La défense de la démocratie et de la légitimité dans l’Unioneuropéenne : le rôle des Parlements nationaux dans lesstructures européennes

CONFERENCE DES PRESIDENTS DES PARLEMENTS DE L’UE STOCKHOLM 13-15 SEPTEMBRE 2001

La défense de la démocratie et de la légitimité dans l’Union européenne : le rôle des Parlements nationaux dans les

structures européennes

Une contribution de Wolfgang Thierse, Président du Bundestag allemand

La Conférence des Présidents des Parlements des États membres de l’Union européenne et du Parlement européen

La table des matières

1. Des rôles changeants durant le processus d’intégration 3

2. La légitimation démocratique 4

3. Les traits du déficit démocratique 6

4. L’appréciation des rôles futurs 8

4.1. Les perspectives allemandes 9

4.2. Les perspectives françaises 11

4.3. Le problème fondamental : le statut institutionnel des Parlements nationaux dans le texte du Traité 12

5. Résumé et perspectives 13

Notes 14

1. Des rôles changeants durant le processus d’intégration

Le rôle des Parlements nationaux dans l’édification de l’Europe est passé par divers stades au cours de plus de quatre décennies. Jusqu’en 1979, date des premières élections directes au Parlement européen, l’Assemblée parlementaire des Communautés européennes ne comprenait que des membres des Parlements nationaux. Le droit des Parlements nationaux de déléguer à l’Assemblée des membres élus à l’échelon national, était ancré dans le droit communautaire. Ce brassage d’affiliations différentes a produit également un chevauchement institutionnel entre les échelons parlementaires nationaux et européen.

Aussi longtemps que ceci perdurait, les Parlements nationaux étaient des éléments constitutifs du Parlement européen, et cette fonction était définie par la loi communautaire.

Cette situation a changé avec les premières élections directes au Parlement européen, malgré la compatibilité continue, en principe, du cumul d’un mandat parlementaire national avec celui du Parlement européen. Toutefois, la légitimation démocratique directe des membres du parlement européen, légitimation conférée par les électorat des États membres, représentait un premier pas important vers un développement additionnel de la Communauté vers l’Union européenne, qui a été achevée vers la fin des années 89 et les années 90. Fort de la sagesse après coup, il est clair que les élections directes ont renforcé les droits du Parlement européen, et ainsi à long terme son statut parmi les structures institutionnelles de la Communauté. Le cadre du présent Traité européen montre combien le Parlement européen a progressé au- delà de son statut initial d’une Assemblée parlementaire dont la seule prérogative était d’être consultée.

Par contraste les textes du Traité « incluent » désormais les Parlements nationaux seulement de manière implicite, comme dans le présent Article 48 (3) UE « ... après avoir été ratifiés par tous les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives »¹⁾, qui incorpore les droits perpétuels des Parlements nationaux à participer à la révision de la loi sur le Traité européen et à la ratification des traités internationaux conclus par l’Union européenne et ses États membres (avec l’exception du Royaume- Uni)^1a. En dernière analyse, même la transposition des directives communautaires (ex post) en loi nationale doit satisfaire aux exigences

constitutionnelles des États membres et elle doit donc impliquer les Parlements nationaux. Ici les Parlements se trouvent cependant dans la position étrange de ne plus pouvoir amender le contenu des directives tout en restant responsables pour ces directives vis-à-vis de leur électorat.²⁾ Cependant initialement, le droit communautaire ne leur accordait plus le droit de participer (ex- ante) aux activités législatives de la Communauté européenne.

Cette existence quelque peu obscure – quoique état temporaire – a cessé en 1993 seulement avec l’entrée en vigueur du Traité de Maastricht, avec sa Déclaration 13 sur le rôle des Parlements nationaux dans l’Union européenne. Ce Traité reconnaît l’importance d’encourager une plus grande implication des Parlements nationaux dans les activités de l’Union européenne, mais ne constituait guère plus qu’une déclaration d’intention de la part des gouvernements représentant les États membres au Conseil. En 1997 seulement un Protocole au Traité d’Amsterdam établit un rôle nouveau et juridiquement contraignant pour les Parlements nationaux, scellant ainsi à la loi du Traité la dimension européenne de leur statut constitutionnel – déjà solidement implanté maintenant à l’échelon des États membres.

La mise en place par les chefs d’États et de gouvernements d’une Convention chargée de rédiger le projet de Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne constituait en soi l’année dernière une forme différente de participation. Ici les Parlements nationaux avaient participé sur un pied d’égalité : au total presque la moitié des 62 membres de cet organe européen avaient été délégués par les Parlements nationaux. En effet, conjointement avec les 16 membres du Parlement européen, le contingent parlementaire s’élevait aux trois quarts des membres de la Convention. La COSAC, par contraste – qui s’est maintenant vue octroyer un rôle institutionnel – est un organe parlementaire permanent mis sur pied il y a douze ans sur l’initiative des Présidents de Parlements, qui se réunit deux fois par an. Son rôle est également défini par le Protocole au Traité d’Amsterdam mentionné ci- avant et il comprend une forme graduée de coopération entre les Parlements nationaux et le Parlement européen à l’échelon des travaux parlementaires, c’est-à-dire entre les Commissions, dans ce cas, les Commissions des Affaires européennes.

2. La légitimation démocratique

Le Traité de Maastricht a produit un changement marqué dans les perceptions du rôle des Parlements nationaux dans le cadre des structures européennes. Ceci découle du principe démocratique inscrit au Préambule du Traité sur l’Union européenne. Conformément aux arrêtes de la Cour de justice européenne et de la Cour constitutionnelle fédérale, ce principe doit être mis en œuvre par les politiques.

En effet, dans sa décision de Maastricht en 1993, la Cour constitutionnelle fédérale a assigné aux Parlements nationaux le rôle principal pour conférer une légitimité démocratique à l’Union européenne, ce aussi longtemps que l’UE reste une union d’États souverains. « Si une union d’États démocratiques accomplit des tâches de souveraineté par l’exercice d’une autorité souveraine, ce sont en premier lieu et avant tout les citoyens des États membres qui doivent légitimer une telle action par un processus démocratique passant par leurs Parlements nationaux. Ainsi , la légitimation démocratique sera achevée en soumettant aux Parlements nationaux des États membres les activités des organes européens. »³⁾ Ceci n’amoindrit nullement la signification légitimante du Parlement européen, même si ce dernier ne s’est vu accordé jusqu’ici qu’un « rôle d’appui ».

La ratification du Traité de Maastricht en Allemagne, par exemple, a résulté en l’amendement de la Loi fondamentale et en l’adoption de la législation adéquate d’accompagnement pour les droits de participation du Bundestag – et du Bundesrat – aux affaires concernant l’Union européenne. Le gouvernement fédéral doit tenir largement informés tant le Bundestag que le Bundesrat, et ce le plus tôt possible, et avant de participer à des actes législatifs de l’Union européenne, il doit permettre aux deux organes législatifs de déclarer leur position. En termes de fond, ceci constitue un antécédent, qui a en fait progressé au-delà du subséquent Protocole au Traité d’Amsterdam. Outre la décision finale contraignante du Bundestag dans le cadre du processus législatif intérieur, un concept de « contrôle par la participation » a été institué dans le cadre du processus législatif communautaire.⁴⁾

Cela explique que la recherche en droit international ait dans ce contexte conçu la théorie de la duplication fonctionnelle. Selon ce principe, « ….. là où n’existent pas certaines institutions internationales, les fonctions qui devraient être accomplies par ces institutions [sont] effectuées par des organes

nationaux qui comblent ce vide, en reproduisant leurs responsabilités et en agissant simultanément comme des organes de l’ordre juridique national et international »⁵⁾. Cette duplication de fonctions répond à une « situation de facto » et constitue une option éventuelle de « stade provisoire vers l’établissement d’institutions internationales ». Cela peut s’appliquer au rôle des Parlements nationaux dans le processus législatif de la Communauté et aussi, en particulier, à la transposition ultérieure des directives communautaires, où les Parlements nationaux « quittent leurs compétences purement intérieures pour accomplir une fonction de légitimation à l’échelon de la Communauté ».⁶⁾ Les Parlements nationaux se verraient déchus de ce rôle seulement dans l’éventualité d’un passage complet vers un État européen, éventualité dans laquelle le Parlement européen accomplirait cette mission de conférer de la légitimité démocratique.

Il importe donc de se rappeler que les Parlements nationaux en particulier ont contribué aux assises démocratiques du processus d’intégration européen et qu’ils devront continuer à agir ainsi. Outre leur rôle d’institutions nationales, ils peuvent être décrits comme des institutions indirectes de l’Union européenne.⁷⁾

D’un point de vue politique également, on a fait remarquer que par leur plus grande participation aux affaires concernant l’Union européenne, les Parlements nationaux ont acquis une gamme nouvelle et très significative de missions politiques. Des études observant que ceci a émergé comme un domaine séparé et autonome, parallèle au rôle des Parlements nationaux dans les affaires intérieures et a conduit à une division fondamentale des tâches parlementaires. Il est prétendu que ceci a résulté en une « européisation » partielle des Parlements nationaux, de leurs missions, fonctions et compétences. La réciprocité fonctionnelle entre les Parlements nationaux et le Parlement européen pour conférer une légitimité démocratique, basée sur la notion d’un « partenariat des Parlements » est devenue dans l’Union européenne un impératif démocratique universellement accepté. Les études argumentent que ceci n’est pas affaire de « renationalisation », mais vise seulement à renforcer la démocratie par la participation des États membres au processus décisionnel de l’UE. ⁸⁾

3. Les traits du déficit démocratique

Ceci tourne à nouveau l’attention vers le problème multidimensionnel du déficit démocratique dans les structures institutionnelles de la CE / de l’UE

et donc vers le débat abstrait. Nous pouvons ici seulement résumer succinctement ces propos. D’une part, on a avancé que la démocratie repose sur le concept fondamental de l’État-nation, et le fait déterminant qu’il n’existe pas encore à l’heure actuelle de modèle démocratique de

« gouvernance au-delà de l’État-nation ». De plus, la légitimation indirecte fournie au pouvoir exécutif européen par les gouvernements des États membres manque de l’autorité conférée par une Constitution et par le corps électoral.⁹⁾ Vu « la gouvernance dans un régime multi-tiers », selon un avis autre, l’intégration européenne ne peut plus être analysée selon les catégories usuelles et la terminologique classique des relations internationales.¹⁰⁾ Les traits de la carence démocratique portent à la fois sur le manque de transparence dans les processus décisionnels de la Communauté et sur le manque de responsabilisation véritable. On fait de plus valoir que le Conseil, à cette heure toujours l’organe décisionnel principal de l’UE, n’est pas soumis à une responsabilisation institutionnelle collective, seuls ses membres pris individuellement ont des comptes à rendre aux Parlements nationaux¹¹⁾. Enfin l’Europe n’est pas dotée d’infrastructures politiques.¹²⁾

D’autre part, on invoque la nécessité d’envisager la légitimité des institutions communautaires sous plusieurs angles. Selon les tenants de cette opinion, le Parlement européen puise sa légitimité des élections directes, tandis que le Conseil jouit d’une légitimité indirecte reposant sur la responsabilisation des ministres vis-à-vis de leurs Parlements nationaux, dont les pouvoirs de contrôle sont définis par le droit (constitutionnel) national et pouvant être si nécessaire modifiés à cet échelon. La Commission qui est nommée par les gouvernements, fait l’objet d’un vote de confiance – et parfois d’un vote de censure de la part du Parlement européen. On en déduit ainsi à l’existence d’une forme de contrôle parlementaire exercé sur la Commission, contrôle qui a certainement un effet réel sur ses activités.¹³⁾

D‘autres travaux de recherche en droit constitutionnel concluent à l’impossibilité d’imposer des sanctions au Conseil des ministres, et à l’absence de responsabilisation si l’une des lois européennes adoptées par le Conseil, qui devait ne pas atteindre pas son objectif ou ne pas produire les résultats escomptés, mais avoir des conséquences indésirables. Chose inquiétante, est-il affirmé, après un examen plus approfondi de la situation légale, est que le genre de démocratie défini par les Constitutions nationales n’existe pas dans l’Union européenne. En d’autres mots, les Traités exigent des normes auxquelles eux-mêmes ne satisfont pas.¹⁴⁾

D’un point de vue politique et essentiellement parlementaire, semble tout à fait heureuse la phrase lapidaire « la législation par le gouvernement » - qui décrit le processus législatif européen du Conseil qui est l’organe décideur principal. Non seulement dans le processus législatif communautaire, mais également en politique étrangère et sécurité commune, en coopération policière et judiciaire sur les matières criminelles, l’Union européenne a acquis des compétences au détriment des Parlements nationaux, quoique cela dépende à des degrés variables de l’objet des pouvoirs considérés.

Comme la perception des États membres diffère quant à la nécessité de pareille mesure, il sera probablement difficile de renforcer ici les compétences des Parlements nationaux. On pourrait dire que le renforcement du rôle des Parlements nationaux à l’échelon européen est un instrument plus adéquat pour regagner le terrain perdu dans le domaine législatif. Cette option a été invoquée à plusieurs reprises depuis Maastricht et au-delà, surtout par les Français, et ce n’est pas tout à fait sans raison.¹⁵⁾ 4. L’appréciation des rôles futurs

Dans la Déclaration sur l’avenir de l’Union, les chefs d’États et de gouvernements participant au Conseil européen qui a achevé le Traité de Nice le 10 décembre 2000 ont plaidé pour « un débat approfondi et élargi sur le développement futur de l’Union européenne » et ils ont dressé une liste des sujets à traiter. Ils incluent le « le rôle des Parlements nationa ux dans l’architecture européenne ». Même s’il convient d’envisager cette exigence dans le contexte général de l’élargissement, cette déclaration soulève deux questions pertinentes relatives aux Parlements : primo, en termes formels et réels, leur participation à ce débat d’ensemble, c’est-à-dire au processus post-Nice; et secundo, la question individuelle se rapportant à leur propre rôle, ce qui pourrait en dernière analyse aboutir à redéfinir ce rôle dans les Traités européens.

Concernant le premier point, la COSAC a appuyé une résolution soumise par la Commission des Affaires de l’Union européenne du Bundestag allemand, qui à la lumière des travaux préparatoires de la Conférence intergouvernementale de 2004, dont l’objet est d’achever le processus du post-Nice, propose la tenue d’une conférence dont les caractéristiques seraient similaires à celles de la Convention qui a rédigé le projet de Charte des droits fondamentaux.¹⁶⁾ Un avantage majeur de pareille conférence est l’implication directe des Parlements nationaux dans les travaux préparatoires de la prochaine réforme de l’UE. L’inconvénient est naturellement la

restriction de ne pas permettre à toutes les forces politiques représentées à l’échelon parlementaire d’y participer directement, vu que chaque Parlement national serait seulement autorisé à se faire représenter par un délégué et un suppléant. En outre, l’obtention d’un consensus sur un document final basé sur la Convention pour une Charte des droits fondamentaux pourrait être problématique, du moins à l’échelon parlementaire, et exigerait vraisemblablement une révision.

Au sujet du second point, plusieurs vues différentes ont été exprimées récemment, surtout du côté allemand, qui seront brièvement examinées ci-après. Même s’il convient de ne pas les considérer isolément, la tâche ici n’est pas d’offrir un vaste éventail d’opinions des États membres. La chose importante est d’éclairer l’objet du débat qui a commencé.

4.1. Les perspectives allemandes

Tout d’abord le Ministre fédéral des Affaires étrangères Joschka Fischer a, il y a un an, exprimé à titre de personne privée, exposé sa vision personnelle de la future « fédération des États-nations » en Europe. Dans ce contexte, il a également mentionné les Parlements nationaux, en déclarant qu’il devrait finalement avoir un Parlement européen bicaméral. Une Chambre devrait être composée de membres élus qui sont aussi membres de leurs Parlements nationaux respectifs. Ceci éviterait une lutte entre les Parlements nationaux et le Parlement européen, entre les États-nations et l’Europe. Concernant la Seconde Chambre, il faudrait choisir entre d’une part le modèle du Sénat dont les sénateurs seraient élus directement dans les États-membres et d’autre part une Chambre des États selon les caractéristiques du Bundesrat allemand.¹⁹⁾

Dans un discours devant le Parlement européen au début de mars qui reposait sur le concept d’une « fédération d’États-nations », le Président fédéral Johannes Rau a également plaidé pour un « véritable Parlement bicaméral ». A son avis cependant, le Parlement (européen) et le Conseil des ministres devraient évoluer vers cette institution bicamérale. Le Conseil des ministres devrait devenir une Chambre des États dans laquelle chaque État, représenté par son gouvernement, voterait. Cette Chambre préserverait la souveraineté des États-nations. Le Parlement européen devrait devenir la Chambre des citoyens. Les deux Chambres devraient, sur pied d’égalité,

prendre des décisions dans tous les domaines de législation.²⁰⁾

Finalement, le Président du Parti social-démocrate d’Allemagne, le Chancelier fédéral Gerhard Schröder, a présenté récemment un projet de motion pour les prochaines assises de la formation fédérale SPD devant se tenir cet automne 2001. Il plaide en faveur du renforcement du processus décisionnel à l’échelon européen en transformant la Commission européenne en un organe exécutif européen solide, en faveur du renforcement des pouvoirs du Parlement européen par l’extension de la procédure de codécision et par la pleine souveraineté en matière budgétaire et en faveur du développement du Conseil en une Chambre européenne des États.²¹⁾

Ni le Président fédéral ni le Président de la SPD n’ont dans ce contexte examiné le rôle des Parlements nationaux. Le Président fédéral a toutefois, tout comme le Ministre fédéral des Affaires étrangères avant lui, fait spécialement référence à une fédération d’États-nations. Il y a donc lieu de penser que dans son esprit, le statut constitutionnel des Parlements nationaux dans le cadre de la politique européenne n’a pas changé de manière fondamentale.

En argumentant pour un Parlement européen bicaméral, le Ministre fédéral des Affaires étrangères ne souhaite apparemment pas remettre en vigueur le statut antérieur de Membres, à savoir celui des délégués parlementaires nationaux qui avait existé jusqu’en 1979. Il aimerait manifestement toutefois créer un statut contraignant qui est seulement une option légale parallèlement à la compatibilité des deux mandats, mais qui en réalité ne revêt plus de signification : ceci est la double légitimation des Membres de la Première Chambre par leur élection au Parlement européen et à un Parlement national. Plusieurs questions se posent dans ce contexte, même l’extension aux lois régissant l’organisation des formations politiques. Tout ceci ne mentionne pas la double charge imposée aux Membres de cette Chambre qui feraient partie deux Parlements autonomes dont les pouvoirs, les procédures, les modalités de délibérations et les calendriers de travail différeraient.

À ce sujet les avis divergent également en Allemagne. Le Président de la Commission du Bundestag allemand, chargée des Affaires de l’Union européenne, le Dr. Friedbert Pflüger, a récemment émis une opinion divergente lors d’une conférence donnée hors du Parlement. Il a déclaré que

les structures parlementaires dans l’UE doivent devenir complémentaires et constituer une forme de « contrôle aux deux extrémités de la rue », argumentant ainsi que les éléments clef de ce processus sont la coopération et la coordination étroites, non pas un mandat double ou la notion d’une Seconde Chambre constituée de représentants des Parlements nationaux. En même temps, il a fait référence aux décisions actuellement en vigueur au Bundestag qui, représenté par la Commission des Affaires de l’Union européenne, a adopté la décision suivante sur les négociations du Traité d’Amsterdam durant le 13^e mandat électoral : « … La Commission est opposée à toute complication et renationalisation additionnelle des processus décisionnels dans l’UE. Elle est en particulier opposée, également en ce qui concerne le statut spécifique du Parlement européen, à l’établissement d’un nouvel organe consultatif institutionnalisé qui comprendrait des représentants des Parlements nationaux ….".²²⁾

Un autre homme politique de l’opposition, Wolfgang Schäuble, a réaffirmé récemment – tout comme le Ministre des Affaires étrangères que le statut de l’État-nation représente « en termes politiques le niveau d’intégration le plus important au cours de l’avenir prévisible », ceci impliquant – sans le dire ouvertement dans ce contexte, que les Parlements nationaux doivent également se voir attribuer un rôle à long terme dans l’architecture européenne.²³⁾

4.2. Les perspectives françaises

Ces déclarations allemandes devraient être comparées avec au moins deux déclarations françaises. Il y a un an, dans son allocution au Bundestag allemand, le Président Jacques Chirac a émis l’avis de « rendre l’Union européenne plus démocratique. Il est temps, dit-il, que nos peuples redeviennent les souverains de l’Europe. Il faut que la démocratie en Europe vive mieux, notamment à travers le Parlement européen et les Parlements nationaux. » Il convient de lancer les discussions préparatoires et d’impliquer les citoyens par l’intermédiaire de leurs représentants auprès de ces (deux) institutions.²⁴⁾ Dans ce contexte, il a fait référence à une « Constitution » pour l’Union européenne, dont les éléments pourraient être convenus lors d’une Conférence intergouvernementale en 2004, dont les travaux préparatoires devraient commencer maintenant et amorceraient ainsi le processus du post- Nice.

Si le Premier ministre Lionel Jospin, a dans un discours phare récent sur le futur d’Europe élargie, soutenu « l’excellente idée » d’une « fédération d’États-nations », il n’a laissé planer aucun doute sur le fait qu’il ne pouvait partager certaines vues exprimées en Allemagne. Selon M. Jospin, la notion d’une « fédération d’États-nations » reflète adéquatement la tension constitutive qui sous-tend l’Union européenne, soit un amalgame indissoluble de deux éléments distincts : l’idéal fédéraliste et la réalité des États-nations européennes. Il continua en disant qu’une « fédération d’États- nations » résulterait en une plus implication des Parlements nationaux dans la construction européenne. Il faut étendre les présentes procédures de consultation entre le Parlement européen et les Parlements nationaux. Il recommanda l’institution d’un organe commun, c’est-à-dire une conférence permanente des Parlements ou « Congrès» , qui se réunirait lors de sessions régulières et dont les responsabilités seraient clairement définies.²⁵⁾ Ceci constitue en des termes plus précis que ceux exprimés par le Président Chirac – les concepts français énoncés dans la Déclaration sur la Conférence des Parlements qui figure en annexe du Traité de Maastricht, qui visent à renforcer et à institutionnaliser la coopération interparlementaire en Europe.

4.3. Le problème fondamental : le statut institutionnel des Parlements nationaux dans le texte du Traité

Ces exemples illustrent clairement une chose : dans les États membres – et non pas seulement dans ceux mentionnés ici – se déroule un débat sur des concepts variés relatifs au rôle futur des Parlements nationaux. D’autres apparaîtront certainement plus tard; le débat commence à peine. Dans chaque cas de figure la question fondamentale est la suivante : quel statut institutionnel sera octroyé aux Parlements nationaux, peut être par le droit du Traité ? Il se pourrait en effet que leur mission de conférer de la légitimité démocratique à l’Europe, et donc leur rôle européen, pourrait subir des changements additionnels et revêtir une forme nouvelle à l’échelon européen.

D’un point de vue admis, cela dépendra largement de quand et à quel degré l’UE développera son statut présent d’Union d’États en une forme finale de plus grande portée. L’institution d’une fédération d’États-nations, moyen

terme entre la présente Union et un État fédéral, tel que proposée par le Ministre fédéral des Affaires étrangères Joschka Fischer et le Premier ministre Jospin, ne constituerait pas un État européen qui retirerait la pleine souveraineté à ses membres. Au contraire, il en résulterait une division permanente de la souveraineté entre l’échelon européen, où son exercice a lieu conjointement, et l’échelon de l’État membre, où la souveraineté est exercée de manière autonome par les États-nations. Dans les deux cas, les États-nations seraient « les maîtres des Traités ».

5. Résumé et perspectives

Le concept fondamental de la démocratie porte sur l’État-nation; notion qui à l’heure présente n’a pas d’équivalent précis à l’échelon transnational, même si les membres du Parlement européen retirent leur légitimité directement de l’électorat. Actuellement les Parlements nationaux jouent le rôle principal en conférant en Europe une légitimité démocratique.

Une phrase clef dans le présent débat sur la défense de la démocratie et de la légitimité dans l’Union européenne est celle du « régime bicaméral ». Même si cette notion pourrait revêtir une variété de formes, elle reste toujours associée aux formes nationales de démocratie. Une autre solution possible est celle d’une « Conférence des Parlements » à caractère permanent. Dans ces deux cas, la finalité reste le renforcement du rôle des parlements dans le processus législatif et décisionnel de l’Europe.

La mise en œuvre d’un contrôle efficace des pouvoirs politiques dans le contexte complexe des régimes politique et juridique de l’Union européenne passe nécessairement par sa dotation en de solides garanties institutionnelles.²⁶⁾ Le régime bicaméral serait à la fois un contrepoids aux intérêts institutionnels et un instrument pour réduire les pouvoirs du Conseil. Les Traités fixeraient ses limites dans les domaines de la politique intergouvernementale. De plus, la participation éventuelle des Parlements nationaux au régime bicaméral ne manquerait pas de soulever quelques difficultés. Il en serait de même pour une conférence des Parlements en tant que nouvelle institution communautaire.

Ceci soulève une nouvelle question. Convient-il moduler de manière variée le rôle des futurs Parlements nationaux ? Considérant les travaux

préparatoires aux décisions européennes fondamentales et prenant en compte un souci de plus grande ouverture, transparence et proximité des citoyens, pourquoi ne pas inscrire l’institution et la défense de la

« Convention » dans le droit du Traité ? Les Parlements nationaux pourraient ici coopérer avec les institutions européennes sur une base ad hoc, au cas par cas pour créer le droit originaire. D’autre part, pourquoi est-ce que les Parlements nationaux ne continueraient-ils pas à fonder leurs actions sur les dispositions constitutionnelles dans les États membres, lors de la préparation des actes législatifs de l’UE?²⁷⁾ Ce double rôle tiendrait compte de leurs statuts institutionnels dans les États membres et les faire reposer en même temps sur les Traités européens en leur qualité d’institutions.

Notes

1) Maintenant les Articles 49 et 42 de UE; les Articles 190 (4), 249 (3), 269 et 300 (5) CE; à ce sujet, cf. Hölscheidt, Sven, « Der

Parlamentarismus in der Europäischen Union und die neuen

Bundesländer », dans : Deutscher Bundestag, WF XII – 126/2000, p.

15

1a) Foreign Policy Prerogative of the Crown [Les prérogatives de la Couronne en matière de politique étrangère]: cf. Schieren, Stefan,

« Nationale Parlamente als Legitimationsgrund europäischer Politik?

Z.B. das Westminster-Parlament », dans: Zeitschrift fürParlamentsfragen, mai 2001, p. 344 et suivantes

2) Hölscheidt, Sven, « Rolle der nationalen Parlamente, insbesondere des Deutschen Bundestages im Verhältnis zu Europa », dans : Deutscher Bundestag, WF XII-90/2000, p. 20

3) Streinz, Rudolf, « Die demokratische Legitimation der Rechtssetzung

der Europäischen Gemeinschaft », dans : le Thüringer Verwaltungsblätter, le 3 avril 1997, p. 78 f.

4) Kamann, Hans-Georg, « Die Mitwirkung der Parlamente der Mitgliedstaaten an der europäischen Gesetzgebung », Frankfurt am Main 1997, p. 312

5) Ibid., p. 314 6) Ibid., p. 315 f.

7) Ibid., p. 317 f.

8) Wieczorek, Norbert, « Mitwirkung des Deutschen Bundestages in der Europäischen Union - Zum Wandel der Rolle der nationalen

Parlamente im Integrationsverlauf » -, dans : Waigel, Theo (éd.), Unsere Zukunft heißt Europa, Düsseldorf 1996, p. 321 f., 327

9) Heinemann-Grüder, « Ist Europa "demokratiefähig"? », dans : Berliner Journal für Soziologie, no. 4/2000, p. 501 f.

10) Lemke, Christiane, « Europa als politischer Raum – Konzeptionelle Überlegungen zur aktiven Bürgerschaft und zur Demokratie in der Europäischen Union » –, dans : Kritische Justiz, no. 1/1999, p. 6 11) Misch, Axel, « Legitimation durch Parlamentarisierung? Das

Europäische Parlament und das Demokratiedefizit der EU » , dans : Zeitschrift für Politikwissenschaft, no. 4/96, p. 978 f.

12) Schmidt, Thomas, « Das Europäische Parlament: kein Königsweg zur Demokratisierung der Europäischen Union », dans: Gegenwartskunde 4/1999, p. 440

13) Bandilla, Rüdiger /Hix Jahn-Peter, « Demokratie, Transparenz und Bürgerrechte in der Europäischen Gemeinschaft », dans : NJW 1997, p. 1217

14) Doehring, Karl, « Demokratiedefizit in der Europäischen Union? », dans : Deutsches Verwaltungsblatt, no. 19/1997, p. 1134, 1137 15) Hölscheidt, Sven, « Mitwirkung des Deutsches Bundestages in der

Europäischen Union – Zum Wandel der Rolle der nationalen

Parlamente im Integrationsverlauf »- dans : Deutscher Bundestag, WF XII 18/96, p. 5,

16) Résolution soumise par la Commission du Bundestag allemand, chargée des Affaires de l’Union européenne à l’occasion de la XXIVe COSAC, Stockholm, du 21 au 22 mai 2001 (68^e réunion, le 4 avril 2001, Document imprimé de la Commission 14/1489), « Greater participation by the national parliaments in the preparations for the 2004 Inter-Governmental Conference » [Pour une plus grande

participation des Parlements aux travaux préparatoires de la Conférence intergouvernementale de 2004]

17) Conférence mixte des Présidents des Parlements d’un Land de la République fédérale d’Allemagne, de la République d’Autriche ainsi que du Tirol méridional sur 4 mai 2001 à Vienne, « Resolution on the further development of the European Union (post-Nice process and enlargement) » [Résolution sur le développement ultérieur de l’Union européenne (processus post-Nice et élargissement], p. 7

18) Voir à ce sujet, cf. Hölscheidt, Sven, loc. cit. (WF XII – 126/2000), p.

16, 17

19) Fischer, Joschka, « From confederacy to federation - thoughts on the finality of European integration » [De la confédération à la fédération – des réflexions sur la finalité de l’intégration européenne], discours prononcé par le Ministre fédéral des Affaires étrangères le 12 mai 2000 à l’Université Humboldt à Berlin (extrait de l’Internet), p. 6

20) Rau, Johannes, « Plea for an European constitution » [Plaidoyer pour une constitution européenne], discours prononcé par le Président fédéral devant le Parlement européen, Strasbourg, le 4 avril 2001, dans : le Bulletin Quotidien Europe, Documents no. 2233, 1104/2001, p. 4 21) Conférence du parti fédéral SPD, Nuremberg, du 19 au 23 novembre

2001, projet de motion: « Verantwortung für Europa » [La responsabilité pour l’Europe] (tel que le 30 avril 2001) (extrait de l’Internet), p. 15

22) Pflüger, Friedbert, « Die Beteiligung der Parlamente in der Europäischen Verfassungsentwicklung » [La participation des

Parlements au développement constitutionnel de l’Europe], discours prononcé dans le cadre des séries « Forum Constitutionis Europae » à l’Institut Walter Hallstein de Droit constitutionnel européen,

Université Humboldt, Berlin, le 24 avril 2001, p. 19 f.

23) Schäuble, Wolfgang, « Nation und Europa » [La Nation et l’Europe], conférence donnée à la Représentation bavaroise à Berlin dans le cadre des séries « Talking about Europe », le 7 mars 2001, p. 5

24) Chirac, Jacques, « Unser Europa » [Notre Europe], discours du Président de la République prononcé au Bundestag allemand, Berlin, le 27 juin 2001, dans : Présidence de la République Service de Presse, p. 9

25) Jospin, Lionel, « L’avenir de l’Europe élargie », discours prononcé le 28 mai : le site Internet du Premier ministre, portail du gouvernement français, le 29 mai 2001, p. 7 f.

26) Grande, Edgar, « Demokratische Legitimation und europäische Integration », dans : Leviathan, Zeitschrift für Sozialwissenschaft, 3/1996, p. 355 f.

27) Voir à ce sujet, cf. Müller-Graff, Hans-Christian, « Der Post-Nizza- Prozess, Auf dem Weg zu einer neuen europäischen Verfassung », dans : integration, 2/01, p. 215 f.

M. Wolfgang Thierse

Président du Bundestag allemand Interne

Cher Président,

Je vous remercie beaucoup de votre lettre du 7 mai 2001. Sachez ma grande reconnaissance de ce que vous me permettiez d’apporter au rapport que vous présenterez à la Conférence des Présidents de Parlements à Stockholm mes réflexions sur « L’avenir du contrôle parlementaire en matière de politique européenne de sécurité et de défense ».

Ma contribution ci-après examine le rôle des Parlements nationaux dans la future architecture européenne des Parlements nationaux, rôle illustré par l’exemple de la politique de sécurité et de défense. Ce domaine politique qui vise uniquement la souveraineté nationale, restera encore longtemps hors de la sphère communautaire. La PESC et surtout la PESD, en sont encore à leurs débuts. Aucune décision à la majorité n’est prise dans ces domaines; les États membres insistent sur le principe du consensus. Aucun État n’accepte d’être mis en minorité en politique de sécurité et de défense. Ceci ne signifie cependant pas l’absence de coopération étroite entre États dans ces domaines. Des exemples de pareilles coopérations sont l’OTAN, l’OSCE ou, en effet l’UEO. Nous pouvons inclure ici la coopération dans les domaines des armes et des renseignements.

Un élément essentiel pour notre réflexion d’aujourd’hui est d’avoir toujours considéré comme nécessaire dans ce domaine clef de compléter la coopération inter-governmentale avec un composant parlementaire consultatif engageant des membres du Parlement national. Même

Klaus Bühler (Bruchsal)

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Membre du Bundestag allemand Président de l’Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale/

L’Assemblée intérimaire pour la Sécurité et la Défense européennes

11011 Berlin, le 6 juin 2001 Platz der Republik

Téléphone: 030/227-94422 Fax: 030/227-96908

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dans le cas de l’OSCE, l’institution d’une Assemblée parlementaire répondait au vœux explicite des gouvernements d’apporter le soutien nécessaire à cet organisme novice.

Comment consolider les travaux dans ce domaine à l’aide d’un soutien parlementaire ? Je ne peux pas et je ne veux pas à ce moment critique faire de simulations. Les gouvernants ont toujours éprouvé quelques difficultés en politique étrangère à reconnaître le rôle consultatif de l’autorité souveraine du peuple, c’est-à-dire les membres du Parlement, rôle parallèle à leur statut spécial développé au cours de l’Histoire. Les parlementaires sont cependant le lien avec le peuple. Les gouvernements comptent donc sur les Parlements pour jouer un rôle de médiation et ils espèrent – généralement avec raison – en retirer une meilleure compréhension de leurs processus en politiques de sécurité et de défense si les représentants de l’électorat participent aux Affaires étrangères.

Ceci varie naturellement de pays à pays. Plusieurs études et enquêtes récentes ont traité ce sujet, dont une analyse comparative du traitement des sujets relatifs à l’UE par les différents Parlements nationaux. Ces travaux révèlent des différences parfois significatives entre les États membres septentrionaux et leurs voisins du Midi. Il y a cependant partout un effort évident pour engager les Parlements nationaux dans les travaux internationaux. Ainsi certains parlementaires – par leur engagement dans un organe inter-parlementaire – découvrent que les avantages de l’intégration européenne sont supérieurs à ses inconvénients, et ils sont soudains convertis comme Paul sur le chemin de Damas. J’ai eu l’occasion de l’observer avec certains de nos collègues britanniques.

Une chose est certaine, nous ne devons pas réserver aux gouvernements le privilège des échanges d’opinions et d’expériences à l’échelon international.

Permettez-moi de revenir à la politique de sécurité et de défense, et de ramener le rôle des Parlements nationaux à une question concise qui renferme un sujet plus vaste :

« Qui à l’avenir décidera du déploiement de soldats européens dans les régions en crise où ceux-ci doivent utiliser des armes et s’exposer ainsi à des dangers ? »

Très rares sont les personnes dans une démocratie moderne qui accepteraient une situation dans laquelle cette décision de vie ou de mort serait prise sans un engagement adéquat des membres du Parlement.

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Chaque nation et chaque pays doivent trouver leur propre réponse à cette question. Dans mon esprit, il existe clairement dans toute l’UE une exigence, avant le déploiement des soldats de la nation, d’avoir un engagement des membres du Parlement national dans pareille décision.

Ceci est également conforme aux compétences, des membres des Parlements, en matière des budgets de la défense, à partir desquels budgets sont financés les missions et le matériel. En effet, seuls les membres nationaux savent ce qu’ils peuvent exiger et ce qu’ils peuvent attendre de la part de leurs soldats et du grand public. En raison de notre expérience historique, cela est particulièrement net en Allemagne. Ici l’interprétation de notre Constitution, ladite Loi fondamentale, requiert en fait une autorisation officielle du Bundestag avant de pouvoir déployer la Bundeswehr à l’étranger.

Et si nous réussissons à maintenir cette adhésion à l’engagement des membres des Parlements nationaux, se pose alors la question suivante : comment préparons-nous les membres à ces décisions ? Et comment obtiennent-ils l’information nécessaire sur l’action conjointe des gouvernements européens ?

Dans ce contexte plusieurs processus ont déjà été mis au point. Ils comprennent les Assemblées parlementaires de l’OTAN, de l’OSCE et de l’UEO. Les visites mutuelles des Commissions des parlements nationaux, chargées des Affaires étrangères, de la Défense et des Affaires européennes, contribuent également à familiariser les membres les uns aux autres et à les informer plus complètement de leur mission primaire, à savoir d’exercer le contrôle du gouvernement national – leur permettant ainsi de prendre des décisions avec plus d’assurance.

Nous devons nous interroger sur la forme de coopération collective que nous désirons réaliser pour nos Parlements nationaux à l’heure où l’UE, par l’intermédiaire de la PESD et de ses missions de gestion de crises, entreprend un projet additionnel d’intégration européenne.

Voulons-nous avoir une conférence régulière de Présidents de Commissions pris individuellement, ou voulons-nous avoir des délégations qui reflètent l’équilibre des forces politiques dans les différents Parlements ? Quel statut juridique faut-il accorder à ce composant inter-parlementaire ? Comment est-ce que les gouvernements devraient lui rendre des comptes ? Devrait-il être doté d’un Secrétariat permanent, ou comme la COSAC – relever de la responsabilité du Parlement du pays actuellement en charge de la présidence de l’UE pendant six mois ? Voulons-nous instituer un organe additionnel et parallèle au Parlement européen pour en compléter les travaux ? À cet effet, suffit-il d’un forum non

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contraignant pour l’échange d’opinions et d’expériences avec le Parlement européen au centre, tel que l’a proposé le Parlement européen lui-même ?

La PESD n’est certainement pas le seul domaine de politique européenne où ce genre de composant inter-parlementaire collectif serait adéquat. De plus, les déclarations faites durant l’année écoulée par des hommes politiques de premier rang tels que Tony Blair à Varsovie, Joschka Fischer, ou plus récemment par le Premier ministre français Lionel Jospin – ont à plusieurs reprises fait référence au rôle collectif des Parlements nationaux. Je pense qu’il importe pour les Parlements nationaux eux-mêmes de reconnaître leur signification et l’opportunité qui nous est offerte depuis Nice: en d’autres mots, l’opportunité pour nous , parlementaires, de nous engager plus pleinement dans le processus de l’intégration européenne, et ce dans l’intérêt de la paix et de la prospérité de nos nations.

Il reste peut-être suffisamment de temps avant la prochaine Conférence intergouvernementale prévue pour 2004, pour trouver une solution à la dimension parlementaire de la PESD. Cette durée est cependant trop longue pour accepter un « vide parlementaire » pour emprunter l’expression du ministre néerlandais des Affaires étrangères, Josias van Aartsen. Les premiers pas sont franchis maintenant : le séminaire organisé sur ce thème par le Mouvement européen des Pays-Bas eut lieu à La Haye au début de mai cette année et avaient assisté à ce séminaire des membres des Parlements des quinze États membres de l’UE, des représentants du Parlement européen, les membres européens membres de l’OTAN, mais non pas de l’UE, et les pays candidats à l’adhésion à l’UE. Ce séminaire a déjà pu dégager plusieurs principes :

• Dans le cadre de la PESD certaines décisions ne peuvent être prises que par les Parlements nationaux.

• Un concept de sécurité pour l’UE peut seulement être mis au point en coopération avec les pays européens membres de l’OTAN, mais non de l’UE et avec les pays candidats à l’adhésion à l’UE, et ceci devrait se refléter dans le composant parlementaire de la PESD.

• Pour accomplir plus efficacement leurs fonctions de contrôle national, les Parlements nationaux ont besoin d’une perspective mixte d’ensemble sur la PESD, perspective fournie par un organe interparlementaire.

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• Les Parlements nationaux et le Parlement européen devraient identifier une démarche commune pour le contrôle parlementaire de la PESD et utiliser dans ce contexte leurs compétences complémentaires.

• Le Traité sur l’Union européenne devrait comporter une obligation faite aux gouvernements de rendre compte à la structure interparlementaire.

Ces principes sont très largement conformes aux propositions soumises par l’Assemblée de l’UEO. Ils seront développés davantage lors du prochain séminaire à Bruxelles au début juillet. L’Assemblée de l’UEO participe au débat et, ainsi que l’Assemblée intérimaire pour la Sécurité et de la Défense européennes, est disposée à assumer une responsabilité parlementaire.

Recevez, Cher Président, l’expression de mes salutations respectueuses,

(sgd.) Klaus Bühler, MdB