Suivi, supervision et coordination des instruments normatifs de l'UNESCO

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Suivi, supervision et coordination des instruments normatifs de l'UNESCO

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Suivi, supervision et coordination des instruments normatifs de l'UNESCO. In: Yusuf, Abdulqawi A. Elaboration de règles internationales sur l'éducation, la science et la culture : Essais à l'occasion du 60e anniversaire de l'UNESCO . Paris : Ed. UNESCO, 2007. p. 51-73

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Suivi, supervision et coordination des instruments normatifs de l'UNESCO

Laurence Boisson de Chazournes

1. INTRODUCTION

Les

mécanismes de suivi, de supervision et de coordination jouent un rôle important pour assurer le respect de la règle du droit. Au sein des organisations internationales, ils visent les moyens par lesquels ces organisations swveillent la mise en œuvre et l'exécution par les États des nonnes internationales auxquelles ils ont souscrit en en devenant membres, et de celles adoptées subséquemment en leur sein.

Ces mécanismes s'inscrivent dans une logique de promotion du respect du droit, d'accompagnement à son respect, ainsi que de réaction à une violation. Ils pennettent de vérifier le respect des engagements internationaux^t, d'identifier les besoins nécessaires au respect de ceux-ci et peuvent également contribuer à la cessation d'une violation du droit, exigeant d'un État qu'il mette fin à une siruation de non-respect. Ils ne sont pas les seuls garants d'un respect effectif du droit. C'est dans cet esprit que doit se comprendre la complémentarité qui régit les relations entre ces mécanismes et ceux du Règlement de différends, ou encore ceux afférents à la fourniture d'une aide technique ou financière. En outre, au-delà de considérations de portée normative liées au respect du droit, ces mécanismes permettent de s'assurer que les objectifs fixés par les divers instruments sont atteints.

La présente contribution vise à faire état de la diversité et des caractéristiques des mécanismes de suivi et de supervision des înstruments de lUNESCO. On s'intéressera tout d'abord aux organes compétents, puis à l'éventail des procédures de suivi et de supervision. En dernier lieu, la question de la coordination entre organisations

1. Les instruments normatifs adoptés au sein de l'UNESCO sont de nature diverse et variée. Dans le contexte de la présente contribution, la question de la portée juridique des engagements inter- nationaux ne sera pas abordée.

52 Élahoration de règles internationales sur l'iducation, la science et la culture

internationales et son impact sur le respect et le suivi des instruments de IUNESCO sera analysée.

2. UN SYSTÈME DE SUIVI ET DE SUPERVISION

« POLYCENTRIQUE»

Le 4C polycentrisme )10 des mécanismes de suivi, de supervision et de c~rdination tient à la variété des instruments normatifs de l'UNESCO. Les Conventions, Recommandations et Déclarations de l'UNESCO peuvent être chacune soumises à des mécanismes spécifiques de suivi, de supervision et de coordination. Ce polycentrisme est notamment dû à la variété des organes chargés du suivi, de la supervision et de la coordination des instruments normatifS de l'UNESCO. D'une part, un organe peut être chargé d'assurer le suivi et la supervision de différentes catégories d'instruments normatifs, comme te montre le fonctionnement du Comité sur les Conventions et Recommandations. D'autre part, l'établissement d'organes à compétence spécifique peut être prévu par certains instruments normatifS.

2.1. Le suivi et la supervision des Conventions et Recommandations clel'UNESCO

Contrairement aux Déclarations, qui ne répondent pour leur suivi à aucune règle de procêdure uniforme, les Conventions et Recommandations de l'UNESCO sont régies pour leur suivi et leur supervision par le Règlement relatif aux Recommandatiom aux États membres et aux Convention, internationales

prév=

par (Article IV, paragraphe 4 de tActe comtitutif.

Le système de suivi et de supeIVision des Recommanclationsl et des Conventions de l'UNESCO s'appuie principalement sur les Articles 17 et 18 du Rêglement précité. Ces dispositions stipulent que les États membres présentent à des dates fIXées par la Conférence générale, des rapports sur les mesures qu'ils ont adoptées eu égard à chaque Convention en vigueur ainsi qu'à chaque Recommandation. De même, la Conférence générale peut inviter le Secrétariat à assister les États membres dans le suivi et la supervision de la Convention ou de la Recommandation concernée ainsi que dans la préparation et le suivi desdits rapports. La Conférence générale confie au Conseil exécutif

2. Le Riglemcnt rela/if aux Recommandations aux États fru:mbre.5 t:1 uux Con'lJentÎons internationales proues par l'Artide lY, parogrQphe4, de l'Actecomlitutif précise que les Recommandations sont des instruments par lesquels « la Conférence générale fonnule les principes directeurs et les normes destinés à réglementer intemationalement une question et invite les États membres à adopter, sous forme de loi nationale ou autrement, suivant les particularités des questions traitées et les dispositions constitutionnelles respectives des différents États, des mesures en vue de donner effet dans les territoires sous leur juridiction aux principes et nonnes formulés,. (Article 1"', paragraphe b). Lbbjectif premier des Recommandations est donc celui d'exercer une influence sur le développement des législations et des pratiques nationales au moyen de la formulation de principes et nonnes internationales.

Suivi, supervision et cOCI1'dination des instruments normatifs de l'UNESCO 53

l'examen des rapports reçus des États membres. Le Conseil exécutif, à son tour, transmet à la Conférence générale les rapports, ou leurs résumés analytiques si la Conférence générale en décide ainsi, accompagnés de ses observations ou commentaires ainsi que de ceux que le Directeur général pourrait formuler.

Le

système de suivi et de supervision des Conventions et des Recommandations de l'UNESCO peut également reposer sur des clauses spécifiques prévues par certaines Conventions et Recommandations. li s'agira souvent d'instituer un comité spécial chargé du suivi et de la supervision d'une Recommandation ou d'une Convention ou d'attribuer le suivi et la supervision d'une Recommandation ou d'une Convention à un comité préexistant.

a) Un organe de sui'Vi et Je supervision à «compiunce générale» : le Cmniti sur les Conventions et Recommandations

C'est en 1965, à sa 70: session, que le Conseil exécutif, ayant pris note de la résolution 16.1 adoptée par la Conférence générale à sa 13' session a décidé «que les rapports présentés par les gouvernements seront ... examinés par un comité spécial du Conseil exécutif ... »3. À sa 71^t session, le Conseil a ainsi décidé d'établir un te Comité spécial chargé d'examiner les rapports des États membres sur l'application de la Convention et de la Recommandation concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de renseignement )t4. Les dénominations de ce Comité ont varié au cours des années. Un comité semblable fut constitué par le Conseil à sa 75^c session, sous le nom de ^f( Comité spécial sur la discrimination dans le domaine de l'enseignement .5.

Lors de sa 104' session, en 1978, le Conseil a décidé que le Comité serait désormais désigné «Comité sur les Conventions et Recommandations)Jo (CR). Enfin, à la 12~ session, ce Comité est devenu un Comité permanent du Conseil⁶• Le mandat suivant a été confié au Comité sur les Conventions et Recommandations^ï :

« (a) examiner les rapports périodiques des États membres sur l'application de la Convention et de la Recommandation concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de !emeignement; (b) examiner les communications adressées à l'UNESCO au sujet de cas particuliers et invoquant une violation des droits de l'homme dans le domaine de l'éducation, de la science et de la rulture; (c) examiner le rapport du Comité conjoint OIT/UNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant; (d) examiner une fois par an les rapports du Groupe conjoint UNESCO (CR)/ECOSOC (CESR) d'experts sur le suivi du droit à l'éducation. »

Le mandat qui est ainsi confié au Comité est double. D'une part, il s'agit pour lui d'examiner toutes questions relatives à l'application des instruments normatifs de l'UNESCO confiés au Conseil exécutif, conformément aux dispositions de l'Article 18.1

3. Voir Décision 70 EX/5.2.1 du Conseil exécutif de l'UNESCO.

4. Voir Décision 71 EX/3.2.

5. Voir Décision 75 EX/6.lI.

6. Voir Décisions 122 EX/3.6 et 123 EX/4.

7. Voir Décision 173 EX/12.

S4 ÉIBhoration de règles intanationales sur l'idlKation, la science et la culture

du -Règlement relatif aux Recommandations aux États membres et aux Conventions internationales; à ce titre, le CR examine les rapports reçus des États membres, en particulier ceux relatifs au droit à l'éducation et à la mise en œuvre de ce droit (cette tâche est appelée communément le «1~1 volet du mandat »); d'autre part, d'examiner les communications relatives à des cas et des questions concernant l'exercice des ruoi ts de Ibomme dans les domaines de compétence de l'UNESCO (cette tâche est appelée communément le ~ deuxième volet du mandat»).

La création du Comité sur les Conventions et Recommandations 3; par la suite favorisé une certaine « homogénéisation ^Jo) du suivi et de la supervision des Recommandations et Conventions de l'UNESCO. En effet jusqu'à la 32' session de la Conférence générale de l'UNESCO, le Comité sur les Conventions et Recommandations n'était chargé que de l'examen des rapports périodiques qui lui avaient été expressément confiés, alors que les premiers rapports spéciaux que les États membres devaient soumettre à la 1 rc session ordinaire de la Conférence générale qui suivait l'adoption de la Convention ou de la Reoommandation concernée étaient examinés par le Comité juridique de la Conférence générale. Dans sa résolution 32 C/77 adoptée en octobre 2003, la Conference générale a décidé que dorénavant elle confierait au Conseil exécutif et en particulier au Comité sur les Conventions et Recommandations,

r

examen des rapports demandés par elle aux États membres sur les Conventions et Recommandations. En conséquence, la distinction entre rapports périodiques et rapports spéciaux a été supprimée. Les rappotts que le Comité adopte au tenne de son examen sont soumis à la Conférence générale, de même que les rapports des États membres ou leurs résumés ana1ytiques (si la Conférence en a décidé ainsi) accompagnés des commentaires du Conseil exécutif.

Qti

plus est, à partir de 2003, le mandat du Comité sur les Recommandations et Conventions a été

élargi.

Relèvent désormais de sa compétence huit Conventions, alors qu'antérieurement il n'yen avait que deux, et trente et une Recommandations au lieu de cinq auparavant'.

b) Les organes de suivi et de supervision à ft compéteme spécifique"

Cenaines Conventions se caractérisent par une singularité institutionnelle en ce sens qu'un organe spécifique est.chargé du suivi et de la supervision des engagements prescrits.

Pour ce qui est des Conventions de l'UNESCO, il convient de mentionner l'exemple de la Convention de 1972 concernant la protection du patrimoine mondia~ culturel et naturel qui a institué le Comité du patrimoine mondial. Ce Comité joue un rôle imponant en matière de suivi et de supervision. Il peut en dernier ressort décider du retrait d'un bien de la Liste du patrimoine mondial lorsqu'un bien se serait détérioré au point de perdre les caractéristiques qui avaient détenniné son inscription sur la Liste. Une telle décision ne sera prise que dans des conditions particulières du fait que l'objectif principal de la Convention est celui de garantir la protection des sites culturels et naturels protégés.

Cependant, la menace d'un retrait éventuel de la Liste du patrimoine mondial peut être un

8. Voir Conseil Exécutif, Propositions de nouvelles procédures spécifiques pour le suivi de l'appli- cation des Conventions et Recommandations de l'UNESCO pour lesquelles aucun mécanisme institutionnel spécifique n'esc prévu, doc. 174 EX/22 Partie II,3 mars 2006, para. 11.

r ,.

Suivi, supervision el coordination da instruments normatift de (UNESCO 55

levier de pression sur l'État qui ne pourrait plus « se targuer» d'avoir sur son territoire un site classé d'intérêt pour l'humanité. En ouue, une telle exclusion pourra aussi avoir comme conséquence le fait pour un État de ne plus pouvoir bénéficier de ressources financières octroyées pour la conservation d'un site inscrit sur la Liste du patrimoine mondia/⁹• L'objectif recherché à travers la procédure de suivi et de supervision par le Comité du patrimoine mondial est celui d'exercer Wle pression à l'égard des États parties afin qu'ils se conforment à leurs obligations en matière de conservation et de protection du patrimoine mondial

L'importance de rétablissement d'un organe à ⁴⁽ compétence spécifique» chargé du suivi et de la supervision s'est fait ressentir, par ailleurs, au niveau

de

la Convention de La Haye de 1954 pour 1. protection de biens culturels en cas de conflit anné (ci-.près Convention tU La Haye de 1954)'°. Cet instrument ne prévoyait que 1. soumission de rapports périodiques par les États membres comme mesure de suivi et de supervision.

Toutefois, ce système a au cours des années montré ses faiblesses, comme en a témoigné 1. destruction de biens culturels lors des conflirs qui se sont déroulés sur le territoire de J'ex-Yougoslavie .u début des années 1990.

A

1. suite de la dévastation délibérée de la Vieille Ville de Dubrovnik et du Pont de Mostar, l1JNESCO • entamé Wl processus de réexamen du système de suivi et de supervision de la protection de biens cWturels au cours d'un conflit anné^H•

Le Deuxième protocole relatifà la Convention tU La Haye de 1954 (1999)" prévoit 1.

création d'un cadre institutionnel visant à renforcer le respect des nonnes destinées à la

9. S. Maljean-Dubois, ^fi La mis~ m œuvre du droit international de l'rnvironnement ", Les notes de l'IDDRI, Paris, 2003, p. 43.

10. La Convention de 1954 et ses deux Protocoles de 1954 et de 1999 ont été adoptés par des Conférences diplomatiques convoquées par l'UN ESCa.lI ne s'agir donc pas de textes adoptés au sens de l'Article IV, paragraphe 4, de l~,te constitutif de l'UNESCO. La Résolution

In

adoptée lors de la Conférence diplomatique de 1954, a chargé le Directeur général de l'UNESCO de convoquer la première réunion de Hautes parties contractantes à la Convention. Voir Conférence intergouvernementale sur la protection de biens culturels en cas de conflit armé, Actel de la confé- renuconvoquie par/'UNESCO tenue à La Haye du 21 avril au 14 mai 1954, La Haye, 1961,p. 81.

Voir aussi l'Article 27 de la Convention de La Haye 1954 énonçant: oc Le Directeur général de rOrganisation des NarlolU> Unies pour l'éducation, la science et la culture peut, avec l'approbation du Conseil exécutif, convoquer des réunions de représentants des Hautes Parties contractantes. Il est tenu de le faire si un cinquième au moins des Hautes Parries contractantes le demandent •.

Il. En 1991,l'UNESCO a demandé à un expert indépendant, Patrick Boylan, de conduire une étude sur le fonctionnement de la Convention de lA Hayt de 1954. Dans ses Recommandations, l'étude affinne que les dispositions de cet instrument « demeurent pleinement appücables et adaptées aux circonstances actuelles. Le problème qui se pose tient essentiellement à la non-application de la Convention et du Protocole ( ... ) ». P. Boylan, Réexamen de la Convention pour la protection des biens culturels en cal de conflit anné (Convention de La Haye de 1954), UNESCO, Paris, 1993, doc.

C:L1r-93fVVS/12,p.5.

12. Pour une analyse de cet instrument, voir V. Maineni, « De nouvelles perspectives pour la protec- tion des biens culrurels en cas de conflit armé: l'entrée en vigueur du Deuxième Protocole re1atifà la Con'lJr:nlÎon de La Haye de 1954 ,., Rt'lluf! internationale de la Croix Rouge, Vol. 86, N° 854, 2004, pp. 337-366.

56 Élaboration de règles internationales sur l'iducation, la science et la culture

protection de biens culturels en cas de conJlit armé. Ce cadre institutionnel se fonde sur la création d'un Comité intergouvernemental pour la protection de biens culturels en cas de conBit anné^1J et sur l'établissement d'un Fonds¹⁴•

2.2. Le suivi et la supervision des Déclarations de l'UNESCO

Les Déclarations (aussi dénommées Chartes dans certains cas) sont des textes de caractère normatif qui comme les Recommandations ne produisent pas d'effets obligatoires pour les États membres. Toutefois, leur forme, leur contenu et leur fonction difièrent. Les Déclarations ont en règle générale une structure simple, comprenant un préambule et l'énoncé d'une série de principes.

La

terminologie employée dans les Déclarations peut faire usage d'un langage plus contraignant que ne le font les Recommandations. Les Déclarations ont pour objet de souligner l'importance que l'Organisation atrache au sujet traité par une Déclaration et aux principes qui doivent guider l'action des États membres et de l'Organisation. Treize Déclarations ont été adoptées à ce jour. L'élaboration, l'adoption et le suivi des Déclarations ne font l'objet d'aucune règle de procédure préétablie.

a) Les logiques du système th suivi et de supervision des Ditlarations de l'UNESCO Le suivi et la supervision des Déclarations de l'UNESCO se caractérisent par une relative hétérogénéité des prescriptions. Certaines Déclarations adoptées par la Conférence générale de lLJNESCO se caractérisent par l'absence de mécanismes de suivi et de supervision prévus à cet effet. Ainsi en est-il de la Déclaration des principes directeUr! de futilisation de la rtuiiodiffosion

par

satellites pour la libre circulation de finjf.lmUl!ion, fextension de (éducation et le développement des échanges culturels du 15 novembre 1972" ou de la Didaration sur les principesfondammtaux concernant la contrihution des organ~ d'information au renforcement de la

paix

et de la compréhension internationale, à la promotion des droits de

13. Ce Comité s'inspire du Comité du patrimoine mondial et pennet l'aboutissement d'un projet dont on parlait depuis longtemps. En particulier, dans son étude, Boylan avait déjà affirmé l'utilité de la création de ce Comité pour la mise en œuvre de la Convention de 1954, Voir P. Boylan, op.

cif., p.l34. L'Article 27 du Deuxième Protocole à la Convention dt La Haye de 1954 détermine les fonctions du Comité. Au titre de J'Article 27.1 (d) le Comité est chargé d'", examiner les rapports des Parties et formuler des observations à leur sujet, obtenir des précisions autant que de besoin, et établir son propre rapport sur l'application du présent Protocole à l'intention de la Réunion des Parties ». Le Comité exerce ses fonctions en coopération avec le Directeur général de l'UNESCO et « est assisté par le Secrétariat de l'UNESCO qui établit sa documentation, l'ordre du jour de ses réunions, et assure l'e.--..:écution de ses décisions 10. Voir les Articles 27.2 et 28 du Deuxième Protocole.

14. Ce Fonds tire son inspiration de celui institué dans le cadre de la Convention dt l'UNESCO de 1972. Il est destiné à fournir une assistance financière tant pour soutenir les mesures prépara·

toires et autres mesures à prendre en temps de paix, que pour prendre des mesures d'urgence, des mesures provisoires ou toute autre mesure de protection des biens culturels en période de conflit armé. Voir Article 29 du Deuxième Protocole de 1999.

15. Adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO dans sa Résolution 17 C/4.111,

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{homme et à 10 lutte contre le racisme, {apartheid et fincitatWn à la guerre du 28 novembre 1978". Si on prend en compte l'approche de l'UNESCO en matière de suivi et de supervision, cette situation fait figure d'e.xception.

Un autre cas de figure est celui où le système de suivi et de supervision des Déclarations de l'UNESCO fait appel au • volontariat. des États. C'est le cas de la Déclaration des principes de la coopation culturelle internationale du 4 novembre 1966¹⁷• La Conférence générale a recommandé la Déclaration à l'attention des États membres et Membres associés et les a invités à en publier le texte dans leurs langues respectives et faire en sorte qu'il soit distribué, affiché, lu et commenté. L'organe plénier a également demandé aux États de tout mettre en œuvre pour assurer la mise en application des dispositions de cette Déclaration.

TI

a enfin autorisé le Directeur général à assurer la plus large diffusion possible au texte de cette Déclaration dans les États membres et Membres associés et parmi les organisations internationales, et à étudier les moyens de suivi et de supervision des principes énoncés dans la Déclaration.

Dans certains cas, le système de suivi et de supervision des Déclarations de l'UNESCO s'appuie sur une logique de procéduralisation. Dans une telle hypothèse, la Déclaration en question s'accompagne de «règles» et « procédures» - bien que ce ne soit pas explicitement et stricto sensu les dénominations utilisées - relatives au suivi et à la supervision. Tel est le cas de l'Annexe II de la Déclaration universelle de {UNESCO sur la diversité cu/turelle du 2 novembre 2001¹⁸ qui contient les « Lignes essentielles d'un Plan d'action pour la mise en œuvre de la Déclaration de l'UNESCO sur la diversité culturelle ». Le document engage les États membres à prendre des mesures appropriées

pour

promouvoir les principes énoncés dans cette Déclaration accompagnée des lignes essentielles d'un Plan d'action, à favoriser leur mise en œuvre et à communiquer régulièrement au Directeur général toute infonnation utile sur les mesures prises

par

eux en vue de la mise en œuvre des principes énoncés dans la Déclaration ec dans le Plan d'action. En outre, la Résolution 31 CilS invite le Directeur général de l'UNESCO à prendre en considération les principes énoncés dans la Déclaration et les lignes essentielles de son Plan d'action dans 1. otise en œuVte des progrnmmes de l'UNESCO et à prendre les mesures nécessaires afin d'assurer la diffusion et le suivÎ de la Déclaration, ainsi que des lignes essentielles de son Plan d'action, en particulier auprès des instimtions du système des Nations Unies et des autres organisations intergouvernementales et non gouvernementales concernées. Le Plan d'action prévoyait d'ailleurs que les États mènent une réflexion sur l'opportunité d'un instrument juridique international sur la diversité culturelle, ce qui les a conduits à négocier et adopter la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles le 20 octobre 2005.

16. Adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO dans sa Résolution 20 C/4/9.3/2.

17. Adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO dans sa Résolurion 14 C/8.l.

18. Adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO dans sa Résolution 31 C125.

58 É/ahuration de règ/eJ interna/jona/es sur l'éducation, la science et la culture

h) Traits caractiristiques du système de suivi et de supervision des Déclarations de/'UNESCO

La pratique de l'UNESCO révèle certains traits pour ce qui est du suivi et de la supervision des Déclarations. En général, les résolutions portant sur l'adoption des Déclarations ou les résolutions portant sur le suivi et la mise en œuvre de ces Déclarations exhortent le~

États membres de l'UNESCO à prendre toutes les mesures législatives, administratives ou autres mesures appropriées pour donner effet aux principes énoncés dans une Déclaration donnée. En outre, les résolutions invitent le Directeur général à prendre en considération les principes énoncés dans les Déclarations et à prendre les mesures nécessaires afin d'en assurer la diffusion la plus large possible.

Certaines Déclarations peuvent prévoir des mécanismes de suivi et de mise en œuvre spécifiques. Ils comprennent rétablissement d'un plan d'action de mise en œuvre ou encore l'action de comités spéciaux de l'UNESCO dans la formulation de Recommandations à llntention de la Conférence générale et d'avis quant au suivi d'une Déclaration donnée. Ainsi, le paragraphe G de la Déclaration universelle sur le génome humat·n et les droits de fhomme du Il novembre 1997¹⁹ prévoit que le Comité intemationaJ de bioéthique (ClB) de l'UNESCO, créé en 1993, contribue à la diffusion des principes énoncés dans la Déclaration et à l'approfondissement des questions que posent leur application et l'évolution des techniques en cause. Il doit organiser toute consultation utile avec les parties concernées. Ce comité doit fonnuler, suivant les procédures statutaires de l'UNESCO, des Recommandations à l'intention de la Conférence générale et des avis quant au suivi de la Déclaration, en particulier quant à l'identification des pratiques qui pourraient être contraires à la dignité humaine, telles les intetventions sur la lignée germinale.

Depuis 1998, le Comité international de bioétlùque est doté d'un Règlement intérieur et des Statuts qui définissent son mandat, sa composition et son fonctionnement. Le Directeur général de l'UNESCO convoque le CIB au moins une fois par an. Lors de ses sessions et grâce à ses groupes de travail, le CIB produit des avis et Recommandations sur des questions spécifiques ayant trait au suivi et à la supervision qui sont largement diffusés et soumis au Directeur général afin qu'il1es transmette aux États membres, au Conseil exécutif et à la Conférence générale.

La Déclaration internationale sur les données génétiques humaines du 16 octobre 2003²⁰ constitue un autre exemple de Déclaration prévoyant un suivi et une supervision par un organe spécifique. Le paragraphe F de la Déclaration contient une série de règles relatives à son swvi et à sa supervision. L'Article 25 insiste tout particulièrement SUI le rôle du Comité international de bioéthique (CIB) et du Comité intergouvernemental de bioéthique (CIGB) dans la mise en œuvre de la Déclaration et la diffusion des principes qui y sont énoncés. Les deux comités sont responsables, en concertation, de son suivi et de l'évaluation de sa mise en œuvre, notamment sur la base des rapports fournis par les

19. Adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO dans sa Résolution 29 C/16.

20. Adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO dans sa Résolution 32 C122.

Suivi, suptrvuWn et coordinatiotl des instruments twrmatifi de fUNESCO 59

États.

n

leur incombe en particulier de fonnuler tout avis ou proposition susceptible de renforcer

r

effectivité de la Déclaration.

On le constate, le suivi et la mise en œuvre des Déclarations diffèrent d'une Déclaration à une autre. Si une attention plus soutenue était accordée au suivi de l'ensemble des Déclarations, leur portée pourrait être renforcée. Tenant compte de ces aspects, la Conférence générale a adopté lors de sa 33^c session en 2005, une résolution relative à la

« Procédure par étapes pour l'élaboration, ['examen, l'adoption et le suivi des Déclarations, Chartes et autres instruments normatifs similaires adoptés par la Conférence générale non visés par le Règlement relatif aux Recommandations aux ÉtaiS membres et aux Con'Vlmtiom internationales pmues par fArticle IV, paragraphe 4, de rActe comtitutif ^,21. La quatrième étape de cette procédure porte sur le • Suivi de la Déclaration, Charte ou autre instrument normatif similaire adopté par la Conférence générale,. et prévoit que Je Directeur général doit assurer la plus large diffusion possible du texte de chaque Déclaration, Charte ou autre instrument nonnatif similaire adopté par la Conférence générale. En cas d'absence de disposition relative au mécanisme de suivi dans une Déclaration, la Conférence générale peut, si elle le souhaite, inviter le Directeur général à lui soumettre un rapport sur les mesures prises par les États membres pour donner effet aux principes énoncés dans la Déclaration ou autre instrument nonnatif similaire.

3.

UN SYSTÈME DE SUIVI ET DE SUPERVISION

«POLYMORPHE»

Le système de suivi et de supervision des instruments normatifs de l'UNESCO se caractérise également par la variété de ses modes d'action, tant au sein de l'organisation que de manière externe à l'organisation du tà.it des acteurs et des fora d'action impliqués.

3.1 Polymorphisme des" modalités» de suivi et de supervision a) Suivi et supervisio1l ^fi internes»

i} Le système de présentation de rapports

Le

suivi et la supervision au sein de lUNESCO s'appuient principalement sur la presentation de rapports. La procédure des rapports périodiques constilUe l'une des plus anciennes fonnes de contrôle du respect par les États de leurs obligations internationales.

Cette procédure est probablement la moins fi attentatoire »22 à leur souveraineté puisqu'elle repose sur la présentation par les intéressés eux-mêmes des conditions de mise en œuvre de leurs engagements. Elle a l'avantage de rappeler aux autorités publiques les échéances

21. Voir Résolution 33 C/87.

22. Voir Conseil exécutif, Propositions du Comité sur/es {;qnventions et Recommandations concernant les conditions et procédures d'examen des questiOn! re/aliva il l'application des Înstruments nonnatifs de l'UNESCO, doc. 164 EX/23, 8 avril 2002, para. 17.

60 Élaharation de r;gla intemlltiona/a sur l'éducation, Ja sciellce tt Ja culture

et les obligations à respecter. Comme l'explique le Secrétariat de l'UNESCO,

.Ia

fonction des rapports n'est pas seulement de permettre un contrôle du respect de leurs obligations internationales par les États membres. C'est également un moyen d'incitation au respect des nonnes internationales et un moyen d'înformation de l'Organisation )Ion.

La

pratique des rapports au sein de l'UNESCO repose sur l'Acte constitutiflui-même qui

dispose

en' son Arti<;Je VIlI, tel qu'amendé à la 17' session (1972) de la Conférence générale, que « chaque Etat membre adresse à l'Organisation, aux dates et sous la fonne que déterminera la Conférence générale, des rapports sur les lois, Règlements et statistiques relatifs à ses institutions et à son activité dans l'ordre de l'éducation, de la science et de la culture, ainsi que sur la suite donnée aux Recommandations et Conventions visées à l'Article IV, paragraphe 4 ».

n

a souvent été constaté que les rapports soumis par les États étaient peu nombreux, que les États aient été invités à en soumettre ou qu'ils y aient été contraints. Selon une étude du Secrétariat de l'UNESCO en 2002, le taux de réponses aux demandes de présentation de rapports est de l'ordre de 20 % (avec d'importantes variations selon les groupes régionaux)".

L'UNESCO s'est préoccupée à maintes reprises de cet état de fait. Dès sa li' session, la Conférence génétale avait invité les États membres à prendre toutes les dispositions requises pour satisfaire à l'obligation constitutionnelle établie par l'Article

VIn

^{de l~cte}

constitutif'. Le Directeur génétal s'était fait l'écho de cette même préoccupation dans divers documents présentés à la Conférence générale". À la suite d'une résolution adoptée par la Conférence générale en 1985²⁷, l'Office des nonmes internationales et des affuires juricliques avait adressé aux États membres un questionnaire « sur les difficultés que peuvent rencontrer les États membres dans l'établissement de leurs rapports sur l'application des instruments normatifS de l'UNESCO et dans la mise en œuvre mérne de ces instruments,. qui n'avait lui-même

reçu

que peu de réponses28.

Par ailleurs, le Secrétariat de l'UNESCO a fonnulé de nombreuses ctitiques sur le fut que la procédure de soumission de rapports ne prend pas toujours en considération les conditions concrètes de collecte d'informations au sein des États interrogés. Deux critiques principales ont été énoncées. Premièrement, le long délai accordé à chacun pour. l'établissement d'un rapport - délai justifié par l'étendue de la demande d'infomnations- peut favoriser l'oubli ou la disparition du questionnaire au cours de son cheminement administratif Deuxièmement, l'information demandée peut se trouver éparpillée entre plusieurs administrations ou instirutions (dont certaines n'ont que peu, et parfois pas, de

23. Ibid., parn.19.

24. Ibid., pa,.. 14.

25. Résolution 11 C/38.

26. Voir par exemple, documents 13 C/12 et 20 C122.

27. Résolution 23 CI29.L

28. Voir Conseil exécutif, Propositions du Comité sur les Conventions tt Recommandations concernant les conditions et procédures d'examtn des questions relativts à l'application des instrummts nonnatifi de l'UNESCO, doc. lM EXl23, 8 avril 2002, para. 15.

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Suivi, superuision et coordüuuian des imtruments nf.lT7}'Wtifs de l'UNESCO 61

rdations avec l'UNESCO), ce qui obligera à la mise en place d'une véritable structure intenninistérielle de coordination pour rassembler les données. Nombre d'États membres de l'UNESCO, dont les structures administratives sont souvent insuffisantes et le pen;onnel surchargé, reculent devant la difficulté compte tenu de la faiblesse de f enjeu".

Dans ce contexte, il serait intéressant de consolider le rôle du Secrétariat de l'UNESCO en matière d'assistance aux États qui rencontrent des difficultés pour élaborer leur rapport périodique. Cette assistance technique pourrait les aider dans la compréhension de finstrument normatif sur lequel porte le contrôle de fapplication, ainsi que dans la présentation et la préparation du rapport"'.

Par ailleurs, il conviendtait de prévoir des compléments au système des rapports. Dans la pratique internationale contemporaine, d'autres modes de contrôle plus directs (comme les procédures cl' enquête ou de vérification, les techniques quasi juridictionnelles de plaintes ou de réclamations individuelles, les procédures de non-respect ou encore les véritables recours judiciaires) sont prévus et ont été exercés sans pour autant faire disparaître la procédure classique des rapports nationaux. Tel est le cas au sein de l'Otganisation internationale du T ravai! (OIT).

La

procédure des rapports pourtait par exemple être complétée pat une procédure de communication émanant de personnes, de groupes privês ou d'organisations non gouvernementales à l'image de celle qui a été instituée par la décision 104 EX/3.3 du Conseil exécutif pour traiter de violations des dtoits de l'homme. L'action de l'UNESCO sentit ainsi initiée à partir de cas concrets de méconnaissance des nonnes afin d'inciter les États concernés à redresser le comportement de leurs autorité"'.

ii) Le système des communications individuel/es

En 1978, le Conseil exécutif de l'UNESCO a mis en place une procédure confidentielle pour l'examen de communications (plaintes) reçues par l'Organisation concernant des violations alléguées des droits de l'homme dans ses domaines de compétence, à savoir l'éducation, la science, la culture et la communication. Cette procédure est prévue par la décision 104 EX/3.3 du Conseil exécutif et relève de la compétence du COIIÙté sur les Conventions et Recommandations.

La nécessité d'un mécanisme de protection des droits de l'honune s'était fait ressentir à l'UNESCO dès 1952. En effet, à cette époque, le Directeur général recevait des plaintes invoquant des violations de droits de l'homme, éducatifs et culturels notamment, qui lui étaient adtessées par des particulien; ou des associations. C'est pour répondre à la demande

29. Sur ces critiques, ibid., para. 21.

30. Plusieurs instruments juridiques dans le domaine la protection de l'environnement prennent en cômpte cette option, en prévoyant que cerralns États peuvent bénéficier d'une assisrance tech- nique de la part du secrétariat des Conventions en matière de collecte d'informations. Voir par exemple l'Article 10 du Protocole de Montréal sur les substances appauvrissant la couche d'ozone et J'Article 8.2 de la Convention cadre sur les changements climatiques.

31. Cette proposition a été faite par le Comité sur les Conventions et Recommandations. Voir Conseil exécutif, Propositions du Comit! sur les Convmtions et Recommmldations concernant les conditions et procédures d'examen des questions relatives à l'application des jnsfTumenfs normatifs de l'UNESCO, doc. 164 EXl23, 8 avril 2002, para. 43.

62 Élaboration de règles intmzoJionoles sur l'éducation, la science et la culture

de la Conference générale, qui dans deux résolutions32 avait recommandé l'instauration d'un système de garantie des droits de l'homme dans les domaines de compétence de l'UNESCO, qu'en 1978 fut instaurée par le Conseil exécutif sur Recommandation d'un groupe de travail la procédure d'examen des communications relatives aux droits de lbomme dans les domaines de compétence de l'UNESCO.

La procédure a pour objet de rechercher une solution amiable aux cas portés à l'attention de l'UNESCO, d'une part, en établissant un dialogue avec les gouvernements concernés afin d'examiner les cas en toute confidentialité et, d'autre part, en agissant dans un esprit de coopération internationale, de conciliation et de compréhension mutuelle, l'UNESCO ne pouvant jouer le rôle d'un organisme judiciaire international. L'idée est d'éviter que la procédure soit contentieuse et accusatoire, car l'objectif est d'améliorer le sort des victimes et non pas de condamner les gouvernements concernés, ni à fortiori de les sanctionnei'3.

b) Suivi et supervision ^ft externes _

Le suivi et la supervision «externes» reposent sur l'idée selon laquelle le suivi et la supervision d'un instrument normatif de l'UNESCO donnent la possibilité à d'autres acteurs d'intervenir, notamment les organisations non gouvernementales.

Le

suivi et la supervision d'un instrument normatif peuvent également être assurés par d'autres institutions internationales dans le cadre de leurs champs de compétences.

i) L'intervention d'une pluralité d'acteurs

D'autres acteurs internationaux (États et organisations internationales) et acteurs non étatiques peuvent intervenir dans le processus de suivi et de supervision pour garantir l'efficience du système de contrôle. L'on peut parler à ce titre de «suivi inter actoriel »34.

Par exemple, la Déclaration sur les responsabilités des générations présentes envers les générations fotures du 12 novembre 199735 prévoit en son Article 12 une procédure de suivi et de supervision qui interpelle de multiples acteurs. Les États, les institutions du système des Nations Unies, les autres organisations intergouvernementales et non gouvernementales, les individus, les entités publiques et privées sont encouragés à assumer toutes leurs responsabilités dans la promotion, en particulier par l'éducation, la formation et l'information, du respect des idéaux énoncés dans cette Déclaration, et faciliter par tous les moyens appropriés leur pleine reconnaissance et leur application effective.

L'apport d'informations par des organisations non gouvernementales (ONG) peut contribuer au suivi et à la supervision des instruments normatifs de l'UNESCO. L'action des ONG garantit qu'un contrôle indirect puisse s'exercer à l'égard d'États qui ne se

32. Résolutions 19 C/6.113 et 19 C/12.1.

33. Paragraphe 7 de la Décision 104 EX/3.3.

34. Voir L. Boisson de Chazournes, -1( Gouvernance et régulation au XXI" siècle: quelques propos iconoclastes », dans Une société internationale en mutation: queiJ Acteurs pour une nouvelle gouver- nance?, sous la direction de L. Boisson de Chazournes et R. Mehdi, Bruylant, Bruxelles, 2005, p.24.

35. Adoptée par la Conférence générale dans la Résolution 29 C/44.

Suiv~ supervision et c()(ffdi1UlfÎon des instruments normatifi de IVNESCO 63

conformeraient pas à leurs obligations, les confrontant à des infonnations émanant de sources tierces.

La Convention concernant /a protection du patrimoine mondial, naturel et culturel³⁶ fournit un exemple de formalisation du rôle des ONG dans le cadre de l'UNESCO. En particulier, deux _ organisations, notamment le Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS) et lUnion mondiale pour la nature (IUCN) - cette dernière, il est vrai, ayant un statut juridique particulier - ont un statut consultatif au sein du Comité du patrimoine mondial³⁷• Elles jouent un rôle important dans le suivi de cette Convention, en participant à la vérification de l'état de consetvation de biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial et également à la procédure d'inscription de biens sur cette Liste. Elles collaborent à l'analyse de demandes d'assistance internationale avancées par des États pour mettre en œuvre la Convention³⁸• Le Comité peut aussi faire appel à d'autres organisations internationales et non gouvernementales ayant les compétences et l'expertise appropriées pour l'aider à la mise en œuvre de ses programmes et projets³⁹•

De même, dans le cadre de la procédure appelée « suivi réactif» qui est déclenchée lorsque des circonstances exceptionnelles se produisent ou que des travaux sont entrepris qui pourraient avoir un effet sur l'état de conservation d'un bien inscrit dans la Liste du patrimoine mondial'tf\ le rôle des ONG s'est vu renforcer. En effet, cette procédure qui s'apparente à un « système d'alerte» est déclenchée par la présentation de rapports sur l'état de conservation de biens particuliers du patrimoine mondial, rapports soumis par le Secrétariat de la Convention de l'UNESCO de 1972 (appelé « Centre du patrimoine mondial de lUNESCO ») ou par les organisations non gouvernementales ayant un statut consultatif auprès du Comité. Après soumission de ces rapports, il est demandé à l'État

36. Voir les Articles 8.3, 13.7 et 14.2 de la Convention sur la protection du patrimoine mondial culturel et naturel.

37. Voir l'Article 8.3 de la Convention sur la protection du patrimoine mondial culturel et naturel. Voir aussi l'Article 6 du Règlement intérieur du Comité du patrimoine mondial affirmant:.jC Assistent aux séances du Comité avec voix consultative un représentant du Centre international d'études pour la conservation et la restauration des biens culturels (ICCROM), un représentant du Conseil international des monuments et des sites (ICOMOS), et un représentant de l'Union mondiale pour la nature, anciennement l'Union Internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources (VICN), auxquels peuvent s'ajouter, à la demande des États parties à la Convention réunis en assemblée générale au cours des sessions ordinaires de la Conférence générale de l'Or- ganisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture, des représentants d'autres organisations intergouvernementales ou non gouvernementales ayant des objectifs similaires ».

Règlement intérieur du Comité du patrimoine mondial adopté par le Comité lors de sa 1'" session (paris, 1977) et modifié lors de ses 2< (Washington D.C, 1978), 3< (Louxor, 1979), 2Û" (Mérida, 1996), 24~ (Cairns, 2000) et 25< (Helsinki, 2001) sessions ordinaires, et lors de sa 6< session extra- ordinaire (Paris, 2003), disponible sur: http://whc.unesco.org/frlcomitereglement!.

38. Article 13.7 de la Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel.

39. Voir l'Artide 10.2 de la Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel et les Articles 7 et 8 du Règlement intérieur du Comité du patrimoine mondial.

40. Sur cette procédure, voir: Comité intergouvernemental pour la protection du patrimoine mon- dial, culturel et naturel, Orientations devant guider la mise en œuvre de la Convention du patrimoine mondial,2 février 2005, WHC.0512, para. 169 - 76.

64 Élaboration de règles internationales sur l'éducation, la science et la culture

sur le territoire duquel le bien en danger est situé de produire dans un délai prédétenniné un rapJX>rt spécifique et des érodes d'impact pour évaluer l'état de conservation du bien inscrit sur la Liste41. La fonction du mécanisme de 4( suivi réactif» est de pennettre aux États parties à la Convention de 1972 d'informer ou de notifier au Comité du patrimoine mondial leurs intentions d'entreprendre ou d'autoriser, dans une rone protégée par la Convention, des restaurations irnJX>rtantes ou de nouvelles constructions, qui pourraient modifier la valeur universelle exceptionnelle d'un bien. La notification doit se faire le plus tôt possible (par exemple, avant la rédaction des documents de b~se pour des projets précis) et avant que des décisions« difficilement réversibles »42 ne soient prises, afin que le Comité puisse participer à la recherche de solutions appropriées pour assurer la préservation de la valeur universelle exceptionnelle du bien.

Un autre aspect essentiel du suivi et de la supervision « externes» à l'UNESCO a trait à la possibilité pour cette organisation de bénéficier de la coopération d'autres organisations internationales pour veiller au respect par les États de leurs engagements découlant d'instruments normatifs de l'UNESCO. Un exemple significatif est donné par le cas relatif à la construction du canal de navigation de Bystroe dans la partie ukrainienne du delta du Danube. Le delta du Danube bénéficie d'un régime spécial de protection du fait de son appartenance aux Sites du patrimoine mondial ainsi qu'au Programme sur l'Homme et la Biosphère de l'UNESCO. Le delta relève aussi de la Convention de Ramsar relative aux zones humides âimportance intemationole particulièrement comme habitats de la sauvagine. Une mission d'étude a été menée conjointement par le Secrétariat de la Convention de Ramsar et le Programme sur l'Homme et la Biosphère de l'UNESCO sur invitation du gouvernement Ukrainien en octobre 2003⁴³• En 2005, le Conseil international de coordination du Programme sur l'Homme et la Biosphère et le Comité du patrimoine mondial de l'UNESCO ont appelé l'Ukraine au respect de ses obligations internationales⁴⁴• Les actions mises en œuvre par l'UNESCO ont été et sont complétées

41. Ibid., para. 169.

42. Ibid., para. 172.

43. Le Rapport d'octobre de 2003 de la Mission conjointe de la Convention de Ramsar et du Pro- gramme sur l'Homme et la Biosphère de l'UNESCO a constaté que la voie de Bystroe« représen- terait la pire des solutions ", et qu'il importe de réaliser une étude d'impact sur l'environnement exhaustive, car« les rapports déjà établis et présentés à la Mission sont encore loin d'être satisfai- sants ». Le rapport est disponible sur le site du Secrétariat de la Convention de Ramsar à l'adresse suivante: http://www.ramsar.org/ramlram_rpt_53e.htm.

44. Rapport du Conseil international de coordination du Programme sur l'Homme et la Biosphère, IS< ~e~::;iun, Pari~ 2005, SC-04/CONF.204/14, p.20. La Décisiun du Cumité du patrimuine mun- dial« demande aux autorités d'Ukraine de respecter pleinement la Convention, en particulier son Article 6.3, et de ne prendre aucune action menaçant les valeurs et l'intégrité d'un bien situé sur le territoire d'un autre État partie à cette Convention; demande également aux deux États parties de Roumanie et d'Ukraine de fournir au Centre du patrimoine mondial avant le 1 ^Cf février 2006 un rapport sur les réseaux actuels de canaux navigables et sur les projets proposés dans le delta du Danube, traitant du territoire des deux États parties et de la totalité des menaces, ainsi que de la collaboration transfrontalière concernant la conservation du bien, pour examen par le Comité à sa 30" session (Vilnius, 2006) ». Décision du Comité du patrimoine mondial adoptée lors de la 29' session, Durban 2005,29 COM 7B.18, p. 56.

Suivi, supervision et cODrditUltitm des instruments normatifs de IVNESCO 65

et renforcées par celles d'autres mécanismes institutionnels, telles les décisions adoptées par la Conférence des Parties de la Convention d'Aarhus sur l'accès à l'information) la participation du public et l'accès à la justice en matière d'environnement⁴

5,

de la Convention de & msar46 ainsi que l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe⁴⁷•

En outre, d'autres organisations internationales, IUnion européenne et la Commission internationale pour la proteetion du Danube, sont devenues actrices dans le système de suivi et de supervision de ce projet en appelant au respect des obligations en cause.

iU Le suivi et la supervision « conjoints ..

Le suivi et la supervision des instruments normatifS de l'UNESCO peuvent bénéficier de l'établissement d'organes conjoints par l'UNESCO et d'autres organisations internationales. C'est le cas de la coopération entre l'OIT et lUNESCO quant au suivi et àla supervision de la Recommandation concernant la condition du perJfJ71nei enseignant 48. Un comité spécial a été créé à cet effet. Il s'agit du Comité conjoint OITIUNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant (CEART). Le CEART est chargé d'examiner les rapports sur l'application de la Recommandation qui sont envoyés par les gouvernements) les organisations nationales représentant le personnel enseignant et leurs employeurs, l'OIT et lUNESCO et par les organisations intergouvernementales ou non gouvernementales compétentes. Le CEART communique alors ses conclusions à l'OIT et à l'UNESCO, afin que ces organisations puissent agir en conséquence.

Le mandat du Comité conjoint OITIUNESCO d'experts sur l'application de la Recommandation concernant la condition du personnel enseignant (CEART) a été élargi de façon à y inclure le suivi de l'application de la Recommandation de l'UNESCO concernant la condition du personnel enseignant de l'enseignement supérieur (1997).

Suite à la décision 162 EX/3.2.2 du Conseil exécutif, ce Comité est désormais dénommé

• Comité conjoint OITIUNESCO d'experts sur l'application des Recommandations concernant le personnel enseignant ».

45. Voir le rapport de la deuxième réunion des Parties de la Con'U~nlion d'Aarhus sur l'accès il l'infor- ma/ion, /a participa/ion du public au proteJJus décisionnel et l'Quès â la justice en matière d'en'Uironne- mml, Décision II/Sb, Almaty 2005, ECElMP.PPI2005/21Add.8. Cette décision a été adoptée à la suite du rapport du Comité d'examen du respect des dispositions de la Convention d'AarhUJ, 2005, ECElMP.PP/2005/13/Add.3.

46. Résolution 1X.15 adoptée par la 9< Session de la Conférence des Parties la CrmventiM d~ Ramsar tenue à KampaJa (Ouganda) en 2005, http://www.ramsar.orglreslkey_res_lx_15_f-htm. Cette Résolution cite expressément la conclusion du rapport de 2003.

47. Voir la Résolution 1444, Prot~ction des deltas européens adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe en 2005 qui rappelle les engagements intemationaux de l'Ukraine concernant la Convention sur la protection du patrimoine mondial culturel el naturel ainsi que le Programme sur l'Homme et la Biosphère de l'UNESCO. Voir aussi Commission de lenvironnement, de l'agriculture et des questions territoriaJes de l'Assemblée parlementaire du ConseiJ de l'Europe, Rapporteur: M. Leo Platvoet, Doc. 10542, 4 mai 2005.

48. Les informations sur le comité conjoint OITJUNESCO sont disponibles à l'adresse électronique suivante: http://www.ilo.org/publidfrenchldialogue/sectorltechmeetlceartlabout.htm.

66 Élaboration de règles internationales SUT l'éducation, la science et !tJ culture

À l'origine, le travail de suivi et de supervision du CEART était basé sur un questionnaire envoyé aux: États membres. D'autres méthodes de suivi et de supervision ont vu le jour en 1991, tels des sondages sur des thèmes spécifiques, des études provenant de l'OIT et de l'UNESCO, des rapports de conférences régionales et des consultations avec des employeurs et associations d'enseignants. Une autre facette du travail de suivi du CEART consiste en l'examen d'allégations provenant d'associations d'enseignants et portant sur la non application des dispositions de la Recommandation par les États membres. Après avoir examiné le contenu de l'allégation, le CEART émet des Recommandations en vue de résoudre le ou les différends.

Parmi les organes conjoints, il faut aussi souligner l'existence du Groupe conjoint d'experts UNESCO (CR)/ECOSOC (CESCR) snr le suivi du droit ^à l'éducation créé en 2001 par le Conseil exécutif". li est composé de deux représentants du Comité des droits économiques, sociaux, culturels (CESCR) chargé de contrôler l'application du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels et de deux représentants du Comité sur les Conventions et Recommandations (CR). Cet organe a notamment pour tâche de fonnuler des suggestions afin d'assurer le suivi et la promotion du droit à l'éducation dans ses multiples aspects.

iii) Le suivi et la supervisi()n par d'autres institutions

La question du suivi et de la supervision « externes» des instruments normatifs de l'UNESCO interpelle les différents relais par lesquels les droits et obligations contenus dans ces divers instruments peuvent trouver application. Deux types de relais seront particulièrement analysés: le relais « pénal» et le rdais » financier ».

Le relais ou « suivi» pénal implique la poursuite des auteurs de crimes de guerre

«culturels ». Dans ce contexte, la décision Strugar, rendue par le Tribunal pénal international ponr l' ex-Yougoslavie (TPlY) en 2005 qui a décidé ponr la première fois de sanctionner la destruction d'un bien culturel, constitue un exemple intéressant'°. Ce jugement montre que la destruction et les dégâts commis sur des sites du patrimoine mondial placés sous l'égide de la Convention de 1972 de l'UNESCO, telle que la Vieille ville de Dubrovnik., peuvent être sanctionnés en droit international pénal^51•

49. Décision 162 EX/5A.

50. La Chambre de première instance du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPN) a condamné PavIe Strugar, général à la retraite de l'Armée nationale yougoslave (]NA), à huit ans de prison pour des crimes de guerre commis en 1991. Il a été déclaré coupable de crimes de guerre contre la population civile et, en vertu de l'Article 3(d) du Statut du TPN, de dommages causés intentionnellement à un certain nombre de sites culturels et historiques situés dans la Vieille Ville de Dubrovnik, en Croatie. TPIY, Le Procureur c. Pavie Strugar, arrêt de la Chambre de pre- mière instance, 31 janvier 2005, voir spécialement pp. 105-106, para. 229-230. Disponible sur:

http://www.un.orglicty/strugar/trialcl/judgementlstr-tj050131e.pdf. Voir sur cette décision, L. Boisson de Chazournes, R. Desgagné, M. M. Mbengue, et C. Romano, Protection internatio- nale de l'environnement, Pedone, Paris, 2005, pp. 643-644.

51. Endommagée par le conflit armé des années 1990,la Vieille ville de Dubrovnik est devenue l'objet d'un important programme de restauration coordonné par l'UNESCO. Grâce une campagne internationale de sauvegarde lancée par cette organisation, le pont de Mostar a été entièrement

Suivi, supervision ~t coordination des instruments normatifs de lVNESCO 67

Le relais ou « suivi» financier, quant à lui, fait appel à la prise en compte par les institutions financières internationales (notamment dans leurs politiques opérationnelles ou dans les instruments relatifs aux conditions de financement de projets) de principes et normes contenus dans les instruments normatifs de l'UNESCO. Les accords de prêts conclus entre ces institutions et les États emprunteurs peuvent leur permettre d'inciter ou de faire pression sur un État pour que celui-ci respecte ses engagements dans des domaines de la protection de l'environnement ou de la préservation des biens culture1s⁵²•

Du fait de l'importance accrue de la dimension sociale, culturelle et environnementale de leurs activités, ces institutions ont développé, au cours des années, des instruments qui guident leur conduite dans le financement de projets. Par exemple, les politiques opérationnelles développées par la Banque mondiale, conçues originairement comme des instruments énonçant de « bonnes pratiques» et d'application interne à la Banque, sont devenues des paramètres cruciaux dans

r

évaluation de la qualité des projets que la Banque finance. Elles énoncent des standards importants pour évaluer la conduite des États· qui bénéficient de prêts de la Banque".

Ainsi, la Politique Op&ationnelle OP 4.11 (Physical Cultural Resources)54 requiert que le financement des projets ne se fasse pas aux dépens des obligations des États emprunteurs dans le domaine de la protection du patrimoine culturel. À cet effet, il est fait référence à la Convention de fUNESCO de 1972 concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel. L'application de cette politique opérationnelle contribue ainsi au suivi et à la supervision « externes» de la Convention⁵⁵. li est intéressant à cet égard de prendre en compte le cas porté devant le Panel d'inspection de la Banque mondiale en 2001 relatif à la construction du projet d' oléoduc Tchad - Cameroun. Il y avait parmi les allégations des plaignants, la violation par la Banque de la Note de Politique Op&ationnelle n011.03 (NPO 11.03) - document que la Politique OP 4.11 a depuis lors remplacé - relative au régime du patrimoine culturel dans les projets financés par la Banque. Dans son rapport d'enquête, le Panel d'inspection a rappelé que sur la base de la NPO 11.03, le rôle de la Banque en matière de patrimoine culturel est « d'aider à sa préservation et de chercher à

reconstruit et les monuments les plus importants de la vieille ville de Dubrovnik antété restaurés.

Voir« Inauguration du Pont du Mostar », UNESCO Flash Infa 123-2004,24 juillet 2004.

52. Voir A. Riga Sureda, « The Law Applicable ta the Activities of International Develop- ment Banks », Recueil des cours de l'Académie de droit international de La Haye, vol. 308, 2004, pp. 13-251.

53. Voir L. Boisson de Chazournes, « Poliey Guidance and Compliance: The World Bank Opera- tionaI Standards» dans Commitment and Compfiance, D. Sheltoo (dic.), Oxford University Press, Oxford, 2000, pp. 281-303.

54. Disponible sur www.worldbank.org.

55. Voir Ch. E. Di Leva, « The World Bank's Policy on Physical Cultural Resources ^», dans Art and Cultural Heritage. Law, Policy and Practice, B. T. Hoffman (dir.), Cambridge University Press, Cambridge, 2006, pp. 245-248.

68 Élahoration de règles internationales sur l'éducotion, la science et la culture

éviter sa destruction :.. Le personnel de la Banque doit prendre en compte 4C les aspects culturels patrimoniaux du site proposé poUt le projet

,,56.

Les

procédUtes comme celle du Panel d'inspection de la Banque mondiale donnent la possibilité à des organisations non gouvernementales et à des groupes d'individus d'introduire une action pour faire valoir une lésion de leurs droits et intérêts provoquée par une action ou omission de l'institution financière dans les projets qu'elles financent"7.

L'issue d'une procédure peut conduire l'organisation à ajuster son comportement. Cela peut, dans ce contexte, ramener à faire pression sur un État emprunteur afin qu'il respecte ses obligations internationales, notamment celles découlant d'instruments normatifs de l'UNESCO.

En outre, du fait des relations qu'elles entretiennent avec les pays emprunteurs, notamment par la conclusion d'accords de prêt, les institutions financières internationales recueillent des informations sur le respect des nonnes de droit international. De ce fait, les institutions financières ont la possibilité de rappeler aux États concernés la nécessité de se conformer à leurs engagements internationaux et contribuer de manière efficiente au suivi et à la supervision des instruments internationaux.

3.2. Polymorphisme des « fonctions» de la coordination

La coordination peut contribuer au suivi et à la supervision des instruments normatifs de l'UNESCO. li s'agit à ce stade de s'interroger plus particulièrement SUt ses fonctions.

a) La coordination ex ante

La coordination ex ante renvoie à ce que l'on pourrait appeler un suivi «anticipatif ». En d'autres termes, il s'agit dans le cadre de la coordination ex ante d'envisager dès la phase de l'élaboration d'un instrUtnent normatif de l'UNESCO la cohérence et la coexistence avec d'autres instruments internationaux. Cette mise en cohérence s'impose notamment lorsque des droits protégés et des obligations prévues par un instrument normatif de l'UNESCO peuvent achopper avec d'autres droits et obligations contenus dans des instruments internationaux négociés et adoptés au sein d'autres fora. Lorsque la coordination ex ante est négligée, l'efficacité du suivi et de la supcrvision d'un instrument peut en pâtir. À ce titre, le suivi et la supervision sont largement tributaires de la coordination.

L'idée d'un suivi «anticipatif» s'appuyant sur une logique de coordination ex ante est nettement perceptible dans la Dédaratwn universelle sur la bioéthique et les droits de fhomme du 19 octobre 2005. Déjà, lors de la Première réunion intergouvernementale d'experts

56. Voir le Rapport d'enquête du Panel d'Inspection, Projet pEtrolier et d'oléoduc Tchad-Cameroun (Prêt N° 4558-CD); Projet de renforcnnent des capacités de gestion du secteur pétrolier (Crédit N° 3373- CD); et Gestion de l'économie pétrolière (Crédit N° 3316-CD), 17 septembre 2002, para. 203-209, pp. 48-49.

57. Voir la Résolution n° 93-10 du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale établissant le Panel d'inspection adoptée le 22 septembre 1993. Voir L. Boisson de Chazournes, R. Desgagné, M. M. Mbengue, et C. Romano, op. cit., pp. 753-757.