Le régime des cultes en Suisse : rapport national suisse à l'occasion d'une Table ronde du Centre de Recherches administratives

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Le régime des cultes en Suisse : rapport national suisse à l'occasion d'une Table ronde du Centre de Recherches administratives

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Le régime des cultes en Suisse : rapport national suisse à l'occasion d'une Table ronde du Centre de Recherches administratives. Annuaire européen

d'administration publique, 2000, p. 661-689

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:41964

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par François BELLANGER(*),

Valérie DEF AGO GAUDIN(**) et Marc Fabrice MONTINI (***)

La présente chronique d'actualité administrative en Suisse pour l'année 2000 se propose, dans un premier temps, d'examiner les modifications constitutionnelles et législatives qui ont été adoptées ou refusées dans le cadre de votations populaires, avant d'analyser les législations fédérales entrées en vigueur en 2000 n'ayant pas fait l'objet d'un référendum. Enfin, il sera procédé à l'exposé des arrêts les plus importants rendus ou publiés par le Tribunal fédéral en 2000 en matière de droit administratif.

1 -MODIFICATIONS CONSTITUTIONNELLES ET LÉGISLATIVES

A - MODIFICATIONS CONSTITUTIONNELLES

Au préalable, il convient de rappeler qu'une modification de la Constitution fédérale (1) peut intervenir soit sur la base d'un projet voté par le Parlement, soit ensuite du dépôt d'une initiative populaire, à savoir un texte signé et agréé par 1 OO 000 citoyens au moins. Par ailleurs, tout projet de modification de la Constitution doit obligatoirement faire l'objet d'une votation populaire nommée référendum (2). La modification envisagée est

(*) Professeur ordinaire à l'Université de Genève, Avocat.

(**) Assistante à l'Université de Genève, titulaire du brevet d'avocat.

(***) Assistant à l'Université de Genève, titulaire du brevet d'avocat.

( 1) Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Recueil systématique du droit fédéral (RS) 101 ; ci-après« Cst ».

(2) Article 140, alinéa 1, litt. a, Cst.

Annuaire Européen d'Administration Publique, Volume XXIJJ 2000

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acceptée si elle recueille la double majorité du peuple et des 20 cantons et 6 demi-cantons.

Au cours de l'année 2000, quatorze modifications constitutionnelles ont ainsi été soumises au vote.

•Le 12 mars 2000, le peuple et les cantons ont été invités à se prononcer sur un projet de réforme de la justice. Ce projet constitue une étape supplémentaire dans le processus de réforme constitutionnelle engagée par l'acceptation de la nouvelle Constitution en avril 1999 par le peuple. En effet, à cette date, le constituant a adopté une nouvelle charte fondamentale, qui ne contenait pas de modification majeure des institutions ; il était prévu de discuter de celles-ci à l'avenir. La réforme de la justice est ainsi la première de ces modifications de fond à être soumise au constituant (3).

La réforme de la justice vise trois objectifs : la garantie de l'accès au juge, l'allégement de la tâche du Tribunal fédéral, et l'unification du droit de

la procédure civile et pénale.

Aujourd'hu~ la garantie de l'accès au juge n'est pas encore assurée pour tous les litiges; certains d'entre eux sont en effet jugés en dernière instance par des autorités administratives ou gouvernementales. La réforme de la justice donnera à chacun le droit de faire juger sa cause par un tribunal. Par ailleurs, la création d'instances judiciaires préalables permettra d'alléger la tâche du Tribunal fédéral; aucune cause ne pourra désormais être portée devant le Tribunal fédéral si elle n'a pas au préalable été examinée par une autorité judiciaire. Devront ainsi être créés un tribunal pénal fédéral et un tribunal administratif fédéral chargé d'examiner les recours interjetés contre les décisions de l'administration fédérale. Parallèlement, les conditions d'accès au Tribunal fédéral seront réglementées plus strictement. Enfin, il existe en Suisse à l'heure actuelle 27 codes de procédure civile et 29 codes de procédure pénale, alors même que le droit civil et le droit pénal sont du ressort de la Confédération. L'unification de ces droits de procédure permettra de remédier à certaines inégalités de traitement survenant en raison des différences existant au sein des diverses procédures cantonales. De même, elle permettra d'éviter certains obstacles à la lutte contre la criminalité existant du fait de la multiplicité des procédures pénales cantonales.

L'arrêté fédéral relatif à la réforme de la justice a très largement été accepté, par 86 % du peuple et par tous les cantons et demi-cantons. La mise en œuvre concrète de la réforme est désormais la tâche du législateur.

• À cette même date, le constituant a eu à se déterminer à propos de quatre initiatives populaires. Toutes ont été rejetées par le peuple à une large majorité (au-delà de 70 %), ainsi que par tous les cantons.

(3) Voir, par les mêmes auteurs, CHRONIQUE DE VIE ADMlNISTRATIVE- SUISSE/1999, in Annuaire européen d'administration publique, XXII-1999, P.U.AM. 2000, p. 574-575.

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J

La première, intitulée « pour une démocratie directe plus rapide », tendait à imposer aux autorités un délai de douze mois entre le dépôt d'une initiative populaire fédérale présentée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces et son passage en votation. Actuellement, ce délai peut s'étendre à trois ans et trois mois.

Selon les initiants, un tel raccourcissement de la période de traitement de l'initiative aurait permis de mettre un terme à tous les agissements politiques et tactiques autour des initiatives populaires.

Le Conseil fédéral, mettant en avant l'importance de l'institution sur la loi fondamentale régissant l'État, s'est opposé au projet. Il a relevé en substance que le processus politique important déclenché par le dépôt d'une initiative populaire ne pouvait être réduit à un dialogue sur une période de douze mois seulement ; un délai si court ne permet en effet pas de débattre largement sur les propositions contenues dans l'initiative, ni de confronter celles-ci à d'autres solutions susceptibles de rencontrer l'adhésion du plus grand nombre.

• La seconde initiative, dénommée « pour une représentation équitable des femmes dans les autorités fédérales», tendait à imposer des quotas dans les autorités législatives, exécutives et judiciaires fédérales.

Constatant que la représentation des femmes dans les institutions politiques n'est que d'un cinquième environ, et ce malgré l'égalité de droit assurée par la Constitution4, les initiants considéraient que des mesures contraignantes étaient nécessaires afin d'atteindre la parité hommes-femmes, notamment au Parlement.

Tout en souscrivant à l'objectif de l'initiative, le Conseil fédéral s'est opposé à celle-ci, invoquant notamment la restriction à la liberté de vote qu'un tel système de quotas aurait introduite, de même que les inégalités entre candidats qui auraient de ce fait été induites ; il déplorait en outre la rigidité du système proposé. Le Conseil fédéral a cependant relevé que la situation des femmes en politique est le reflet des inégalités entre les sexes qui subsistent dans les autres domaines de la vie sociale. Selon le gouvernement, il faut donc œuvrer à la création des conditions qui, en amont, favoriseront une meilleure représentation des femmes; cela passe en particulier par l'élimination des inégalités dans les domaines de la formation, de l'emploi et de la famille. Dont acte.

• En troisième lieu, le constituant s'est déterminé sur la question de la procréation médicalement assistée, soulevée par l'initiative « pour la protec- tion de l'être humain contre les techniques de reproduction artificielles».

(4) Article 8, alinéa 3, Cst.

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Mettant en avant tant les conséquences inconnues de la conception en éprouvettes que le coût élevé de ces interventions accroissant les dépenses de santé ou encore l'atteinte à la dignité humaine d'enfants qui ne connaîtront pas leur origine véritable, les initiants voulaient non seulement prévenir d'éventuels abus en la matière, mais également interdire, de manière absolue, toute fécondation hors du corps de la femme et le recours au sperme de tiers.

Ces arguments n'ont pas été suivis par le peuple, notamment en raison de l'adoption par le Parlement le 18 décembre 1998 d'une loi sur la procréation médicalement assistée (5). Ce texte fixe des limites strictes à la fécondation artificielle : la procréation médicalement assistée est subordonnée à autorisation et les médecins qui la pratiquent soumis à une surveillance permanente; la fécondation in vitro n'est autorisée qu'à des conditions très strictes; l'enfant né à la suite d'un don de sperme peut connaître l'identité du donneur. Le respect de la dignité humaine ainsi que la protection de l'individu et de la famille ont guidé le législateur dans l'élaboration de ce texte (6).

•En quatrième lieu, l'initiative populaire «visant à réduire de moitié le trafic routier motorisé afin de maintenir et d'améliorer des espaces vitaux»

s'est inscrite au cœur du débat relatif à la politique des transports: comment concilier les intérêts de la mobilité en tant que besoin fondamental de l'homme et facteur de développement économique et social, et les besoins de protection de l'environnement allant croissant en même temps que l'augmentation du trafic motorisé.

Les initiants exigeaient en substance que le trafic motorisé soit réduit de moitié en Suisse au cours des dix prochaines années; ils n'indiquaient cependant pas les moyens par lesquels atteindre cet objectif, laissant le soin au Parlement, voire au Gouvernement, d'adopter les mesures nécessaires.

C'est avec succès que le Conseil fédéral a combattu ce projet qui, contrairement à la politique des transports poursuivie jusqu'alors et projetée à l'avenir, ne luttait pas contre les inconvénients spécifiques de la mobilité, mais tendait à entraver directement celle-ci. En s'en prenant au seul volume du trafic motorisé, l'initiative méconnaissait bon nombre de mesures prises ou à prendre dans le cadre de la politique des transports, lesquelles tendent à ménager au mieux la mobilité, notamment la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP) (7), la modernisation des chemins de fer, le renforcement des normes anti-pollution, ladoption de la loi sur le C02 ( 8 ), ou le transfert du trafic des marchandises de la route au rail.

(5) RS 814.90.

(6) La loi sur la procréation médicalement assistée est entrée en vigueur le 1er janvier 2001 : RO 2000 3055.

(7) Voir infra IL A

(8) Voir, par les mêmes auteurs, CHRONIQUE DE VIE ADMINISTRATIVE- SUISSE/1999, in Annuaire européen d'administration publique, XXII-1999, P.U.AM. 2000, p. 582-583.

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•Le 24 septembre 2000, le constituant a été invité à se prononcer sur trois objets voisins, dans le domaine de l'énergie : une initiative populaire

«pour l'introduction d'un centime solaire» (initiative solaire), et deux articles constitutionnels élaborés par le Parlement, en guise de contre-projet l'un à l'initiative solaire (article constitutionnel relatif à une redevance pour l'encouragement des énergies renouvelables), l'autre à une initiative populaire retirée dans l'intervalle (article constitutionnel relatif à une redevance incitative sur l'énergie en faveur de l'environnement) (9).

L'initiative solaire visait à prélever, pendant 25 ans, une redevance sur les énergies non renouvelables telles que le pétrole, le gaz ou l'énergie nucléaire. Le produit de cette redevance aurait été consacré, pour moitié au moins, à l'exploitation de l'énergie solaire, et le reste à la promotion de l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Considérant cette initiative trop radicale et regrettant qu'elle soit axée sur la seule énergie solaire, les parlementaires ont proposé, en contreprojet, un programme d'encouragement moins onéreux en guise d'aide aux énergies renouvelables. Par rapport à l'initiative solaire, le montant de la redevance était réduit, ainsi que sa durée de perception, et une utilisation plus large du produit de celle-ci était prévu : un quart au moins aurait dû être affecté aux énergies renouvelables, un quart au moins à l'utilisation rationnelle de l'énergie et un quart au moins au maintien et au renouvellement des centrales hydrauliques. Le dernier quart aurait été utilisé de manière à obtenir des effets optimaux pour l'environnement. Cette redevance était notamment conçue en tant que mesure d'accompagnement en prévision de la libéralisation du marché de l'électricité prévue à moyen terme. En effet, la redevance en faveur des énergies renouvelables aurait été utilisée notamment pour accorder des prêts aux centrales hydrauliques, de manière à permettre à celles-ci de se maintenir en état, voire de se moderniser, leur permettant ainsi de faire face à la concurrence étrangère accrue écoulant en Suisse de l'électricité moins coûteuse provenant de centrales thermofossiles.

La redevance incitative a pour sa part été instaurée par le Parlement selon le principe «grever l'énergie pour dégrever le travail». Tout comme la redevance en faveur des énergies renouvelables, elle prévoyait de ne grever que les énergies non renouvelables. Ainsi, tout en tendant à réduire les charges salariales annexes obligatoires, la redevance incitative était un instrument supplémentaire à disposition de l'État lui permettant de mener sa politique de réduction des émissions de C02

Craignant tant une imposition supplémentaire qu'une montée en flèche des prix du carburant, alors qu'à cette période le marché international du brut

(9) Voir, par les mêmes auteurs, CHRONIQUE DE VIE ADMINISTRATIVE- SUISSE/1999, in Annuaire européen d'administration publique, XXII-1999, P.U.AM. 2000, p. 583-584.

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était déjà tendu, le constituant a refusé l'initiative solaire comme les deux articles constitutionnels proposés et soutenus par le Parlement et le gouvernement.

• À cette même date, une initiative populaire « pour une réglementation de l'immigration» a été soumise au vote. Ce texte visait en substance à limiter le plus vite possible la proportion des étrangers à 18 % de la population résidante, alors que cette proportion atteint 19,3 %. Selon les initiants, le durcissement de la politique d'asile ne suffirait pas à limiter le nombre de nouveaux immigrants en Suisse.

Considérant que la question de l'intégration des étrangers ne peut pas être résolue par une simple limitation de leur nombre, et relevant que la limitation relevée par l'initiative aurait remis en question les accords bilatéraux avec l'UE (IO) comme la politique d'asile humanitaire de la Confédération, le gouvernement s'est opposé à cette initiative. En outre, selon les milieux concernés, une telle limitation aurait limité la compétitivité de l'économie suisse, touchant la main-d'œuvre dont les secteurs de la santé, de l'hôtellerie, de la restauration, de la construction, de l'informatique et de l'agriculture ont un grand besoin.

L'initiative a été rejetée par 64 % du peuple et par tous les cantons.

•Le même jour enfin, et pour une seconde fois dans l'année, le constituant a refusé d'apporter une modification au système de démocratie directe en vigueur. Une initiative« pour davantage de droits au peuple grâce au référendum avec contre-proposition» suggérait en effet d'instaurer un nouveau droit populaire, le référendum constructif. Avec un tel instrument, le peuple n'aurait plus eu à devoir accepter ou refuser une loi en bloc, mais aurait pu également se prononcer sur la modification de points particuliers du texte soumis au vote.

Cette initiative était le fruit de déceptions induites par certaines votations, à l'occasion desquelles le peuple n'avait eu d'autre choix que de refuser ou acce~ter des modifications législatives dont un volet le satisfaisait, et l'autre pas. A titre d'exemple, les initiants ont mentionné les réformes de l'assurance Vieillesse-Survivants (ci-après « AVS »); à l'occasion d'un seul vote, le peuple a été contraint d'accepter le relèvement de l'âge de la retraite à 64 ans pour les femmes pour voir également passer le volet important de l'égalité de traitement des femmes au regard des prestations versées par la loi.

Selon le Conseil fédéral, opposé au projet, la recherche du consensus est l'un des fondements de la culture politique de la Suisse. Le référendum constructif aurait eu pour effet de remettre en question des compromis patiemment négociés tout au long du processus législatif, et aurait mené à l'adoption de législations incohérentes.

(10) Voir infra L C.

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Le référendum constructif a été refusé par tous les cantons et 61 % des voix.

On notera, en relation avec cette question, qu'un projet de réforme des droits populaires présenté par le Conseil fédéral est actuellement à l'étude auprès de Commissions du Parlement. De nouvelles solutions sont examinées, qui permettront aux droits populaires d'être adaptés aux nouveaux défis qui attendent la Suisse.

• Le 26 novembre 2000, deux initiatives populaires en matière d' A VS ont été soumises au vote. Émanant de comités différents, toutes deux avaient un objet commun, à savoir l'assout>lissement de l'âge de la retraite, sans réduction de rente correspondante. A 62 ans, chacun aurait eu le choix de continuer à travailler ou de prendre sa retraite, en fonction de ses besoins personnels, sans perte :financière.

Le Conseil fédéral et le Parlement ont combattu les deux initiatives.

D'une part, la onzième révision de l' AVS est en discussion auprès des Chambres ; or, la retraite à la carte est un point qui est à l'ordre du jour dans ce cadre. D'autre part, et surtout, les propositions contenues dans les deux initiatives auraient aggravé les problèmes de trésorerie dans ce domaine ; en effet, le :financement à long terme des rentes A VS est d'ores et déjà une question sensible que les autorités politiques ont à résoudre, compte tenu notamment du vieillissement de la population. De nombreuses mesures d'économie sont à l'étude, de même que le relèvement du taux de la TV A d'un point et demi en faveur del' AVS est envisagé.

Les deux initiatives ont été refusées.

• Le même jour, une initiative populaire tendant à une réduction sensible des dépenses militaires en faveur notamment d'une politique internationale plus active de la paix a été rejetée.

Le Conseil fédéral et le Parlement étaient opposés à l'initiative.

Premièrement, des économies substantielles ont déjà été effectuées dans le domaine au cours des dernières années ; des économies supplémentaires com- promettraient la capacité de défense et la sécurité du pays. Deuxièmement, la Suisse est déjà engagée dans les efforts internationaux en faveur de la paix (bérets jaunes en ex-Yougoslavie, soutien aux missions de l'ONU et de l'OSCE, coopération au développement), conformément à l'orientation stratégique de sécurité par la coopération. Enfin, une réforme Armée XXI est en cours, que l'acceptation de l'initiative aurait remise en question.

•Le constituant s'est enfin prononcé sur une initiative populaire «pour des coûts hospitaliers moins élevés».

Aujourd'hui, le système de santé suisse repose sur une assurance- maladie de base obligatoire qui prend en charge des soins de qualité, acces- sibles à l'ensemble de la population, conformément au principe de la soli- darité entre les assurés.

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Constatant que les primes d'assurance-maladie ne cessent d'augmenter, et partant de l'idée que les traitements ambulatoires seraient par principe peu onéreux et donc abordables pour chacun, l'initiative tendait à exclure de l'assurance-maladie obligatoire toutes les prestations qui n'auraient pas été liées à une hospitalisation.

Cette initiative, qui menaçait l'accès aux soins, bannissait la solidarité de l'assurance-maladie sociale, et instaurait une médecine à deux vitesses, a été balayée par tous les cantons et 82 % de la population, qui ont suivi en cela l'avis du Conseil fédéral et du Parlement.

B - MODIFICATIONS LÉGISLATIVES

Un référendum (votation populaire) n'est organisé s'agissant des lois fédérales que si, dans un délai de 1 OO jours suivant la publication de celles-ci, 50 000 citoyens au moins ou huit cantons le demandent. Il s'agit ainsi d'un référendum facultatif. En pareil cas, seule la majorité des voix du peuple est requise ( 11 ).

Dans le cours de l'année 2000, une seule loi fédérale a fait l'objet d'un référendum. Il s'agit de la Loi sur le personnel de la Confédération (LPers), applicable aux 105 000 employés de l'administration centrale fédérale et des établissements décentralisés que sont la Poste et les Chemins de fer fédéraux (CFF).

Ce texte, qui remplace de Statut des fonctionnaires qui datait de 1927, donne à la Confédération les moyens de mener une politique du personnel moderne, tout en lui imposant un cadre l'obligeant à demeurer un employeur fiable et à prendre ses responsabilités sur le plan social. La loi a d'ailleurs été négociée avec les associations faîtières du personnel ; seule l'une d'entre elles est l'auteur du référendum.

La LPers introduit de nombreuses innovations. Tout d'abord, elle aboutit à la suppression du statut de fonctionnaire, celui-ci étant remplacé par un contrat de droit public résiliable. En contrepartie, une protection accrue con- tre les licenciements est accordée par la loi : tous les motifs de licenciement sont prévus dans la loi; un employé ne peut être licencié sans qu'il y ait faute de sa part que pour des motifs économiques ou des impératifs d'exploitation sérieux; des licenciements à grande échelle imposent l'élaboration d'un plan social en collaboration avec les associations du personnel ; des règles procé- durales viennent en outre favoriser la situation du travailleur. Par ailleurs, la loi permet à la Poste et aux CFF de négocier des conventions collectives de travail, ce qui permet d'instaurer un partenariat social moderne entre interlocuteurs égaux en droits. En outre, les automatismes qui président à

( 11) Article 141, alinéa 1, litt. a, Cst.

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l'évolution des salaires sont supprimés au profit d'une appréciation du personnel et des prestations fournies.

Les partisans du référendum ont mis en avant la perte de la sécurité de l'emploi, les effets de la loi sur les salaires, notamment les plus bas. Un démantèlement social certain en aurait découlé, et par là même des réper- cussions négatives sur la qualité du service public.

Évitant de faire l'amalgame entre avenir du service public et conditions d'emploi dans la fonction publique, le peuple a suivi à 67 % l'avis du Parlement et du Gouvernement.

C - LES BILATÉRALES

Tout comme les lois fédérales, les traités internationaux qui entraînent une unification multilatérale du droit sont soumis au référendum facultatif (12).

Ainsi, le 21 mai 2000, le peuple suisse a accepté, à 67 % des voix, d'approuver les Accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union Européenne.

Cette votation populaire est un pas en avant dans le long processus de rapprochement de la Suisse vers l'UE. La négociation de ces accords bilatéraux et sectoriels s'est avérée nécessaire ensuite du refus par le peuple suisse en 1992 d'adhérer à l'Espace Économique Européen, dans la mesure où un renforcement des liens notamment économiques entre la Suisse et l'UE s'imposait. Il faut en effet savoir que l'industrie suisse exporte plus de 60 % de sa production vers les États membres de l'UE, alors qu'il y a 30 ans, la CEE absorbait 35 % des exportations suisses. À l'inverse, près de 80 % des importations en Suisse proviennent du marché communautaire.

Les Accords bilatéraux ont été négociés dans sept domaines.

•La libre circulation des personnes : la Suisse et l'UE s'engagent réciproquement à faciliter l'accès à leur marché du travail ainsi que les conditions d'établissement; l'accord prévoit également la reconnaissance mutuelle des diplômes professionnels, ainsi que la coordination des systèmes de sécurité sociale. La Suisse, qui connaît une réglementation très stricte relative à l'immigration des travailleurs, a obtenu de pouvoir introduire la libre circulation des personnes par étapes, de pouvoir se prononcer, sept ans après l'entrée en vigueur de l'accord, sur la prolongation de celui-ci; elle est également au bénéfice d'une clause de sauvegarde pour faire face, en cas de forte immigration, à des problèmes sociaux ou économiques. La Suisse a, par ailleurs, prévu des mesures d'accompagnement pour éviter que les entreprises et les travailleurs étrangers ne pratiquent une sous-enchère abusive sur les plans salarial et social par rapport aux normes suisses ; ainsi, par exemple, la

(12) Article 141, alinéa 1, litt. d, ch. 3, Cst.

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loi sur les travailleurs détachés, qui impose des garanties minimales sur les plans des salaires et des conditions de travail aux entreprises communautaires qui fournissent une prestation en Suisse pendant une période déterminée.

•Le transport terrestre : l'accord tend à assurer une meilleure coordi- nation entre les politiques des transports de la Suisse et de l'UE. Il matérialise des concessions réciproques importantes : ainsi, la limite de poids des camions circulant sur le territoire de la Confédération passera en quatre ans de 28 à 40 tonnes; en contrepartie, la Suisse a obtenu, notamment, de pouvoir relever de manière conséquente les redevances poids lourds. La RPLP peut ainsi être introduite (13), ce qui permet d'assurer le financement des nouvelles lignes ferroviaires à travers les Alpes (NLF A) ; la politique de la Confédération en matière de transports peut ainsi aller de l'avant, notamment la réalisation du transfert du trafic marchandises vers le rail, d'une part, et la mise en œuvre de l'article constitutionnel sur la protection des Alpes (14), d'autre part.

• Le transport aérien : les compagnies aériennes suisses obtiennent pratiquement les mêmes droits sur le marché aérien des transports que les compagnies concurrentes de l'UE. Jusqu'alors, les nouvelles lignes aériennes comme les nouveaux tarifs devaient être négociés avec chaque État de l'UE;

avec l'accord, les compagnies suisses peuvent desservir n'importe quel aéroport de l'UE, et fixer librement leurs tarifs.

• Les obstacles techniques au commerce : laccord conclu dans ce do- maine reconnaît léquivalence de nombreuses normes industrielles suisses avec les prescriptions communautaires. Ceci permet d'éviter aux produits suisses destinés à l'exportation un double examen de conformité, souvent long et coûteux. Le Conseil fédéral voit ainsi disparaître une des raisons qui ont conduit de nombreuses entreprises suisses à délocaliser une partie de leur production dans les pays européens.

•Les marchés publics : les conditions d'accès aux marchés publics passés dans l'UE, respectivement en Suisse, sont facilitées pour les entre- prises suisses, respectivement européennes. Sont en particulier visés les marchés publics dans les secteurs de l'énergie, de l'eau, des transports et des télécommunications. L'accord sur les marchés publics permet ainsi, pour ce qui est de la Suisse, d'assurer de manière systématique aux pays membres de l'UE l'ouverture de ses marchés publics, ouverture d'ores et déjà consacrée par des accords internationaux et la législation interne.

• La recherche : les échanges scientifiques sont favorisés. Ceci permet en particulier aux chercheurs suisses de participer sur un pied d'égalité avec leurs partenaires européens aux principaux programmes de recherche de

(13) Voir infra II. A

(14) Article 84 Cst; voir infra II. A

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l'UE, de même que d'avoir accès aux résultats des programmes de recherche communautaire.

• L'agriculture : l'accord prévoit que des obstacles tarifaires et tech- niques frappant certains produits agricoles sont supprimés entre la Suisse et l'UE. L'accord ouvre donc de nouveaux débouchés aux produits agricoles suisses, notamment aux spécialités fromagères.

Divers groupes d'intérêts se sont opposés aux bilatérales et ont lancé un référendum. Ils ont soutenu en substance que l'approbation des accords bilatéraux serait un pas vers l'adhésion à l'UE, ce à quoi ils s'opposent fermement. En outre, selon les initiants, les échanges aujourd'hui réalisés entre la Suisse et l'Europe démontreraient que les accords bilatéraux sont inutiles. Par ailleurs, s'agissant de l'accord relatif à la libre circulation des personnes, celui-ci engendrerait un afflux massif de main-d'œuvre, avec des conséquences néfastes sur l'emploi et les salaires. L'accord sur les transports terrestres provoquerait une invasion de poids lourds sur les routes de la Confédération. L'accord sur les marchés publics aurait pour effet de menacer les commerces et l'artisanat locaux. Enfin, l'accord sur l'agriculture mènerait à la ruine des petites et moyennes exploitations, à l'instar de ce qui se passe au sein de l'UE.

Convaincu par les explications du gouvernement et des nombreux milieux économiques impliqués dans ces accords, et faisant par ailleurs une nette distinction entre ceux-ci et une adhésion à l'UE, le peuple suisse les a approuvés (15).

II - LÉGISLATION FÉDÉRALE

Le présent chapitre, uniquement consacré à la législation fédérale, sera subdivisé en 4 sections.

Nous traiterons dans la première section de la loi relative à une rede- vance sur le trafic des poids lourds et évoquerons la loi sur le transfert du trafic. Nous aborderons ensuite, dans la deuxième section, la loi sur les jeux de hasard et les maisons de jeu. Nous poursuivrons avec les modifications législatives découlant de l'entrée en vigueur en date du 1er janvier 2000 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 et conclurons avec une synthèse de trois nouvelles lois rentrées en vigueur en l'an 2000.

(15) Au Ier janvier 2001, les accords bilatéraux n'avaient pas été ratifiés par tous les pays de l'UE. La date de leur entrée en vigueur, initialement prévue pour le Ier janvier 2001, est incertaine.

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A - LOI RELATIVE À UNE REDEVANCE SUR LE TRAFIC DES POIDS LOURDS ET LOI SUR LE TRANSFERT DU TRANSIT

Le 20 février 1994, le peuple et les cantons ont approuvé un article constitutionnel relatif à une redevance sur le trafic des poids lourds liée, soit aux prestation, soit à la consommation.

Sur la base de cette disposition, le législateur a promulgué le 26 octobre 1994 l'ordonnance réglant la redevance sur le trafic des poids lourds. Entrée en vigueur le 1er janvier 1995, elle fixait le montant forfaitaire de la redevance annuelle que devaient acquitter les véhicules à moteur et les remorques de plus de 3,5 tonnes empruntant les routes ouvertes au trafic général, redevance dont le produit net était entièrement affecté au fonds pour les grands projets ferroviaires.

L'entrée en vigueur le 1er janvier 2001 de la Loi fédérale du 19 dé- cembre 1997 concernant une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (16), et de son ordonnance (17) a conduit à l'abrogation de l'ordonnance du 26 octobre 1994.

Le but de la loi est que la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations assure la couverture à long terme des coûts d'infrastructure et des coûts occasionnés à la collectivité par ce trafic, dans la mesure où celui-ci ne compense pas ces coûts par d'autres prestations ou redevances. En outre, l'introduction de cette redevance doit par ailleurs contribuer à améliorer les conditions-cadre du chemin de fer sur le marché des transports et à acheminer davantage de marchandises par le rail (article 1 RLPL ).

La redevance est calculée sur la base du poids total autorisé du véhicule et du kilométrage (article 6, alinéa 1, RLPL) et non plus de manière forfaitaire, sauf pour certaines catégories de véhicules (article 4 ORPL). Elle peut en outre être perçue en fonction des émissions produites ou de la consommation (article 6, alinéa 3, RLPL).

Les tarifs de la redevance sont fixés, dans les limites de l'article 8 RPLP, par le Conseil fédéral. Le taux doit être d'au moins 0,6 centime et ne doit pas dépasser 3 centimes par kilomètre parcouru et par tonne de poids total autorisé.

Le produit de la redevance - qui est de nature causale - ne doit pas excéder les coûts d'infrastructure non couverts et les coûts supportés par la collectivité, ceux-ci correspondant au solde des coûts et des avantages externes de prestations de service public du trafic des poids lourds (article 7, alinéas 1 et 2, RLPL ).

(16) RS 641.81 ; ci-après« RLPL ».

(17) Ordonnance du 6 mars 2000 concernant une redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, RS 641.811 ; ci-après« ORPL ».

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Le produit de la redevance est réparti selon la clé instaurée par l'article 19, alinéa 1, RLPL: un tiers est destiné aux cantons au titre d'une dépense liée, tandis que les deux autres tiers restent acquis à la Confédération.

Les articles 10 à 18 RLPL traitent de la perception de la redevance, les articles 20 à 22 RLPL des sanctions pénales, l'article 23 RLPL concerne les voies de droit, les dispositions finales étant contenues aux articles 24 à 26 RLPL.

La redevance instituée par la RLPL est également un moyen important pour atteindre l'objectif fixé par l'article constitutionnel sur la protection des Alpes.

Cet article 84 de la Constitution stipule que la Confédération protège les régions alpines contre les effets négatifs du trafic de transit. Elle limite les nuisances causées par le trafic de transit afin qu'elle ne portent pas atteinte aux êtres humains, aux animaux, aux plantes, ni à leurs espaces vitaux. Pour ce faire, le trafic de marchandises à travers la Suisse sur les axes alpins s'effectue par rail -le Conseil fédéral prenant les mesures nécessaires, étant précisé que les dérogations ne sont accordées que si elles sont inévitables- et la capacité des routes de transit des régions alpines ne peut être augmentée, les routes de contournement qui déchargent les localités du trafic de transit n'étant pas soumises à cette limitation.

La Loi fédérale du 8 octobre 1999 visant à transférer sur le rail le trafic de marchandises à travers les Alpes18 concrétise l'article 84 Cst en énonçant que la Confédération s'emploie, afin de protéger la zone alpine, à transférer progressivement sur le rail le trafic lourd de marchandises à travers les Alpes.

Un objectif de l'ordre de 650 000 courses annuelles s'applique au trafic lourd de marchandises à travers les Alpes restant sur les routes de transit de la région alpine ; il doit être atteint le plus rapidement possible, au plus tard deux ans après l'ouverture du tunnel de base du Loetschberg. Or, parmi les mesures prévues, la redevance instituée par la RLPL est primordiale (articles 2, alinéas 1 et 3, et 4 Loi sur le transit).

B - LOI SUR LES JEUX DE HASARD ET LES MAISONS DE JEU

Le 21 mars 1920, le souverain a, sur la base d'une initiative populaire, adopté un article constitutionnel interdisant d'ouvrir des maisons de jeu, soit toute entreprise qui exploite des jeux de hasard et prévoyant que les exploitations de jeu actuellement existantes devaient être supprimées dans un délai de 5 ans.

Le 2 décembre 1928, toujours sur la base d'une initiative populaire, l'article constitutionnel a été modifié dans la mesure où si les maisons de jeu

(18) RS 740.L

(15)

674 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE

restent interdites, les gouvernements cantonaux peuvent, à certaines conditions dictées par l'intérêt public, autoriser les jeux d'agrément en usage dans les kursaals jusqu'au printemps 1925, en tant que l'autorité compétente estime ces jeux nécessaires au maintien ou au développement du tourisme et que leur organisation est assurée par une entreprise exploitant à cette fin un kursaal. Les cantons peuvent également interdire de tels jeux dont les mises ne peuvent dépasser la somme de 2 francs. Cette mise a ensuite été portée à 5 francs le 7 décembre 1958.

En mars 1993, le peuple et les cantons ont adopté une nouvelle disposition constitutionnelle, l'actuel article 35 de la Constitution fédérale, levant l'interdiction des maisons de jeux. La loi fédérale du 18décembre1998 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu (19) et trois ordonnances (20), entrées en vigueur le 1er avril 2000, concrétisent cette disposition constitutionnelle.

La loi se subdivise en 7 chapitres : le premier chapitre traite des objets et buts (articles 1 et 2 LMJ), le deuxième des jeux (articles 3 à 6 LMJ), le troisième -réparti en 5 sections : dispositions générales, concessions, exploitation, comptes, révision et impôt- des maisons de jeu (articles 7 à 45 LMJ), le quatrième de la commission fédérale des maisons de jeu (articles 46 à 53 LMJ), le cinquième des voies de droit (article 54 LMJ), le sixième des dispositions pénales (articles 55 à 57 LMJ) et le dernier des dispositions finales (articles 58 à 62 LMJ).

L'objet de la loi est de régir les jeux de hasard qui offrent des chances de réaliser un gain en argent ou d'obtenir un autre avantage matériel et l'octroi de concessions aux maisons de jeu, ainsi que l'exploitation et l'imposition de ces établissements, mais non les loteries et les paris professionnels (article 1 LMJ). Les jeux de hasard, les appareils à sous servant aux jeux de hasard - qui relèvent de la compétence de la Confédération- et ceux servant aux jeux d'adresse -qui relèvent de la compétence des cantons- sont définis à l'article 3 LMJ.

Le but de la loi est triple : premièrement, assurer une exploitation des jeux sûre et transparente, en second lieu empêcher la criminalité et le blanchiment d'argent dans les maisons de jeux ou par leur intermédiaire (21) et, enfin, prévenir les conséquences socialement dommageables du jeu. En

(19) RS 935.52; ci-après« LMJ ».

(20) Ordonnance du 23 février 2000 sur les jeux de hasard et les maisons de jeu, RS 935.521 ; ordonnance du 28 février 2000 de la Commission fédérale des maisons de jeu concernant les obligations de diligence des maisons de jeu en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, RS 955.021 ; ordonnance du 13 mars 2000 du DFJP sur les systèmes de surveillance et les jeux de hasard, RS 935.521.21.

(21) À ce propos, voir l'ordonnance de la Commission fédérale des maisons de jeu concernant les obligations de diligence des maisons de jeu en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, RS 955.021.

(16)

outre, cette loi doit également servir à encourager le tourisme et à procurer des recettes à la Confédération et aux cantons (article 2 LMJ).

L'ouverture et l'exploitation d'une maison de jeu requièrent deux concessions: une concession d'implantation et une concession d'exploitation (article 10 LMJ).

La concession d'implantation confère à son détenteur le droit d'établir une maison de jeu à un endroit déterminé. Une telle concession ne peut toutefois être octroyée que si le canton et la commune d'implantation y sont favorables et que le requérant établit, dans un rapport, l'utilité économique de la maison de jeu pour la région d'implantation (article 13, alinéa 1, LMJ). En outre, il faut les maisons de jeu doivent, autant que possible, être réparties de façon équilibrée entre les régions intéressées (article 9 LMJ).

La concession d'exploitation qui habilite le concessionnaire à exploiter la maison de jeu ne peut être octroyée qu'à quatre conditions: les statuts, l'organisation, les relations contractuelles avec le titulaire de la concession d'implantation, les autres relations contractuelles et le règlement des jeux garantissent l'indépendance de la gestion vis-à-vis des tiers ainsi que la surveillance de la maison de jeu ; le requérant présente un programme de mesures de sécurité et un programme de mesures sociales ; le requérant produit des calculs de rentabilité établissant de manière crédible que la maison de jeu projetée est économiquement viable; le requérant expose les mesures qu'il entend prendre pour permettre la taxation correcte de la maison de jeu (article 13, alinéa 2, LMJ).

De plus, le requérant, ses principaux partenaires commerciaux, leurs ayants droits économiques, ainsi que les porteurs de parts et leurs ayants droit économiques disposent de moyens financiers propres suffisants, doivent jouir d'une bonne réputation, offrir la garantie d'une activité commerciale irréprochable et établir l'origine licite des fonds à disposition (article 12 LMJ).

Enfin, les titulaires des concessions d'implantation et celui d'exploitation -qui peuvent être distincts, l'octroi de la concession d'exploitation étant alors subordonné à l'accord du titulaire de la concession d'implantation- doivent obligatoirement être soit une personne morale de droit public, soit une société anonyme régie par le droit suisse dont le capital est divisé en actions nominatives et dont le conseil d'administration est composé exclusivement de membres domiciliés en Suisse, soit une société coopérative régie par le droit suisse dont le conseil d'administration est composé exclusivement de membres domiciliés en Suisse (article 11 LMJ).

Particularité de la loi suisse, le requérant doit, dans le programme de mesures sociales, définir les mesures qu'il entend prendre pour prévenir les conséquences socialement dommageables du jeu ou y remédier (article 14, alinéa 2, LMJ).

(17)

676 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE

Le Conseil fédéral statue sur l'octroi de la concession; sa décision ne peut faire l'objet d'aucun recours (article 16, alinéa 1, LMJ). La durée de validité de la concession est en principe de 20 ans. Lorsque des circonstances particulières le justifient, le Conseil fédéral peut prévoir une durée supérieure ou inférieure. La concession, qui peut être prolongée ou renouvelée, n'est pas transmissible. Tout acte juridique contraire à cette interdiction ou qui vise à la contourner est nul (article 17 LMJ).

L'article 18 LMJ oblige le concessionnaire de communiquer à la commission fédérale des maisons de jeu -dont la composition, l'organisation, les tâches qui lui incombent, les mesures qu'elle peut décider, les sanctions administratives qu'elle peut infliger et les émoluments qu'elle perçoit sont réglés aux articles 46 à 53 LMJ (22); relevons que la commission fédérale des banques lui a servi de modèle- toute modification de faits pertinents relatifs aux conditions d'octroi de la concession et tout changement de participation dont résulterait une concentration de plus de 5 % du capital ou des voix dans une même main.

La loi sur les jeux de hasard et les maisons de jeu distingue en outre deux types de maisons de jeu. Les maisons de jeu de la catégorie A, au nombre limité, proposent une palette complète de jeux de table (grands jeux) et des appareils à sous servant aux jeux de hasard. Les maisons de jeu de la catégorie B proposent au plus trois jeux de table ainsi que des appareils à sous servant aux jeux de hasard présentant un potentiel de perte ou de gain moindre. À fin septembre 2000, la Confédération a reçu 56 demandes de concessions, 16 demandes pour une maison de jeu de la catégorie A, 28 demandes pour une maison de jeu de la catégorie B et 12 demandes pour une maison de jeu de la catégorie A, mais subsidiairement de la catégorie B.

La Confédération perçoit un impôt sur le produit brut des jeux, qui est constitué par la différence entre les mises des joueurs et les gains qui leur sont versés (article 40 LMJ), dont le taux varie de 40 % au minimum et de 80 % au maximum (article 41, alinéa 3, LMJ). Une réduction de l'impôt en cas de prélèvement d'un impôt cantonal de même nature est prévue par l'article 43 LMJ.

L'article 55 LMJ érige 4 comportements en délits passibles d'une peine d'emprisonnement pendant un an au plus ou d'une amende de 1 million de francs au plus, réduisant le montant à 500 000 francs au plus en cas de négligence. L'article 66 puni des arrêts ou d'une amende de 500 000 francs au plus d'autres comportements jugés moins graves ; en cas de négligence, l'amende est réduite à 250 000 francs au plus.

(22) Voir le Règlement du 31 août 2000 de la Commission fédérale des maisons de jeu, approuvé par le Conseil fédéral.le 18 octobre 2000, RS 935.524. ·

(18)

Relevons encore, en conclusion, que l'article 5 LMJ prohibe l'utilisation d'un réseau de communication électronique, tel qu'Internet, pour l'exploitation de jeux de hasard.

C - MODIFICATIONS LÉGISLATIVES SUITE À LA NOUVELLE CONSTITU- TION FÉDÉRALE

Le 18 avril 1999, le peuple et les cantons ont adopté la nouvelle Constitution fédérale de la Confédération suisse qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2000. De nombreuses lois ont été amendées -l'entrée en vigueur des modifications ayant toujours été fixée au 1er janvier 2000- afin de les conformer au nouveau texte constitutionnel. Nous nous limiterons dans cette chronique à relever les modifications d'importance.

• La loi fédérale du 23 mars 1962 sur la procédure de l'Assemblée fédérale ainsi que sur la forme, la publication et l'entrée en vigueur des actes législatifs (23 ).

Premièrement, la teneur de la LREC a été corrigée -articles 24, alinéas 1 et 2, et 27, alinéa 1, LREC- afin de l'adapter au nouveau principe constitutionnel prévoyant que les initiatives populaires peuvent être non seulement invalidées intégralement mais aussi partiellement.

Deuxièmement, les anciens articles de la LREC relatifs à la forme des actes législatifs édictés par l'Assemblée fédérale ont été abrogés, puisque les articles 163 et 164 Constitution réglementent cette matière d'une manière très détaillée et ne laisse subsister que quatre formes d'actes, soit les lois fédérales sujettes au référendum (24), les ordonnances (25), les arrêtés fédéraux (26) et les arrêtés fédéraux simples (27). Relevons qu'un nouvel article 7 LREC porte une précision quant aux ordonnances de l'Assemblée fédérale afin de les distinguer de celles du Conseil fédéral.

Troisièmement, le nouvel article 47bisb LREC stipule que le Conseil fédéral peut conclure seul des traités internationaux, d'une part, lorsqu'une telle compétence lui est attribuée par une loi fédérale ou par un traité international approuvé par l'Assemblée fédérale et, d'autre part, lorsqu'ils sont de portée mineure (28). Le Conseil fédéral peut d'ailleurs déléguer la

(23) RS 171.11 ; ci-après« LREC ».

(24) Les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous cette forme.

(25) Les actes fixant des règles de droit non soumis au référendum sont édictés sous cette forme à condition qu'une loi fédérale ou la Cst l'autorise.

(26) Les autres actes sujets à référendum sont édictés sous cette forme.

(27) Les actes non soumis au référendum.

(28) Sont considérés co=e traités de portée mineure nota=ent les traités qui ne créent pas de nouvelles obligations pour la Suisse ou qui ne portent pas renonciation à des droits existants, servent à lexécution de traités antérieurs approuvés par lAssemblée fédérale,

(19)

678 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE

compétence de conclure des traités internationaux à un département, voire à un groupement ou à un office en cas de traités de portée mineure. Cet article, disposition d'exécution de l'article 166, alinéa 2, Constitution, a repris dans une grande mesure la pratique antérieure qui faisait l'unanimité.

Enfin, pour fournir la base légale expresse exigée par l'article 158 Constitution qui dispose que les séances des conseils et de l'Assemblée fédérale, Chambres réunies, sont publiques à moins d'une exception légale, le nouvel article 3 LREC prévoit que le huis-clos peut être décidé, aux fins de sauvegarder des intérêts majeurs pour la sécurité du pays ou pour des motifs de protection de la personnalité, à la demande d'un sixième des membres d'un conseil ou de l'Assemblée fédérale, Chambres réunies, ou à la demande d'une commission ou du Conseil fédéral.

•La loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (29).

L'article 143 Constitution a supprimé l'impossibilité pour un membre du clergé d'être élu à une fonction au sein d'une quelconque autorité fédérale.

Consécutivement, l'article 18, alinéa 3, LDP n'était plus constitutionnel et a été abrogé. Les deux premiers alinéas ont été reformulés afin de pouvoir instaurer dans la législation sur le personnel fédéral l'incompatibilité de l'état de fonctionnaire fédéral avec l'appartenance au Conseil national.

L'article 76 LDP a repris mot à mot la disposition de l'article 121bis Constitution relative à la procédure de votation appliquée aux initiatives populaires avec contre-projet qui était destinée, aux termes du chiffre II, alinéa 2, lettre c, de l'arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale. à être convertie en norme légale.

• Domaine pénal

L'ancienne constitution attribuait au Tribunal fédéral, assisté d'un jury, la compétence de statuer sur certains faits en matière pénale, tel notamment des cas de haute trahison envers la Confédération, de révolte ou de violence contre les autorités fédérales, des crimes et délits contre le droit des gens. Ces Assises fédérales ont siégé à deux reprises seulement durant le XXè siècle, le dernier procès remontant à 1933. Cette institution, jugée désuète, n'a pas été reprise dans la nouvelle Constitution. Il en a résulté la nécessité d'adapter voire d'abroger certaines dispositions de la loi fédérale d'organisation

portent sur des objets relevant du pouvoir réglementaire du Conseil fédéral dans la mesure où l'exercice de cette compétence nécessite la conclusion d'un traité international, s'adressent en premier lieu aux autorités, règlent des questions administratives ou techniques ou n'entraînent pas de dépenses importantes.

(29) RS 161.1 ; ci-après« LDP ».

(20)

judiciaire (30), du code pénal suisse (31), de la loi fédérale sur la procédure pénale (32) et du code pénal militaire (33).

Sous le titre « liberté des médias », la nouvelle Constitution fédérale garantit à son article 17, alinéa 3, le secret de rédaction. Ce droit des professionnels des médias de refuser le témoignage vaut non seulement en matière pénale -article 27bis CP- mais aussi en procédure civile -article 42, alinéa 1, de la procédure civile fédérale- et administrative -des suites du renvoi à l'article 16, alinéa 1, PA-.

D - DIVERSES NOUVEAUTÉS LÉGISLATIVES

Dans cette dernière section, nous aborderons, de manière synthétique, 3 nouvelles lois rentrées en vigueur en l'an 2000.

• La Loi fédérale du 18 juin 1999 sur la météorologie et la climatologie (34) est entrée en vigueur le Ier avril 2000.

Cette loi impose les tâches que la Confédération doit assumer (article 1), confie au Conseil fédéral de déterminer les prestations de base qui sont soumises à émoluments (article 3) et prévoit que 1' office responsable du service météorologique et climatologique national peut traiter les données et les résultats météorologiques et climatologiques ou toute autre information dont il dispose pour répondre à des demandes particulières et les exploiter sur une base commerciale (article 4 ).

Dans ce cadre, les prestations supplémentaires ne peuvent toutefois être offertes que si elles ont un lien étroit avec les prestations de base et qu'elles ne leur portent pas préjudice. De plus, l'office offre ces prestations sur la base du droit privé. Il fixe les prix conformément aux règles du marché et publie les tarifs. Les prix ne doivent pas être inférieurs au prix de revient ni réduits grâce aux recettes des prestations de base.

•La Loi fédérale du 8 octobre 1999 sur l'aide aux universités et la coopération dans le domaine des hautes écoles (35) et son ordonnance d'application (36) sont entrées en vigueur le Ier avril 2000.

La loi, forte de 29 articles répartis en 5 chapitres, vise à promouvoir la qualité de l'enseignement et de la recherche. Pour ce faire, elle encourage la création de réseaux et de centres de compétences dans le domaine des hautes

(30) RS 173.110.

(31) RS3ll.O.

(32) RS 312.0.

(33) RS 321.0.

(34) RS 429.1 ; ci-après « LMét ».

(35) RS 414.20 ; ci-après « LAU».

(36) RS 414.201.

(21)

680 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE

écoles, la compétition entre les hautes écoles universitaires, la création de conditions propices à la coopération internationale dans le domaine des hautes écoles et la valorisation des connaissances acquises par la recherche (article 1 LAU).

L'article 2 LAU énonce les principes régissant le politique de la Confédération en matières des hautes écoles, soit permettre aux étudiants, sous réserve des conditions d'immatriculation et de certaines dispositions, d'entreprendre les études de leur choix, réaliser l'égalité entre femmes et hommes à tous les échelons universitaires, faciliter le passage des étudiants entre les hautes écoles universitaires, faciliter l'assurance qualité et assurer la comparabilité des coûts, des prestations et des :filières d'études.

L'article 5 LAU permet d'instaurer un organe commun, la Conférence universitaire suisse, chargé de coordonner à l'échelle de la Suisse les activités de la Confédération (y compris le domaine des écoles polytechniques fédérales) et des cantons dans le domaine des hautes écoles universitaires.

L'article 11 LAU traite des conditions pour avoir droit à une subvention ou à des aides financières, celles-ci étant allouées sous les formes suivantes de subventions de base, de contributions aux investissements ou de contributions supplémentaires liées à des projets (article 13, alinéa 1, LAU).

Les subventions de base sont réparties entre les ayants droit essen- tiellement en fonction de leurs prestations en matière d'enseignement et de recherche. Les subventions pour l'enseignement sont versées selon le nombre d'étudiants. Elles sont calculées en particulier en fonction de la durée réglementaire des études et de la fréquentation de certaines disciplines universitaires par les étudiants. Les subventions versées pour la recherche sont calculées notamment en fonction des prestations en matière de recherche et des fonds de tiers obtenus par l'université ou l'institution. En outre, 10 % au plus de l'enveloppe financière sont alloués en fonction de la proportion d'étudiants étrangers inscrits dans une université par rapport au nombre total d'étudiants étrangers inscrits dans les universités ayant droit aux subventions (article 15, alinéas 1 à 4, LAU).

Les hautes écoles peuvent également obtenir des contributions aux investissements (articles 18 et 19 LAU) et des contributions liées à des projets (articles 20 et 21 LAU).

• La Loi fédérale du 24 mars 2000 sur la promotion de l'image de la Suisse à l'étranger (37) est entrée en vigueur le 15 novembre 2000.

Dans le but de favoriser la connaissance de la Suisse à l'étranger et les sympathies envers notre pays, en faisant ressortir sa diversité et ses attraits,

(37) RS 194.1 ; voir également !'Ordonnance du 25 octobre 2000 sur la promotion de l'image de la Suisse à !'étranger, RS 194 .1 L

(22)

cette loi institue un organisme nommé «Présence Suisse» chargé de promouvoir l'image de la Suisse à l'étranger (article 1).

Présence Suisse dirige la mise sur pied et le développement d'un réseau de relations entre les personnes et les institutions qui contribuent à promouvoir l'image de la Suisse à l'étranger et réunit les informations nécessaires à l'accomplissement de ses tâches. Elle prend des initiatives et soutient et coordonne les activités de ses membres et de ses partenaires. Elle élabore et met régulièrement à jour des messages qui favorisent la diffusion d'une image réaliste et positive de la Suisse à l'étranger.

Elle s'acquitte de ses tâches notamment en collaborant étroitement avec les offices fédéraux concernés et avec les représentations à l'étranger du Département fédéral des affaires étrangères. De même, elle est en relation avec les entreprises suisses à l'étranger, avec les associations de Suisses de l'étranger et avec les délégations smsses auprès d'organisations internationales.

Elle peut promouvoir l'image de la Suisse à l'étranger en soutenant financièrement des mesures appropriées et, sous sa surveillance, confier l'exécution de tâches particulières à des tiers appartenant ou non à l'ad- ministration fédérale.

ID -JURISPRUDENCE

Les Arrêts du Tribunal fédéral qui ont été retenus pour l'année 2000 sont pour la plupart le reflet de problèmes actuels, mais ponctuels, de société; bon nombre sont donc regroupés ci-dessous sous le point« C. DIVERS».

A - PROTECTION DE LA SPHÈRE PRIVÉE

• Saisi d'un recours contre une mesure de surveillance du courrier électronique dans le cadre d'une procédure pénale, le Tribunal fédéral s'est interrogé sur la portée du secret des télécommunications au regard des nouvelles technologies (38). Un procureur cantonal avait en effet ordonné à un fournisseur d'accès à Internet et d'adresses E-mail de lui fournir des données relatives à l'expéditeur d'un message manipulé, dont le contenu était connu des autorités.

En premier lieu, le Tribunal fédéral a rappelé que le simple fait de transmettre des données relatives à une personne utilisant les services d'un fournisseur de télécommunications, sans pour autant que le contenu de la communication soit divulgué, constitue une atteinte au secret des

(38) ATF 126/2000 I 50, Swiss Online AG.

(23)

682 CHRONIQUES DE VIE ADMINISTRATIVE

télécommunications tel que protégé par l'article 13, alinéa 1, Constitution. La conséquence en est que la transmission de telles données doit non seulement respecter les conditions de restrictions aux libertés fondamentales -base légale, intérêt public, proportionnalité- mais également être approuvée par un juge, en application de l'article l 79octies du Code pénal suisse du 21

décembre 1937 (39). En second lieu, le Tribunal fédéral a confirmé l'opinion dominante selon laquelle les communications par E-mail tombent dans le champ de protection du secret des télécommunications, selon l'article 13, alinéa 1, Constitution. En conséquence, et dans le cadre de la cause jugée, l'ordre intimé au fournisseur d'accès à Internet devait être approuvé par un JUge.

•À l'occasion d'un cas d'application de la loi genevoise du 29 septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et mœurs (40), le Tribunal fédéral a rappelé la portée de la garantie constitutionnelle prohibant l'emploi abusif des données personnelles ( 41 ). Émanation de la liberté personnelle, cette garantie est désormais codifiée à l'article 13, alinéa 2, Constitution.

Une société X. était présumée impliquée dans la commission d'une infraction ; dans le cadre de l'enquête de police s'y rapportant, des rensei- gnements ont été récoltés sur O., organe de la société. Après le classement de la procédure, O. a demandé à être informé sur les données personnelles contenues dans les dossiers de police, et requis la destruction des rapports de police le concernant. Seul un inventaire des pièces du dossier lui a été remis, et il n'a pas obtenu la destruction des pièces.

Le Tribunal fédéral rappelle que la conservation de renseignements relatifs à une personne porte une atteinte au moins virtuelle à la personnalité de celle-ci : de tels renseignements peuvent être consultés par des agents de la police ou être pris en considération lors de demandes d'informations émanant d'autres autorités. De ce fait, le droit à être protégé contre l'emploi abusif de données personnelles implique celui de requérir la rectification ou la radiation de données inexactes. Dès lors, la personne visée par une enquête, à quel titre que ce soit, a un intérêt légitime à connaître les renseignements obtenus dans ce cadre ; ce droit existe même si les dispositions cantonales correspondantes ne le prévoient pas, ou ne le prévoient que de manière implicite. En outre, ce droit n'est pas satisfait par la simple production d'un inventaire des pièces du dossier de police ; si des données doivent, pour des raisons de sécurité dans l'éventualité d'une reprise de l'enquête -possible en droit genevois après le classement de la procédure- c'est à l'autorité cantonale de rechercher concrè-

(39) RS 311.0.

(40) RS/Ge F 125.

(41) ATF 126/2000 I 7, O.

(24)

tement quelles sont les pièces qui peuvent être transmises et celles qui ne le peuvent pas.

B - LIBERTÉ RELIGIEUSE ET DES CUL TES

• Se fondant sur un règlement communal qui prohibe la distribution d'imprimé publicitaire, la ville de Zurich a interdit à l'Église de Scientologie de distribuer sur son domaine public le test personnel « Oxford Capacity Analysis »et le dépliant« Pourquoi être heureux n'est pas un hasard». À son avis, une telle activité ne peut pas être considérée comme religieuse ou relevant de la propagation religieuse; il s'agit d'une activité publicitaire.

Les diverses instances de recours ont partagé cet avis, relevant que la distribution de ce matériel a principalement pour but d'amener les passants à acquérir des ouvrages ou de s'inscrire à des cours payants, et confirmé la décision. Le Tribunal administratif zurichois, tout en partageant également ce point de vue, a toutefois cassé la décision au motif que le règlement communal n'était pas, à la lumière de la liberté économique, une base légale suffisante pour interdire totalement la distribution d'imprimé sur le domaine public.

Suite au recours de la ville de Zurich, le Tribunal fédéral a relevé (42), quant à la question de la liberté religieuse, que celui qui veut fournir des prestations contre rémunération et ne révèle pas clairement au public visé l'objectif missionnaire qui y est éventuellement lié doit s'accommoder de ce que ses campagnes publicitaires ne soient pas jugées sous l'angle de la liberté religieuse, mais considérées comme motivées économiquement et traitées selon les règles valables à cet égard. Il a ensuite rejeté le recours, le règlement ne respectant pas la liberté économique.

Suite au recours d'une société anonyme contre un impôt ecclésiastique, le Tribunal fédéral a, d'une part, réitéré l'opinion que sa jurisprudence selon laquelle l'assujettissement des personnes morales à l'impôt ecclésiastique est en principe compatible avec l'article 49, alinéa 6, de l'ancienne constitution et d'autre part, a considéré qu'un changement de jurisprudence ne se justifie pas, même compte tenu des développements survenus, notamment de la révision totale de la Constitution fédérale ( 43 ).

C-DIVERS

• Point sensible et problème récurrent tant devant les autorités législatives que judiciaires, celui de l'ouverture dominicale des magasins. Le

( 42) ATF 126/2000 I 133, Stadt Zürich gegen Scientology Kirche Zürich.

(43) ATF 12612000 I 122, Model AG.

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