Les politiques de développement rural en Méditerranée : des évolutions très contrastées entre le Sud, l'Est et le Nord de la Méditerranée
Bessaoud O.
in
Chassany J.P. (ed.), Pellissier J.-P. (ed.).
Politiques de développement rural durable en Méditerranée dans le cadre de la politique de voisinage de l' Union Européenne
Montpellier : CIHEAM
Options Méditerranéennes : Série A. Séminaires Méditerranéens; n. 71 2006
pages 27-31
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--- Bessaoud O. Les politiqu es de développemen t ru ral en Méditerran ée : des évolu tion s très con trastées en tre le Su d, l' Est et le N ord de la Méditerran ée. In : Chassany J.P. (ed.), Pellissier J.-P. (ed.). Politiques de développement rural durable en Méditerranée dans le cadre de la politique de voisinage de l'Union Européenne . Montpellier : CIHEAM, 2006. p. 27-31 (Options Méditerranéennes : Série A. Séminaires Méditerranéens; n. 71)
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Les politiques de dŽveloppement rural en MŽditerranŽe :
des Žvolutions tr•s contrastŽes
entre le Sud, lÕEst et le Nord de la MŽditerranŽe
Omar Bessaoud UMR Mo•sa-CIHEAM-IAMM
RŽsumŽ. Si au Nord comme au Sud et ˆ lÕEst de la MŽditerranŽe, les politiques rurales affichent des similitudes notamment depuis les annŽes 1990, leurs formulations ne recouvrent pas les m•mes contenus ni la m•me signification. Au Nord lÕexode rural semble •tre stoppŽ avec un solde naturel du aux populations migrantes alors quÕau Sud lÕexode se poursuit avec un solde dŽmographique du au cro”t naturel souvent supŽrieur ˆ 1%. Les fonctions assignŽes ˆ lÕespace rural ne sont pas les m•mes : au Nord outre la production agricole dans les zones les plus adaptŽes, les fonctions dÕaccueil, et rŽsidentielles prennent de lÕimportance. Au Sud lÕespace rural a des fonctions productives gŽnŽratrices de biens agro alimentaires, dÕemploi et de revenus.. LÕoccupation stratŽgique de lÕespace, la cohŽsion et l ÔŽquitŽ territoriale conduisent ˆ mettre en Ïuvre des politiques dÕamŽnagement territorial et la recherche dÕattractivitŽ pour les territoires constituent les prioritŽs au Nord, alors quÕau Sud il sÕagit de corriger des disparitŽs territoriales liŽes ˆ la concentration des activitŽs dans les zones utiles et ˆ la littoralisationen renfor•ant les amŽnagements agricoles et les infrastructures sociales. Du point de vue dela gestion durable des ressources naturelles, les mesures agri environnementales mises en Ïuvre au Nord visent ˆ dŽvelopper de bonnes pratiques pour corriger les externalitŽs nŽgatives liŽes au mod•le de production intensif mis en Ïuvre. Au Sud il sÕagit avant tout de bloquer des processus dÕirrŽversibilitŽ dans la dŽgradation tout en poursuivant la mise en valeur ˆ des fins de nŽcessaire production. Enfin sur le plan des activitŽs Žconomiques, la recherche dÕattractivitŽ et de compŽtitivitŽ des territoires au Nord oriente les politiques vers la diversification des activitŽs dans le cadre dÕune logique de dŽveloppement intŽgrŽ, multisectoriel. Au Sud et ˆ lÕEst le dŽveloppement rural se rŽsoud tr•s souvent par un prolongement des politiques agricoles avec la lutte contre la pauvretŽ comme prioritŽ.
Enfin dans le domaine de la gouvernance rurale, le processus de rŽgionalisation et de dŽcentralisation est relativement avancŽ au Nord et permet ˆ la suit e dÕun long apprentissage lÕimplication des acteurs locaux publics, privŽs et associatifs dans la dŽcision ˆ lÕimage de lÕapproche LEADER.
Au Sud les politiques dÕajustement structurel ont amorcŽ un processus de dŽsengagement de lÕEtat, mais la sociŽtŽ civile ne sÕest pas totalement affranchie des liens dÕappartenance ethnique, rŽgionale, familiale, de clans ou de religions, si bien que la reconstruction du pouvoir local et lÕapprentissage collectif ˆ la dŽmocratie constituent un enjeu politique majeur dans les sociŽtŽs rurales du Sud et de lÕEst de la MŽditerranŽe.
Abstract. Although rural policies north, south and east of the Mediterranean display similar features, especially since the 1990s, the way in which they are formulated does not cover the same content or the same meaning. In the north, rural exodus seems to have stopped, with a natural balance resulting from migrant populations. Exodus continues in the south with a population balance resulting from natural growth often exceeding 1%. The functions assigned to rural areas are not the same. In the north, in addition to agricultural production in the most suitable zones, visitor reception and residential functions are gaining importance. Rural areas in the south have production functions that generate agrofood goods, jobs and income. The strategic occupation of areas, cohesion and territorial equity leading to the implementation of regional development policies and emphasis on the attractiveness of regions are priorities in the north while attention in the south is paid to correcting regional disparities resulting from the concentration of occupations in useful zones and along the coasts, to strengthening agricultural development operations and social infrastructure. With regard to the sustainable development of natural resources, the agri- environmental measures implemented in the north are aimed at developing good practices to correct negative externalities resulting from the intensive production model used. In the south, the aim is above all that of blocking irreversible degradation processes while continuing development for the purposes of necessary production. Finally, in economic activities, the quest for attractiveness and competitiveness in regions in the north leads policies towards the diversification of activities within the framework of an integrated, multisectoral development approach. In the south and the east, rural development very often comes down to continuing agricultural policies with the fight against poverty as the priority.
Finally, in rural governance the regionalisation and decentralisation process is fairly well advanced in the north and, after a long period of learning, enables local public sector, private and association players to be involved in decision making, as in the LEADER concept.
In the south, structural adjustment policies have set in motion a state withdrawal process but civil society has not totally freed itself from ethnic, regional, family, clan or religious links to the extent that the reconstruction of local power and collective learning about democracy form a major political issue in rural societies south and east of the Mediterranean.
Des politiques de dŽveloppement rural clairement affichŽes se mettent en place d•s la fin des annŽes 1990 dans tous les pays de la MŽditerranŽe (au Nord, ˆ lÕEst et au Sud). Celles-ci se justifient par lÕŽvolution dÕun ensemble de facteurs historiques, humains, Žconomiques ou sociaux qui nÕont pas la m•me signification selon l'espace gŽographique considŽrŽ.
Le retour sur ces Žvolutions autorise une meilleure comprŽhension des politiques de dŽveloppement rural car, si les axes majeurs qui structurent ces politiques convergent, le sens ˆ donner ˆ ces axes est spŽcifique ˆ chacune des rŽgions rurales de la rive Nord ou de la rive Sud. Ainsi, nous avons affaire ˆ des politiques rurales qui au-delˆ des similitudes dans leurs formulations1 ne recouvrent pas les m•mes contenus et nÕont pas la m•me signification.
Cinq raisons majeures, qui sont ˆ la base de la construction de politiques de dŽveloppement rural dans les pays de la MŽditerranŽe, expliquent les diffŽrences et nous invitent ˆ prendre en compte ces spŽcificitŽs afin de mieux cibler les actions de coopŽration et de partenariat.
I - Les Žvolutions dŽmographiques et les fonctions assignŽes aux espaces ruraux
Les pays du Nord de la MŽditerranŽe enregistrent dans une premi•re pŽriode (de 1950 jusquÕaux annŽes 1980) un processus accŽlŽrŽ dÕexode rural et agricole, puis de Ç renaissancerurale È o• les tendances dŽmographiques sÕinversent (et le recensement de 1999 en France lÕillustre).
Les pays du Sud et de lÕEst de la MŽditerranŽe enregistrent certes au cours des derni•res dŽcennies un processus dÕexode rural et agricole o• la rŽpartition de la population entre urbain et rural est radicalement bouleversŽe (tous les pays ˆ lÕexception de lÕEgyte ou de lÕAlbanie ont un taux dÕurbanisation supŽrieur ˆ 50 %), mais la croissance dŽmographique dans les zones rurales se poursuit en terme absolu avec des taux souvent supŽrieurs ˆ 1%. La population rurale reste majoritairement jeune (ˆ lÕinverse des populations du Nord) et cÕest le cro”t naturel (et non le solde migratoire comme en Europe) qui alimente cette croissance soutenue des populations.
Fort de ces rŽalitŽs, les politiques rurales dans les pays du Nord de la MŽditerranŽe assignent aux espaces ruraux outre la fonction classique de production agricole plus ou moins prŽsente selon les conditions de milieu et la dynamique socio-Žconomique, des fonctions dÕaccueil de populations nŽo- rurales, des fonctions rŽsidentielles et de loisirs et les fonctions Žconomiques sont essentiellement des fonctions de services. Les pays du Sud tentent quant ˆ eux de freiner lÕexode rural et agricole et incitent les campagnes ˆ retenir leur cro”t de population faute de politiques dÕurbanisation contr™lŽe ou rŽgulŽe et assignent ˆ leurs espaces ruraux des fonctions productives gŽnŽratrices dÕemploi et de revenus. M•me si les services se dŽveloppepent (30% des activitŽs Žconomiques en 2004 dans les zones rurales algŽriennes par exemple), lÕagriculture reste le secteur dÕactivitŽ et dÕemploi principal.
II - Les Žvolutions des territoires ruraux
Au Nord, les politiques de modernisation agricoles conjuguŽes ˆ des processus dÕindustrialisation ont contribuŽ ˆ concentrer le dŽveloppement dans des rŽgions localisŽes dans le Nord de lÕUnion europŽenne. Il faut rappeler que la spŽcialisation dans le centre de lÕEurope, dans un triangle dŽlimitŽ par le North Yorkshire (Royaume Uni), la Franche ComtŽ (en France) et Hamburg (en Allemagne), a concentrŽ sur 1/7 du territoire europŽen 47 % des activitŽs Žconomiques et le 1/3 de la population de lÕEurope des 15. LÕon observe par ailleurs, ˆ lÕintŽrieur m•me de chacun des territoires des pays du Nord de la MŽditerranŽe de tr•s fortes inŽgalitŽs : ˆ titre dÕexemple, la localisation des infrastructures sociales, industrielles et touristiques et la population sont polarisŽes en Gr•ce autour de Ç lÕaxe de dŽveloppement
en S È qui co•ncide avec les plaines de lÕEst desservies par de grands p™les urbains2. Les probl•mes dÕoccupation stratŽgique du territoire, de cohŽsion et dÕŽquitŽ territoriale ont ainsi conduit les pays du Nord de la MŽditerranŽe ˆ se doter de politiques dÕamŽnagement territorial (par le dŽveloppement dÕinfrastructures et dÕŽquipement de services) spŽcialement dŽdiŽes ˆ lÕarri•re pays des centres urbains et aux zones rurales marginalisŽes. Les politiques dÕamŽnagement, les politiques rŽgionales ont d•s la fin des annŽes 1970 ŽtŽ enrichies par des stratŽgies orientŽes vers le dŽveloppement de la compŽtitivitŽ et/ou de lÕattractivitŽ des territoires ruraux. Si les rŽsultats obtenus sont ˆ nuancer, il convient de noter que des p™les dÕexcellence ruraux en France et des districts ruraux sont en construction (en France et en lÕItalie par exemple).
Les politiques macro-Žconomiques et sociales mises en Ïuvre dans les pays du Sud de la MŽditerranŽe se sont Žgalement concentrŽes dans les zones Ç utiles È, favorablement dotŽes en ressources et la littoralisation des activitŽes et des agglomŽrations urbaines a accentuŽe les dŽsŽquilibres rŽgionaux et les disparitŽs territoriales (45 % de la population est concentrŽe sur 2% du territoire en AlgŽrie par exemple et les processus de littoralisation sont toujours ˆ lÕoeuvre en Albanie, au Liban ou en Tunisie). Et les pays du Sud de la MŽditerranŽe s'engagent ˆ peine dans des programmes dÕamŽnagement du territoire qui visent ˆ corriger ces dŽsŽquilibres territoriaux. Les actions de reconqu•te du territoire vŽhiculŽes par les schŽmas dÕamŽnagement nationaux et/ou rŽgionaux du territoire (de lÕoption hauts plateaux de lÕAlgŽrie en passant par le projet GAP en Turquie ou la mise en valeur de nouvelles terres en Egypte) sÕinscrivent en droite ligne dans cette perspective. Il convient cependant de faire observer que la composante principale des schŽmas dÕamŽnagement nationaux et/ou rŽgionaux reste essentiellement centrŽe, dÕune part, sur le dŽveloppement des Žquipements et ouvrages agricoles, et dÕautre part, sur la mise en place dÕinfrastructures sociales de base (routes, Žcoles, rŽseaux de desserte administrative, ŽlectricitŽ, eauÉ).
III - La dŽgradation des ressources naturelles
Si la politique agricole commune (PAC) a enregistrŽ de vrais succ•s en termes de croissance de la production et de sŽcuritŽ alimentaire (au sens de lÕacc•s aux produits alimentaires), elle a produit des effets pervers sur l Ôenvironnement. LÕon sÕaccorde ˆ dire que la dŽprise dŽmographique, le recours croissant aux facteurs de productivitŽ (engrais, pesticidesÉ) ont produit des externalitŽs nŽgatives (enfrichement, incendies, pollutions des sols et des nappes).
La valorisation du patrimoine naturel (pour assurer les fonctions paysag•res et de rŽcrŽation) et des biens environnementaux (biens publics), les incitations ˆ dŽvelopper des pratiques agri- environnementales raisonnŽes constituent d•s lors une dimension qui structure fortement les politiques de dŽveloppement rurales dans le Nord de la MŽditerranŽe.
Dans les pays du Sud, la pression dŽmographique conjuguŽe ˆ des structures agraires dŽfavorables (les 2/3 de la population agricole disposent de moins de 5 ha au Maghreb) et ˆ des pratiques techniques agricoles et/ou pastorales destructrices (comme par exemple le surp‰turage) : elles ont largement contribuŽ ˆ entamer le capital naturel disponible (la dŽforestation affecte 30 000 ha/an dans les zones rurales de la montagne marocaine).
Le changement climatique observŽ ces derni•res annŽes avec la rŽcurrence des pŽriodes de sŽcheresse nÕont fait quÕaggraver ces phŽnom•nes de dŽgradation et les populations rurales sont aujourd'hui confrontŽes ˆ des situations dÕinsŽcuritŽ alimentaire croissante et de pauvretŽ qui aggravent la pression sur les ressources naturelles. Dans ces conditions, les mesure de protection des ressources naturelles qui sont affichŽes dans les stratŽgie de dŽveloppement rural des pays du Sud visent ˆ lutter en prioritŽ contre la dŽsertification, ˆ amŽliorer les taux du couvert vŽgŽtal (souvent infŽrieur ˆ 10 %) et ˆ contenir les processus dÕŽpuisement des ressources en eau pour satisfaire les besoins domestiques : dans les pays du Sud de la MŽditerranŽe, lÕobjectif du dŽveloppement durable consiste essentiellement ˆ bloquer
2. LÕaxe de dŽveloppement en S È co•ncide avec la route nationale qui m•ne de PŽtras et Corinthe ˆ Ath•nes-Le PirŽe et Th•bes et qui remonte vers Volos (Larissa) jusquÕˆ Salonique et Kavala.
des processus dÕirreversibilitŽ dans la dŽgradation et/ou ˆ Žviter le franchissement de seuils critiques dans la reproduction des ressources naturelles.
IV - Les activitŽs Žconomiques
Dans les pays du Nord de la MŽditerranŽe, m•me si les territoires ruraux restent largement structurŽs par lÕagriculture qui occupe toujours la majoritŽ de lÕespace et en assure en grande partie lÕentretien, celle-ci a cessŽ dÕ•tre un secteur structurant les Žconomies rurales. Les mouvements dÕexode agricole et rural accŽlŽrŽs par la politique agricole commune ont contribuŽ ˆ la dŽlocalisation des productions et ˆ la rŽduction du tissu Žconomique rural. Pour contre balancer ces processus, les politiques rurales de lÕUnion EuropŽenne se sont fixŽes des objectifs orientŽs vers le renforcement de la compŽtitivitŽ de lÕagriculture (par une production axŽe sur la qualitŽ) et vers la diversification des activitŽs.
Les actions dŽfinies dans le cadre des programmes LEADER ou de programmes nationaux et/ou rŽgionaux de dŽveloppement rural concernent ainsi divers secteurs (crŽation dÕentreprises, dŽveloppement de produits identitaires et de qualitŽ, tourisme, valorisation du patrimoine historique et culturel, services au milieu etc...)3, et des logiques de dŽveloppement local intŽgrŽ se substituent aux logiques de croissance des productions de biens et services. La France qui est le principal bŽnŽficiaire de la politique de dŽveloppement rural de lÕUnion EuropŽenne4 affiche par exemple dans le cadre du RDR 2007/2013 la rŽalisation des objectifs suivants : compŽtitivitŽ de lÕagriculture et de la sylviculture, environnement et gestion des ressources naturelles du territoire, qualitŽ de la vie et diversification des activitŽs Žconomiques.
L'agriculture reste le secteur clŽ des activitŽs Žconomiques au Sud et ˆ l'Est. Les mŽnages agricoles constituent lÕessentiel de la population des zones rurales et la population active agricole reprŽsente encore plus des " de la population active des rŽgions rurales. Par ailleurs, lÕacc•s inŽgal aux ressources Žconomiques (aux ressources fonci•res en particulier), financi•res et aux infrastructures sociales se traduit Žgalement sur le plan social, par le sous-emploi et la pauvretŽ (quÕillustrent les faibles valeurs des indicateurs du dŽveloppement humain affichŽs par le PNUD). Les politiques de dŽveloppement rural dans ces pays prolongent les politiques agricoles officielles. M•me si lÕobjectif de la diversification des activitŽs Žconomiques est annoncŽ, les politiques de dŽveloppement rural placent au centre de leurs actions la lutte contre la pauvretŽ (par lÕamŽlioration des infrastructures sociales : alphabŽtisation, santŽ, routes, acc•s ˆ lÕeau potable, rŽseau dÕassainissement, Žlectrification rurale, habitatÉ) et accordent une prioritŽ absolue ˆ lÕagriculture, aux productions agricoles et ˆ la mise en valeur des terres (cas de lÕEgypte, de la Turquie et des pays du Maghreb).
V - La gouvernance rurale
Des changements significatifs sont intervenus dans le paysage institutionnel des pays mŽditerranŽens au cours des vingt derni•res annŽes en rapport notamment avec le dŽsengagement des Etats (programmes d'ajustement structurel au Sud) et des rŽformes qui ont accompagnŽes les processus de rŽgionalisation et de dŽcentralisation administrative (France, Italie, Espagne).
Dans les pays du Nord de la MŽditerranŽe, les politiques communautaires et les changements institutionnels qui les ont accompagnŽs ont eu des effets importants sur la structuration gŽnŽrale des acteurs du dŽveloppement rural, particuli•rement en France. Les politiques communautaires ont agi ˆ un double niveau : elles ont, dÕune part, favorisŽ lÕŽmergence de nouvelles associations et, dÕautre part, encouragŽ la mise en relation (par la coopŽration y compris transnationale) et lÕimplication de plusieurs acteurs (privŽs/publics/associations) dans le cadre de projets de dŽveloppement (cas des programmes LEADER).
3. Plus de 75 % des programmes LEADER ont une composante ÒservicesÓ (tourisme, promotion de la culture, appui aux personnes,
Les politiques rurales prŽconisŽes dans les pays du Sud sollicitent dŽsormais la participation d'un plus grand nombre d'acteurs (organisation de producteurs agricoles, collectivitŽs territoriales, des communautŽs rurales de base, entreprises privŽesÉ) dans la gestion des projets de dŽveloppement rural.
Si la revitalisation du tissu politique local et la participation des acteurs locaux au dŽveloppement de leur territoires sont des rŽalitŽs visibles dans les pays du Nord de la MŽditerranŽe, la reconstruction du pouvoir local et lÕapprentissage collectif ˆ la dŽmocratie constituent encore un enjeu politique majeur dans les sociŽtŽs rurales du Sud et de lÕEst de la MŽditerranŽe. La sociŽtŽ civile dans les pays du Sud de la MŽditerranŽe ne sÕest pas affranchie des liens dÕappartenance ethnique, rŽgionale, familiale, de clans ou de religions (Liban, Albanie) qui relient les diffŽrentes communautŽs rurales. Ce dernier point reprŽsente une autre ligne de fracture avec les sociŽtŽs rurales du Nord de la MŽditerranŽe. LÕEtat reste le principal acteur Žconomique et social et le secteur des entreprises privŽes et/ou public reste marginal dans la conduite des actions de dŽveloppement rural.
