La création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes

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La création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes

FLÜCKIGER, Alexandre

FLÜCKIGER, Alexandre. La création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes. In: Zufferey, Jean-Baptiste/Waldmann, Bernhard. Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire : faire du neuf avec du vieux ? . Zurich : Schulthess, 2015.

p. 55-174

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:74313

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La création et le dimensionnement des zones à bâtir : enjeux et méthodes

Alexandre Flückiger, Professeur à l'Université de Genève¹

Résumé 1. Introduction

Il. Les nouveaux objectifs et conditions applicables au classement en zone à bâtir

A Les nouveaux objectifs applicables à la création de zones à bâtir 1. Les buts de la révision partielle de la LAT du 15 juin 2012 2. La lutte contre la dispersion des constructions par la densification

du milieu bâti

3. La réduction des zones à bâtir surdimensionnées

4. La séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire

5. Le maintien des surfaces d'assolement et la préservation de la nature et du paysage naturel

6. La présence d'un réseau de transports publics

B Les nouvelles conditions applicables au classement en zone à bâtir 1. Introduction

2. Les besoins prévisibles pour les quinze années suivantes 3. La coordination par-delà les frontières communales

4. Le respect des buts et des principes de l'aménagement du territoire 5. Les terrains « propres à la construction »

6. Les terrains déjà largement bâtis

1 Je tiens à remercier M. Christoph de Quervain, chef de section suppléant à l'Office fédéral du développement territorial, pour son aide à l'interprétation authentique de textes que certains ont qualifiés de « kryptisch » (RAUSCH HERIBERT, Du Gesetzgeber, du nicht sprechen Deutsch gut ?, in: Alain Griffel (édit.), Vom Wert einer guten Gesetzgebung, Berne 2014, p.

113, à propos de l'art. 30a OAT [projet]) ou de « schwer verstandlich » (GRIFFEL ALAIN, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, Zurich/St-Gall 2014, p. 46) ainsi que

Mmes Nesa Zimmermann et Dominique Banni, assistantes auprès du Département de droit

public de la Faculté de droit, pour la recherche de la documentation et la relecture du manus- crit.

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7. Les terrains probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années

8. La mobilisation préalable des réserves d'utilisation au sein des zones à bâtir existantes

9. L'équipement et la construction des terrains à l'échéance de quinze ans

1 O. La disponibilité des terrains

11. La mise en œuvre du plan directeur C Appréciation critique

Ill. Le calcul de la surface répondant aux besoins prévisibles dans les quinze ans

A Introduction

B Une méthode de calcul partiellement uniformisée pour le dimensionnement global des zones d'habitation, mixtes et centrales

C Le champ d'application des directives techniques sur les zones à bâtir 1. La notion de zone à bâtir

a) Une typologie fédérale des zones à bâtir

b) La liste des zones à bâtir selon la typologie fédérale 2. Un champ d'application réduit

3. Appréciation critique

a) La conformité au mandat législatif b) Les zones de tourisme et de loisirs c) Les zones affectées à des besoins publics

d) Les zones de transport à l'intérieur des zones à bâtir et les zones à constructibilité restreinte

e) Les zones d'activités économiques

D Le calcul de la dimension globale des zones d'habitation, mixtes et centrales

1. Introduction

2. Le taux cantonal d'utilisation : l'unité de mesure du degré de conformité légale du dimensionnement des zones à bâtir a) Définition

b) Les conséquences juridiques c) Appréciation critique

3. La capacité cantonale d'accueil des zones à bâtir

a) La différence entre capacité et dimensionnement d'une zone à bâtir

Tagung vom 5.9.2014- Colloque du 5.9.2014

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b) Le calcul d'une capacité d'accueil en général c) Le calcul de la capacité cantonale d'accueil

4. Le nombre d'habitants et d'emplois supplémentaires probables dans le canton dans les quinze ans

a) Les prévisions démographiques : les fondements sablonneux d'un calcul rigoureux

b) Les personnes prises en compte

c) Les scénarios démographiques : une ample marge de manœuvre cantonale

d) Appréciation critique

E L'adaptation périodique du dimensionnement

F La transposition du calcul de dimensionnement dans le système des plans

1. La zone à bâtir vs le territoire d'urbanisation

2. Le dimensionnement du territoire d'urbanisation dans le plan directeur

3. Le dimensionnement de la zone à bâtir répondant aux besoins dans les quinze ans dans le plan directeur

G Appréciation critique de la méthode et des hypothèses de calcul 1. La limitation du besoin en consommation individuelle de sol 2. La comparaison des performances communales en termes de

consommation individuelle de sol selon 22 catégories de communes

3. La comparaison intercantonale des performances en termes de consommation individuelle de sol

4. La nécessité d'une autorité officielle indépendante de prospective démographique

5. Un contingentement de la zone à bâtir dans les plans directeurs?

a) Définition du contingentement

b) Une limite minimale en nombre de personnes et non maximale en surface

c) La réorganisation stratégique des zones à bâtir

6. Une limite minimale conférant une marge de manœuvre maximale aux cantons

a) Introduction

b) Le cas du régime transitoire

c) Le cas du régime définitif: règle des architectes de Lesbos

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H La constitutionnalité et la légalité du nouveau régime

1. L'élaboration des directives techniques sur les zones à bâtir 2. La nature juridique des directives techniques sur les zones à bâtir 3. La constitutionnalité de la compétence d'édicter des directives et de

la délégation de l'article 15 al. 5 LAT

4. La légalité et la constitutionnalité des directives techniques sur la zone à bâtir

5. La légalité et la constitutionnalité des dispositions de l'QAT relatives au dimensionnement de la zone à bâtir

IV. Conclusions A Les attentes

1. La pertinence de la révision 2. Des espoirs quantificateurs déçus 3. Des espoirs dans la mise en œuvre ? B Les perspectives

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Résumé

1. Les nouveaux objectifs et conditions applicables au classe- ment en zone à bâtir

• La révision de la LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique s'agissant du classement en zone à bâtir (p. 80).

• Trois innovations sont pourtant à souligner : la garantie juridique de la disponibilité des terrains à classer en zones à bâtir (p. 80) et l'exigence corrélative de la construction dans les quinze ans (p. 79) ; la définition dans les plans directeurs des surfaces affectées à l'urbanisation (p. 70) et le calcul de la surface répondant aux besoins (p. 81 ).

Il. Le calcul de la surface répondant aux besoins prévisibles dans les quinze ans

a. Méthodes et hypothèses

• La méthode de calcul de la surface répondant aux besoins est détaillée dans des directives techniques sur la zone à bâtir adoptées en 2014 qui uniformisent la manière de calculer la capacité de certaines zones à bâ- tir par rapport aux pronostics démographiques. Les cantons sont libres dans ce cadre de prévoir leur propre méthode pour le dimensionnement proprement dit, la répartition et la localisation de ces zones sur leur territoire dans le respect des buts et principes de l'aménagement du territoire (p. 82).

• Cette méthode partiellement uniformisée de calcul ne vaut que pour trois types de zones à bâtir sur les neuf que compte la typologie fédé- rale: les zones d'habitation, mixtes et centrales qui comptabilisent 70%

des zones à bâtir en termes de surface et 79% en termes d'habitants et d'emplois (p. 88). Le dimensionnement des zones d'activités écono- miques est assujetti à un système de critères qualitatifs rudimentaire (p. 92). Les zones de tourisme et de loisirs (p. 88) ainsi que les zones affectées à des besoins publics (p. 90) ne sont en revanche soumises à des critères ni quantitatifs ni qualitatifs. Le dimensionnement des zones de transport à l'intérieur des zones à bâtir et des zones à constructibilité restreinte n'est pas réglementé dans les directives (p. 92).

• La méthode de calcul conduit à déterminer un taux cantonal d'utilisation : si celui-ci est égal ou supérieur à 100%, la zone à bâtir est correctement dimensionnée et le canton sera autorisé à procéder à

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de nouveaux classements en zone à bâtir dans ses plans d'affectation à condition de « respecter obligatoirement la délimitation du territoire d'urbanisation» tel que tracé dans le plan directeur; s'il est inférieur à 100%, les zones à bâtir sont surdimensionnées et tout nouveau classement en zone à bâtir devra en principe être compensé ; s'il est inférieur à 95%, les zones à bâtir sont nettement surdimensionnées et tout nouveau classement en zone à bâtir devra obligatoirement être surcompen- sé (p. 97).

• Le taux cantonal d'utilisation est l'unité de mesure du degré de con- formité légale du dimensionnement des zones à bâtir. Il conduit à éta- blir un classement des cantons. Il est déterminé par le ratio entre les personnes attendues dans les quinze ans et la capacité d'accueil des zones à bâtir (p. 96).

• Afin de déterminer la première variable de ce taux (soit le nombre de personnes attendues dans les quinze ans), les cantons peuvent libre-

ment choisir entre le scénario démographique moyen de l'Office fédé- ral des statistiques et le scénario haut. Ils peuvent également dépasser ces pronostics sous certaines conditions (p. 120).

• Afin de déterminer la seconde variable du taux cantonal d'utilisation (soit la capacité cantonale d'accueil), il faut additionner les capacités d'accueil de toutes les zones à bâtir communales du canton, la capacité d'accueil désignant la contenance possible de ces dernières en nombre d'habitants et d'emplois (p. 102).

• Pour connaître la capacité d'accueil des zones à bâtir, il faut connaître la densité de population admissible ; celle-ci est exprimée non pas par une densité de population minimale (personnes par unité de surface) mais - cela revient au même au final - par un facteur de consommation individuelle de sol maximal (unités de surface par personne) calculé pour chaque commune (p. 1 05).

• La quotité de ce facteur de consommation individuelle de sol est fixée en fonction des meilleures pratiques observées dans des communes comparables : pour la moitié des communes les plus dispendieuses, on utilisera, dans le calcul, la valeur médiane du groupe, présumant ainsi que ces communes seront capables dans le futur de diminuer leur consommation individuelle de sol (ce qui revient à augmenter leur densité de population), puisque l'autre moitié des communes - les plus parci- monieuses- ont bien été en mesure de loger jusqu'à présent leurs habitants et leurs emplois dans des densités plus fortes (p. 1 07).

Tagung vom 5.9.2014 Colloque du 5.9.2014

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dimensionncrnent

• Cette comparaison entre communes s'effectue sur le plan intercantonal selon une typologie divisée en 22 catégories (p. Ill).

• On tient compte des capacités disponibles tant dans les zones non cons- truites (p. 116) que dans les zones construites, dont on prend en consi- dération le potentiel de densification à long terme (p. 1 16).

• La méthode de calcul conduit ainsi à fixer une limite non pas maximale en nombre de m²(plafond maximum fixé en unités de surface) mais minimale en nombre d'habitants et d'emplois que le canton a le droit d'accueillir par rapport aux pronostics démographiques et compte tenu de la taille et de la localisation de ses zones à bâtir (plancher minimum fixé en nombre de personnes). Si la capacité cantonale d'accueil est trop élevée par rapport à la population totale prévisible dans quinze ans, les cantons devront diminuer la taille de leurs zones à bâtir pour ajuster leur capacité d'accueil à l'évolution démographique prévisible (ou choisir d'augmenter leur population prévisible en adoptant un scénario plus élevé) (p. 102 et 151 ).

b. La transposition du calcul de dimensionnement dans le sys- tème des plans

• Le résultat du calcul de dimensionnement des zones à bâtir fait partie du contenu minimal du plan directeur, en particulier le taux cantonal d'utilisation, la capacité cantonale d'accueil de même que les para- mètres complémentaires que les cantons pourraient définir (p. 139).

• Les nouvelles zones à bâtir doivent être délimitées à l'intérieur du ter- ritoire d'urbanisation tel que défini dans le plan directeur. Le choix représentatif opéré par le canton pour son plan directeur laisse cependant une marge de manœuvre plus ou moins grande lors de la définition concrète des zones à bâtir dans le plan d'affectation (p. 139). Le territoire d'urbanisation peut en effet être soit délimité strictement dans le plan directeur, soit schématiquement représenté dans son extension, soit décrit de manière quantitative uniquement (p. 137).

• Le territoire d'urbanisation est délimité pour 20 à 25 ans dans le plan directeur alors que la zone à bâtir ne l'est que pour quinze ans (p. 136).

Le dimensionnement du territoire d'urbanisation n'a pas à être justifié par un calcul, contrairement à la zone à bâtir dont une part doit respecter la méthode précédente imposée par les directives techniques (p. 137).

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c. Appréciation critique de la méthode et des hypothèses

• Le modèle retient que seule la démographie peut évoluer dans les quinze prochaines années mais non les modes de consommation des in- dividus et des entreprises : le facteur de consommation individuelle de sol est en effet une valeur fixe qui n'est pas appelée à croître au cours des prochaines années. Les statistiques montrent pourtant que cette consommation a constamment augmenté. Bien que cette hypothèse se heurte à différents droits fondamentaux, elle est admissible du point de vue des buts de l'aménagement du territoire et du développement durable n'étant utilisée que pour le calcul global, à condition d'en préciser le principe au niveau réglementaire au moins et d'évaluer à terme si les mesures concrètes ont effectivement stabilisé cette consommation (p. 141).

• Le mécanisme de mise à jour périodique du dimensionnement renforce le caractère dynamique de la notion de zone à bâtir (p. 134).

• La typologie en 22 catégories devrait être adaptée aux spécificités ur- banistiques ; la prise en compte insolite - des communes à revenu élevé soulève des doutes à ce sujet (p. 145).

• La comparaison en 22 types de communes reproduit le type d'urbanisation du passé (dans le calcul global pour le moins) : des villes denses et un péri urbain peu dense. Afin d'être en mesure d'absorber une même quantité de personnes supplémentaires, un canton rural aura besoin de plus grandes zones à bâtir qu'un canton urbain (p. 143).

• Pour déterminer les densités de population minimales dans le calcul global, la comparaison des performances en besoin de consommation individuelle de sol opérée sur le plan suisse, et non à l'intérieur d'un même canton, est admissible (p. 148).

• Les cantons devraient se limiter à utiliser l'évolution prévisible de l'Office fédéral de la statistique (c'est-à-dire le scénario démographique moyen) ; d'éventuelles divergences ne sauraient être justifiées que par le champ d'application plus limité des directives. Par ailleurs, 1' établissement des scénarios devrait être confié à une autorité indé- pendante de prospective démographique (p. 149).

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d. Un mécanisme rigoureux en apparence seulement

• Le mécanisme de dimensionnement, bien qu'il paraisse rigoureux en raison de son caractère extrêmement technique, ne peut pas être compa- ré à un contingentement sévère des zones à bâtir. Sous réserve du ré- gime transitoire (p. 156), sa conception même et la marge de manœuvre laissée aux cantons en émoussent la portée (p. 155).

• La limite fixée en personnes, et non en m²^,laisse une grande liberté aux cantons pour définir leurs propres méthodes lors de la transcription fi- nale de la quotité en surfaces maximales. Une réorganisation straté- gique des zones à bâtir offre ainsi un potentiel de réduction de la capa- cité des zones sans en réduire la dimension. Les cantons ne sauraient pourtant en abuser ; le résultat doit être corrigé le cas échéant en pre- nant en compte l'ensemble des intérêts pertinents, en particulier celui de la densification (p. 153).

• Dépendant de variables aussi manipulables que l'évolution démogra- phique, le système permet de restaurer toute latitude aux cantons. Ainsi

onze cantons surdimensionnés sur la base du scénario moyen peuvent opter pour le scénario haut afin d'être instantanément dimensionnés correctement au sens du droit fédéral (p. 126). De plus, les cantons dont la zone à bâtir n'est pas «nettement» surdimensionnée bénéficieront d'un sursis de dix à quinze ans pour la réduction effective de la taille globale de celle-ci en démontrant que leur zone à bâtir ne sera « vrai- semblablement» plus surdimensionnée d'ici là (p. 99).

• Un potentiel purement comptable de réduction des zones à bâtir surdi- mensionnées réside dans la computation des fusions de communes depuis 2007 et dans la requalification stratégique des zones à bâtir par les cantons, à laquelle il importerait de fixer des limites (p. 158).

• La méthode de calcul ne s'applique pas à l'ensemble des zones à bâtir.

Un canton s'estimant trop restreint dans son développement par la limite fédérale pourrait être tenté de compenser la diminution des zones visées par une augmentation stratégique de la taille des zones exclues, par exemple les zones d'activités économiques ou les zones de tourisme et de loisirs (p. 158).

• La révision périodique du calcul tous les quatre ans limite sérieuse- ment l'effet de frein qu'un véritable contingentement serait censé ap- porter puisque la restriction n'est que provisoire et se délie progressi- vement au gré des «besoins prévisibles». Il en va de même de l'actualisation à terme des besoins en consommation individuelle de sol

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si la revisiOn ne devait pas avoir été en mesure de stabiliser l'augmentation de la consommation de sol par personne (p. 158).

• Les directives permettent expressément de trouver des solutions négo- ciées dans certains cas, à l'instar de la prise en compte partielle des emplois saisonniers ou des territoires en recul démographique (p. 159).

• La Confédération a fait le choix de la moitié des communes compa- rables - et non une proportion plus restrictive - pour définir le facteur de consommation de sol par personne. Les cantons désireux de renfor- cer 1 'utilisation mesurée de leur sol peuvent si nécessaire opter pour une valeur inférieure (p. 159).

• Les directives admettent jusqu'à trois périodes de planification ( 45 ans) pour que les cantons soient en mesure d'épuiser le potentiel de densifi- cation dans les zones construites (réserves à long terme). Les cantons peuvent opter pour une durée inférieure (p. 159).

e. Constitutionnalité et légalité du régime de dimensionnement

• Les directives techniques auraient dû faire 1' objet d'une publication officielle, sur le plan fédéral du moins. Elles sont accessibles sur la base des lois fédérale et cantonales sur la transparence ainsi que la Conven- tion d'Aarhus; il en va de même pour les travaux préparatoires y rela- tifs (p. 160).

• Ces directives sont des ordonnances administratives interprétatives fédérales à participation cantonale (p. 161 ).

• Les directives techniques et 1' ordonnance restent dans le cadre de com- pétence tracé par l'article 75 Cst. en tant qu'elles se limitent à unifor- miser partiellement les principes du dimensionnement de la zone à bâtir (p. 165).

• La LAT aurait dû prévoir, comme 1' article 164 Cst. pourtant 1 'exige, une clause de délégation législative en bonne et due forme contenant les grands principes de base du dimensionnement et autorisant le Con- seil fédéral à édicter de véritables règles de droit par voie d'ordonnance législative (p. 165).

• Les directives fixent des éléments qui auraient dû trouver place dans l'ordonnance ou dans la loi, comme le principe d'un besoin stabilisé en consommation individuelle de sol, les concepts de capacité cantonale et de taux cantonal d'utilisation, les valeurs de seuil découlant du taux cantonal d'utilisation, l'exigence de (sur-)compensation en cas de nou-

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veaux classements en zone à bâtir dans les cantons où les zones sont (nettement) surdimensionnées et le choix de la typologie comparative retenue après adaptation aux spécificités urbanistiques (p. 167).

• Le schéma de compensation des zones à bâtir nouvelles applicable aux cantons (simplement) surdimensionnés retenu par le guide de la planification directrice est contraire à 1' article 15 al. 2 LAT dans la mesure où il ne retient qu'une compensation de principe sans prévoir de surcom- pensation, fût-elle de principe (p. 1 00).

• L'article 3 Oa QAT devrait idéalement régir les zones de tourisme et de loisirs et les zones affectées à des besoins publics. Le système de ges- tion qualitatif prévu pour le dimensionnement des zones d'activités économiques à l'article 30a al. 2 QAT devrait être précisé après une évaluation de sa mise en œuvre ; dans tous les cas, ce système doit d'abord garantir une utilisation mesurée et ensuite seulement une utilisation rationnelle (p. 168).

• Le recours possible sans justification particulière au scénario démogra- phique haut de l'QFS prévu à l'article 5a al. 2 1ère phrase QAT est contraire à l'article 15 al. 1 LAT, sauf s'il résulte du champ d'application plus limité des directives techniques, si à titre transitoire il permet d'évaluer le changement de pratique annoncé par l'QFS visant à mieux prendre en compte les développements socio-économiques des cantons ou si les cantons montrent que l'QFS n'a pas encore modifié sa pratique dans un cas d'espèce (p. 127).

• A terme, 1' ordonnance devrait exiger de se fonder sur des scénarios démographiques rédigés par une autorité officielle indépendante de prospective démographique (p. 149).

• Admettre de dépasser le scénario haut, aux conditions peu claires de l'article 5a al. 2 2e phrase QAT, est clairement contraire à l'exigence de prévisibilité inscrite à l'article 15 al. 1 LAT. Ce dépassement ne pourrait être justifié que par d'éventuelles différences découlant du champ d'application plus limité des directives ; à défaut, il est contraire à la prohibition de l'arbitraire et à la bonne foi (art. 9 Cst.) (p. 129).

• La comparaison intercantonale des performances en besoin de con- sommation individuelle de sol (art. 30a al. 1 2e phrase QAT) est conforme à l'article 15 al. 3 LAT à condition de spécifier le choix d'une typologie adéquate au niveau de 1 'ordonnance. Tant que celle-ci n'est pas adaptée aux spécificités du dimensionnement des zones à bâtir, elle est susceptible de contrevenir à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) ainsi

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qu'au principe de prohibition de l'arbitraire (art. 9 Cst.), pour autant que cela distorde de fait de manière significative les résultats (p. 143).

Ill. Conclusions

• La révision de la LAT relative au classement en zone à bâtir et au dimensionnement de celle-ci ne résout que partiellement le problème de la disparition des paysages naturels et des terres agricoles (p. 170).

• Concentrer les efforts sur la lutte contre le surdimensionnement ne con- tribue pas en tant que tel à contrer le phénomène de dispersion des constructions. Si le surdimensionnement conduit effectivement au mitage, il n'y mène pas nécessairement ; il doit être complété notamment par un pilotage plus restrictif de l'équipement ainsi que par la définition de valeurs-limites directement applicables à l'intention des cantons (par exemple des indices maximaux d'étalement urbain ou minimaux de densité). Par ailleurs, une pratique plus restrictive de construction hors des zones à bâtir s'impose par souci de cohérence (p. 171 ).

• Les directives imposent aux cantons un algorithme complexe pour déterminer le besoin en certaines zones à bâtir dans les quinze ans. Si, à l'instar du bonheur², les planificateurs ont pu penser un instant qu'il était possible de mettre ce besoin en équation, les variables incertaines et imprévisibles qui la sous-tendent, ainsi que la marge de manœuvre laissée aux cantons, minent son efficacité. Il faudra toujours vérifier si le résultat du calcul est bien conforme aux buts et principes de l'aménagement du territoire (p. 171).

• La mise en œuvre déficiente de la loi est la source fondamentale du problème que la présente révision ne résout que partiellement.

L'exercice du droit de recours des autorités doit être dynamisé et un droit de recours doit être reconnu aux organisations ayant pour vocation de protéger la nature, le paysage et l'environnement (p. 172).

• Le nouveau système, en dépit d'un certain nombre de défauts suscep- tibles cependant d'être corrigés, est un premier pas à saluer dans la longue marche en faveur d'une utilisation plus économe et durable du sol (p. 173).

2 L'équation du bonheur, enfin!, Le Temps du 16 août 2014, p. 21.

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1. Introduction

La révision de la loi fédérale sur 1' aménagement du territoire du 15 juin 2012 est entrée en vigueur le 1er mai 2014³• Elle vise à mieux maîtriser l'urbanisation. Nous examinerons dans cette contribution quels sont les nouveaux objectifs et conditions applicables au classement des terrains en zone à bâtir (p. 67). Nous développerons ensuite plus spécifiquement le mécanisme conçu pour déterminer si les cantons disposent d'une zone à bâtir correctement di- mensionnée ou non (p. 81 ).

Il. Les nouveaux objectifs et conditions applicables au classement en zone

à

bâtir

A Les nouveaux objectifs applicables à la création de zones à bâtir

1. Les buts de la révision partielle de la LAT du 15 juin 2012 Lutter contre la dispersion des constructions et mieux protéger le paysage, plus spécifiquement mieux protéger les terres cultivables : tels sont les buts visés par la révision de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire⁴^,qui reprend à son compte les objectifs de l'initiative sur le paysage demandant de contingenter la surface de la zone à bâtir à son niveau actuel pour les vingt prochaines années⁵^•

Plus concrètement, « la volonté de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et de déplacer les zones à bâtir mal situées vers des endroits où elles sont nécessaires est au cœur de la révision partielle du 15 juin 2012 de la LAT. »⁶ Le Conseil fédéral espère ainsi que la novelle conduise à «déclasser davan- tage de zones à bâtir inadéquates du point de vue de 1' aménagement du territoire [ ... ] et à ne classer en zone à bâtir que les terrains adéquats » afin de conduire à une plus grande densité de l'urbanisation⁷• L'idée sous-jacente, ou plutôt l'espoir, est de diminuer la consommation de sol par habitant et de ralentir l'extension de l'urbanisation; elle n'est pas d'entraîner une «limitation définitive » de celle-ci⁸•

3 RO 2014 899; Mess. révision LAT 2012, FF 2010 959.

4 Mess. révision LAT 2012, FF 2010, p. 966.

5 Mess.« initiative pour le paysage», FF 2010 945.

6 Rapport explicatif OAT 2014, p. 3. Cf. ég. : «L'emplacement des zones à bâtir est donc tout aussi important que leur taille. » (Mess. révision LAT 2012, FF 2010, p. 982).

Mess. révision LAT 2012, FF 2010, p. 967.

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La novelle introduit de manière explicite de nouveaux objectifs applicables à la création de zones à bâtir. Leur « nouveauté » doit toutefois être relativisée, car la plupart d'entre eux préexistaient d'une manière ou d'une autre en tant que normes développées par la jurisprudence et la pratique⁹^•La révision codi- fie ainsi pour une bonne part des principes préexistant dans l'ordre juridique.

2. La lutte contre la dispersion des constructions par la densifi- cation du milieu bâti

La lutte contre la dispersion des constructions est un objectif central de la révision. Il consiste à densifier l'habitat. Il était connu dans la jurisprudence sous l'étiquette de principe de regroupement des constructions (« Konzentra- tionsprinzip »)¹⁰• Le Tribunal fédéral a rappelé que «la densification des zones à bâtir [ ... ] répond certes à un intérêt public important, maintes fois rappelé par la jurisprudence. Cela correspond au principe fondamental d'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), qui impose une rationalisation de la zone à bâtir plutôt que son extension »¹¹^•

L'exigence de densification est désormais codifiée par la nécessité de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT). La formulation, plus élégante, vise à contrer le développement dispersé des structures urbaines, en tous les cas là où elles ne sont pas historiquement justifiées ¹²^•Le principe trouve une autre expression par l'exigence de développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, tout en maintenant une qualité de l'habitat appro- priée (art. 1 al. 2 let. a bis LAT), afin de mieux utiliser les réserves existantes à l'intérieur du territoire urbanisé¹³^•

Ce but est répété dans le plan directeur dans le domaine de l'urbanisation qui doit définir notamment «la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti » (art. 8a al. 1 let. c LAT).

Cet objectif stratégique est complété par un but tactique consistant à« prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir

9 Dans ce sens, cf. par exemple MUGGLI RUDOLF, Ist der Foderalismus an der Zersiedelung schuld ? - Raumplanerische Entscheidungsprozesse im Spannungsfeld von Demokratie, Foderalismus und Rechtsstaat- Pilotstudie und Thesen, Zurich 2014, p. 93.

10 ATF 136 II 204 (208) ; W ALDMANN/HANNI, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n. 22, Art. 15; FLÜCKIGERIGRODECKI, in: Aemisegger et al. (édit.), Commentaire de la loi fédéra- le sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n. 28 et 36, Art. 15; HANNI PETER, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Se éd., Berne 2008, p. 153. En détail sur la question, cf. SIEBER ROMAN, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, th., Fribourg 1996, spécialement p. 170 ss sur la manière de prendre en compte l'exigence de densification dans le dimensionnement des zones à bâtir.

Il ATF 137 II 23 (27).

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des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat» (art. 3 al. 3 let. abis LAT).

La mesure est concrétisée dans les conditions de classement des nouveaux terrains en zone à bâtir : les possibilités d'utilisation des réserves en zones à bâtir doivent être suffisamment prises en compte dans le calcul du besoin (art. 15 al. 4 let. bLAT).

L'Office du développement territorial a publié, cinq ans avant l'entrée en vigueur de la novelle, un concept pour un développement urbain vers l'intérieur contenant des recommandations relatives au classement en nouvelle zone à bâtir, en particulier des prescriptions sur l'indice d'utilisation minimal en fonction de la centralité des terrains concemés14.

De nouveaux indices de mesure de l'étalement urbain(« Zersiedlung »-«ur- ban sprawl ») ont été récemment proposés, en particulier celui de proliféra- tion urbaine pondérée (PUP), mesuré en unités de perméation urbaine/m² (UPU/m²)15. Ils devraient permettre dans le futur à la Confédération de déve- lopper des valeurs-limites directement applicables à l'intention des cantons 16.

De tels instruments s'inscrivent à notre avis dans la compétence législative de principe de la Confédération (art. 75 Cst.)¹⁷^•

3. La réduction des zones à bâtir surdimensionnées

Le projet du Conseil fédéral ne prévoyait pas explicitement que les zones à bâtir surdimensionnées devaient être réduites. Il est vrai que cette obligation découlait déjà de l'ancienne loi telle qu'interprétée par le Tribunal fédéral, pour lequel de telles zones à bâtir sont illégales, et non seulement inoppor- tunes18. La Chambre haute a complété le projet en ce sens mais le Conseil na- tional a biffé cette disposition 19. Tenant à cette règle, le Conseil des Etats l'a reprise et la Chambre du peuple s'est finalement ralliée par 95 voix contre 85²⁰^•Le principe est désormais inscrit dans la loi :

14 Concept développement urbain, p. 26.

15 SCHWICK CHRISTIAN, L'étalement urbain en Suisse- Impossible à freiner? Analyse quantitative de 1935 à 2002 et conséquences pour 1' aménagement du territoire = Urban Sprawl in Switzerland- Unstoppable? -Quantitative Analysis 1935 to 2002 and Implications for Re- gional Planning, Berne 2012, p. 23 ss. Pour un aperçu, cf. MUGGLI, (note 9), p. 69 ss.

16 MUGGLI, (note 9), p. 79 et 144.

17 Dans le même sens, cf. MUGGLI, (note 9), p. 79.

18 ATF 140 II 25 (31); 136 II 204 (211); HANNI, (note 10), p. 154 et 158; WALDMANN/

HANNI, (note 10), n. 37, Art. 15; FLÜCKIGERIGRODECKI, (note 10), n. 55 ss, Art. 15.

19 BOE 2010 899; BON 2011 1794.

20 BOE20111179;BON2012137.

(17)

« Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites » (art. 15 al.

2 LAT).

La justification de ce principe réside dans le constat selon lequel des zones à bâtir trop vastes conduisent à un développement anarchique des constructions et au mitage du territoire dû à une construction dispersée²¹•

4. La séparation entre les parties constructibles et non construc- tibles du territoire

Le principe de séparation du milieu bâti de celui qui ne l'est pas a valeur constitutionnelle; il découle directement de l'article 75 LAT tel qu'interprété par le Tribunal fédéraF²•

Sa reprise dans la loi («La Confédération, les cantons et les communes veil- lent à [ ... ] la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire. » [art. 1 al. 1 LAT]) ne modifie en rien son rang constitutionnel²³•

La révision apporte cependant une nouveauté digne d'intérêt dans la mesure où elle permettra un contrôle fédéral au moment de l'approbation des plans directeurs : ces derniers devront dorénavant définir la dimension totale, la répartition et la coordination de leur expansion à 1' échelle régionale des surfaces affectées à 1 'urbanisation (art. 8a al. 1 let. a LA T)²⁴•

5. Le maintien des surfaces d'assolement et la préservation de la nature et du paysage naturel

L'autre objectif central, repris de l'esprit de l'initiative sur le paysage, vise à mieux protéger le paysage naturel, en améliorant la protection des terres cultivables.

Le nouveau droit fait un pas dans cette direction de deux manières. En codifiant tout d'abord dans la loi la notion de surface d'assolement qui n'y était pas explicitement mentionnée : au moment de délimiter 1' emplacement et la dimension des zones à bâtir, le planificateur devra «maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage» (art. 15 al. 3 2e phrase LAT) ; en subordonnant ensuite dans l'ordonnance le classement en zone à

21 MAHAIM RAPHAËL, Le principe de durabilité et l'aménagement du territoire- Le mitage du territoire à l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et dimensionnement des zones à bâtir, th. Fribourg, Zurich 2014, p. 224; FLÜCKIGER!GRODECKI, (note 10), n. 56, Art. 15.

22 FLÜCKIGER!GRODECKI, (note 10), n. 27, Art. 15; HANNI, (note 10), p. 66.

23 Selon le Conseil fédéral, « faisant partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol, il a déjà valeur de droit constitutionnel non écrit.» (Mess. révision LAT 2012, FF 2010, p.

973).

24 Cf. ci-dessous p. 136.

(18)

bâtir des surfaces d'assolement aux deux conditions cumulatives suivantes (art. 30 al. ^Ibislet. a et bOAT):

• «lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces d'assolement»;

• «lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.»

Selon le rapport explicatif, cette nouvelle réglementation interdirait d'« implanter sur des surfaces d'assolement des zones de maisons indivi- duelles impliquant une forte consommation de surface par habitant ou habi- tante » ou, comme illustration de la lettre b, d'y construire de « grands parkings non enterrés »²⁵•

Seules désormais des zones à bâtir à forte densité devraient être admises lors d'un déclassement de telles terres agricoles. Si cette inter- prétation est à saluer dans l'optique de la révision, on montrera plus loin qu'elle sera cependant relativisée dans une certaine mesure par le fait que, dans le calcul du dimensionnement des zones à bâtir, les communes à faible densité - en particulier les communes agricoles - seront comptabilisées avec des indices de densité bien moindres que les communes urbaines²⁶^•

Si le canton ne dispose plus de réserve en surfaces d'assolement comme l'article 29 OAT l'exige, on quitte le champ de l'alinéa 1 bis. Dans ce cas, les cantons ne peuvent classer des surfaces d'assolement en zone à bâtir qu'à condition de pouvoir les compenser hors des zones à bâtir ou de prévoir des zones réservées pour des territoires non équipés dans des zones à bâtir en vertu de l'article 30 al. 2 OAT²⁷^•

Les cantons peuvent prévoir un régime plus sévère en prévoyant que tout élar- gissement de la zone à bâtir au détriment de la zone agricole devra être com- pensé par un déclassement d'une surface équivalente en zone agricole²⁸•

La Confédération vient de proposer de généraliser ce modèle dans une possible prochaine révision de la LAT :

25 Rapport explicatif QAT 2014, p. 9.

26 Cf. p. 144.

27 Cf. Rapport explicatif QAT 2014, p. 8.

28 Cf. par exemple Thurgovie (MAHAIM, [note 21], p. 302 s.). Cf. ég. La Kulturlandinitiative zurichoise acceptée le 17 juin 2012 en votation populaire (MAHAIM, [note 21], p. 323 ss) dont la (non-)mise en œuvre fait actuellement l'objet d'un recours auprès du Tribunal fédéral.

(19)

•

« Werden Fruchtfolgeflachen einer Bauzone zugewiesen oder ander- weitig fur eine sie beeintrachtigende Nutzung beansprucht, so hat eine vollumfangliche Kompensation zu erfolgen. »²⁹

6. La présence d'un réseau de transports publics

Un objectif supplémentaire met l'accent sur l'emplacement des zones à bâtir, plus particulièrement des nouvelles, qui devront être planifiées là où les réseaux en transports publics« présentent d'ores et déjà la qualité requise »³⁰•

L'ancienne loi prévoyait de «répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail, et de les doter d'un réseau de transports suffisant » (art. 3 al. 3 let. a aLAT). La nouvelle prévoit à la différence « de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics » (art. 3 al. 3 let. a LAT).

Si, selon l'ancienne loi dans sa teneur littérale, le planificateur pouvait théori- quement prévoir une zone à un endroit dépourvu de tels équipements, pour autant qu'il la dote, il sera dorénavant tenu d'éviter de tels sites pour préférer des lieux déjà desservis. Si l'on souligne le coup d'accélérateur écologique, on mentionnera cependant le fait que le Parlement n'a pas osé faire un pas de plus en exigeant une desserte « appropriée» plutôt qu'une «bonne» desserte comme le projet du Conseil fédéral le proposait.

Le projet de loi reprenait l'ancienne structure syntaxique de la règle mais en posant des exigences supplémentaires sur la qualité de l'équipement; il prévoyait« de les doter d'un bon réseau de transports publics» et pas simplement d'un réseau« suffisant» comme le texte de 1' ancienne loi le demandait³¹•

B Les nouvelles conditions applicables au classement en zone à bâtir

1. Introduction

Si la notion de « zone à bâtir » ( « Bauzone » - « zona edificabile ») n'a pas été modifiée par la révision de la loi, les exigences posées à la création de nouvelles ont été en revanche précisées³²• A l'instar des objectifs précédents, les critères de classement en zone à bâtir que pose l'article 15 LAT dans sa nouvelle teneur sont hérités en grande partie de la jurisprudence. Le législateur espère pourtant en les codifiant et en les précisant« définir des conditions plus

29 NZZ am Sonntag du 10 août 2014.

31 FF 2010 974.

32 C-GPD, ch. 2.4.

(20)

restrictives pour les nouvelles affectations à la zone à bâtir, afin de freiner la croissance de l'urbanisation »³³• Reste aux autorités administratives et judiciaires à teinter dorénavant de cet esprit leur pratique future.

2. Les besoins prévisibles pour les quinze années suivantes Les zones à bâtir sont définies de sorte à répondre aux « besoins prévisibles pour les quinze années suivantes » (art. 15 al. 1 LAT). La règle est nouvelle dans sa forme mais non dans sa substance puisqu'elle reformule la disposition de l'ancienne loi aux termes de laquelle les zones à bâtir comprenaient les terrains «qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir » (art. 15 let. b aLA T) ; règle reprise telle quelle à l'article 15 al. 4let. bLAT.

Le projet de révision ajoutait en fin de phrase que les zones à bâtir ne devaient pas «excéder ces besoins». Ce complément a été supprimé lors des travaux parlementaires. On ne saurait en déduire que doréna- vant ces zones pourraient excéder les besoins pour une décennie et demie. Tant une interprétation littérale, téléologique que systématique de l'article 15 al. 1 LAT s'y opposerait.

On relèvera que l'esprit de cette adjonction a été repris et renforcé dans le texte final à 1 'alinéa suivant - non prévu dans le projet de loi mais repris de la jurisprudence - exigeant la réduction des zones à bâtir (art.

15 al. 2 LAT). Les zones à bâtir sont en effet considérées comme surdimensionnées lorsqu'elles excèdent les besoins prévisibles des quinze années à venir.

3. La coordination par-delà les frontières communales

L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être dorénavant coordonnés clairement « par-delà les frontières communales » (art. 15 al. 3 LAT). Cette précision, que la jurisprudence du Tribunal fédéral a progressi- vement contribué à forger et dont la doctrine préconise le renforcement³⁴, ne peut qu'être saluée.

33 Mess. révision LAT 2012, FF 2010, p. 981 ; MAHAIM, (note 21), p. 604.

34 W ALDMANN/HANNI, (note 1 0), n. 24, Art. 15 ; FLÜCKIGER/GRODECKI, (note 1 0), n. 38, 117 et 149, Art. 15; JOST FELIX, Grosse und Lage von Bauzonen nach Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten Recht, th., Zurich 2000, p. 138 ss ; BERTSCHI MARTIN, Die Umset- zung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen : Bundesrecht, fodera- listische Realitat und ihre Wechselwirkungen, th., Zurich 2001, p. 72 ss.

(21)

4. Le respect des buts et des principes de l'aménagement du territoire

Le respect des buts et des principes de l'aménagement du territoire est désor- mais explicitement prévu (art. 15 al. 3 LAT). Ce rappel redondant des articles 1 et 3 LAT est une évidence à maintes fois rappelée tant par la doctrine que par la jurisprudence dans le cadre d'une pesée globale des intérêts³⁵qui conserve toute sa pertinence sous l'empire du nouveau régime.

L'article 15 LAT précise trois intérêts spécifiques : le maintien des surfaces d'assolement, la préservation de la nature et du paysage (art. 15 al. 3 LAT) et le non-morcellement des terres cultivables (art. 15 al. 4 let. c LAT). Cette sélection s'explique par rapport aux buts de la révision qui reprenait ceux de l'initiative sur le paysage³⁶^•On rappellera par ailleurs la nécessité de respecter les principes constitutionnels non seulement de l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.) mais aussi du développement durable (art. 73 Cst.Y⁷^•

5. Les terrains « propres à la construction »

La novelle reprend telle quelle la notion éprouvée de terrains « propres à la construction » (art. 15 al. 4 let. a LAT) dont le Conseil fédéral estime qu'elle n'a « généré aucun problème du point de vue de l'aménagement du territoire »³⁸^•La jurisprudence et la pratique précédentes sur ce point resteront donc d'actualité.

On rappellera à ce propos qu'un terrain techniquement constructible n'est toutefois pas forcément « propre à la construction » si des motifs relevant par exemple de la protection de la nature, du paysage, de l'eau, de l'environnement, de l'agriculture, etc. s'y opposene⁹^•

6. Les terrains déjà largement bâtis

L'ancien droit comprenait une condition supprimée par la nov elle : les terrains propres à la construction « déjà largement bâtis » (art. 15 let. a aLA T). Le

35 A TF 136 II 204 (212) ; W ALDMANN/HANNI, (note 1 0), n. 18, Art. 15 ; FLÜCKIGERI GRODECKI, (note 10), n. 39 ss, Art. 15; JOST, (note 34), p. 167 ss. Cf. ég. ATF 137 II 23 (29).

36 Cf. ci-dessus p. 67.

37 Pour un excellent exposé du principe de durabilité en aménagement du territoire, cf.

MAHAIM, (note 21 ), p. 49 ss ; FLÜCKIGERIGRODECKI, (note 1 0), n. 30 et 73, Art. 15 ; DUBEY JACQUES, Espace-temps-propriété Définition et restriction de la propriété privée du sol à l'heure du développement durable et l'aménagement du territoire, th. d'habilitation Fribourg, Genève/Zurich/Bâle 2012, p. 63 et 76 ss; FLÜCKIGER ALEXANDRE, Le développement durable en droit constitutionnel suisse, DEP 2006, p. 471 ss.

39 FLÜCKIGERIGRODECKI, (note 10), n. 70 ss, Art. 15.

(22)

Conseil fédéral l'explique au motif que cette precision ne revêtirait au- jourd'hui plus qu'un intérêt historique, l'ancien article 15 étant« surtout des- tiné à formuler à l'intention des cantons et des communes les prescriptions nécessaires pour la délimitation initiale de zones à bâtir. » Il considère que cette première délimitation ayant «en grande partie déjà eu lieu» et «étant donné que l'art. 21 LAT prévoit que les plans d'affectation ont force obliga- toire pour chacun, les zones à bâtir incluent tout territoire ayant été affecté à une zone à bâtir, en particulier le territoire déjà largement bâti. »⁴⁰

On en déduit que cette règle -essentielle dans l'optique d'une densification du milieu bâti - subsiste toujours à l'état virtuel, le silence du législateur s'expliquant par une volonté d'élaguer de la loi une règle qu'il estime, peut- être à tort, être tombée en désuétude ; dès lors si, par impossible, il apparais- sait durant la révision future d'un plan d'affectation que des terrains « déjà largement bâtis» n'auraient pas été classés conformément à cette règle, alors qu'ils auraient dû l'être, la délimitation devrait être corrigée. Une telle inter- prétation s'impose au regard des buts de la novelle, en particulier celui de créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et de développer l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT).

7. Les terrains probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années

La condition des terrains« probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années » (art. 15 al. 4 let. b initia LAT) est reprise telle quelle du droit ancien. Cette règle conserve dès lors son but initial d'éviter la création et le maintien de zones à bâtir trop vastes⁴¹^•Elle opérationnalise ainsi l'alinéa 1 demandant de définir les zones à bâtir de manière à répondre aux

«besoins prévisibles» à l'horizon de quinze ans.

Le calcul de besoin, et c'est à vrai dire l'innovation majeure du nouvel article 15 LAT, se laisserait désormais définir mathématiquement en suivant des« directives techniques » (art. 15 al. 5 LAT), alors que les autorités administratives et judiciaires défendaient jusqu'alors l'opinion que le besoin ne se lais- sait pas déterminer mathématiquement de manière précise⁴²^•

Les cantons désirant être plus économes que le standard résultant du calcul resteront en principe libres d'être plus restrictifs en adaptant les hypothèses et variables de manière plus limitative même si cela semble contraire à la lettre de cette disposition. Une commune ou un canton qui désirerait mieux maîtri-

41 FLÜCKIGERIGRODECKI, (note 10), n. 99 et réf. cit, Art. 15; WALDMANN/HANNI, (note 10), n. 27 et 37 ss, Art. 15.

42 FLÜCKIGER!GRODECKI, (note 1 0), n. 100 et réf. cit, Art. 15.

(23)

ser sa croissance conservera toujours la compétence de la ralentir, comme la jurisprudence antérieure l'y autorisait⁴³^,dans la perspective d'une utilisation économe du sol (art. 75 Cst.) liée à l'exigence du développement durable (art.

73 Cst.). Le sol est en effet limité pour toutes les affectations⁴⁴^•

Le Conseil fédéral le rappelait déjà dans son message de 1978 relatif à la LAT qu'« il s'agit de diriger et, au besoin, de freiner ces affectations [constructions et installations de tous genres] afin qu'il subsiste suffisamment de terres productives exploitables »⁴⁵•

On en déduit que si une zone à bâtir peut être surdimensionnée, elle ne sera dans ces conditions jamais sous-dimensionnée au sens de l'article 15 al. 1 LAT si cela résulte d'une pesée globale des intérêts. La Confédération ne saurait en effet faire grief à un canton d'un sous-dimensionnement en obligeant celui-ci à augmenter ses surfaces en zone à bâtir. Cette conclusion découle des buts de la disposition et d'une pesée d'intérêts : un canton planifiant son besoin très restrictivement incite non seulement à une plus grande densification de son milieu bâti (dans la veine des villes moyenâgeuses ceintes dans leurs murailles) mais surtout revalorise les autres affectations, forcément de plus en plus négligées au fur et à mesure de l'expansion de l'urbanisation dans les décennies à venir. Si la croissance se poursuit au rythme actuel, un jour vien- dra où seules les terres d'assolement, les forêts et les montagnes seront à disposition pour étendre le territoire d'urbanisation.

Le législateur a dès lors manqué ici l'occasion d'adapter la rédaction de cette condition pour mieux la faire coller à son but⁴⁶•

8. La mobilisation préalable des réserves d'utilisation au sein des zones à bâtir existantes

Le droit fédéral ajoute une condition absente de l'ancienne loi, dans une formulation malencontreusement difficile à comprendre à première lecture : les terrains seront probablement nécessaires «même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées» (art. 15 al. 4 let. b initia LAT).

Les expressions allemande et italienne («auch im Fall einer konse- quenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehen-

43 Sur l'admissibilité d'un dimensionnement plus restrictif après pesée globale des intérêts, cf.

MAHAIM, (note 21), p. 466; FLÜCKIGERIGRODECKI, (note 10), n. 121 réf. cit, Art. 15. Sur cette pesée, cf. JOST, (note 34), p. 167 ss.

44 FLÜCKIGER/GRODECKI, (note 10), n. 120, Art. 15.

45 Mess. LAT 1978, FF 19781, p. 1013.

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den Bauzonen » - « anche in casa di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edifzcabili esistenti »), ainsi que fran- çaise utilisée dans le projet de révision, sont un peu plus claires. Elles n'introduisent en particulier pas la notion incongrue de «zones à bâtir réservées » à la place de « réserves dans les zones à bâtir » ; erreur qui n'était pourtant pas contenue dans le projet francophone du Conseil fédéral («même si toutes les possibilités d'utilisation des réserves des zones à bâtir ont été épuisées »⁴⁷^).

L'expression «même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées »1« auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven »1« anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d 'utilizzazione » induit en erreur.

La phrase « Toto peut jouer avec son yoyo même s'il a rempli tout son seau d'eau» («De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir [ ... ] même si toutes les possibilités d'utilisation [ ... ] ont été épui- sées») signifie que Toto a généralement le droit de s'amuser lorsque son seau n'est pas plein d'eau. S'il devait un jour le remplir entière- ment, il conserve tout de même le droit de jouer, malgré le risque d'éclaboussures. Pour obliger au contraire Toto à remplir tout son seau (ce qu'il n'aime pas faire, car le robinet coule trop lentement et le seau est ensuite trop lourd pour ses bras chétifs), il faudrait écrire : « Toto ne peut jouer avec son yoyo que s'il a rempli tout son seau d'eau»(« De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir[ ... ] qu'à condition que toutes les possibilités d'utilisation [ ... ] aient été préalablement épuisées»).

Mais le législateur veut-il vraiment contraindre les autorités à n'autoriser un classement qu'après l'épuisement de tout le potentiel de densification ? La traduction française le laisse croire, mais ne colle pas avec les variantes italienne et germanique, qu'il faut à notre avis préfé- rer. Dès lors il ne faudrait pas avoir préalablement épuisé « toutes » les possibilités mais les avoir mobilisées de manière « conséquente » ou, plus joliment en français, de manière « suffisante». Les réserves dans les zones à bâtir existantes ne peuvent en effet pas toutes être rendues disponibles dans les quinze ans. Le Conseil fédéral admet en effet dans son message qu'il « faudra donc admettre que toutes les possibilités d'utilisation ont été épuisées lorsque un tiers à la moitié des réserves auront été utilisées pendant ces quinze ans. »⁴⁸

47 FF 2010 993.

(25)

Cette disposition doit à notre avis dès lors être comprise de la manière suivante:

« De nouveaux terrains ne peuvent être classés en zone à bâtir que pour autant que les réserves d'utilisation présentes au sein des zones à bâtir existantes aient été suffisamment prises en compte dans le calcul du besoin.»

Cette condition concrétise les buts du développement de 1 'urbanisation vers 1' intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis LAT) et de création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ainsi que le principe de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a bis LAT).

Les directives techniques tiennent compte de ce potentiel en augmentant la capacité d'accueil admissible de la zone construite des communes peu éco- nomes en se fondant sur les densités que les communes comparables les plus économes ont été effectivement en mesure d'atteindre⁴⁹• Elles précisent éga- lement qu'il faut mettre à profit les «friches industrielles et autres zones construites inutilisées» avant d'implanter de nouvelles zones à bâtir⁵⁰ comme l'article 3 al. 3 let. abis LAT le demande. Elles excluent enfin du calcul de capacité les zones de transport à 1' intérieur des zones à bâtir ainsi que les zones vertes qui s'y trouvent⁵¹•

La condition est-elle matériellement nouvelle?

Les terrains thésaurisés pouvaient depuis longtemps être compris dans le calcul de capacité au même titre que les biens-fonds disponibles sur le marché foncief²; il subsistait toutefois un doute sur une éventuelle obligation de les prendre en compte⁵³^•Le Tribunal fédéral a levé ce dernier en 201 0 en jugeant que les possibilités d'utilisation jusqu'alors inexploitées dans les territoires construits devaient être prises en compte dans le calcul, ce qui ne vise pas seulement les terrains thésaurisés, mais aussi sous-utilisés :

50 Directives techniques sur les zones à bâtir, ch. 4.2.

52 FLÜCKIGERIGRODECKI, (note 10), n. 115, Art. 15; ]OST, (note 34), p. 140 ss; BERTSCHI, (note 34), p. 108 ss; SIEBER, (note 10), p. 169 ss, détaillé sur la prise en compte du potentiel de densification des zones construites dans le dimensionnement des zones à bâtir.

53 WALDMANN BERNHARD, Planung des Siedlungsgebiets, in: Ruch/Griffe! (édit.), Raumpla- nungsrecht in der Krise- Ursachen, Auswege, Perspektiven, Zurich 2008, p. 80, qui décelait en 2008 encore un doute dans la jurisprudence du TF.