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Les régimes de retraite privés et de sécurité du revenu à la retraite : un avenir incertain Introduction

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Les régimes de retraite privés et de sécurité du revenu à la retraite : un avenir incertain

Svii

Les régimes de retraite privés et de sécurité du revenu à la retraite : un avenir incertain

Introduction

T

HOMAS

F. C

ROSSLEY

Faculty of Economics, Cambridge University, Royaume-Uni,

Department of Economics, McMaster University, Hamilton, Ontario, et Social and Economic Dimensions of an Aging Population Research Program B

YRON

G. S

PENCER

Department of Economics, McMaster University, Hamilton, Ontario, Research Institute for Quantitative Studies in Economics and Population. et Social and Economic Dimensions of an Aging Population Research Program

L

e système canadien de pensions fait face à plusieurs difficultés, et les effets que l’effondre- ment des régimes de retraite aurait sur la sécurité des revenus des retraités actuels et futurs sont préoccupants. Ce sont ces questions qui ont motivé l’organisation de la conférence, tenue en novembre 2006.1 Or, peu de choses ont changé depuis. Les régimes à prestations déterminées (RPD) sont largement privilégiés, en particulier par les individus, parce qu’ils promettent une plus grande sécurité du revenu : plus de quatre Canadiens sur cinq ayant un régime privé de retraite ont un RDP. Pourtant, on évalue que, à la fin de 2005, les trois quarts des RDP sous réglementation fédérale faisaient face à un manque de

fonds important ; et le quart de ces régimes, sur une liste de surveillance, étaient suivis de près. Un an plus tard, cette proportion avait diminué et s’établissait à moins de 20 %, mais la capitalisation à long terme des régimes reste un problème. Par exemple, durant les trois mois qui ont précédé la parution de cet ouvrage (en novembre 2008), la chute du tiers de la valeur de l’indice S&P/TSX – et la baisse correspondante de la valeur de l’actif des régimes de retraite – n’ont fait qu’accroître les préoccupations au sujet de la capacité des RDP de remplir leurs obligations. D’autres pays vivent une situation similaire ; toutefois, précisons que les RDP y occupent en général une place moins grande que chez nous.

1 La conférence « Private Pensions and Income Security in Old Age: An Uncertain Future » a été organisée dans le cadre du programme de recherche SEDAP (Social and Economic Dimensions of an Aging Population), avec le soutien de deux instances gouvernementales canadiennes – Ressources humaines et Développement social Canada, et Projet de recherche sur les politiques du gouvernement du Canada – et celui de l’Institute of Insurance and Pension Research de l’Université de Waterloo. Nous tenons également à remercier le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada pour son appui au SEDAP, dans le cadre du programme de financement Grands travaux de recherche concertée.

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Les analystes et les experts – dont le gouverneur de la Banque du Canada et le Surintendant des institutions financières – ont multiplié les appels à la prudence et insisté sur la nécessité de réformes.

Si des enquêtes ont été réalisées, une seule province, le Québec, est passée à l’action : au moment où s’est tenue la conférence, l’Assemblée nationale étudiait le projet de loi 30 sur la réforme des régimes complémentaires de retraite. À peu près en même temps, le gouvernement de l’Ontario a annoncé la mise sur pied d’une commission d’experts en régimes de retraite ; le rapport final n’a pas encore été publié. Un peu plus tôt, en mai 2005, le gouvernement fédéral avait lancé une consultation sur le Cadre réglementaire des régimes de retraite à prestations déterminées sous réglementation fédérale ; à ce jour, cette initiative n’a encore donné lieu à aucun changement de loi. L’Alberta et la Colombie-Britannique ont emboîté le pas plus récemment, en annonçant, en octobre 2007, la création d’un comité conjoint chargé de revoir les normes applicables aux régimes de retraite (Joint Expert Panel on Pension Standards), qui devra recommander des modifications aux lois actuelles touchant les régimes de retraite. Bref, si le gouverne- ment fédéral et certains gouvernements provinciaux envisagent des réformes, la question reste urgente.

Les graves problèmes des régimes privés de retraite et, par conséquent, la difficulté des entreprises à faire face à leurs obligations en matière de retraite, menacent la sécurité financière des retraités. Bien sûr, des réformes permettraient d’atténuer la gravité de la situation, mais elles n’élimineraient pas tous les problèmes. Par exemple, les prestations des régimes de retraite, dans la plupart des cas, ne sont pas garanties – et quand des garanties existent, elles sont limitées : les revenus des retraités d’aujourd’hui et de demain sont donc vulnérables. De plus, les réformes qui sont actuellement envisagées ne s’attaqueraient pas directement à un problème majeur, c’est-à-dire le fait que de moins en moins de Canadiens possèdent un régime complémentaire de retraite. En effet, en 2006, un peu plus du tiers de l’ensemble des

travailleurs – et moins du quart, dans le secteur privé – cotisaient à un régime privé. La sécurité dont bénéficient ces travailleurs – en particulier ceux qui ont un régime à contributions déterminées (RCD) – est toutefois relative, puisque l’incertitude est toujours présente quant aux montants réels des prestations réelles qu’ils recevront à la retraite, et à l’impact qu’aura l’inflation sur le pouvoir d’achat que ces revenus leur procureront.

Voilà donc le genre de questions qui sont à l’origine de la conférence. Pour y répondre, les organisateurs ont réuni des chercheurs, des concepteurs et des gestionnaires de régimes de retraite ainsi que des décideurs politiques, du Canada et d’ailleurs dans le monde. L’objectif : ana- lyser l’extrême vulnérabilité du système actuel, puis exposer les grands axes d’éventuelles réformes et établir les façons de les réaliser. L’attention des par- ticipants s’est surtout concentrée sur les questions qui touchent la sécurité du revenu à la retraite, et particulièrement sur le rôle que jouent les régimes privés sur ce plan. Les régimes privés de retraite, toutefois, ne sont que l’un des éléments de l’ensemble, et il était nécessaire de les étudier dans un contexte plus large – sans compter que cela permet ainsi d’approfondir notre compréhension du problème global. Par ailleurs, si la situation qui nous intéresse d’abord est celle que vit le Canada, il était pertinent de se pencher sur les problèmes similaires auxquels d’autres pays font face et sur les solutions que ceux-ci ont tenté d’apporter : cela ne peut qu’être profitable aux décideurs d’ici.

On trouvera donc dans ce numéro spécial les con- tributions d’auteurs présents à la conférence, mais aussi des textes qui nous ont été soumis en réponse à un appel lancé par la suite. Les articles ont été regroupés en trois catégories. La première rassemble de courtes « réflexions » sur des sujets liés aux régimes privés de retraite au Canada. Dans cette catégorie, la très grande majorité des auteurs ne proviennent pas du milieu universitaire ; ce sont des gens qui possèdent une vaste expérience dans divers domaines reliés à la conception, à la gestion et à

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l’évaluation du système de pensions canadien. Les deux catégories suivantes sont constituées d’articles à caractère plus universitaire : ceux de la deuxième offrent des perspectives inédites sur les questions touchant la sécurité du revenu et le niveau de vie des personnes âgées au Canada, et ceux de la troisième analysent la nature et les effets de réformes de systèmes de pension réalisées dans d’autres pays.

Les courts textes de la première catégorie présentent donc les résultats de réflexions sur divers thèmes, traités avec perspicacité et qui formant un tout équilibré. William Robson, président et chef de la direction de l’Institut C. D. Howe, dresse par exemple une liste claire des enjeux du système actuel de pensions – en s’attardant tout particulièrement aux RPD – et les place dans un contexte historique, pour appeler ensuite à de « nouvelles règles plus fiables face à un avenir incertain ». Keith Ambachtsheer, qui a fait une longue carrière dans le monde de la finance et est maintenant directeur du Rotman International Centre for Pension Management (Université de Toronto), avance que ces nouvelles règles doivent se fonder à la fois sur une conception renouvelée de notre système de pensions et sur la mise en place de cadres institu- tionnels appropriés ; il décrit ensuite les caractéristiques que devrait, selon lui, posséder cette nouvelle formule – il affirme, par exemple, qu’il serait préférable, d’un point de vue pratique, que ce système soit le même partout au pays. À cet effet, Brian FitzGerald, ancien président de l’Institut canadien des actuaires, explique d’ailleurs, qu’il serait prioritaire de bâtir une politique de pensions nationale, même si la réglementation des régimes de retraite en milieu de travail est (à une exception près) de compétence provinciale. Steve Bonnar, qui est aussi actuaire, démontre que les problèmes de (sous-)financement des RPD sont moins répandus qu’on ne le croit généralement. Mario Jametti, le seul universitaire de carrière à apporter une contri- bution dans la série des réflexions, souligne que le sous-financement des RPD peut produire, même en l’absence de garantie des prestations, un état d’équilibre dans des modèles qui ne reposent pas

sur des marchés parfaits du capital ou du travail; il ajoute toutefois que, si nous pouvons nous inspirer de modèles théoriques, des recherches empiriques sont nécessaires dans ce domaine. Le recul, que l’on observe actuellement, du nombre de Canadiens qui cotisent à un régime complémentaire est un autre élément de la problématique qui sert de toile de fond au débat – sans compter que la tendance, en matière de régimes privés, favorise de plus en plus les RCD.

Bob Baldwin, ancien directeur de la recherche au Congrès du travail du Canada, analyse donc les causes et les conséquences de ce passage des RPD aux RCD, et précise les questions de réglementation et de politiques publiques qui y sont reliées. Pour leur part, Peter Hicks, Cliff Halliwell, Benoît-Paul Hébert et Gordon Lenjosek mettent à profit leur expérience dans la fonction publique et suggèrent entre autres que, en matière de pensions, l’efficacité des réformes n’implique pas (comme on peut souvent le croire) que celles-ci soient nécessairement faites à grande échelle.

Les cinq articles qui forment la deuxième série de textes abordent le thème de la sécurité financière et du niveau de vie des Canadiens âgés, et apportent de nouveaux éléments qui permettent d’approfondir le débat. Plusieurs travaux sur la sécurité du revenu et la pauvreté chez les personnes âgées (pour plus de détails, voir l’étude de Baker et Gunderson 2005) ont jusqu’à maintenant conclu que, chez cette catégorie de citoyens, la pauvreté – évaluée selon le revenu – a diminué pendant les années 1970 et 1980, et que les chiffres continuent de suivre cette tendance. Les chercheurs qui apportent ici leur con- tribution tentent d’aller plus loin que ne l’ont fait les études passées dans ce domaine, en utilisant d’autres types de données et en ciblant certains sous- groupes de citoyens parmi les aînés. Michael Veall a par exemple analysé des données obtenues à partir de déclarations de revenus. Ce large échantillon lui permet d’analyser de plus près la situation de sous- groupes bien précis ; il établit ainsi que les immigrants récents, les personnes âgées vivant seules ou ayant des enfants (y compris des petits- enfants) à charge sont surreprésentées dans la catégorie de citoyens ayant un revenu familial

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inférieur à la mesure de faible revenu (MFR).

L’étude de Patrik Marier et Suzanne Skinner complète celle de Michael Veall, puisque les deux chercheurs y montrent que les immigrants consti- tuent, par rapport à l’ensemble des Canadiens, un groupe de citoyens beaucoup plus nombreux à recevoir le Supplément de revenu garanti (SRG), la composante du système de pensions canadien qui est liée aux revenus. Ces deux études nous rappellent ainsi qu’un portrait d’ensemble rassurant peut parfois cacher des aspects moins reluisants, comme les importantes disparités dont il est question ici.

Kevin Milligan ajoute un élément majeur à ce tableau en comparant deux types de données sur la pauvreté au Canada : les chiffres qui proviennent d’une évaluation faite selon les dépenses (ou la consommation) et ceux qui sont basés sur le revenu.

Le premier type de données permet de tracer un por- trait plus précis des ressources financières des aînés que ne le font les revenus (cette dernière mesure ne tenant pas compte, par exemple, des ressources financières autres que les rentes, qui peuvent être utilisées pour la consommation). Kevin Milligan observe ainsi, selon le type de mesures qu’on utilise, des écarts importants dans les données sur la pauvreté, et en particulier quand les chiffres se rapportent aux personnes de 55 à 64 ans. Sule Alan, Kadir Atalay et Thomas Crossley poussent l’analyse un peu plus loin, et avancent que le lien entre la consommation et le bien-être matériel est influencé par divers facteurs difficiles à modéliser : par exemple, la façon dont les besoins varient selon la taille des ménages et la mesure dans laquelle temps et dépenses sont substituables. Cet élément de difficulté est d’ailleurs appuyé par les observations qu’apporte Kevin Milligan sur le fait que les mesures de la pauvreté basées sur la consommation sont très sensibles aux variables liées aux types de ménages.

Pour surmonter cet obstacle, Sule Alan, Kadir Atalay et Thomas Crossley montrent que des sondages de type subjectif réalisés pour évaluer le degré de satisfaction des retraités canadiens face à leurs con- ditions financières personnelles et à leur vie en général peuvent servir de compléments utiles à des

mesures de type plus traditionnelles fondées sur les revenus ou la consommation. Keith Horner, par ailleurs, démontre, en utilisant un modèle de cycle de vie, comment la forme actuelle du Supplément de revenu garanti (SRG) entraîne à la baisse le niveau de revenus des personnes à revenus modestes, et a par conséquent une influence sur les coûts du programme de la Sécurité de la vieillesse/

Supplément de revenu garanti (SV/SRG) dans les années à venir. Il souligne par exemple que, si l’on augmentait le niveau des prestations du SRG, cela entraînerait une réduction de l’épargne en vue de la retraite, et que cette réduction de l’épargne serait responsable, grosso modo, de 30 % du coût de la hausse des prestations.

Enfin, les trois articles de la dernière catégorie apportent un éclairage venant d’ailleurs sur les réformes de systèmes de pensions. Tout d’abord, Martin Hering et Michael Kpessa analysent la propo- sition qu’avait faite, sans succès, l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite (ACOR) pour harmoniser les différentes politiques de pensions provinciales, et comparent ce projet avec celui que l’Union européenne a réussi à réaliser en intégrant les diverses politiques de ses États membres en matière de retraites. Les deux chercheurs concluent ensuite que les décideurs politiques canadiens devraient envisager la réforme en utilisant une approche plus large. On ne doit pas, expliquent-ils, prendre comme point de départ le simple débat portant sur deux modèles (à une ou à plusieurs autorités de réglementation) s’excluant l’un l’autre, mais plutôt considérer la possibilité d’utiliser certains éléments de chacun, pour mettre en place une politique fondée sur une harmonisa- tion partielle, la reconnaissance mutuelle et la coordination volontaire. Dans le deuxième article, Richard Disney, Carl Emmerson et Matthew Wakefield passent en revue les diverses étapes de la réforme du système de pensions mise en œuvre au Royaume-Uni, et indiquent quels en ont été les effets. Le projet était complexe – à ce point que les mesures incitatives mises en place pour influencer les décisions des citoyens n’ont pas toujours été bien

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évaluées par les décideurs. Pourtant, avancent les trois chercheurs, les citoyens ont répondu de façon plutôt rationnelle à ces mesures incitatives compliquées – ce qui contraste avec les perspectives que donne la plupart des études récentes sur les comportements en matière d’épargne. Garry Barrett et Yi-Ping Tseng comparent, dans le dernier article, les systèmes de pensions du Canada et de l’Australie.

Le système australien (comme le système chilien) a ceci de particulier qu’il rend obligatoire l’épargne en vue de la retraite. Les chercheurs s’attardent donc tout particulièrement aux mesures incitatives des systèmes qui ont pour but de favoriser l’épargne individuelle. L’une des leçons que l’on peut tirer de l’expérience australienne, concluent-ils, est l’importance cruciale de s’assurer que les incitatifs reliés à chaque partie du système de pensions soient en harmonie avec ceux des autres parties et avec les objectifs globaux du système.

Comme on peut le voir à la lecture de ce qui précède, les études qui forment cet ouvrage – prises à la fois individuellement et dans leur ensemble – font avancer notre compréhension des enjeux reliés aux régimes privés de retraite et à la sécurité financière des personnes âgées au Canada. Mais elles balisent également des pistes pour de futures recherches. William Robson attire par exemple notre attention sur la nécessité de nouvelles règles à établir ; lesquelles seraient les plus prometteuses ? Quels effets auraient-elles ? Et devrions-nous adop- ter certaines ou toutes les propositions novatrices et audacieuses que Keith Ambachtsheer met de l’avant ? Mario Jametti, pour sa part, indique la nécessité de soumettre à des évaluations empiriques

les modèles théoriques actuels de financement des régimes de retraite ainsi que les effets qu’aurait le fait d’assurer les prestations. L’article de Michael Veall, et celui de Patrik Marier et de Suzanne Skinner, montrent que certains groupes de citoyens âgés – dont les immigrants – nécessitent qu’on les étudie de plus près. Les observations de Kevin Milligan sur les écarts que l’on observe dans les mesures de la pauvreté quand elles sont basées sur les dépenses (ou la consommation) ou sur le revenu, et en particulier dans le cas des personnes de 55 à 64 ans, méritent qu’elles soient expliquées grâce à des recherches plus poussées. Les conclusions de Sule Alan, Kadir Atalay et Thomas Crossley, qui constituent en quelque sorte un défi, montrent l’importance de nouveaux travaux (et de meilleures données) si nous voulons mieux comprendre ces disparités, observées à l’aide de modèles de cycles de vie de revenus, de consommation et de degrés de satisfaction face à la vie, évaluées à partir de sondages de type subjectif. Enfin, Garry Barrett et Yi-Ping Tseng soulignent qu’il n’existe actuellement aucune recherche faite à partir de microdonnées sur l’effet que le système de pensions australien (qui rend l’épargne individuelle pour la retraite obligatoire) peut avoir sur le taux d’épargne des ménages. Nous espérons donc très fortement que cet ouvrage stimulera la recherche sur toutes ces questions.

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ÉFÉRENCE

Baker, M., et M. Gunderson. 2005. Seniors’ Income Adequacy. Ottawa : Social Development Canada.

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