CONSEIL D'ETAT
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No 49.607
Projet de règlement grand-ducal
fixant les conditions et les modalités d’octroi d’une aide sociale aux demandeurs de protection internationale.
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Avis du Conseil d'Etat
(8 mai 2012)
Par dépêche du 17 janvier 2012, le Premier Ministre, Ministre d’Etat, a soumis à l’avis du Conseil d’Etat le projet de règlement grand-ducal repris sous rubrique. Au texte du projet, élaboré par la ministre de la Famille et de l’Intégration, étaient joints un exposé des motifs, un commentaire des articles et une fiche d’évaluation d’impact. Une fiche financière a été transmise par courrier du 6 mars 2012.
Les avis de la Chambre des métiers, de la Chambre des salariés et de la Chambre de commerce ainsi que de la Chambre d’agriculture sont parvenus au Conseil d’Etat par dépêches respectivement du 6 février, 21 février et 19 avril 2012. Le Conseil d’Etat a encore reçu l’avis du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (« HCR ») par dépêche du 12 mars 2012.
Le 8 mars 2012, le Conseil d’Etat a eu une entrevue avec la ministre de la Famille et de l’Intégration qui a fourni des explications complémentaires sur l’objectif du projet de règlement et sur la portée de certaines dispositions proposées.
Considérations générales
Le projet de règlement abroge et remplace le règlement grand-ducal du 1er septembre 2006 fixant les conditions et modalités d’octroi d’une aide sociale aux demandeurs de protection internationale.
Suivant l’exposé des motifs, le texte proposé tient compte de la situation nouvelle créée par la loi du 16 décembre 2008 concernant l’accueil et l’intégration des étrangers au Grand-Duché de Luxembourg. Il vise également à favoriser une « sensibilisation et une responsabilisation des demandeurs de protection internationale ». A cet effet, le projet de règlement établit un lien entre l’aide sociale et « l’attitude bienveillante, coopérative et constructive du demandeur ».
Il appert que les modifications proposées par le projet de règlement ne seraient pas motivées par le souci de faire des économies budgétaires: le remplacement de certaines aides accordées actuellement sous forme de versements en numéraire par des prestations en nature viserait plutôt à mieux cibler les aides en fonction des besoins des bénéficiaires. La réduction proposée de l’allocation mensuelle en espèces, qui a fait l’objet de différentes prises de position dans les médias, devrait être interprétée dans ce contexte.
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La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme
« accorde un poids important au statut du requérant qui est demandeur d’asile et appartient de ce fait à un groupe de la population particulièrement défavorisé et vulnérable qui a besoin d’une protection spéciale. La Cour précise qu’un traitement est dégradant s’il humilie ou avilit un individu, s’il témoigne d’un manque de respect pour sa dignité humaine, ou s’il suscite chez l’intéressé des sentiments de peur, d’angoisse ou d’infériorité propres à briser sa résistance morale et physique. La vulnérabilité évoquée est d’autant plus marquée parmi les enfants et autres personnes fragilisées »1. Le Conseil d’Etat a tenu compte de ces considérations en analysant le projet de règlement sous avis.
Dans son avis du 27 novembre 2001 relatif au projet de règlement devenu entretemps le règlement du 1er septembre 2006 fixant les conditions et modalités d’octroi d’une aide sociale aux demandeurs de protection internationale, le Conseil d’Etat rappelle que les mesures sociales en faveur des demandeurs de protection internationale et des bénéficiaires d’un statut de protection temporaire visent à permettre une vie dans des conditions dignes, pendant le temps nécessaire respectivement pour traiter les demandes d’asile et pour créer les conditions de retour pour les demandeurs dont la demande n’a pas été acceptée. Dans le même texte, le Conseil d’Etat avait également exprimé le souhait que « tous les moyens soient mis en œuvre afin de limiter le plus possible ce temps d’attente, que ce soit l’attente de la réponse à la demande d’asile, ou l’attente d’un retour organisé ». En effet, le Luxembourg, tout comme d’autres pays européens, connaît depuis une année une forte augmentation du nombre de demandeurs de protection internationale, dont la grande majorité viennent de pays dits sûrs, et cet afflux risque de dépasser les capacités de gestion des autorités administratives. Le Conseil d’Etat souligne l’importance d’un traitement des dossiers dans des délais rapprochés, ceci bien entendu dans le strict respect des droits des demandeurs de protection internationale, conformément aux engagements internationaux auxquels le Luxembourg a souscrit.
Examen des articles Observation préliminaire
La mention « Notre Conseil d’Etat entendu; » ayant figuré au préambule du règlement grand-ducal précité du 1er septembre 2006 que le projet sous avis prévoit d’abroger avait été inexacte alors que le Conseil d’Etat n’a jamais émis d’avis dans le cadre de la procédure qui a conduit à l’adoption dudit règlement grand-ducal pris selon la procédure d’urgence.
De plus, le Conseil d’Etat tient à relever qu’il n’avait pas été consulté au sujet de la dernière version de l’article 4 du règlement grand-ducal initial du 4 juillet 2002, abrogé par celui de 2006, qui avait fait l’objet de modifications fondamentales postérieures à l’avis du Conseil d’Etat, à l’effet d’introduire le retrait ou la limitation du bénéfice de l’aide sociale comme sanction administrative.
1 CEDH, arrêt du 21 janvier 2011 « MS.S. c. Belgique et Grèce », requête n° 30696/09
3 Article 1er
Le projet de règlement grand-ducal propose d’ajouter la « prise en charge des cotisations à titre de l’assurance volontaire prévue par l’article 2 du code des assurances sociales » à la liste des prestations au titre de l’aide sociale. Cette modification vise à assurer une couverture en matière d’assurance-maladie aux demandeurs de protection internationale. Suivant le commentaire des articles, les besoins de traitements médicaux des demandeurs au cours de période de carence de trois mois sont pris en charge par l’OLAI soit au titre de soins médicaux d’urgence soit au titre des aides ponctuelles en cas de besoin.
Article 2
L’article 2 comporte un ajout visant à exclure de l’aide sociale les personnes prises en charge conformément à l’article 4 de la loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration. Le Conseil d’Etat marque son accord avec cette disposition.
Article 3
Aux termes de l’alinéa 5, l’aide sociale est réduite lorsque le demandeur présente des signes extérieurs apparents témoignant de sources de revenus non déclarés. Le Conseil d’Etat rejoint certes les auteurs du projet de règlement en ce sens que l’aide sociale devrait être réduite, voire refusée, à des demandeurs disposant de ressources suffisantes pour couvrir leurs propres besoins et ceux des personnes incluses dans le même dossier de demande de protection internationale. Il estime toutefois, de concert avec le HCR, que cette disposition fait double emploi avec l’article 5, alinéa 1er relatif à des aides sociales accordées dans un contexte où le demandeur aurait par hypothèse dissimulé des ressources financières. Il s’y ajoute que l’article 2 soumet l’octroi de l’aide sociale à la condition que le demandeur ne dispose pas de moyens d’existence suffisants. Dès lors, le Conseil d’Etat propose de supprimer cette disposition à l’article 3, alinéa 5.
A l’alinéa 6, le Conseil d’Etat propose de reformuler les deux derniers tirets de la façon suivante:
« - dès l’obtention d’une autorisation de travail;
- dès l’obtention du statut de protection internationale. »
Article 4
La nouvelle formulation de l’article 4 s’écarte sur deux points significatifs de la disposition existante:
- alors que le texte existant énonçait le principe que les besoins particuliers de personnes vulnérables sont couverts par l’aide sociale, le paragraphe 1er se limite à énoncer la règle que ces besoins particuliers sont constatés. Le Conseil d’Etat propose que le texte soit aligné sur l’article 17 de la directive « Accueil »2 qui exige de constater ces besoins particuliers et d’en tenir compte au niveau de la couverture des
2 Directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile dans les Etats membres
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soins de santé et de la détermination des conditions matérielles d’accueil;
- le paragraphe 2 impose au bénéficiaire d’attester par écrit l’exactitude des informations fournies et des documents communiqués et engage celui-ci à signaler à l’OLAI tout changement modifiant cette situation.
Le Conseil d’Etat propose de reformuler la dernière phrase du paragraphe 2 de l’article 4 pour éviter toute équivoque. Cette phrase se lira dès lors comme suit:
« Le bénéficiaire atteste par écrit l’exactitude des informations fournies et des documents produits. Tout changement est à signaler à l’OLAI. »
Les alinéas 4 à 6 du règlement existant ont été supprimés et repris au chapitre 2 du projet de règlement.
Article 5
Si le ministre estime que certains comportements du demandeur de protection internationale sont inadéquats, il peut sanctionner le demandeur en décidant une limitation ou une suppression de l’aide sociale dans neuf hypothèses énumérées à l’article sous examen.
D’après l’article 6, paragraphe 7 de la loi modifiée du 6 mai 2006 relative au droit d’asile et aux formes complémentaires de protection,
« l’attestation confère le droit à une aide sociale suivant les modalités à fixer par règlement grand-ducal ». La limitation voire la suppression de l’aide sociale, telle que prévue à l’article 5 du projet sous avis, équivaut à une sanction pour le demandeur de protection internationale. Selon le principe de la légalité des incriminations, le principe de la sanction doit être prévu par la loi qui sert de fondement légal au règlement d’exécution. Comme tel n’est pas le cas en l’espèce, le Conseil d’Etat demande aux auteurs du projet de faire abstraction de cette disposition qui risque d’encourir la sanction de l’article 95 de la Constitution3.
Article 6
Sans observation.
Article 7
Le Conseil d’Etat propose de supprimer la fin de la première phrase de l’article 7 « et prennent en considération (…) » qui n’a pas de valeur normative.
Article 8
L’article 8 fixe la partie de l’aide sociale qui est versée sous forme d’allocation mensuelle. Le premier point se rapporte à l’allocation versée en espèces aux demandeurs de protection internationale hébergés en pension complète ou dans une formule comportant la fourniture de repas ou de
3 Voir notamment les arrêts de la Cour constitutionnelle 23/04 du 23 décembre 2004 et 41/07 du 14 décembre 2007
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denrées alimentaires. Le deuxième point vise les bénéficiaires hébergés dans des conditions où la fourniture de repas n’est pas possible.
Le commentaire des articles ajoute que l’allocation prévue dans la deuxième formule peut être remplacée en partie par des bons d’achat. Si telle est l’intention des auteurs, le Conseil d’Etat demande d’inscrire cette option en termes explicites dans le texte même du projet de règlement.
Le projet de règlement propose une forte réduction du montant de l’allocation mensuelle par rapport à la situation actuelle. Ainsi, le forfait mensuel accordé à un adulte serait réduit de 107,9 euros à 25 euros par mois. Le forfait couvrant les dépenses spécifiques d’un enfant âgé de moins de deux ans passerait de 133,5 euros à 12,5 euros.
Le commentaire des articles ne se prononce pas sur les motifs et les conséquences de cette réduction qui semble pour le moins drastique.
Certaines prises de position adressées au Conseil d’Etat ont énuméré les dépenses de la vie quotidienne qui resteraient à charge des demandeurs et devraient être couvertes par ces forfaits, telles les produits d’hygiène, certains frais de santé, les frais de transport dépassant 10 déplacements par mois etc.
Si le Conseil d’Etat ne veut pas se prononcer sur le montant absolu de ces allocations, il se doit néanmoins de rappeler que le Luxembourg est obligé par le droit international de porter assistance aux demandeurs de protection qui sont dans l’incapacité de se prendre en charge. Cette assistance doit couvrir les besoins de base de chaque personne concernée, dans le respect de la dignité humaine. La dignité humaine doit être appréciée suivant les normes reconnues à chaque personne vivant au Luxembourg.
Comme ces allocations ne suffisent pas pour couvrir les besoins vitaux des demandeurs de protection internationale, elles doivent nécessairement être complétées par des aides en nature ou des bons d’achat. Le Conseil d’Etat a d’ailleurs compris que telle est bien l’intention des responsables politiques, et que la réduction des allocations mensuelles sera compensée par une augmentation corrélative de certaines prestations en nature accordées au titre de l’article 1er du projet de règlement sous avis.
Le Conseil d’Etat note que le règlement grand-ducal du 17 août 2011 fixant les conditions et les modalités pratiques du régime de rétention du Centre de rétention alloue un montant journalier de 3 euros à chaque retenu, ce qui correspond à un forfait mensuel de 90 euros. Si l’aide sociale versée en numéraire devait couvrir les mêmes besoins, cette situation créerait une différence de traitement significative pour deux groupes de personnes vivant dans des situations sociales assez comparables. Une telle différence de traitement peut seulement être acceptée en vertu de l’article 10bis de la Constitution si la différence procède de disparités objectives et qu’elle est rationnellement justifiée, adéquate et proportionnelle au but poursuivi. Le Conseil d’Etat ne dispose pas d’informations suffisantes pour juger si la différence de traitement sus-mentionnée répond aux critères constitutionnels?
6 Article 9
L’article 9 introduit un régime d’occupation spécifique dans le cadre duquel l’OLAI pourrait proposer à certains demandeurs de protection internationale d’effectuer des prestations de travail rémunérées à raison de deux euros par heure de travail presté. De l’avis du Conseil d’Etat, la rémunération de ces activités ne saurait pas être assimilée à l’aide sociale qui, par définition, n’a pas de contrepartie, et donc ne rémunère pas une prestation du bénéficiaire. Or l’article 6, alinéa 7 de la loi du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection ne prévoit pas de versement d’une rémunération payée en contrepartie d’une prestation. Le Conseil d’Etat conclut que l’article 9 n’a pas de base légale suffisante et il demande au Gouvernement de retirer cette disposition du projet de règlement grand-ducal.
Dans l’hypothèse où le Gouvernement souhaiterait néanmoins maintenir son approche, le Conseil d’Etat propose aux auteurs de se référer à l’article 12, paragraphe 2 de la loi du 28 mai 2009 portant création et organisation du Centre de rétention, et d’insérer une disposition afférente dans la loi précitée du 5 mai 2006, afin de créer une base légale suffisante.
Article 10
Cet article n’appelle pas d’observation quant au fond. Quant à la forme, le Conseil d’Etat propose de renuméroter les points 1 à 5 qui deviendraient les paragraphes 2 à 6, la première phrase de l’article sous revue devenant ainsi le paragraphe 1er.
Article 11
Sans observation.
Sous réserve de ses observations, le Conseil d’Etat marque son accord avec le projet de règlement sous rubrique.
Ainsi délibéré en séance plénière, le 8 mai 2012.
Le Secrétaire général, Pour le Président, La Vice-Présidente,
s. Marc Besch s. Viviane Ecker
