20202021
L’ essentiel du Droit de l’Urbanisme
I. Savarit- Bour
geois
Prix : 15,50 e
ISBN 978-2-297-09237-1 www.gualino.fr
AUTEUR
Isabelle Savarit-Bourgeois est Maître de conférences à la Faculté de Droit et des Sciences sociales de l’Université de Poitiers où elle dispense les cours de droit de l’urbanisme en Master et DSN. Elle est également co-directrice du Master II Urbanisme et Construction.
PUBLIC
– Étudiants en Licence et Master Droit
– Étudiants en Master Droit de l’urbanisme, de la Construction ou de droit des collectivités territoriales
– Étudiants des Instituts d’Études Politiques – Professionnels de l’immobilier
– Élus locaux
SOMMAIRE
L’urbanisme réglementaire – L’urbanisme réglementaire
décentralisé
– Le maintien de la suprématie des règles étatiques
L’urbanisme individuel – Le certificat d’urbanisme – L’autorisation de construire – Les autorisations d’aménager
et de démolir
L’urbanisme opérationnel – Les droits de préemption – Les moyens juridiques
RÉVISER ET FAIRE UN POINT ACTUALISÉ
L’essentiel du Droit de l’Urbanisme est une synthèse rigoureuse, pratique et à jour de l’ensemble des connaissances que le lecteur doit avoir. 7 Chapitres. Tout y est !
L’essentiel
du
2020-2021 17
eédition
Isabelle Savarit-Bourgeois
DROIT DE
L’URBANISME
TESTEZ VOS CONNAISSANCES
L’essentiel
du
2020-2021 17
eédition
Isabelle Savarit-Bourgeois
DROIT DE
L’URBANISME
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Cette collection de livres présente de manière synthétique, rigoureuse et pratique l’ensemble des connaissances que l’étudiant doit posséder sur le sujet traité. Elle couvre :
le Droit et la Science Politique, les Sciences économiques, les Sciences de gestion,
les concours de la Fonction publique.
© 2020, Gualino, Lextenso 1, Parvis de La Défense 92044 Paris La Défense Cedex ISBN 978-2-297-09237-1
Isabelle Savarit-Bourgeois, est Maître de conférences à la Faculté de Droit et des Sciences sociales de l’Université de Poitiers où elle dispense les cours de droit de l’urbanisme en Mas- ter et DSN. Elle est également co-directrice du Master II Urbanisme et Construction.
Du même auteur, chez le même éditeur :
Collection « Carrés Rouge »
• L’essentiel du Droit de l’Urbanisme, 17e éd. 2020-2021.
Collection « Master »
• Droit de l’Urbanisme, 4e éd. 2014.
Ce produit est composé de matériaux issus de forêts bien gérées certifiées FSC® et d'autres sources contrôlées.
Imprimeur certifié
Le présent ouvrage s’attache à présenter les rouages fondamentaux du droit de l’urbanisme et à fournir les clés de compréhension de cette discipline souvent perçue comme complexe.
Mise en œuvre par des personnes publiques, la politique d’urbanisme se situe au cœur de l’action publique. Cette branche du droit public poursuit l’objectif d’une bonne utilisation du sol, permettant aux personnes publiques d’encadrer les possibilités d’utiliser le sol en autori- sant ou en interdisant une construction ou une activité en un lieu donné. Même si l’on rattache le droit de l’urbanisme au droit administratif, dont il constitue une branche, le secteur de l’urbanisme mobilise des connaissances juridiques intéressant à la fois le droit public et le droit privé de la construction. Mis en œuvre dans l’intérêt général, l’urbanisme – souvent confronté à l’insécurité juridique – est un espace où s’enchevêtrent des intérêts publics et privés. En raison à la fois de son objet et des buts qu’il poursuit, le droit de l’urba- nisme entraîne de lourdes sujétions sur le droit des propriétaires privés.
Depuis plusieurs années, les villes sont au cœur de nombreuses transformations. À grande échelle, la métropolisation amène à s’interroger sur la question de la solidarité territoriale entre ville et campagne, entre espaces ruraux et métropole. À l’échelle urbaine, l’urbanisme vise à proposer un modèle de ville l’amenant à s’emparer de problématiques diverses liant transition énergétique, préservation de l’environnement et des ressources, maîtrise de l’étale- ment urbain par la densification, lutte contre la gentrification, rafraîchissement et végétalisa- tion des villes, modes de déplacements alternatifs à l’automobile, déploiement du numérique pour des villes intelligentes et connectées, revitalisation urbaine et commerciale des villes. De par son ampleur inédite, la crise sanitaire Covid-19, a lourdement impacté le droit de l’urba- nisme, projetant «le droit face à l’impensé» (H. Périnet-Marquet). L’espace public, tiraillé entre la densification considérée comme essentielle pour lutter contre l’étalement urbain et la nécessité de trouver de l’espace pour raisons sanitaires, place les collectivités publiques devant des équations complexes à résoudre. Il est probable que la ville post-Covid sera
PRÉSENTATION
différente de celle que nous connaissons actuellement. Le débat sur l’utilisation d’un nouvel urbanisme « tactique », réversible, connecté et flexible sont des pistes dont le juriste doit s’emparer. Comment penser le temporaire pour bâtir durablement les villes du futur ? Comment intégrer la robotique dans le paysage urbain ? Est-il possible sinon souhaitable de fabriquer des villes, à rebours de la planification prônée par le législateur comme modèle intangible jusqu’ici ? On le voit, ces nouveaux enjeux nourrissent une réflexion urbaine toujours plus foisonnante, des changements de paradigme qui doivent être accompagnés par le droit de l’urbanisme. L’actualité juridique en matière d’urbanisme est, cette année encore, très dense. C’est pourquoi, la nouvelle édition intègre les lois, ordonnances et arrêts les plus importants du Conseil d’État rendus en 2020.
Avertissement
Par commodité de lecture, les articles tirés du Code de l’urbanisme seront cités entre paren- thèses sans autres précisions. Pour les articles d’autres codes, l’abréviation sera précisée.
Conseils de lecture
–AUBY(J.-B.), PÉRINET-MARQUET(H.) et NOGUELLOU(R.), Droit de l’urbanisme et de la construction, 12eéd., 2020, LGDJ.
– CHAMBORD (O.), Droit de l’urbanisme et de l’aménagement– La fabrique de la ville, 1re éd., 2018, Berger-Levrault, coll. Les Indispensables.
–JACQUOT(H.) et PRIET(F.), Droit de l’urbanisme, 8eéd., 2019, Dalloz.
–KALFLECHE(G.), Droit de l’urbanisme, 2eéd., 2018, PUF.
– MORAND-DEVILLER (J.), FERRARI (S.) Droit de l’urbanisme, 9e éd., 2018, Dalloz, coll. Les Mémentos.
–SAVARIT-BOURGEOIS(I.), Master Droit de l’urbanisme, 2014, Gualino-Lextenso.
–SOLER-COUTEAUX(P.) et CARPENTIER(E.), Droit de l’urbanisme, 7eéd., 2019, Dalloz.
L’ESSENTIEL DU DROIT DE L’URBANISME 4
Présentation 3
Introduction – La formation du droit de l ’ urbanisme 11
1– L’ancrage historique de 1919 à 2000 11
2– Nouveaux défis du droit de l’urbanisme 13
PARTIE 1
L ’ urbanisme réglementaire
Chapitre 1 – L ’ urbanisme réglementaire
décentralisé 21
1– Le SCOT, document de planification stratégique 21
■
Un document intégrateur renforcé 21■
Un contenu modernisé 23■
L’institutionnalisation des SCOT 26■
Management du SCOT 29■
Les effets juridiques du SCOT 352– Le PLU(i), document de la planification urbaine 37
■
Le PLU, porteur du projet urbain 37Plan de cours
■
Élaboration et gestion 48■
Les effets 593–La carte communale 61
■
Un contenu sommaire 62■
Une élaboration souple mais contrôlée 63■
Les effets 64Chapitre 2 – Le maintien de la suprématie des règles
étatiques 65
1–Les règles d’application nationale 65
■
Le RNU et la RCL 65■
Les principes du droit de l’urbanisme 68■
Les servitudes d’utilité publique et les servitudes d’urbanisme 70 2–Règles et documents applicables à certaines partiesdu territoire 72
■
Les espaces fragiles 72■
Les directives territoriales d’aménagement et de développementdurable 75
■
Les opérations d’intérêt national 76■
Le projet d’intérêt général 77PARTIE 2
L ’ urbanisme individuel
Chapitre 3 – Le certificat d ’ urbanisme 81
1–La procédure 81
■
Les documents demandés 81■
La demande 82■
L’instruction de la demande 832–La décision 85
■
Renseignements communs aux deux CU 85■
Renseignements spécifiques au CU B (pré-opérationnel) 87PL A N D E COU R S
3– Les effets 89
■
Le gel de la réglementation 89■
Étendue de la garantie 90Chapitre 4 – L ’ autorisation de construire 91
1– L’objet de la demande : champ d’application des autorisations
de construire 92
■
Constructions nouvelles 92■
Travaux sur constructions existantes 942– Le demandeur 96
■
Le dépôt de la demande 97■
Contenu de la demande 993– Dépôt et instruction 100
■
Autorité compétente 100■
Dépôt et enregistrement des demandes et des déclarations 100■
Affichage et transmission de la demande ou de la déclaration 101■
Instruction des demandes et des déclarations 1014– Les décisions possibles 106
■
Forme de la réponse 106■
Contenu de la décision 1075– Les effets 107
■
Les mesures de publicité 108■
Effets et mise enœuvre 110Chapitre 5 – Les autorisations d ’ aménager
et de démolir 117
1– Le permis d’aménager 117
■
Le lotissement autorisé 117■
Le lotissement déclaré 118■
Les autres types d’aménagement autorisés 118■
Les autres types d’aménagements déclarés 1192– Le permis de démolir 120
PL A N D E COU R S
PARTIE 3
L ’ urbanisme opérationnel
Chapitre 6 – Les droits de préemption 123
1–Le droit de préemption urbain 123
■
L’institution du DPU 123■
Opérations soumises au DPU 1292–L’action foncière de protection 142
■
Les espaces naturels sensibles des départements (ENS) 142■
La protection des espaces agricoles et naturels périurbains 144■
La préservation des ressources en eau 145■
La protection de la diversité commerciale 146Chapitre 7 – Les moyens juridiques 147
1–Le lotissement 147
■
La notion de lotissement 148■
Les divisions exclues de la qualification de lotissement 150■
Contenu de la demande 151■
La réalisation du lotissement 1522–La zone d’aménagement concertée 157
■
Conditions de création des ZAC 158■
Réalisation de la ZAC 164■
La vie de la ZAC 168PL A N D E COU R S
Liste des abréviations utilisées
ABF Architecte des bâtiments de France
CDPENAF Commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers CU Certificat d’urbanisme
DAACT Déclaration attestant l’achèvement conforme des travaux DIA Déclaration d’intention d’aliéner
DOO Document d’orientations et d’objectifs DPU Droit de préemption urbain
DTADD Directives territoriales d’aménagement et de développement durables EBC Espaces boisés classés
GOU Grandes opérations d’urbanisme OIN Opération d’intérêt national
PADD Projet d’aménagement et de développement durable PC Permis de construire
PCAET Plan climat air énergie territorial PIG Programme d’intérêt général PLH Programme local de l’habitat
PLU Plan local d’urbanisme (intercommunal- PLUi) PPA Projet partenarial d’aménagement
PSMV Plan de sauvegarde et de mise en valeur RNU Règlement national d’urbanisme RUL Règle d’urbanisation limitée SCOT Schéma de cohérence territoriale
SDRIF Schéma directeur de la région Île-de-France
SRADDET Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires SMVM Schéma de mise en valeur de la mer
SUP Servitudes d’utilité publique TVB Trames vertes et trames bleues ZAC Zone d’aménagement concerté ZAD Zone d’aménagement différé
Introduction
La formation du droit de l ’ urbanisme
Le droit de l’urbanisme n’est pas seulement une science, c’est aussi une activité d’intérêt général qui a néces- sité la mise enœuvre d’une vraie politique spéciale de l’urbanisme. « L’urbanisme [écrit Jérôme Chapuisat] est issu de l’architecture. Mais entre l’art des grands bâtisseurs et l’urbanisme d’aujourd’hui, la matière s’est enri- chie, transformée, compliquée à la mesure de la civilisation dont elle est une sorte de vitrine ». La complexité des textes, associée à leur fréquence, ne dément pas ce constat.
1 L ’ ancrage historique de 1919 à 2000
Le droit de l’urbanisme est un droit récent. Ce n’est qu’à compter de la Première Guerre mondiale que l’on a pris conscience en France de l’importance de la croissance urbaine et de la nécessité de la réguler. On fait remonter à la loi Cornudet du 14 mars 1919 le principe du zonage qui a imposé, notamment dans les communes sinistrées ou pittoresques, l’élaboration de plans d’agran- dissement et d’embellissement. Ces ancêtres des actuels plans locaux d’urbanisme (PLU), repo- saient sur le découpage du territoire communal en zones d’affectation spéciales, identifiables grâce aux documents graphiques et régies par des prescriptions réglementaires. Cinq années plus tard, la loi du 1erjuillet 1924 a souhaité limiter la prolifération anarchique des lotissements à la périphérie des villes en imposant, de fait, une autorisation de lotir appelée aujourd’hui, le permis d’aménager.
Posant les bases de l’urbanisme contemporain, la loi du 15 juin 1943 a constitué une étape essen- tielle en instaurant le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme, véritable pilier de ce droit. La loi de 1943 généralise et unifie le permis de construire, qui est alors délivré par le préfet. À partir de 1958, la nouveauté vient de la reconnaissance de l’« urbanisme opérationnel ».
En effet, la fin de la guerre et la reconstruction des villes sinistrées ayant obligé les collectivités à appréhender l’aménagement de façon globale, l’administration est devenue garante des équipe- ments collectifs, ce que matérialisa la mise en place des zones à urbaniser en priorité (ZUP), des zones d’aménagement différées (ZAD) et la refonte du droit de l’expropriation.
Puis, ce fut au tour de la loi d’orientation foncière (LOF) de 1967 de marquer durablement l’urba- nisme, dans sa dimension planificatrice. Le texte prévoit que les prévisions et les règles d’urba- nisme s’expriment par deux types de document d’urbanisme différents par leur assiette et leur portée : les schémas directeurs (SD), documents prévisionnels et intercommunaux établis au niveau d’une agglomération, et les plans d’occupation des sols (POS), documents réglemen- taires et le plus souvent communaux. Ni la loi du 7 janvier 1983, ni les grandes lois qui suivront ne viendront, par la suite, modifier ce dualisme fondamental des documents de planification urbaine tel qu’il existe depuis 1967. Malheureusement, du fait d’une maladresse de rédaction, l’esprit de la LOF fut interprété de manière différente dans la pratique. Le véritable plan d’urba- nisme fixant les grands objectifs d’aménagement aurait dû être le schéma directeur alors que le POS ne devait servir qu’à fixer le droit des sols. Or, un « échange des rôles » fut fatal aux schémas beaucoup trop précis. Les POS connurent le succès, et les SD, le déclin. La loi de 1967 a créé, par ailleurs, la TLE (devenue taxe d’aménagement) payable par les constructeurs et a institué les ZAC (zone d’aménagement concertée) en remplacement des ZUP.
Avec la loi du 31 décembre 1976, l’environnement fait son entrée dans le droit de l’urbanisme. Le législateur traque les dérogations aux POS, tout en renforçant la protection des espaces. Sources d’abus, les dérogations permettent, en effet, d’écarter l’application d’une règle et l’autoriser à titre individuel. On sait d’ailleurs que le juge a accompagné le législateur, en appliquant la théorie du bilan et en admettant les dérogations qui ne portent pas une atteinte trop importante à l’intérêt général qui s’attache à la règle méconnue (CE, 18 juill. 1973, req. nº 86275, Ville de Limoges). Autre étape marquante de l’évolution du droit de l’urbanisme, la décentralisation (L. du 7 janv. 1983) modifie fondamentalement l’équilibre des rapports entre l’État et les collecti- vités locales. Cette vaste réforme transfère aux maires la compétence de délivrer les PC dans toutes les communes dotées de POS, reconnaissant à l’urbanisme le caractère d’une compétence de «proximité». La nature juridique des outils de planification est alors totalement transformée par la décentralisation. Ces derniers deviennent des normes locales, alors qu’ils ne constituaient jusqu’alors que des normes étatiques d’application territorialement limitée. Surtout, l’application de la règle de constructibilité limitée (RCL), appelé aussi dispositif « anti-mitage », fait son entrée dans le droit de l’urbanisme, incitant les communes à organiser leur territoire à l’aide d’un plan local. Le mitage est une forme d’urbanisation anarchique de l’espace rural ou naturel. La décen- tralisation de l’urbanisme ira plus loin par le truchement de la loi du 18 juillet 1985 qui a confié aux communes l’usage de nouvelles procédures de maîtrise foncière, le droit de préemption urbain ainsi que de nouvelles responsabilités afin de mettre enœuvre les procédures d’aménage- ment urbain : lotissements, ZAC, restauration immobilière (loi Malraux de 1962). Ces compé- tences transférées sont bien entendu encadrées et contrôlées par le préfet dans le cadre du contrôle de la légalité des actes pris par les collectivités locales. La montagne (loi 1985) et le
L’ESSENTIEL DU DROIT DE L’URBANISME 12
littoral (loi 1986), espaces fragiles soumis à de fortes pressions touristiques font l’objet de deux grandes lois cherchant à allier à la fois protection et développement des espaces concernés.
2 Nouveaux défis du droit de l ’ urbanisme
Le point de départ des réformes débute avec la loiSRU du 13 décembre 2000. La loi entreprend une rénovation majeure des documents de planification urbaine : les schémas directeurs (SD) deviennent des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans d’occupation des sols, des plans locaux d’urbanisme (PLU). La loi SRU instaure le principe de la règle d’urbanisation limitée(RUL), en l’absence de SCOT applicable. La règle, proche de celle de la règle de constructi- bilité limitée posée en 1983 (RCL), est transposée au niveau du SCOT. Elle sanctionne, ici, la non- appartenance au périmètre de SCOT et incite, de ce fait, les communes à intégrer l’inter- communalité porteuse du schéma (EPCI ou SM). Derrière cette incitation à penser l’urbanisme à grande échelle, tout l’exercice des compétences d’urbanisme est transformé : limitation des possi- bilités d’urbaniser le territoire dans le cas où la commune ne s’inscrit pas dans cette logique, ou simple aménagement des compétences si elle accepte de penser le développement de son terri- toire dans un contexte élargi. Sur le fond, le PLU fait sa mue. C’est un document d’urbanisme qui devient plus dynamique et opérationnel, «porteur de projet» à travers le projet d’aménage- ment et de développement durable (PADD).
L’ordonnance du 8 décembre 2005, précisée par le décret du 5 janvier 2007 s’est, quant à elle, attachée à simplifier le régime applicable aux constructions, aux aménagements et aux démolitions en sécurisant les délais d’instruction et en simplifiant les procédures de délivrance.
S’ensuivra l’adoption de la loi du 12 juillet 2010, dite loiGrenelle 2. Pour l’essentiel, les documents d’urbanisme se « verdissent ». Ils voient leurs objectifs renforcés en matière de développement durable : création des trames vertes et bleues (TVB), des plans climat air énergie territorial (PCAET). De son côté, la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture (LMA) met en place d’importants outils destinés à mieux préserver les terres agricoles des excès de l’urbanisation avec la création de commissions départementales de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers (CDPENAF). Dans la même logique, une fiscalité « anti-mitage » instaurée avec la création du versement pour sous-densité (VSD) qui incite les constructeurs à utiliser au maximum les droits à construire.
Soucieux des conséquences de la crise sur le logement, le législateur se lance dans un véritable plan de bataille contre la « fracture résidentielle ». Amplifiant les dispositifs pesant sur les communes en matière de production de logement social, la loi du 18 janvier 2013 de mobilisation du foncier en faveur du logement porte à 25 % la part exigible de logements locatifs sociaux au
INTRODUCTION–La formation du droit de l’urbanisme 13
sein de certaines communes. La procédure intégrée pour le logement (PIL), vise, quant à elle, à favoriser la production rapide de logements et à réduire les délais nécessaires à la réalisation des projets (art. L. 300-6-1).
L’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux d’urbanisme apporte son lot de disposi- tions visant à sécuriser les constructions : nouveaux contours de l’intérêt à agir (art. L. 600-1-2), lutte contre les recours malveillants (art. L. 600-1-3), régularisation des autorisations en cours et post-instance (art. L. 600-5 et L. 600-5-1), la moisson jurisprudentielle du Conseil d’État révèle qu’en matière d’intérêt pour agir, le juge cherche à sécuriser les permis de construire tout en préservant le droit au recours. Si la jurisprudence reste relativement fluctuante, il est vrai qu’elle tend à contenir l’intérêt pour agir. Alors que l’arrêtBrodelle et Gino du 10 juin 2015 avait écarté toute présomption résultant d’un voisinage avec le projet, on retiendra l’arrêt du 13 avril 2016, Ville de Marseille qui accorde au voisin immédiat du projet attaqué, une forme de «présomption d’intérêt à agir » (CE, 13 avr. 2016, nº 389798, Bartoloméi ; CE, 26 avr. 2017, nº 400625).
Marquant un retour à l’orthodoxie de la jurisprudence Brodelle et Gino, il appartient cependant au voisin immédiat de démontrer que le projet immobilier affecte les conditions d’utilisation ou de jouissance de son bien (CE, 18 mars 2019, nº 422460). Le Conseil d’État caractérise l’intérêt à agir dès lors que les projets altèrent la qualité d’un site en précisant que «le propriétaire d’un terrain non construit est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un PC si la construction projetée est de nature à affecter directement les conditions de jouissance de son bien» (CE, 3 avr. 2020, nº 419139).
La loiALURdu 24 mars 2014 a permis d’engager la transition écologique des territoires en favori- sant la densification des quartiers pavillonnaires et en stoppant l’artificialisation des espaces natu- rels et agricoles. Tout en réaffirmant la place primordiale du SCOT, les élus sont fortement incités à mettre enœuvre des plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi) pour renforcer la coopé- ration entre les villes, et non leur concurrence.
La loiMacrondu 6 août 2015, a eu également des incidences significatives sur la discipline (cons- tructions d’annexes aux logements dans les zones agricoles (A) ou naturelles (N) des PLU, majora- tion des règles d’urbanisme pour des logements « intermédiaires »). On entend par cette expres- sion, ceux dont les niveaux de loyers se situent entre le marché social et le marché libre. En outre, la loi nº 2015-992 du 17 août 2015 relative à laTransition énergétique(LTE) a apporté des modifications supplémentaires à ce droit toujours plus bouillonnant : respect de performances énergétiques lors de la création de secteurs, majoration des règles d’urbanisme pour les construc- tions à énergie +, dérogations au PLU dans certains cas d’isolation.
En 2016, le législateur met le cap sur le Patrimoine avec l’adoption de la loiLCAPdu 7 juillet 2016.
Réformant les secteurs protégés, la loi institue un nouveau mode de détermination des abords des L’ESSENTIEL DU DROIT DE L’URBANISME
14
monuments historiques, fusionnant les dispositifs existants : secteurs sauvegardés, ZPPAUP et AVAP au profit d’une notion plus souple ayant valeur de servitude d’utilité publique, le «site patrimonial remarquable» (C. patr., art. L. 621-30-1). Le décret nº 2019-617 du 21 juin 2019, pris en application de la loi ÉLAN, permettant désormais aux collectivités de proposer elles- mêmes un périmètre de protection à l’architecte des bâtiments de France (ABF).
La loi Biodiversité du 8 août 2016 fixe une «feuille de route énergétique» avec un objectif (trop) ambitieux de « zéro artificialisation nette » (ZAN), objectif qui ne devrait finalement être imposé qu’aux projets de centres commerciaux de périphérie. La loi confirme aussi « les espaces de continuités écologiques » (art. L. 113-29 et s.) et permet la création de servitudes dans les PLU pour de futurs espaces verts (art. L. 151-41). La végétalisation ou la production d’énergie renouve- lable sur les toitures des bâtiments commerciaux devient obligatoire (art. L. 111-19).
Étape significative pour les espaces montagnards, «l’acte II de la loi Montagne» du 21 décembre 2016 permet quelques avancées intéressantes, même si 4 ans plus tard le bilan reste mitigé (M.-C.
de Montecler «Loi Montagne II: des avancées modestes, des difficultés qui persistent », AJDA 2020, nº 10, p. 548). La création et l’extension d’unités touristiques nouvelles dites
«structurantes» doivent être prévues par le SCOT (augmentation de la superficie d’un domaine skiable alpin) et les «UTN locales», de moindre importance, par le PLU (art. R. 122-10 à 17).
Le législateur en 2018 a souhaité remanier en profondeur le Code de l’urbanisme (loi ÉLAN du 23 nov. 2018). La place du SCOT en matière commerciale est renforcée (premières QPC sur le volet aménagement commercial de la loi ÉLAN: CE, 13 déc. 2019, nº 431724). Le texte permet une « externalisation » des autorisations d’urbanisme en autorisant les opérateurs privés à instruire les demandes de permis.
En matière d’aménagement, la loi permet désormais aux EPCI de conclure avec l’État un projet partenarial d’aménagement, contrat librement négocié entre la collectivité compétente en urba- nisme et un opérateur pour financer les équipements publics nécessaires à l’opération d’aménage- ment (PPA, art. L. 312-1 et 2). Autre création, les Grandes opérations d’urbanisme (GOU), permet- tent d’offrir un nouveau cadre juridique aux opérations de grande ampleur mais non qualifiables d’opération d’intérêt national (OIN ; art. L. 102-12). Une des mesures phare de la loi ÉLAN en matière de logement social est le regroupement forcé des organismes de logement social (B. Wertenschlag, « Loi ÉLAN et le logement social », AJDI 2019, nº 1, p. 12). De même, les conditions de ventes de logements par les organismes HLM sont modifiées pour satisfaire trois objectifs : favoriser une politique d’accession sociale à la propriété, promouvoir la mixité sociale et optimiser les capacités financières des bailleurs.
La loi ÉLAN et le décret du 17 juillet 2018 continuent de faire évoluer le contentieux de l’urba- nisme, dans le sens d’une plus grande sécurisation des constructions. Les conditions de recours à
INTRODUCTION–La formation du droit de l’urbanisme 15
l’encontre de certaines autorisations de construire sont restreintes, pour « sauver le soldat PC ».
Sont créés de nouveaux articles : cristallisation des moyens dans le cadre des recours formés contre une autorisation d’urbanisme (art. R. 600-5), délai de jugement des recours dirigés contre une autorisation d’urbanisme fixé à 10 mois (art. R. 600-6). Spécifique au domaine notarial, l’article R. 600-7 officialise la pratique de la délivrance de certificats de non-recours et de non-appel. En outre, la régularisation des autorisations est largement étendue, y compris après achèvement des travaux (art. L. 600-5-2). La jurisprudence accompagne très fortement cet effort à travers une précision de l’office du juge.
La loi Climat du 8 novembre 2019 apporte certaines modifications relatives aux autorisations d’urbanisme destinées à favoriser le développement des panneaux photovoltaïques, et plus globa- lement des procédés de production d’énergies renouvelables, notamment sur les ombrières des aires de stationnement. La loi du 27 décembre 2019, dite «Proximité» réajuste les équilibres au sein du bloc local entre les communes et les intercommunalités, sur le plan des périmètres, de la gouvernance et des compétences.
Mars 2020, la pandémie Covid-19 va plonger le secteur de l’immobilier dans une crise sans précé- dent. Le législateur choisit d’habiliter le gouvernement à légiférer par ordonnances dans le droit de l’urbanisme, ce qu’il fera à plusieurs reprises. On retiendra que les ordonnances du 15 avril et 7 mai 2020 modifiant celle du 25 mars 2020 ont surtout cherché à préserver la situation des péti- tionnaires tout en préservant les contraintes administratives des services d’urbanisme, en fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’état d’urgence sanitaire.
Enfin, deux ordonnances très attendues, prévues par la loiÉLAN, ont été adoptées le 17 juin 2020.
L’une vise à moderniser les SCOT (J.-M. Pastor, « Gloire au SCOT ! », AJDA 2020, nº 23, p. 1260)et l’autre à rationaliser la hiérarchie des normes d’urbanisme.
Plusieurs réflexions, en lien direct ou non avec la crise sanitaire Covid-19, portent aujourd’hui sur l’avenir des villes. Les habitants confinés plusieurs mois aspirant à plus de verdure, la question environnementale a pris une place inédite dans le débat des municipales. Pour faire face au chan- gement climatique et prévenir les effets sanitaires des îlots de chaleur urbains dans les projets d’aménagement, les collectivités sont appelées à favoriser des réhabilitations intelligentes du bâti existant, l’ombrage et le confort hygrothermique apportés par une végétation bien choisie. Les processus de fabrication de la ville pour bâtir une ville flexible capable de s’adapter en continu à l’évolution des usages nécessitent d’intensifier les usages de la ville, transformer les bâtiments exis- tants ou recycler les espaces urbains. En outre, le concept dessmart citiesvient occuper une place importante au sein des politiques d’urbanisme. Si l’on sait que le numérique impacte l’urbanisme,
L’ESSENTIEL DU DROIT DE L’URBANISME 16
reste à savoir comment améliorer la qualité de vie des citadins en rendant la ville plus adaptée et efficace, à l’aide de nouvelles technologies.
On l’aura compris, le contexte post-Covid, l’urgence climatique et la transition environnementale face à un besoin de logements toujours plus criant, et la ville « connectée » permettent d’ouvrir le débat sur la transformation et l’adaptation du droit de l’urbanisme à ces immenses enjeux.
INTRODUCTION–La formation du droit de l’urbanisme 17
