LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DU CHARBON ET DE L'ACIER
(C.E.C. A.)
« QUE SAIS-JE ? »
LE POINT DES CONNAISSANCES ACTUELLES
N° 773 LA
COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
DU CHARBON ET DE L' ACIER
(C. E. C. A) par Jean de SOTO
Professeur à la Faculté de Droit et des Sciences économiques de Paris
PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE 108, BOULEVARD SAINT-GERMAIN, PARIS
1965
VIN GT-QU ATRIÈME MILLE
DÉPOT LÉGAL
1 édition . . . 1 trimestre 1958 3 — . . . 1 — 1965
TOUS DROITS
de traduction, de reproduction et d'adaptation réservés pour tous pays
© 1958, Presses Universitaires de France
CHAPITRE PREMIER
LE TRAITÉ DU 18 AVRIL 1951 INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE
DU CHARBON ET DE L'ACIER (C.E.C.A.) Le 9 mai 1950, dans une conférence de presse tenue dans le Salon de l'Horloge au Quai d'Orsay, M. Robert Schuman, alors ministre des Affaires étrangères de France, lisait une déclaration par laquelle le gouvernement français proposait de
« placer l'ensemble de la production franco-alle- mande du charbon et de l'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe ».
La mise en commun des productions de charbon et d'acier, était-il ajouté, assurera immédiatement l'établissement de bases communes de développement économique, première étape de la Fédération européenne, et changera le destin de ces régions longtemps vouées à la fabrication des armes de guerre dont elles ont été les plus constantes victimes.
La solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et l'Allemagne devient non seulement impensable, mais matériellement impossible. L'éta- blissement de cette unité puissante de production, ouverte à tous les pays qui voudront y participer, aboutissant à fournir à tous les pays qu'elle rassemblera les éléments fondamentaux de la production industrielle aux mêmes conditions, jettera les fondements réels de leur unification économique.
Cette production sera offerte à l'ensemble du monde, sans distinction ni exclusion, pour contribuer au relèvement du
niveau de vie et au progrès des œuvres de paix. L'Europe pourra, avec des moyens accrus, poursuivre la réalisation de l'une de ses tâches essentielles : le développement du continent africain.
Ainsi sera réalisée, simplement et rapidement, la fusion d'intérêts indispensables à l'établissement d'une Communauté économique et introduit le ferment d'une Communauté plus large et plus profonde entre des pays longtemps opposés par des divisions sanglantes. Par la mise en commun des productions de base et l'insti- tution d'une Haute Autorité nouvelle dont les décisions lieront la France et l'Allemagne et les pays qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix.
Ce long extrait de la déclaration de M. Schuman montre nettement que le but poursuivi par le gouvernement français était essentiellement poli- tique. Les réactions des divers pays d'Europe à l'offre d'aide américaine (Plan Marshall) et la coupure qui en était résultée, les oppositions des occupants en Allemagne, marquées par le blocus de Berlin et la cassure entre la « trizone » et l'Alle- magne de l'Est, le développement de l'économie allemande et l'hésitation devant ce que devien- draient les relations économiques mondiales lais- saient les hommes politiques français inquiets sur le sort de la paix en général et préoccupés par la nécessité de créer des conditions « objectives » et durables de paix entre la France et l'Allemagne, alors qu'il était temps encore. Quelques semaines plus tard, la guerre de Corée allait faire trembler pour la paix du monde.
A un moment où l'on pouvait entrevoir la fin de la période de reconstruction après les ravages de la seconde guerre mondiale, il semblait positif d'apporter à la construction d'un monde pacifique l'élimination des frictions franco-allemandes. La
création d'une Europe, capable de permettre le développement d'économies convalescentes et de servir, sinon de trait d'union, du moins de contre- poids aux deux grands antagonistes du moment, apparaissait une solution tentante, voire « la » solution.
C'est dans le domaine de l'industrie lourde que le gouvernement français a proposé de placer le début de l'effort européen d'apaisement.
Pratiquement, avant la guerre de 1939, si le marché char- bonnier n'avait pu faire l'objet d'aucune entente, parce que les intérêts des divers Etats d'Europe occidentale étaient trop divergents et que ces Etats avaient multiplié leurs inter- ventions dans le fonctionnement des industries charbonnières, au contraire, le marché de l'acier avait vu la formation de divers cartels, essentiellement des accords sur les exporta- tions, dont le plus célèbre est la fameuse Entente interna- tionale de l'Acier.
Après la seconde guerre mondiale, c'est d'abord dans un climat de pénurie que les gouvernements tentent de régler les problèmes posés par la production et la distribution du charbon. C'est ainsi que l'European Coal Organisation, qui groupait les Etats-Unis, la Belgique, le Danemark, la France, le Royaume-Uni, la Grèce, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas et la Turquie, à qui devaient se joindre rapidement la Pologne, la Tchécoslovaquie, la Finlande, l'Italie, le Por- tugal, la Suède et la Suisse, devait s'efforcer de faciliter la répartition du charbon et des matériaux de toute nature nécessaires à l'exploitation des mines : l'ampleur des recons- tructions à entreprendre à la fin de la seconde guerre mondiale justifiait un effort à l'échelon international. L'O.N.U., de son côté, devait se préoccuper rapidement de permettre un redres- sement à la fois rapide, efficace et harmonieux de l'économie européenne et allait créer, presque dès son installation, une Commission économique pour l'Europe (C.E.E., à ne pas confondre avec l'actuelle Communauté économique euro- péenne, dont les sigles sont les mêmes), siégeant à Genève, et qui allait vite absorber l'E.C.O. ; la C.E.E. créa un Comité du Charbon et un Comité de l'Acier qui devaient faire des études économiques fort remarquables sur les marchés du charbon et de l'acier, mais dont l'action efficace devait être rapidement paralysée et par l'aide américaine qui diminuait
la portée de ses études et propositions et par la division politique de plus en plus tranchée de l'Europe qui empêchait toute décision en empoisonnant le climat de toutes les dis- cussions. Enfin, l'O.E.C.E., créée pour permettre une mise en application harmonieuse de l'aide américaine (plan Marshall), organisa de son côté un Comité du Charbon et un Comité de l'Acier ; l'un et l'autre faisaient pour leur part un travail utile, mais laissaient intact le problème fondamen- tal, celui du sort de l'énorme industrie allemande de la Rhur.
Ce problème, les Alliés n'arrivaient pas à le résoudre, car ils n'étaient d'accord ni sur les objectifs immédiats ni sur les buts à long terme. L'inertie à base de méfiances réci- proques du Conseil de contrôle de Berlin allait amener les autorités britanniques d'occupation, seules tout d'abord, puis dans le cadre de la « bizone », à prendre en main l'économie du charbon et pratiquement l'industrie lourde de la Rhur.
Devant l'inquiétude et les protestations de la France et des Etats du Benelux, les Anglo-Américains allaient admettre une collaboration plus large, avec la création, par l'accord du 28 avril 1949, de l'Autorité internationale de la Ruhr, essentiellement chargée de la répartition du charbon, du coke et de l'acier de la Ruhr entre la consommation allemande et l'exportation, mais aussi des relations avec l'O.E.C.E.
et de la surveillance de l'exécution de ses décisions et qui pouvait voir ses compétences ultérieurement étendues au contrôle des investissements ; l'Autorité internationale grou- pait les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France et les Etats du Benelux, et l'Allemagne n'accepta de collaborer avec elle qu'à la suite des accords de Petersberg ; mais ces accords n'étaient guère viables qu'en économie de pénurie et la position inférieure laissée à l'Allemagne ne pouvait que pousser un pays, dont le redressement économique était spectaculaire et la promotion politique très rapide du fait des dissensions des Alliés, à s'opposer à leur maintien au bout d'un temps plus ou moins bref.
Enfin, des tentatives mal harmonisées de déconcentration des entreprises et de décartellisation touchaient aussi l'in- dustrie lourde allemande dans le triple but de diminuer le potentiel industriel allemand, de mettre fin à l'influence politique de certains groupements industriels tenus pour complices directs ou indirects de la politique hitlérienne, enfin de l'assainissement de l'économie allemande. Mais, là encore, rien n'était harmonisé du fait des oppositions d'in- térêts des puissances alliées et la rigueur des mesures prises allait constamment s'atténuant.
La Déclaration du 9 mai 1950 proposait une solu- tion très différente. Sur le plan politique, elle repo- sait sur le retour à l'idée classique de l'égalité des Etats. On ne proposait plus à l'Allemagne d'adhérer à un statut élaboré en dehors d'elle, mais de discuter une solution nouvelle d'un problème à la fois ancien et neuf. L'Allemagne redevenait un partenaire égal dans les discussions diplomatiques. C'était une innovation considérable.
Sur le plan économique, elle proposait une solu- tion permanente aux difficultés de l'industrie lourde européenne et aux difficultés particulières nées de la concurrence entre les industriels français et allemands : la création d'un marché commun du charbon et de l'acier. Et le Traité qui va être discuté après la Déclaration ne vise qu'à établir les condi- tions d'existence du marché commun et à créer les institutions nécessaires pour permettre au marché commun de se créer et de persister. Il ne s'agit donc ni d'un cartel ni d'une institution interna- tionale prenant en mains la gestion de l'industrie charbonnière et de l'industrie de l'acier des pays composant la Communauté, encore moins d'un simple bureau international de statistiques et de ventes, mais d'un ensemble de règles et d'insti- tutions en vue de l'établissement et de la vie d'un marché commun du charbon et de l'acier ; charbon, minerai de fer, fonte, acier doivent pouvoir circuler librement d'un bout à l'autre du marché constitué par les six pays, les producteurs des six pays doivent, en respectant les règles du traité, pouvoir se faire librement concurrence.
La Déclaration du 9 mai 1950 avait été préparée dans le plus grand secret et la surprise fut grande.
Aucun échange de vues diplomatique ne l'avait précédé ; le texte de la Déclaration était seulement communiqué aux gouvernements anglais, américain, allemand, italien, belge, néerlandais, luxembour- geois au moment même où M. Schuman le rendait public. On venait de fêter le cinquième anniversaire de la capitulation sans condition de l'Allemagne hitlérienne et le lendemain devait s'ouvrir à Londres une Conférence des Trois environnée d'un scepti- cisme général, encore qu'elle dût étudier des pro- blèmes importants pour l'avenir de l'Europe et de l'Alliance Atlantique. En France même, seules quelques personnalités étaient au courant de l'ini- tiative du ministre des Affaires étrangères et le texte avait été approuvé en Conseil des ministres le matin même.
L'opinion publique mondiale devait être secouée par l'initiative française qui présentait la France comme leader des efforts de construction d'une Europe unie. Dans le pays, ce sont des raisons politiques qui dictaient le comportement des jour- naux : la presse gouvernementale était évidemment favorable, avec toutefois des nuances plus ou moins délicates, la presse d'opposition de droite ou de gauche critiquait le projet, la presse syndicaliste était divisée : si les dirigeants de la C.F.T.C. et de la C.G.T.-F.O. se maintenaient dans l'expectative, le Bureau confédéral de la C.G.T. dénonçait la proposition Schuman comme contraire aux intérêts nationaux et facteur d'avilissement de la classe ouvrière et d'intensification de la préparation à la guerre.
Assez vite, l'Allemagne et l'Italie, puis la Bel- gique, le Luxembourg et les Pays-Bas, ce dernier pays avec des réserves, répondirent favorablement à l'offre française.
Le grand problème était celui de la participation anglaise. Dès le début, les réticences et le scepti- cisme britanniques s'affirmaient, mais le problème était compliqué par le fait que l'opposition conser- vatrice — au fond très proche de la position tra- vailliste, comme devaient le montrer immédiate- ment les discussions parlementaires et plus tard l'attitude du gouvernement conservateur issu des élections de 1951 — saisit l'occasion des offres françaises pour en faire un cheval de bataille contre un gouvernement travailliste un peu désemparé : le gouvernement anglais, au fond, ne voulait pas accepter de discuter à partir de la Déclaration du 9 mai, alors que le gouvernement français ne voulait négocier que sur cette base. Finalement, en conclu- sion d'une active correspondance diplomatique, le gouvernement travailliste, saisi d'un mémorandum franco-allemand, décidait de s'abstenir ; faisant valoir et les nécessités de sa politique nationale et celles de sa position au sein du Commonwealth, il proposait seulement des mesures de coordination avec la nouvelle institution (le 18 novembre 1951, à la veille de la discussion à l'Assemblée nationale française sur la ratification du Traité, la Grande- Bretagne devait annoncer l'institution d'une délé- gation permanente auprès de la Haute Autorité de la Communauté).
Après le refus de l'Angleterre, les six futurs membres de la Communauté européenne du Char- bon et de l'Acier — Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas — devaient rédiger le Traité établissant cette Communauté et ses
règles d'existence. Une conférence se réunit à Paris le 20 juin 1950 — six semaines après la Déclara- tion de M. Schuman. Elle devait travailler sur la base d'un « document de travail » remis par la délé- gation française et qui développait la Déclaration en forme de projet divisé en articles. La discussion devait être longue, car toutes les délégations étaient conscientes des pouvoirs confiés aux organes de la Communauté et des conséquences nécessaires des décisions prises au sujet de l'industrie lourde sur le développement économique des six pays. Sur chaque problème posé, et ils étaient nombreux, il fallait trouver des solutions à la fois précises et souples pour la formation du marché commun qui était au centre de toutes les institutions et de toutes les règles de fonctionnement de la Communauté. Pra- tiquement, on mit quelques semaines, jusqu'au 10 août, pour cerner les problèmes essentiels et esquisser des solutions, et plusieurs mois pour four- bir les détails.
Finalement, le 19 mars 1951, le projet de traité était paraphé à Paris par les chefs des délégations des six pays, réserve étant faite d'un certain nombre de dispositions renvoyées à une conférence des ministres. Cette conférence devait se tenir à Paris du 12 au 18 avril 1951 ; les ministres s'y mirent d'accord sur les articles réservés, modifièrent quel- ques articles contenus dans l'ensemble déjà paraphé et adoptèrent un Protocole sur le statut de la Cour de Justice. Le 18 avril 1951, le Traité était signé à Paris par les six ministres. Restait, avant la ratification du Traité, à obtenir les autorisations parlementaires en conformité avec les dispositions constitutionnelles respectives des six Etats. Mais les élections françaises de 1951 et le trouble politique issu des discussions sur la
« loi Barangé » devaient retarder les débats. Ces derniers se sont étagés entre octobre 1951 (débats devant la Seconde Chambre des Pays-Bas) et juin 1952 (débats devant la Chambre des Repré- sentants belge et la Chambre des Députés italienne), mais politiquement l'issue favorable — 377 voix contre 235 — de la discussion devant l'Assemblée nationale française avait assuré le sort du Traité.
Les ratifications obtenues, il fallait mettre en place les institutions prévues par le Traité. Le 25 juillet 1952, les ministres signataires réunis en conférence font connaître que le Traité est entré en vigueur, après le dépôt dans les archives de la République française du dernier instrument de ratification ; Luxembourg était choisi comme siège provisoire de la Communauté européenne du Char- bon et de l'Acier. Après des discussions fertiles en rebondissements, les membres de la Haute Autorité et le président de la Cour de Justice étaient désignés.
Le 10 août, la Haute Autorité entrait en fonctions ; le 8 septembre, le Conseil de ministres tenait sa première réunion ; le 10 septembre, l'Assemblée commune de la Communauté ouvrait sa session inaugurale à Strasbourg ; le 4 décembre 1952, la Cour de Justice tenait sa séance inaugurale ; le 15 janvier 1953, le premier impôt européen était perçu sur les entreprises ; le 10 février 1953, le marché commun était établi pour le charbon, le minerai de fer et la ferraille et le 1 mai c'était le tour du marché commun de l'acier.
L'importance économique du « marché commun » ainsi établi est considérable : il s'étend de Hambourg à Naples et de Brest à Venise, sur l'ensemble des territoires européens des six pays signataires.
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ÉDIT.
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