (voir MARCHAND, PESTIAU, TULKENS, 1984) ; on peut schématiquement distinguer divers degrés de sophistication dans l'approche de l'efficience :

— ratios de productivité partielle rapportant le volume, la valeur ajoutée ou le chiffre d'affaires à la quantité utilisée d'un facteur de production. On distingue ainsi la productivité technique (ratio rapportant en volume les outputs aux inputs) et la productivité économique (profit ou coût de production mis en relation à la structure input-output en prix et en quantités) ;

— indice de productivité globale construit par agrégation et pondération de données relatives aux différents inputs et outputs (quantité, part relative, prix) ;

— estimation de la frontière de production définie comme la limite de ce qui est techniquement possible pour un type d'entreprise. La reconnaissance de ce concept permet alors de distinguer les déplacements le long de la frontière

(variation de l'efficience technique) et les déplacements de la frontière (effet du progrès technique lorsque le déplacement est positif).

Nous laisserons de côté les problèmes méthodologiques liés aux techniques d'évaluation de la frontière de production.

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On notera simplement que les ratios de productivité partielle sont une approximation à défaut de la connaissance de la fonction de production. Comme le démontrent THIRY et TULKENS (1988), la productivité moyenne d'un facteur peut augmenter tout en conduisant à une situation non optimale du point de vue de la frontière de production. Ce résultat provient du fait que la technique des ratios de productivité partielle postule la linéarité de la fonction de production.

L'approche de l'effectivité élargit quant à elle la perspective à l'ensemble des objectifs assignables aux entreprises publiques. Selon REES (1984), les objectifs assignés aux entreprises publiques peuvent être présentés comme suit :

— les objectifs allocatifs pouvant être subdivisés en efficence technique (relation de l'output à l'input) et en efficience économique (relation du profit à la structure input-output) ;

— les objectifs redistributifs, c'est-à-dire l'incidence de la production publique sur la distribution des revenus ;

— les objectifs financiers en relation avec le déficit public ;

— les objectifs macro-économiques, c'est-à-dire les effets sur le niveau de l'emploi, sur le taux d'inflation, sur l'équilibre de la balance des paiements, sur le taux de croissance de l'économie.

L'approche de l'effectivité débouche nécessairement sur le problème de l'arbitrage entre les types d'objectifs. Ainsi la rencontre d'objectifs d'allocation optimale en transport urbain peut impliquer par exemple des tarifs élevés en période de pointe, ce qui s'oppose nécessairement à une vision redistributive.

Après avoir rappelé brièvement différentes approches du concept d'efficacité pour les économistes, il est intéressant d'analyser sur le terrain managérial la traduction de ces orientations.

Typologie des La pratique des audits a conduit à la définition d'un certain nombre de typologies.

audits Pour rappel, l'audit externe, sans que cela soit spécifique au secteur public, est toujours une relation triangulaire entre : (BETHOUX, KREMPER, POISSON,

1986,21)

— une entité qui doit rendre compte ;

— une entité qui requiert l'information ;

— un auditeur indépendant extérieur.

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L'entité qui doit rendre compte peut être une entreprise, un service ou une fonction. L'entité qui requiert peut être interne (supérieurs hiérarchiques, direction) ou externe (investisseurs et créanciers. Gouvernement, Parlement, citoyens...). Ces caractéristiques sont invariantes qu'il s'agisse d'un milieu privé ou public ; ce qui change par contre, ce sont les relations de pouvoir et de propriété entre certains de ces acteurs.

Pour rappel également, les missions d'audit externe se sont traditionnellement développées dans le cadre de la certification des informations comptables et financières pour s'ouvrir par la suite à d'autres catégories de missions visant à fournir des appréciations et des recommendations sur l'ensemble des opérations de l'entreprise.

Ainsi l'audit des fonctions de l'entreprise d'une manière générale peut déboucher sur une multitude d'audits fonctionnels traitant des approvisionnements, de la production, du personnel, de la fonction commerciale, de la trésorerie, du

marketing, de la fiscalité ...

Chacun de ces audits fonctionnels part en théorie de l'audit financier ou

comptable d'une part pour déboucher sur une appréciation non plus du respect des règles comptables mais de la bonne application des procédures de gestion interne

(audit opérationnel) et d'autre part pour aboutir à une appréciation de la politique générale (COLLINS, VALLIN, 1986, 221-367).

Dans la pratique cependant, certains audits fonctionnels menés indépendamment d'un audit financier constituent une catégorie hybride entre la consultation et

I' « audit ing ».

A côté de l'audit financier qui vise à l'obtention d'une opinion sur la régularité et la sincérité d'informations financières dans un cadre généralement légal (mission des réviseurs d'entreprise) et à côté de l'audit fonctionnel qui s'apparente à

la consultation, il existe ainsi l'audit opérationnel. Ce dernier est un examen des activités d'une entité en termes de finalités, d'objectifs et de performance en vertu d'une demande spécifique de la direction de l'entité ou d'un prescripteur extérieur

(par exemple le Ministre de tutelle dans le cas d'une entreprise publique).

L'ensemble de ces pratiques non spécifiques au secteur public a débouché dans certains pays sur la constitution de critères propres au secteur public. Selon le

General Accounting Office (1981) qui a établi pour les États-Unis les normes applicables aux audits dans l'administration publique, l'audit à objectif étendu pour les organisations et fonctions gouvernementales comporte trois éléments :

— un audit financier et de conformité qui vise à déterminer si les états financiers de l'entité concernée reflètent fidèlement la situation financière et le résultat

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des opérations financières conformément aux principes comptables et aux lois et règlements ;

— un audit opérationnel d'économie et d'efficience pour déterminer si l'entreprise gère et utilise ses ressources économiquement ;

— un audit opérationnel du résultat des programmes pour déterminer si les résultats et les bénéfices souhaités fixés par le corps législatif ou par un autre organe officiel sont atteints.

On pourrait argumenter et dire que cette typologie est également applicable au secteur privé puisque celui-ci est également confronté à l'appréciation des résultats obtenus. Cependant la différence s'établit au niveau des objectifs par rapport auxquels les résultats doivent être envisagés. L'entreprise publique, comme rappelé précédemment, évolue dans le domaine du pluri-objectif : allocatif, redistributif, budgétaire, macro-économique. Par conséquent l'appréciation des résultats obtenus, à supposer bien sûr que les objectifs aient été explicités, nécessite une démarche élargie et non strictement d'efficience.

L'audit à objectif étendu en milieu public est donc une procédure très large d'analyse de conformité, d'efficience et d' « effectivité ». On notera que le

contrôle de conformité est une pratique courante dans les procédures de contrôle interne au secteur public. Encore faut-il distinguer le contrôle de conformité vis à vis des procédures budgétaires effectué par exemple par la Cour des Comptes et le contrôle de conformité comptable auxquel sont soumis certains types

d'organismes publics (Réviseurs d'entreprise). Par contre l'application des principes d'efficience et d' « effectivité » renvoient à un contrôle dans tous les cas a posteriori de l'organisme.

Nous distinguerons donc les catégories suivantes : l'audit fonctionnel qui

s'apparente à la consultation et qui est réalisé en pratique indépendamment de toute autre procédure et consiste en une étude (par exemple une étude de marché),

l'audit financier de conformité comptable et financière et enfin les audits opérationnels d'efficience et d'effectivité qui tous deux, à la différence de l'audit fonctionnel s'attachent à analyser la performance et donc proposent des ratios de mesure de l'efficacité.

Au delà de cette typologie, on peut conclure que tant du côté des concepts économiques que des outils d'analyse recommandés pour les audits en milieu public, l'efficacité est envisagée à la fois sous les angles de l'efficience et de l 'effectivité. Il reste cependant à analyser ce qu'il en est dans la pratique des études d'audit, en particulier dans quelle mesure ces dernières utilisent des concepts élargis de la performance et dans quelle mesure elles contribuent à élucider un certain nombre de problèmes spécifiques en relation avec l'appréciation de la performance.

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La pratique des La méthodologie utilisée est la référence à un échantillon d'audits externes réa- audits externes lises dans le secteur public belge. La fiabilité de cet échantillon a été établie sur la base de trois critères. En premier lieu il comporte dix études sur la vingtaine réalisées depuis cinq ans.

Deuxièmement, les entreprises publiques concernées sont au nombre de six, sans compter une dizaine d'autres qui sont agrées par les précédentes. Ces six entreprises majeures sont respectivement la Régie des Postes, la Radio-télévision belge francophone (RTBF), la Société Nationale de Chemins de Fer Belge (SNCB), la Société de Transport Intercommunal Bruxelloise (STIB), la Société Nationale du Logement (SNL) et la Société Nationale Terrienne (SNT). Pour la plupart, ces entreprises publiques sont d'envergure nationale, ce qui signifie que l'impact des recommandations des audits qui les concernent est susceptible d'être très large et finalement de concerner les modèles de gestion du secteur public dans son ensemble. De surcroft, cette précaution assure en quelque sorte la

représentativité des demandes d'études telles qu'elles émanent des tutelles et directions d'entreprises publiques.

En plus d'un nombre satisfaisant d'études et de l'envergure des entreprises

concernées, l'échantillon reprend des audits produits par sept sociétés de conseil connues pour la plupart sur la « place », y compris internationales (Sobemap/Sema-Metra, Team Consult, Arthur Andersen, Mac Kinsey ...). Ce dernier point assure en quelque sorte une représentativité de l'échantillon du point de vue des types d'études et des méthodologies employées par les sociétés de conseil.

Moyennant les précautions d'usage, les conclusions ci-après visent ainsi à une portée plus large sur la pratique des audits de sorte à tracer un premier bilan sur

l'apport de l'audit externe en milieu public.

Pour chacune de ces études d'audit, nous avons retenu en annexe un certain nombre d'informations susceptibles d'éclairer leur objet, contenu et développement : la date de réalisation de l'audit, l'entité requérante, le type de critères

d'évaluation utilisés, les évaluations connexes de type consultation, la nature des

recommandations, la structure d'encadrement, l'état d'avancement quand l'information était disponible.

Nous insistons sur l'extrême difficulté qu'il y a à synthétiser des matériaux de circulation parfois restreinte et dont les résultats se diffusent à travers de

nombreuses instances (conseils d'administration, cabinets ministériels...).

Le tableau 1 ci-après caractérise le type des audits ainsi analysés selon la typologie proposée précédemment.

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Tableau 1

Synoptique des audits externes Entreprise

Postes

RTBF

SNCB

SNL/SNT STIB

1985

1985 1986 1988 1984 1987a 1987b 1985 1987

Type audit

* fonctionnel (organisation des centres de tri) opérationnel d'économie et d'efficience + projection budgétaire

*financier et fonctionnel (mise en place d'une fonction contrôle de gestion et développement d'un système d'information)

+ projection budgétaire

* fonctionnel (étude de marché)

* fonctionnel (stratégie de produit, organisation) + simulation budgétaire

* fonctionnel (étude de marché)

* opérationnel d'économie et d'efficience partiellement financier

* opérationnel d'efficience

* fonctionnel (organisation des centres de transports routiers)

*financier comparatif, opérationnel partiellement d'efficience, partiellement d'effectivité

* opérationnel d'efficience Source : voir annexe et bibliographie

Comme le synthétise le tableau 1 à partir des informations reprises en annexe, les audits analysés comportent très souvent des évaluations connexes. Dans cinq des cas, les missions s'accompagnent de projections budgétaires à court ou moyen terme ou procèdent à des évaluations spécifiques (demande, marché...), sans pour autant s'appuyer sur un audit financier proprement dit.

On peut dès lors caractériser ces audits d'audits fonctionnels puisqu'ils visent à la réorganisation de fonctions et relèvent plutôt de la consultation. Ces audits fonctionnels sont en sorte un appel à des compétences extérieures qui portent plus souvent sur des techniques d'organisation ou sur des études de marché plutôt

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que sur le contrôle de la performance. Il s'agit dans ce cas de s'approprier un certain nombre d'outils qui sont mobilisés tels quels sans se préoccuper des objectifs de l'entreprise publique ni a fortiori de la hiérarchisation de ceux-ci. A ce stade, il est supposé que cette fonction est assurée ailleurs, ce qui n'est pas le cas, nous y reviendrons.

Si on analyse les critères d'évaluation retenus dans les audits de nature

opérationnelle c'est-à-dire visant à mesurer la performance, il s'agit avant tout d'analyse en termes d'économie de moyens et d'efficience. M en est ainsi des audits réalisés sur les Postes, la SNCB, la STIB. A l'exception de l'audit réalisé sur le secteur du logement social (SNL, SNT), ces études ne contiennent que peu d'approche de l'effectivité c'est-à-dire la mise en confrontation des objectifs désirés et obtenus.

Il faut cependant préciser que les audits réalisés sur la SNCB et sur la STIB renvoient tous deux à des recommandations sur la clarification nécessaire des objectifs attendus et sur la contractualisation des rapports entre tutelle et direction des entreprises publiques.

Ce constat de la quasi absence des audits d'effectivité par rapport aux audits fonctionnels et d'efficience est d'importance dans la mesure où le secteur public se caractérise par une multiplicité d'objectifs. La majorité des audits analysés soit ne s'en préoccupent pas (audits fonctionnels) ou proposent des évaluations en termes uniquement d'allocation.

Cela signifie donc que le recours à des sociétés de conseil aboutit dans la plupart des cas à une importation d'outils (analyse de marché, ratios de productivité...).

Il reste à se demander l'origine réelle de ce mimétisme conceptuel. Qui, en somme, de la société de conseil ou de l'entité requérante est à l'origine de cette situation ?

Une structure de contrepoids de type audit interne faisant généralement défaut dans les entreprises publiques belges, il n'est pas étonnant que consciemment ou non, la société de conseil importe parfois ses concepts.

Comme le rappelle HUSSENOT (1983, 225), les sociétés de conseil amenées à intervenir dans telle ou telle administration sont choisies la plupart du temps non pas pour leur connaissance du milieu mais pour la réputation de leurs modèles de gestion dans le secteur privé. Pour cet auteur, cette pratique est à l'origine du risque de coupure entre le consultant et les agents de l'organisation auditée.

Cependant, ce n'est pas suffisant à notre avis pour expliquer cette situation. La demande même des entités requérantes est à prendre en considération car il est souvent reconnu qu'une société de conseil se conforme souvent à ce qui lui est strictement demandé par un Ministre de tutelle ou par une Direction d'entreprise.

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II existe ainsi de fait un risque d'occultation en raison de la délimitation de l'analyse au cadre de l'entreprise à l'exclusion de la contractualisation des missions entre tutelle et direction.

Nous ne croyons pas que cette constatation de la relative pauvreté des études d'effectivité soit susceptible d'être infirmée par d'autres exemples. Elle est en soi une conséquence du manque de perception, si ce n'est récemment, tant au niveau des tutelles qu'au niveau des entreprises publiques elles-mêmes de la nécessité d'élucider et de contractualiser les missions. La prise en compte de l'ensemble des dimensions de la performance est liée à cette démarche car elle suppose que les objectifs multiples (allocatif s, redistributifs, budgétaires et macroéconomiques) soient explicités et hiérarchisés, ce qui signifie que le problème de leur

compatibilité est posé.

Si l'on s'en tient exclusivement aux études mobilisant des critères d'efficience, on constate d'autre part, si on compare aux approches des économistes, une sophistication très limitée des mesures de la performance dans les études d'audit.

Il s'agit dans la plupart des cas de ratios de productivité partielle en comparaison à des entreprises de même activité. Les audits menés à la SIMCB et aux Postes sont illustratifs à cet égard. La productivité technique y est évaluée en termes d'output produit par agent. Dans le cas de la SNCB, une distinction est établie entre l'output de transport produit (trains-kilomètres) et l'output de transport effectif

(voyageurs-kilomètres, tonnes-kilomètres).

Pour ce qui concerne une évaluation en valeur, on retrouve l'évolution du résultat d'exploitation ou des ratios de bilan et d'exploitation.

Au-delà des aspects méthodologiques que nous laissons aux spécialistes de ces techniques, il est utile de souligner que les travaux relatifs à la construction d'une frontière de production ne vise rien d'autre qu'à formuler en termes

mathématiques les conditions sous lesquelles par exemple une entreprise de transport est comparable à une autre entreprise de transport et dans quelle mesure des effets de progrès technique ne se mêlent à des effets de performance.

Certes, une trop grande sophistication des méthodes risque d'oblitérer le caractère opérationnel des analyses ainsi produites. Ainsi s'explique sans doute la volonté des sociétés de conseil de s'en tenir à des outils de management directement mobilisables dans la gestion courante mais elle est également à mettre en relation avec le phénomène de mimétisme conceptuel, mais cette fois dans le chef exclusif des sociétés de conseil. Le commanditaire de ce point de vue joue un rôle mineur à la différence des situations où c'est le périmètre d'analyse de la performance qui est défini. Dans ce cas, c'est la société de conseil qui propose et définit les ratios de performance à utiliser.

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La performance du secteur public : 173 un audit des audits

Sur la contribution à la résolution des problèmes spécifiques au secteur public, l'analyse des pratiques d'audit est également révélatrice.

Un des problèmes généralement constaté est celui de l'absence ou de l'insuffisance des contrôles internes a posteriori.

Même si au niveau de l'Inspection des Finances (LIENARDY, 1985), il y a glissement du contrôle d'opportunité vers l'efficience et l'effectivité, il n'en reste pas moins vrai que la structure de contrôle n'a pas effectivement été clarifiée et que le contrôle de l'Inspection des Finances reste a priori.

Cette situation est en fait commune à beaucoup de pays. Ainsi pour la France, ANASTASSOPOULOS (1984) conclut à cet égard que pour les entreprises publiques, le véritable contrôle a posteriori risque en fait de n'être exercé par personne au sein du secteur public. D'une part les analyses de la Cour des Comptes ne s'intègrent pas dans le processus de planification stratégique de l'entreprise ; elles restent déconnectées et sont mises à la disposition des pouvoirs publics. D'autre part, hors le contrôle d'économicité budgétaire, ni le Parlement, ni le

Gouvernement ou le Ministre de tutelle n'exercent de réel contrôle a posteriori car la seule condition pour le faire c'est de donner une autonomie a priori à l'entreprise publique tout en formalisant précisément les objectifs assignés. Ce dernier point renvoie en fait à un deuxième mal chronique des entreprises publiques à savoir

l'absence de clarification des objectifs assignés.

Ce constat de rupture dans la structure de contrôle du secteur public, nonobstant des prises de conscience pour y remédier, s'aggrave si on se tourne vers les procédures de contrôle interne. Si les auditeurs du secteur public (Cour des Comptes,

Inspection des Finances...) n'exercent pas ou quasi pas de contrôle d'efficience et d'effectivité, qu'en est-il des auditeurs internes à l'entreprise publique? Nous avons déjà signalé le développement limité de la technique de l'audit interne dans le secteur public belge. Cela tient probablement à la difficulté de principe d'organiser sous la responsabilité de la Direction Générale une fonction «

indépendante ». Dans le cas de la Belgique, la situation est peut-être aggravée par rapport à ce qui se passe dans d'autres pays. En effet, l'audit interne nécessite que la Direction Générale ait une position solide dans l'entreprise mais aussi vis-à-vis de la tutelle et du Ministre. Ce point renvoie au problème de la contractualisation de l'autonomie de l'entreprise publique vis-à-vis de la tutelle ministérielle.

En effet, en l'absence d'une définition des responsabilités réciproques sous les diverses contraintes économiques et budgétaires, le seul instrument organisation- nel de régulation qui reste du point de vue de la tutelle est bien souvent le mode de nomination de la Direction de l'entreprise, notamment par filiation partisane (ANASTASSOPOULOS, 1984).

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Pour apprécier la contribution des études d'audit à la clarification de la relation entre la tutelle et la direction des entreprises, il est intéressant de relever dans les audits étudiés la nature des entités requérantes. Dans la majorité des cas analysés, à l'exception des audits réalisés à la RTBF, c'est la tutelle ministérielle qui est à l'origine de la demande. Ce constat renforce l'explication générale du fait que l'audit d'effectivité est peu pratiqué. En effet, dans ce cas c'est l'ensemble de la procédure de sélection des objectifs, leur forme de contractualisation, leur respect dans le temps tant du point de vue de l'entreprise publique que de celui de la tutelle qui serait soumis à l'audit. Cela signifie donc que la tutelle se placerait dans le champ de l'audit. Il faut bien remarquer qu'un certain nombre d'audits sont réalisés, sinon contre la direction des entreprises, en tout cas dans le cadre d'un rapport de force entre ministre et direction. Quoique certaines de ces études mentionnent la nécessité de clarification des relations tutelle-direction, il n'en reste pas moins que ce souci n'est pas central dans leur étude. Il s'agit bien avant tout de répondre aux demandes du commanditaire. C'est dans un contexte

budgétaire régressif, et non sans arrière-pensée de privatisation, qu'un certain nombre d'études d'audit ont été menées. Il est clair que dans ce cadre, c'est implicitement l'objectif de nature budgétaire qui structure la motivation de l'étude. Pour ce faire, il est fait appel à des mesures d'efficience allocative sans que jamais

l'ensemble des objectifs soient reconsidérés et qu'il soit procédé à une clarification de ceux-ci.

D'autre part, si on confronte la nature des recommandations et l'état

d'avancement, on peut être frappé à première vue par le caractère préalable que prend la réforme de la structure d'organisation par rapport à l'implémentation du reste de la réforme. Apparemment dans le cas des audits commandités par la tutelle, la réorganisation des instances dirigeantes est le préalable comme en témoignent les cas de la SNCB et de la STIB. Le changement d'une direction d'entreprise publique n'est qu'une composante du problème de la clarification des relations entre tutelle et direction. Bien entendu, il faut une direction compétente mais il faut aussi une tutelle assumant politiquement la contractualisation des objectifs assignés.

Cette procédure de contractualisation est actuellement en cours dans les deux cas précités. Bien que le principe en ait été évoqué, il est difficile cependant d'en attribuer la paternité aux audits dans la mesure où tel n'était pas leur objet. Leur implémentation résulte apparemment d'une volonté commune post-audit de la tutelle et des nouvelles directions. On pourrait tout au plus parler de résultat indirect. Il restera à apprécier la portée réelle de ces contrats de plan et la

clarification apportée aux différents objectifs de performance (allocation, redistribution, équilibre budgétaire global et macro-économique).

Sur la contribution des audits à résoudre le problème des structures internes de contrôle, quelques indications sont également mobilisables en liaison avec la

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structure d'encadrement mise en place au moment de l'audit. On peut supposer que la constitution d'un groupe d'accompagnement lors de la procédure d'audit soit susceptible de conduire à la constitution d'une équipe en charge de poursuivre ('implementation de la réforme. Il faut remarquer que dans la plupart des cas, des structures d'encadrement ont été mises en place. Leur fonction est cependant fort différente selon le type d'audit. Dans les audits fonctionnels, il s'agit

simplement de rendre effective la réforme.

A cet égard, une remarque peut être faite sur le recours aux staffs. Comme petite équipe opérationnelle, le staff est en liaison directe avec la Direction Générale.

L'exemple de la RTBF montre que la technique est opérante lorsque l'objet de la réforme est limité à la sphère de légitimité du staff dans l'entreprise. Ainsi par exemple, il est possible pour une petite équipe opérationnelle sous la couverture de la Direction d'obtenir l'assentiment du personnel et des directions concernées sur une réforme ponctuelle dont les implications ne touchent pas à la culture générale de l'organisme. Par contre il n'en va pas de même dans le cas inverse.

On peut ainsi expliquer pourquoi le même staff, ou à peu de choses près, n'a pu imposer la réforme de la direction des centres de production régionaux de la RTBF dans une orientation de centralisation alors que la culture de l'organisation restait profondément marquée par la régionalisation et la décentralisation. De plus à ce niveau, c'est non seulement l'ensemble de la RTBF qu'il fallait convaincre mais aussi son Conseil d'Administration représentatif des différentes forces politiques.

Pour les audits opérationnels, la mission d'une structure d'encadrement doit déboucher sur la mise en place d'une équipe en charge de poursuivre au plan

interne la mission d'évaluation dans ses différentes dimensions.

Rappelons qu'il faut distinguer le contrôle exercé par une direction financière et l'audit interne qui postule quant à lui une responsabilisation assortie d'une plus grande autonomie de la Direction Générale des entreprises publiques.

Un obstacle existe déjà en soi en liaison à l'effective autonomie de la direction ou de la nouvelle direction. Pour rappel, la majorité des audits sont menés selon une hiérarchie implicite d'objectifs propres à la tutelle dont en premier lieu la contrainte d'équilibre budgétaire au niveau du Budget de l'État. A défaut d'une rupture de cette assujetion absolue, il n'est pas d'audit interne possible. On revient donc au problème de la contractualisation.

Dans la mesure où les audits sont le plus souvent de nature fonctionnelle, il est difficile de conclure globalement. Nous avons déjà par ailleurs signalé que deux procédures de contractualisation sont en cours, dont une relativement avancée à la STIB. C'est par rapport au fonctionnement concret de cette procédure qu'il sera loisible d'apprécier le fonctionnement de l'audit interne.

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En conclusion, la contribution des audits à la formalisation du concept de la performance applicable au secteur public est relativement pauvre. Tant la relative rareté des évaluations de l'effectivité que la sophistication limitée des mesures d'efficience indiquent que la procédure choisie par ces sociétés de conseil est de recourir à des concepts en application dans la gestion courante des entreprises privées.

En ce qui concerne la résolution de problèmes spécifiques au secteur public, les outils utilisés n'étant pas spécifiques, il reste un point d'interrogation quant à la possibilité réelle de ces études à clarifier, et non à interférer dans la relation entre la tutelle et la direction. Pour qu'il en soit autrement il conviendrait

qu'existe au sein des entreprises publiques une réelle fonction d'audit interne qui serait l'interlocuteur de la société de conseil.

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BIBLIOGRAPHIE Livres et articles consultés :

ANASTASSOPOULOS J.P. (1980) , La stratégie des entreprises publiques, Dalloz, collection gestion, systèmes et stratégies, Paris.

ANASTASSOPOULOS J.P. (1984), « Les entreprises publiques entre l'autonomie et la dépendance : une analyse des divers instruments de régulation des entreprises publiques par l'État », Colloque international de la Revue « Politiques et Management public » :Le management public entre les politiques nationales et les

stratégies des organisations publiques, Paris, 26-28 septembre, 1984.

BETHOUX R., KREMPER F., POISSON M. (1986), L'audit dans le secteur public. Centre de librairie et d'éditions techniques, Paris.

COLLINS L. (1982), « L'audit public, un besoin et une nécessité », Cahiers de recherche du Centre HEC-ISA, N° 220, Jouy-en-Josas.

COLLINS L., VALLIN G. (1986), Audit et contrôle interne, Dalloz, collection gestion-finances, Paris.

DRUM AUX A. (1988), Privatisation = moins d'État ?, Editions de l'Université de Bruxelles, Bruxelles.

GENERAL ACCOUNTING OFFICE (1971) .Standards for Audit of

Governmental Organizations, Programs. Activities and Function, US Government Printing Office, Washington.

HUSSENOT P. (1983), La gestion publique par objectifs, Les Editions d'Organisation, Paris.

LIENARDY P. (1985), « Le contrôle d'opportunité : réflexions sur l'exercice du contrôle interne », Bulletin de Documentation du Ministère des Finances, oct-nov. 1985, Bruxelles.

MARCHAND M., PESTIAU P. TULKENS H. (Ed.) (1984), The Performance of Public Entreprises : Concepts and Measurements, North-Holland, Amsterdam.

REES R. (1984), Public Enterprise Economies, Weidenfeld and Nicolson, London.

THIRY B., TULKENS H. (1988), « Productivité, efficacité et progrès technique », 8è Congrès des Economistes de Langue Française. Commission efficacité et management, Bruxelles, 17-18 nov. 1988.

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178 AnneDRUMAUX

Audits et matériaux sur les audits :

BERGER, BLOCK, KIRSCHEN, SCHELLEKENS and Co (1985), Rapport RTBF, Systèmes d 'information et de contrôle.

BERGER, BLOCK, KIRSCHEN, SCHELLEKENS and Co (1985), RTBF, Projection budgétaire.

BUREAU VAN DYCK/ICOMA en collaboration avec ARTHUR ANDERSEN (1985), Etude d'évaluation du logement social en Wallonie, Rapport général.

Collectif (1987), « L'audit des audits, le cas des Ptt et de la SNCB », Séminaire d'entreprise, Ecole de Commerce Solvays, Université Libre de Bruxelles.

MAC KINSEY (1986), RTBF Préparer l'avenir. Rapport général.

MAC KINSEY (1986) , Modèle de prévision budgétaire.

MARKETING UNIT (1985), RTBF Etude de marché, Rapport de synthèse.

SOBEMAP (1984), Etude de la situation financière de la SNCB, Rapport final.

STRATEC (1987), Etude d'organisation, de gestion et de commercialisation de laSTIB, Rapport de synthèse, Plan de redressement vol. 1 et 2.

ANNEXE Postes

Audit réalisé en 1985 par TEAM CONSULT.

Entité requérante : Secrétaire d'État aux Postes.

Critères d'évaluation :

* Comparaison de productivité avec offices postaux suisses et hollandais (nb d'envois/agents...).

Fournitures de données, évaluations :

* Prévision budgétaire à horizon 1990 sous l'hypothèse d'une inflation de 1 ,2 % et d'une augmentation en volume et en part de marché du trafic.

Recommandations

* Restructuration de l'infrastructure de centres de tri postal

* Organisation des nouveaux centres de tri

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* Réorganisation de la distribution et de la collecte du courrier

* Politique d'image de marque

* Politique commerciale (concentration de la gamme de produits offerts, récupération de certains secteurs perdus tels le courrier bancaire, revalorisation du courrier urgent...).

Structure d'accompagnement :

* Conclusion d'un contrat pour la mise en application de la réorganisation ; dans ce cadre, réunion mensuelle entre TEAM CONSULT et la Direction

Etat d'avancement :

* Mise en œuvre sous forme de tests du nouveau système de tri postal sur base modulaire à Dendermonde et La Louvière au cours de l'année 1987.

* 1988 : reprise des concepts de base avec promesse du nouveau ministre d'augmenter la consultation du personnel

* Accord gouvernemental de 1988 fixant le cadre d'une plus grande autonomie de la gestion (organes de gestion propres).

STIB

1 Audit réalisé en 1987 par STRATEC

Entité requérante : Ministre des Communications Critères d'évaluation :

* Volume et qualité du service par rapport à la demande

* Consommation d'inputs par rapport à réseaux comparables (Lyon, Amsterdam, Cologne) : personnel propre et sous-traité, différents postes de frais ...

* Évolution des recettes (titres de transport, publicité) par personne transportée en comparaison avec réseaux comparables.

Fourniture de données, évaluations :

* Évaluation du compte de résultat et du bilan 1986-1987 sous hypothèse et contraintes relatives au réseau (origine : STIB) et aux subventions (origine : Ministre).

Recommandations :

* Projet de réorganisation détaillé par direction et échéancier de mise en œuvre du plan d'économies.

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* Modification de structure d'organisation (intégration complète et réelle du service spécial d'Etudes à la STIB).

* Conseil de mise en œuvre d'un contrat de gestion négocié entre l'entreprise et la tutelle.

Structure d'encadrement :

* Au cours de l'audit : groupe de contact regroupant des représentants du Ministre, de l'Administration, de la Cellule Promotion des Transports Urbains et l'Administrateur Général.

* Après l'audit : groupe de travail pour préparation du protocole de gestion.

État d'avancement :

Mai 1988 : projet en discussion de protocole de gestion entre l'État et la STIB.

RTBF

1. Audit réalisé en 1985 par BERGER, BLOCK, KIRSCHEN, SCHELLEKENS.

Entité requérante : Administrateur Général de la RTBF.

Critères d'analyse :

* Analyse des procédures et des applications du système d'information financière (documentation disponible pour les utilisateurs, conception des applications, organisation des informations, sécurité).

* Analyse de l'application relative au contrôle budgétaire.

* Analyse de l'application relative à la comptabilité analytique à la Direction de la Télévision.

Fournitures de données, évaluation :

* Évolution prospective des dépenses et des recettes d'exploitation à l'horizon 1985-1986.

* Définitions du contrôle de gestion et du contrôle interne.

Recommandations :

* Amélioration des procédures de contrôle budgétaire.

* Amélioration de la mise en œuvre de la comptabilité analytique.

* Schéma général de développement d'un système d'information.

* Mise en œuvre d'une fonction contrôle de gestion.

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Structure d'accompagnement et état d'avancement : Groupe de travail interne chargé de la mise en œuvre.

2. Audit réalisé en 1985-1986 par MAC KINSEY Entité requérante : Administrateur Général.

Critères d'analyse :

* évolution des parts de marché en TV et en Radio (% temps d'antenne, densité d'écoute des émissions, audience par tranches horaire, par chafnes, par classes d'âge...) * analyse des positionnements des chafnes et des programmes de TV et de Radio selon diverses caractéristiques (dimension culturelle/délassement, politique de chafne/polarisation émission ...).

* structure des coûts Radio et TV

* modèle de prévision budgétaire 1 986-1 991 Recommandations :

* définition stratégie produit/marché en télévision (positionnement RTBF1, redéfinition de Télé2)

repositionnement de l'éventail des programmes en radio

* structure d'organisation centrée sur la responsabilité produit/marché :

— réorganisation de la direction des centres de production régionaux

— coordination des programmes en radio Structure d'accompagnement :

* pendant l'audit, constitution d'un groupe de travail mixte composé des auditeurs et d'un staff limité directement rattaché à la Direction

après l'audit : constitution de staffs ad hoc pour les réalisations partielles État d'avancement :

* en avril 1986, l'Administrateur Général présente un projet de redéfinition stratégique « La Troisième Voie » qui s'inscrit dans la lignée des

recommandations de l'audit MAC KINSEY, en janvier 1987 le projet est rejeté par le Conseil d'Administration.

en 1988 discussion et démarrage de la réforme de la Radio

— coordination générale des chafnes décentralisées au niveau de la Direction de la Radio

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— nomination d'un adjoint aux directeurs de centres de production chargés de la coordination

— nominations de chefs de chaînes radios

* en 1988, mise en œuvre nouvelle conception grille de programmation de Télé2 qui devient Télé 21

3 et 4. Audit réalisé en 1985 et en 1988 par MARKETING UNIT Entité requérante :

* 1 985 Administrateur Général

* 1988 Directeur de la Régie Média Belge (filiale mixte de la RTBF) Fournitures de données, évaluation :

* enquête auprès d'annonceurs publicitaires sur le potentiel d'évolution de la demande par rapport à l'élargissement de l'offre d'espace audiovisuel

* prévision du marché publicitaire total et répartition entre RTL-TVI, RTBF, BRT et chafne commerciale en Flandre.

* en 1988 : sans suite en raison du Décret du 17 juillet 1987 sur l'audiovisuel réservant la publicité commerciale à RTL-TVI

* en 1988 : en attente du vote au parlement sur la communautarisation de cette matière.

SNCB

1. Audit réalisé en 1984 par SOBEMAP en collaboration avec CANADIAN PACIFIC

* analyse comparative de 12 réseaux européens en termes de

— productivité technique (trains-km produits par agent d'exploitation, effectifs/km de lignes...)

— productivité commerciale (voyageurs-km, tonnes-km/agent d'exploitation ; nb voy/place offerte ; charge moyenne marchandises/wagon...)

— productivité économique (résultat d'exploitation) Recommandations :

131 recommandations à CT et à MT couvrant tous les domaines d'opération de la SNCB

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à CT : arrêt des recrutements, réduction du budget d'investissement des années 1985 et suivantes de 10 milliards, remboursement progressif de la dette à LT et à CT ...

àMT:

— réorganisation des structures (CA, direction, mise en place d'un comité directeur et d'une cellule de contrôle de gestion et d'organisation)

— mesures d'organisation et gestion dans les différents secteurs (réduction du personnel, direction commerciale, exploitation et matériel, gestion de la voie, signalisation et électricité, calcul et utilisation des prix de revient, procédures comptables et financières, gestion des participations)

Structure d'accompagnement :

Comité d'accompagnement de type « tripartite » Etat d'avancement :

* mise en œuvre des mesures à court terme

* réorganisation des organes de gestion par l'AR N° 452 du 29.08.86

* nomination du nouveau CA, du Directeur Général, de l'Administrateur Délégué entre août et novembre 1 986

* démission de l'Administrateur Délégué en avril 1987 suite à un désaccord avec le Ministre

* Audits approfondis (cf infra) avant mise en œuvre de certaines recommandations

2. Audit réalisé en 1987 par SOBEMAP

* productivité dans le secteur des installations fixes du département matériel Recommandations :

* définition d'un plan d'action pour améliorer la productivité

* recommandations sur la taille du parc de matériel roulant, sur la politique d'entretien et l'organisation des ateliers

Etat d'avancement :

* en février 1988, amendement par la Direction de la réorganisation des ateliers ; plan acquis en mai 1988.

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184 AnneDRUMAUX

3. Audit réalisé en 1987 par SOBEMAP

* analyse des relations entre la SNCB, ses filiales et ses concessionnaires Recommandations :

* réduction du nombre de centres routiers responsables du transport des petits colis

* renégociation des contrats de sous-traitance Etat d'avancement :

* en mai 1988, décision par le Comité restreint de prendre certaines mesures conservatoires, restructuration globale prévue pour début 1989.

SNL/SNT

Audit réalisé en 1985 par BUREAU VAN DYCK et ARTHUR ANDERSEN Entité requérante : Ministre de la Région Wallonne

Critères d'évaluation :

* diagnostic financier d'un échantillon de sociétés agréées par la SNL et la SNT

* analyse de la structure du bilan et des comptes de résultats

* analyse des catégories de frais (personnel, frais de structure, frais d'entretien...)/

logement géré

* analyse de l'organisation des sociétés agréées (personnel affecté à la gestion locative, standardisation des activités de gestion, moyens informatiques.)

* analyse de la politique de patrimoine des sociétés agréées (mobilisation, nouveaux projets) * analyse des sociétés nationales de tutelle SN L et SNT

* analyse de l'organisation de la tutelle (contrôle des loyers, contrôle comptable...) * analyse financière

* analyse en composantes principales des facteurs d'influence des résultats des sociétés

* prévisions des résultats des sociétés avec ou sans réformes

* analyse prospective de la demande globale de logements sociaux en Wallonie 1985-1995

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* évolution du revenu des locataires dans le secteur du logement social

* analyse du type de demande satisfaite (classes de revenus) et référence à expériences étrangères

Recommandations :

* recommandations relatives aux principes de gestion, aux moyens de contrôle et politique financière au niveau des sociétés agréées et du secteur

* définition d'options stratégiques

* propositions de critères en vue d'améliorer l'efficacité sociale (pour les bas revenus) dans le secteur logement

* amélioration du patrimoine locatif et mesures pour favoriser l'accès à la propriété

* développement d'un système d'aide aux personnes

* structure et procédures de régionalisation de la SNL et SNT, répartition des opérations et des responsabilités.

Structure d'accompagnement : comité directeur pendant l'audit.

* Arrêté ministériel (Ministre de la Région Wallonne pour le logement et

l'informatique) portant ratification des statuts de la Société Régionale Wallonne du Logement, en date du 1 4 août 1 985.

Recours en annulation par le Conseil des Ministres en mai 1986, affaire inscrite au rôle de la Cour d'arbitrage.