Rapport d’observations définitives et ses réponses
L’ASSOCIATION « OFFICE DE TOURISME INTERCOMMUNAL DE BAYEUX »
(Calvados)
Exercices 2013 à 2019
Observations délibérées le 27 avril 2021
Synthèse ... 1
Principales recommandations ... 2
Obligations de faire ... 2
I - RAPPEL DE LA PROCÉDURE ... 2
1 - Le contrôle ... 2
2 - Les principaux points examinés ... 2
II - STATUTS ET ORGANISATION ... 3
A - Les statuts de l’office de tourisme ... 3
B - Les relations entre la communauté de communes et l’association ... 3
1 - Les conventions pluriannuelles ... 3
2 - Le contrôle de l’office de tourisme par la communauté de communes ... 4
C - Les organes de l’association ... 5
1 - L’assemblée générale ... 5
2 - Le conseil d’administration ... 5
D - L’organisation interne des services et les effectifs ... 5
1 - Une équipe technique réduite ... 5
2 - L’évolution des effectifs ... 5
3 - Le suivi de l’encaisse des différents bureaux d’accueil ... 6
4 - Les modalités et les moyens de paiement de l’office ... 6
III - MISSIONS ET ACTIVITE ... 6
A - L’activité d’accueil et d’information ... 6
B - Les activités d’animation ... 7
C - Les visites guidées ... 8
D - La promotion touristique et l’édition de guides touristiques ... 8
E - Le respect des règles applicables aux pouvoirs adjudicateurs ... 9
IV - COMPTES ET SITUATION FINANCIERE ... 10
A - Information budgétaire, publicité et fiabilité des comptes ... 10
1 - La qualité de l’information budgétaire ... 10
2 - La publication et la publicité des comptes ... 11
3 - La fiabilité des comptes ... 11
B - Evolution des charges et des produits ... 11
1 - L’accroissement des charges d’exploitation ... 11
2 - Les charges de personnel ... 12
3 - Les subventions progressent plus vite que les produits commerciaux ... 12
4 - Les recettes de cotisations stagnent depuis 2013 ... 13
5 - Le produit des visites guidées connaît une embellie, contrairement aux recettes publicitaires .... 13
C - Conclusion sur la situation financière ... 14
1 - Une progression des charges plus rapide que celle des produits ... 14
2 - Une importante progression des réserves ... 14
3 - La capacité d’autofinancement ... 15
4 - La trésorerie ... 15
ANNEXES………16
Réponse de M. Jamin ………...………..19
Réponse de la communauté de communes Bayeux Intercom………...…………..29
SYNTHESE
Dans une partie du Calvados qui accueille habituellement cinq millions de visiteurs par an, l’office de tourisme intercommunal de Bayeux (OTIB), de forme associative, est lié à la communauté de communes de Bayeux Intercom qui lui apporte la majorité de ses ressources (66 % en 2019). Ses produits ont atteint 1,4 M€ en 2019. Les statuts de l’association se réfèrent à une convention triennale conclue avec l’EPCI et régulièrement renouvelée depuis 2012. Ses relations avec la communauté de communes mériteraient d’être mieux formalisées, même si l’OTIB ne constitue pas une association transparente.
La période sous revue a marqué un renforcement de la professionnalisation de l’office de tourisme. Assis, grâce à son statut associatif, sur un partenariat étroit avec les professionnels privés qui sont majoritaires dans ses organes, il a su notamment obtenir en 2017 le classement en office de tourisme de catégorie I, en 2019 la marque « Qualité tourisme », et délivrer parallèlement des labels locaux à ses partenaires touristiques de manière à conforter la qualité de l’accueil et des prestations. La progression de la clientèle américaine dans les indicateurs témoigne aussi des efforts menés.
L’OTIB, dont une seule des six missions statutaires comporte une activité de nature commerciale, incluant des prestations de services pour moins de 10 % de son budget, doit être considéré comme un organisme administratif rendant un service d’intérêt général. Il a donc le caractère d’un pouvoir adjudicateur soumis aux grands principes de la commande publique.
Si la sélection des offres pour l’édition des guides et brochures n’appelle pas de remarque, il n’en va pas de même pour le choix d’un opérateur de spectacles en 2014 et 2016.
Comme acheteur public, l’office de tourisme doit en effet procéder à la consultation de plusieurs offres pour recourir à des prestations, ce qui n’a pas été le cas en l’espèce.
La situation financière d’ensemble de l’OTIB est saine puisque, non endetté, il dégage une capacité d’autofinancement de l’ordre de 26 000 € en moyenne annuelle sur la période 2013-2019. Un tel autofinancement, qui s’accompagne d’une trésorerie confortable en fin d’exercice (de plus de 100 jours de charges courantes en 2018 et 2019), a conduit toutefois l’association à accroître ses réserves à un niveau très élevé, qui mériterait d’être ajusté en accord avec la communauté de communes, qui le finance.
La décrue de la fréquentation des touristes étrangers, amorcée au cours de la période et aggravée avec l’actuelle pandémie, ainsi que la baisse consécutive des subventions attendues depuis 2020 imposent à l’office de tourisme une vigilance pour enrayer la croissance de ses charges de personnel (+ 25,7 % de 2013 à 2019) et la baisse de ses recettes publicitaires (- 17,7 %). Une telle évolution conduit à poser la question d’une diversification des recettes ou d’une réduction des charges de l’association.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1. Réexaminer les modalités de la participation de l’office de tourisme à la mise en œuvre de la politique touristique communautaire dans le cadre de la nouvelle convention triennale avec l’EPCI ;
2. mettre en œuvre les modalités de coopération de l’office de tourisme prévues par la convention avec la communauté de communes, destinées à permettre le contrôle de l’association dans le respect de l’autonomie de gestion de celle-ci ;
3. veiller à solliciter de l’EPCI une subvention adaptée au niveau des réserves de l’association.
OBLIGATIONS DE FAIRE
4. Respecter en qualité de pouvoir adjudicateur les règles de mise en concurrence pour les achats et prestations.
I - RAPPEL DE LA PROCÉDURE 1 - Le contrôle
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme l'examen de la gestion de l’office de tourisme intercommunal de Bayeux pour les années 2013 à 2019. Par lettre en date du 1er avril 2020, le président de la chambre en a informé M. Loïc Jamin, président. L’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 22 septembre 2020 entre M. Jamin et le rapporteur.
Lors de sa séance du 10 novembre 2020, la chambre a arrêté ses observations provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Jamin, et, pour les parties qui les concernent, au président de la communauté de communes de Bayeux et au commissaire aux comptes de l’association.
Au vu des réponses reçues et après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté le 27 avril 2021 le présent rapport d’observations définitives.
Le rapport a été communiqué à M. Jamin et au président de la communauté de communes de Bayeux en fonction au cours de la période examinée. Ce rapport, auquel sont jointes les réponses qui engagent leur seule responsabilité, devra être communiqué par le président de la communauté de communes de Bayeux au conseil communautaire lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des relations entre le public et l’administration.
2 - Les principaux points examinés
L’examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants : – statuts, organisation, fonctionnement des organes ;
– autonomie financière et fonctionnelle de l’association par rapport à l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI).
L’exercice 2020, non achevé à la fin du contrôle, n’a pas fait l’objet d’investigations dans la mesure où la crise touristique a profondément affecté le financement, le fonctionnement, l’organisation et les comptes de l’office de tourisme et, en amont, la taxe de séjour perçue par la communauté de communes.
II - STATUTS ET ORGANISATION A - Les statuts de l’office de tourisme
Une association intitulée « office de tourisme de Bayeux intercom » a été créée en 1998 pour les volets accueil-information des touristes, d’une part, promotion touristique des communes membres, d’autre part. Les statuts actuels de « l’office de tourisme intercommunal de Bayeux » (OTIB) ont été adoptés le 7 juillet 2005 et n’ont pas été modifiés depuis lors. Ils prévoient la forme d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901 et précisent que l’action de celle-ci s’étend sur le territoire de l’EPCI Bayeux Intercom. Les missions ainsi dévolues à l’office seront détaillées et analysées plus loin (cf. partie III).
Les statuts seraient à actualiser par la suppression, à l’article 1, de la mention de l’affiliation de l’association à la fédération nationale des offices de tourisme (FNOTSI) qui n’existe plus.
A l’article 2, les statuts se réfèrent à la convention qui lie l’office à Bayeux Intercom en ce qui concerne les missions de « développement touristique ». Les missions précises (accueil et information des touristes, promotion touristique, coordination des divers partenaires locaux, tout ou partie de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique locale du tourisme, prestations de services touristiques, avis sur des projets d’équipements collectifs touristiques) ne sont pas expressément reliées à la convention avec l’EPCI. Cet aspect gagnerait à être clarifié, ne serait-ce que pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique locale du tourisme, qui relèvent de la compétence communautaire1, et par référence à la nouvelle convention triennale 2021-2023 avec la communauté de communes.
La chambre invite l’office de tourisme, en liaison avec la communauté de communes, à actualiser ses statuts pour tenir compte des évolutions du contexte (article 1), et à mettre en cohérence l’article 2 avec la compétence communautaire en matière de tourisme.
B - Les relations entre la communauté de communes et l’association 1 - Les conventions pluriannuelles
Les relations entre l’office de tourisme et la communauté de communes Bayeux Intercom sont régies par une convention triennale. Cette convention énumère les missions confiées par l’EPCI à l’association. Elle intègre, dans les missions dévolues par Bayeux Intercom, l’accueil et l’information des touristes, la promotion touristique, la coordination des divers partenaires, l’élaboration et la mise en œuvre de la politique du tourisme et des programmes locaux.
L’élaboration de la politique communautaire du tourisme ne pouvant être confiée par l’établissement public à une association « en tout ou partie », les termes de l’article 1 de la convention paraissent trop larges. Le deuxième alinéa de l’article L. 5214-1 du CGCT attribue à la seule communauté de communes « l’élaboration d’un projet commun de développement et
1 La communauté de communes exerce comme compétence obligatoire la compétence « développement économique et touristique » et comme compétence facultative celle des « aménagements touristiques ».
d’aménagement de l’espace ». Ceci n’empêche pas l’EPCI d’associer l’office à des actions concourant à la réalisation de cette politique sur certains points.
Les statuts et la convention ne prévoient comme activité lucrative de l’office qu’un dispositif : la commercialisation possible de « prestations de services touristiques » (article 1).
Contrairement aux trois musées de la ville de Bayeux ou au musée associatif d’Arromanches, qui vendent quelques produits dérivés et un échantillon de livres spécialisés, l’office n’est pas autorisé dans la convention à vendre, dans ses bureaux d’accueil, des produits en rapport avec la promotion touristique du territoire communautaire, et ceci même en respectant la primauté du secteur concurrentiel dans ce domaine.
Les modalités de versement de la subvention communautaire, ainsi que les conditions de mise à disposition de personnel et de locaux, n’appellent pas d’observation.
2 - Le contrôle de l’office de tourisme par la communauté de communes
Chacune des conventions pluriannuelles prévoit en son article 1 que « les engagements d’actions par l’office sont subordonnés à un accord formel de la communauté sur les objectifs généraux annuels et au vote du financement correspondant par le conseil communautaire, sur la base d’une demande formulée par le président de l’office ».
Le directeur de l’office est également responsable du service développement touristique de la communauté de communes. Cette double fonction permet, selon la fiche de stratégie de l’association pour 2018, « de garantir la cohérence et la complémentarité des stratégies et des actions ».
Les notifications des subventions en 2019 par le président de la communauté de communes, et en 2020 par un agent de l’EPCI, ne font pas de référence explicite au respect des objectifs fixés à l’association ni à l’évaluation des résultats des actions menées.
Le contrôle de l’établissement public sur l’association se déroule chaque année en trois temps. Tout d’abord, l’office de tourisme soumet au président de la communauté de communes sa demande de subvention, ses prévisions budgétaires ainsi que la « feuille de route » contenant ses principaux objectifs. L’arbitrage budgétaire a lieu avant même que l’office ne formule officiellement sa demande de subvention. Dans un deuxième temps, il lui adresse ses comptes. Enfin, quand le conseil d’administration de l’OTIB a voté le budget, le président de l’association participe à un cadrage avec le président de la communauté de communes et son directeur général.
Un point sur la situation de l’office de tourisme est présenté deux à quatre fois par an à la commission de développement touristique de la communauté de communes.
Compte tenu, de plus, du statut d’élu communautaire de son président, l’association et l’EPCI n’ont pas formalisé de contrôle de ce dernier sur son opérateur touristique. En particulier, depuis 2018, aucun « accord formel » de la communauté, tel que prévu par l’article 1 de la convention, n’a pu être fourni à l’appui des objectifs généraux de la « feuille de route ». Pour la bonne coopération des deux instances, et afin que la traduction pratique des objectifs communautaires assignés à l’office soit suivie et analysée, il serait utile que, comme dans les relations entre une collectivité délégante et son délégataire, les modalités de contrôle soient mises en œuvre et que les échanges liés au contrôle soient consignés. Un projet d’avenant de la convention triennale 2021-2023 est à l’étude en ce sens.
Sous cette réserve et même si l’association est soumise au contrôle de l’EPCI et essentiellement financée par ce dernier, elle ne pouvait être considérée comme transparente au sens de la jurisprudence financière au cours de la période contrôlée.
C - Les organes de l’association 1 - L’assemblée générale
L’organisation et le fonctionnement de l’assemblée générale, forte de 278 membres en juin 2019, n’appellent pas de remarque.
2 - Le conseil d’administration
Le conseil d’administration comprend dix-huit membres dont six représentent la communauté de communes et sont désignés par le conseil communautaire pour la durée de leur mandat. Les douze autres administrateurs, représentant les professions et activités intéressées par le tourisme, sont élus par l’assemblée générale pour trois ans.
Le fonctionnement du conseil d’administration n’appelle pas d’observation.
D - L’organisation interne des services et les effectifs 1 - Une équipe technique réduite
L’office de tourisme est animé par un directeur. Les services administratifs, installés au siège de l’association, sont abrités dans le bâtiment de la communauté de communes à Bayeux.
Les services d’accueil du grand public et d’animation sont répartis sur plusieurs sites, et en particulier dans les quatre bureaux d’accueil et d’information situés respectivement à Bayeux, Arromanches, Longues-sur-Mer et Port-en-Bessin-Huppain.
2 - L’évolution des effectifs
La préparation puis les retombées du 75e anniversaire du Débarquement ont contribué à l’accroissement des effectifs totaux de l’office de tourisme, parallèlement à l’augmentation de la subvention de la communauté de communes.
L’année 2020, atypique et incomplète, n’est indiquée que pour mémoire, les effectifs saisonniers ayant été réduits au minimum pour anticiper la réduction des moyens de l’association.
Tableau n° 1 : Les effectifs de l’office de tourisme
Exercices 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 31/07/2020 Evolution 2019/2013
CDI 9 9 10 10 12 12 11 11 22,20 %
CDD 10 9 9 9 11 11 11 3 10 %
Total 19 18 19 19 23 23 22 14 15,80 %
Source : registre unique du personnel et fiches de paie de l’OTIB
L’évolution de 10 % des effectifs de CDD (+ 1 emploi) sur l’ensemble de la période 2013-2019 s’explique par la conjonction de la préparation du 75e anniversaire et de l’intégration du bureau de l’office de tourisme d’Arromanches. La progression du nombre de CDI (+ 22 %), quoique limitée en nombre d’emplois (+ 2), nécessite une vigilance de l’office, du fait de ses coûts pérennes de structure face à la baisse prévisible des recettes à partir de 2020.
3 - Le suivi de l’encaisse des différents bureaux d’accueil
Les modalités de vérification et d’enregistrement des recettes de chaque bureau ou boutique, exposées dans une fiche spécifique, ainsi que la remise en banque de ces recettes, n’appellent pas d’observation.
4 - Les modalités et les moyens de paiement de l’office
L’office dispose d’un chéquier et d’une carte de crédit au nom du directeur, le président n’en disposant pas. L’association n’a pas été en mesure de produire d’autorisation du conseil d’administration pour l’utilisation de cette carte bancaire au cours de la période sous revue ; dès lors, les dépenses par carte bleue ont été effectuées sans habilitation du conseil d’administration. Toutefois, la chambre prend note que le conseil d’administration, réuni le 13 octobre 2020, a pris les mesures nécessaires pour autoriser le maniement de ce moyen de paiement à compter de cette date.
III - MISSIONS ET ACTIVITE
Bayeux et son proche périmètre constituent en Normandie l’un des secteurs majeurs d’attraction du tourisme, y compris international, comme le Mont-Saint-Michel ou Giverny.
Cinq millions de visiteurs visitent annuellement les sites et les musées de l’intercommunalité et de la ville. Parmi ces visiteurs, Bayeux et les plages du Débarquement qui relèvent de l’EPCI (Omaha en partie, Juno et Gold) accueillent une proportion importante de touristes étrangers, notamment anglo-saxons.
Au cours de la période examinée, l’association a obtenu son classement en office de tourisme de catégorie I en 2017, dans son nouveau périmètre. Elle a obtenu en 2019 une marque « Qualité tourisme » délivrée par la fédération des offices de tourisme de France.
Parallèlement elle délivre depuis 2017 des labels locaux destinés à reconnaître et à élever le niveau de l’hébergement en chambres d’hôtes et celui du cyclotourisme.
A - L’activité d’accueil et d’information
La mission d’accueil et d’information des touristes, citée à l’article 2 des statuts de 2005, est la première mission de l’association. Les demandes traitées et les réservations sont globalement stables sur la période récente, aux aléas près des 70e et 74e- 75e anniversaires du Débarquement, qui témoignent d’un regain d’activité. Il convient cependant de relever un très fort accroissement du nombre de visites du site internet créé en 2012, qui a été multiplié par près de cinq de 2013 à 2019.
Tableau n° 2 : L’activité d’accueil-information
Années 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Progression
2013-2019 Accueil et information :
nombre de demandes traitées
71 521 88 343 75 603 67 901 79 985 84 182 94 916 32,7 %
Guides d'accueil expédiés 2 115 Nc nc 0 0 0 0
Visites du site internet 63 165 135 937 151 514 170 142 192 503 291 000 312 498 394,7 %
Réservations 826 955 773 453 659 800 775 - 6,2 %
Source : rapports d’activités de l’OTIB
Le transfert vers l’intercommunalité de la compétence en matière de tourisme, précédemment prise en charge par la commune d’Arromanches, s’est accompagné du transfert vers l’office de tourisme intercommunal de deux emplois de l’association qui portait l’office de tourisme communal.
L’ancien local de l’association gérant l’office de tourisme d’Arromanches a été repris par l’office intercommunal au 1er janvier 2017. Un procès-verbal de mise à disposition des biens de la commune d’Arromanches-les-Bains a été signé à cette fin le 20 décembre 2016 entre le maire de cette commune et le président de l’EPCI.
Des conventions similaires existent entre la communauté de communes et les communes de Bayeux, Port-en-Bessin-Huppain et Longues-sur-Mer.
Aux termes de la convention triennale du 24 novembre 2017, qui porte sur 2018-2020, la communauté de communes Bayeux Intercom met notamment à la disposition de l’office de tourisme intercommunal des locaux, à savoir un siège administratif, d’une part, dans le bâtiment du siège de l’EPCI, et quatre bureaux d’accueil répartis dans les quatre communes mentionnées, d’autre part.
L’EPCI assume dans ce cadre l’ensemble des charges incombant au propriétaire et l’association assume les dépenses ayant le caractère de charges locatives ainsi que les assurances portant sur les risques découlant de son activité.
Le bureau d’accueil du site de la batterie allemande à Longues-sur-Mer, monument historique, est temporairement fermé en raison de travaux d’accès et de stationnement. Les travaux actuels, dont Bayeux Intercom est maître d’ouvrage, visent à mieux séparer les flux piétonniers de la circulation automobile, ainsi qu’à mieux valoriser le site.
L’accueil physique et téléphonique ainsi que par courrier électronique, enregistre une augmentation de plus de 17 % entre 2013 et 2018. L’augmentation depuis 2017 revient en grande partie à l’intégration du site d’Arromanches (16 840 en 2017 et 19 022 en 2018).
Même si la part des demandes d’informations émanant de touristes français tend à s’accroître, notamment pour le bureau de Bayeux qui traite près de la moitié de cette activité d’information, l’origine étrangère des demandes reste importante. En 2019, elle atteint 58 % à Bayeux, 55 % à Longues-sur-Mer, 45 % à Arromanches et 33 % à Port-en-Bessin selon le rapport d’activité de l’office.
La provenance des touristes accueillis est analysée chaque année dans les rapports d’activité. Les touristes étrangers sont majoritairement originaires des Etats-Unis, de Grande- Bretagne, des Pays-Bas, de Belgique et d’Allemagne.
B - Les activités d’animation
L’animation est mentionnée à l’alinéa 4 de l’article 2 des statuts comme l’un des domaines dans lesquels l’office peut être chargé de tout ou partie de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique du tourisme au plan local et des programmes locaux de développement touristique. Elle recouvre notamment l’organisation de fêtes et de manifestations culturelles.
En particulier, l’association organise depuis 2007, autour des 5-6 juin, le « D-Day Festival Normandy », ainsi que des animations estivales. Pour le 70e anniversaire, le coût de l’animation du D-Day s’est élevé à 34 000 €, grâce à un soutien du fonds européen Leader, et les diverses animations estivales ont réuni environ 71 000 spectateurs. En 2018, les animations estivales ont réuni environ 78 000 personnes. En 2019, l’animation « cathédrale de Guillaume », créée en 2016 pour développer un flux touristique en décembre, a réuni 12 000 visiteurs2.
2 Source : rapports d’activité.
En 2019, pour le 75e anniversaire, l’animation du D-Day a été financée avec un budget de 52 000 € grâce au soutien financier de la région et à l’aide promotionnelle du comité régional du tourisme.
Malgré la hausse de ces dépenses, le poids budgétaire des activités d’animation demeure minoritaire dans le budget total de l’association, et inférieur chaque année à 30 %.
Cette importance accrue de l’animation résulte d’un choix face notamment au déclin des grands salons professionnels du tourisme, qu’il a fallu compenser par d’autres dispositifs d’attractivité.
Tableau n° 3 : Le budget d’animation de l’office de tourisme
Budget animation
(en milliers d’euros) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
Prévisions 252,5 279,2 270 358,5 380,5 369 400,5 399
Budget total OTIB 1100,9 1127 1214,8 1309,1 1458,1 1428,7 1410,1 1377,7 Poids budgétaire de
l’animation 22,9 % 24,8 % 22,2 % 26,1 % 26,1 % 25,8 % 28,4 % 29,0 % Source : prévisions budgétaires 2013-2020 de l’office et du budget « animation »
*l’exécution des prévisions budgétaires 2020 sera faible en raison de l’annulation de nombreuses animations, du fait de la crise sanitaire.
C - Les visites guidées
Les visites guidées sont organisées selon deux thèmes culturels et historiques principaux : d’une part l’histoire du Débarquement, d’autre part celle du Bayeux médiéval. Cette double orientation justifie la stratégie dite des « deux portes » mise en place par l’office. « La fabuleuse épopée des ducs conquérants » forme l’un des quatre axes de la destination
« Normandie médiévale » mise en place par la région. Chacune de ces thématiques conduit à disposer tout à la fois d’éléments de patrimoine et de musée de référence ; d’un centre de visite et d’un centre d’interprétation de référence ; enfin, d’un événementiel de référence.
Si l’on met à part les pics de 2014-2015 liés au 70e anniversaire, les données montrent une tendance à une fréquentation croissante des visites organisées par l’office, qui ont accueilli 5 804 personnes en 2019. L’association a su diversifier et compléter son offre, notamment en ouvrant aux touristes, à partir de 2017, un service de visites guidées à la demande, qui a réuni 206 groupes en 2019.
D - La promotion touristique et l’édition de guides touristiques
Quelques opérations ont conduit l’office de tourisme à recourir à des prestataires. Il s’agit notamment, chaque année, du choix d’imprimeurs pour l’édition sur papier des différents guides touristiques.
La recette de l’édition, par l’office de tourisme, des guides d’accueil, brochures de groupes et brochures d’hébergement a été classée jusqu’en 2014 comme « production vendue » mais le nouvel expert-comptable, pensant qu’il s’agissait de vente d’ouvrages, a modifié cette imputation et l’a remplacée par « vente de marchandise ». Or, comme il s’agit d’une régie publicitaire qui alimente l’édition des guides et brochures, et non plus de vente d’ouvrages, l’ancienne imputation doit être rétablie dans les comptes 2020. Les guides d’accueil ne sont en effet plus vendus depuis 2015, mais distribués gratuitement. 300 établissements sont référencés dans le guide de séjour en 2019.
Les dépenses nécessaires à l’édition des guides touristiques sont passées de 68 061 € HT en 2013 à 89 714 € HT en 2019, année du 75e anniversaire du débarquement.
Dans le même temps, le tirage est passé de 300 000 à 330 000 exemplaires.
E - Le respect des règles applicables aux pouvoirs adjudicateurs
La promotion touristique fait partie des missions confiées par l’article 2 des statuts à l’OTIB. Celle-ci, y est-il précisé, est mise en œuvre « en cohérence avec le comité départemental et le comité régional du tourisme » (alinéa 2). Le code général des collectivités territoriales (CGCT) ne définit pas la « promotion du tourisme » mais y fait figurer « la création d’offices de tourisme » » (article L. 5214-16). Le document de stratégie de l’office pour 2018 indique, au titre de l’objectif n° 3, qu’il ambitionne, par les éditions sur papier et internet, de valoriser les prestataires du territoire communautaire ainsi qu’une sélection hors de l’EPCI. Pour la promotion de l’offre, il constate que les prestataires sont désormais, pour la plupart, autonomes dans leur communication et leur commercialisation.
Conformément aux dispositions de l’article L. 1211-1 du code de la commande publique, figurent parmi les pouvoirs adjudicateurs « les personnes morales de droit privé qui ont été créées pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial et dont : a) soit l’activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur (…)».
L’activité de l’association « office de tourisme intercommunal de Bayeux » est financée majoritairement par la communauté de communes de Bayeux Intercom (66 % en 2019 ; cf infra, IV).
La question se pose donc de savoir si la mission de l’association, le développement du tourisme dans le périmètre communautaire, a un caractère industriel et commercial, ce qui l’exonérerait de la mise en œuvre des règles de la commande publique.
Cette notion est appréciée par la jurisprudence selon un faisceau d’indices qui indique si l’organisme exerce ou non ses missions comme un opérateur privé dans des conditions normales de marché.
Les statuts et l’activité de l’office de tourisme intercommunal s’inscrivent dans le cadre et les objectifs définis par le conseil communautaire, en particulier dans la convention qui le lie à la communauté de communes (article 2 des statuts). Une participation de représentants de l’EPCI est prévue au sein de l’assemblée générale (article 4), du conseil d’administration (article 11) et du bureau (article 18).
Parmi les six missions confiées à l’office de tourisme, seule une mission comporte un caractère commercial. L’association peut ainsi être autorisée à commercialiser des prestations de services touristiques.
Le budget 2019 présente les différents types de prestations de services touristiques.
L’ensemble de ces recettes représente un total de 120 000 €, soit 8,5 % du budget total de l’office. Une part analogue des produits commerciaux est observée les exercices précédents.
Tableau n° 4 : Le budget des produits commerciaux
Budget 2019 produits commerciaux (€) 2019
Boutiques 78 500
Frais de réservation 1 500
Accueil plaisance Port en Bessin 1 200
Visites guidées 38 600
Total produits commerciaux 119 800
Total budget OTIB 1 410 135
Part produits commerciaux 8,5 %
Source : OTIB
L’activité de l’association doit donc être considérée, d’après ses statuts et d’après ses moyens budgétaires, comme administrative et relative à la poursuite d’objectifs d’intérêt général, même si elle mène, de manière limitée et minoritaire, une mission de prestations de services. Bien que n’investissant pas en principe, elle a intégré depuis 2016 la nécessité de passer des marchés pour les principales prestations de services externes auxquelles elle recourt. La nature de l’activité qu’elle exerce lui confère les droits et obligations d’un pouvoir adjudicateur.
A cet égard, l’office de tourisme a recouru à la procédure adaptée (article 27 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 puis pour le guide 2020, articles L. 2123-1 et R. 2123-1 du code de la commande publique) pour sélectionner les offres en matière de guides et brochures depuis 2018.
Cette procédure n’appelle pas de remarque.
En revanche, aucune consultation n’a été conduite pour le choix des prestataires de spectacles, que ce soit pour « l’arbre de la liberté » ou pour l’animation de la « cathédrale de Guillaume ». Ces deux contrats, conclus respectivement en 2014 et 2016, exposaient pourtant l’association à des dépenses importantes, de 198 671 € TTC en 2017 et de 165 671 € TTC pour chacune des années 2018 et 2019. L’office considère qu’une seule entreprise était susceptible d’assurer le spectacle de l’arbre de la liberté, projeté sur un espace 3D complexe à partir de plusieurs tours d’éclairage simultanément. Ce n’est toutefois pas le cas pour le spectacle de la cathédrale de Guillaume, projeté en intérieur sur un support plan.
Le choix de l’opérateur de spectacles apparaît donc faire suite à une procédure irrégulière. L’office constitue un pouvoir adjudicateur. Dès lors, pour tout appel à des prestataires, une mise en concurrence, même non formalisée pour les prestations modestes, est exigée et doit à l’avenir être mise en œuvre par l’office.
IV - COMPTES ET SITUATION FINANCIERE
A - Information budgétaire, publicité et fiabilité des comptes 1 - La qualité de l’information budgétaire
L’office de tourisme établit un budget annuel, de manière à appuyer et justifier sa demande annuelle de subvention adressée à la communauté de communes.
Tableau 5 : Exécution des prévisions budgétaires de l’office (en milliers d’euros) Compte de
résultat/budget 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Charges :
Budget 1101 1127 1215 1309 1458 1428 1410
Réalisation 1075 1247 1191 1307 1411 1429 1492 Taux de
réalisation 97,6 % 110,6 % 98,0 % 99,8 % 96,8 % 100,1 % 105,8 %
Produits :
Budget 1101 1127 1215 1309 1458 1428 1410
Réalisation 1113 1216 1248 1299 1414 1485 1455 Taux de
réalisation 101,1 % 107,9 % 102,7 % 99,2 % 97,0 % 104,0 % 103,2 %
Au cours de la période sous revue, les exercices 2014 et 2019 ont donné lieu à un dépassement significatif des prévisions de charges. Au cours de ces deux années, liées aux 70e et 75e anniversaires du Débarquement, les achats de marchandises ont été nettement plus élevés en réalité que dans le budget (respectivement + 26 % et + 49 %).
Pour les produits, les réalisations oscillent entre 97 % (2017) et 107,9 % (2014). En 2014, les ventes de marchandises et la production vendue de biens (212 535 €) ont été largement supérieures aux prévisions (80 000 €). Il s’agit d’un exercice d’anniversaire marquant (70e) pour lequel les recettes publicitaires, notamment, avaient été anticipées de manière prudente. Un écart analogue est observé pour les ventes de marchandises et de produits dans le budget 2018 alors que les réalisations sont presque trois fois supérieures.
Les prévisions budgétaires de l’office apparaissent globalement de bonne qualité.
L’office pourrait néanmoins les améliorer en tentant de mieux anticiper les charges liées aux principaux événements moteurs de fréquentation touristique et en renforçant ses prévisions quant aux ventes de services et de marchandises, en particulier lors des années qui présentent un événement notoire.
2 - La publication et la publicité des comptes
Conformément aux dispositions du code de commerce (articles L. 612-4 et D. 612-5), l’office de tourisme, constitué sous forme associative et percevant chaque année plus de 153 000 € de subvention, établit des comptes annuels composés d’un compte de résultat, d’un bilan et d’une annexe. Ces derniers, établis par un expert-comptable, sont vérifiés par un commissaire aux comptes (article 21 des statuts).
Aux termes du décret n° 2009-540 du 14 mai 2009, modifié par le décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010, « les associations et fondations soumises aux prescriptions du premier alinéa de l'article L. 612-4 du code de commerce assurent la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes sur le site internet de la direction de l'information légale et administrative. A cette fin, elles transmettent par voie électronique à la direction de l'information légale et administrative, dans les trois mois à compter de l'approbation des comptes par l'organe délibérant statutaire, les documents mentionnés audit alinéa (…). »
Jusqu’en 2020, l’association a négligé de déposer ses comptes auprès de la direction de l’information légale et administrative. En 2021, elle s’est conformée à ses obligations en la matière en déposant ses comptes 2020.
3 - La fiabilité des comptes
Les recettes de la période 2013-2019, issues des insertions publicitaires dans les guides et les brochures, ont fait l’objet d’une vérification. Les montants indiqués dans le grand livre comptable ont été rapprochés des comptes de résultat. Aucune discordance n’a été relevée.
Le rattachement à l’exercice des produits perçus d’avance pour les insertions facturées l’année précédant leur parution est effectué à chaque exercice. Il s’agit notamment des recettes publicitaires du guide d’accueil.
Ce rattachement a été également réalisé pour le produit des visites guidées et les ventes de marchandises de 2018 et 2019 et aucune anomalie n’a été observée.
B - Evolution des charges et des produits 1 - L’accroissement des charges d’exploitation
Les charges d’exploitation connaissent une tendance à l’accroissement dictée par plusieurs facteurs. L’extension du périmètre de l’office de tourisme, avec notamment l’arrivée du bureau d’accueil et d’information d’Arromanches en 2017, le développement des visites
guidées et des animations, les pointes d’activité liées aux grands événements (2014 et 2019), ont engendré des besoins de tous ordres.
Les deux postes de charges d’exploitation les plus significatifs, les achats de marchandises et services et les charges de personnel, ont augmenté respectivement de 36,6 % et de 25,7 % au cours de la période. Parmi les achats, le poste « organisation de spectacles », qui représente 227 798 € de charges en 2018 et 238 259 € en 2019, comprend depuis 2014 le spectacle extérieur des « lumières de la liberté » projeté aux abords de la cathédrale, et depuis 2016 l’animation intérieure de la « cathédrale de Guillaume » qui évoque le thème de la Tapisserie de Bayeux.
L’office de tourisme précise que pour lisser les coûts de création de tels spectacles, il a conclu avec l’entreprise retenue des conventions de trois ans jusqu’en 2016. Ces contrats ne définissent pas de manière explicite la nature et le périmètre des lieux des spectacles, évoquant de manière assez vague « les hauts de la cathédrale et de la place de la liberté qui environne l’arbre éponyme » (pour « les lumières de la liberté »), et pour « la cathédrale de Guillaume » le fait que le spectacle se déroule « dans la cathédrale de Bayeux ». Or le modèle de contrat de cession de spectacle proposé par le ministère de la culture demande à l’organisateur de fournir « le lieu de la représentation en ordre de marche », ce qui implique qu’il soit défini précisément.
L’office de tourisme explique la forte progression des dotations aux amortissements et aux provisions survenue en 2018 et 2019 par un changement de méthode comptable. A compter de 2018, la dotation aux provisions pour indemnités de retraite (62 928 €) ne figure plus dans le même compte que la reprise de la provision de même nature (dotée, elle, l’année précédente).
Vu le montant et le caractère pluriannuel des spectacles, l’office de tourisme pourrait avoir intérêt à considérer la partie correspondant à des droits d’usage ou de reprise comme de véritables investissements dont l’amortissement pourrait permettre de préparer les éditions suivantes.
2 - Les charges de personnel
L’accroissement des charges de personnel (+ 26 %) au cours de la période ne provient pas uniquement de l’augmentation des effectifs (+ 15,8 %, cf. tableau n° 1). Des prolongations de durée d’emploi des contractuels ont été décidées par le conseil d’administration, par exemple le 12 novembre 2018 pour le service de guidage à la Batterie de Longues et pour les contrats moyenne saison de Bayeux et Arromanches. De même, le 30 septembre 2015, le conseil d’administration a décidé de transformer un emploi saisonnier en contrat à durée indéterminée.
Il ressort du règlement intérieur d’octobre 2015 que les horaires de travail du personnel du siège sont de 7 heures par jour pour 5 jours par semaine. Le nombre total de jours de congés est de 30 par an (24 jours de congé principal et 6 jours de fractionnement). En 2017, 221 jours ont ainsi été travaillés par les agents du siège (soit 251 jours ouvrés - 30 jours de congé), soit 1 547 heures travaillées, contre une durée légale de 1 607 heures.
3 - Les subventions progressent plus vite que les produits commerciaux
Les subventions constituent la majeure partie des produits d’exploitation, au minimum 80 % chaque année depuis 2013. Les principales subventions reçues émanent de la communauté de communes de Bayeux et elles représentent chaque année entre 59 % et 66 % des produits d’exploitation.
Alors que les activités commerciales connaissent une progression par paliers liés aux anniversaires marquants (70e et 75e), les subventions reçues augmentent plus vite et plus régulièrement. Les produits commerciaux englobent les ventes de marchandises et la
marchandises sur la période est facial, et correspond depuis 2015 à une modification de l’imputation des recettes de brochures et de guides touristiques de la part de l’expert-comptable (voir supra, III D).
Toutefois, la crise sanitaire due au coronavirus a conduit à une forte baisse de la fréquentation touristique à compter du printemps 2020. L’office de tourisme a été informé de la réduction à venir de 150 000 € de la principale subvention en provenance de la communauté de communes. Indépendamment de la diminution de ses charges d’exploitation qu’elle a mise en œuvre pour y faire face (annulation d’animations, non-recrutement de contractuels saisonniers), la question se pose d’une diversification de ses financements.
4 - Les recettes de cotisations stagnent depuis 2013
On observe une quasi-stagnation des cotisations des membres de l’association tout au long de la période sous revue. Ces recettes restent modestes (13 600 € en 2019).
Les cotisations des adhérents sont restées fixées à 50 € depuis 2013.
Il paraît souhaitable qu’à l’occasion de la réduction des subventions publiques attendues en 2020, l’office fasse évoluer ses recettes de cotisations dans la mesure où, parallèlement à la stagnation du montant des cotisations, les charges d’exploitation ont augmenté de 38,8 % au cours de la période (soit 5,6 % en moyenne annuelle).
5 - Le produit des visites guidées connaît une embellie, contrairement aux recettes publicitaires
Le développement des visites guidées organisées par l’office (cf. supra), notamment dans le Vieux Bayeux depuis 2014 et à Arromanches depuis 2017, occasionne une progression des recettes correspondantes (près de 47 000 € en 2019) alors que les recettes publicitaires sont orientées à la baisse (86 000 € en 2013, 71 000 € en 2019).
Cette tendance à la baisse des recettes publicitaires est atténuée par l’effet des deux anniversaires marquants de 2014 et 2019. Il est possible qu’elles aient été affectées par le développement de l’information numérique des touristes et la publicité en ligne. Il est à noter cependant que depuis 2014 les insertions concernent aussi bien les guides d’accueil et les brochures de groupes que le site internet.
Tableau 6 : recettes publicitaires de l’office de tourisme
Vente insertion 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Guide d'accueil 73 260 € 74 991 € 76 456 € 78 008 € 74 946 € 37 910 € 60 890 € Brochure groupes 13 330 € 12 914 € 12 190 € 12 282 € 11 583 € 11 990 € 10 368 €
Guide d’hébergement 17 055 €
Total 86 590 € 87 905 € 88 646 € 90 291 € 86 529 € 66 955 € 71 258 € Source : OTIB
Les tarifs des insertions pour les publications destinées aux groupes ont progressé moins que les tarifs des produits individuels (12 % contre 20 %). Cependant, les recettes attendues des publications groupes ont été revues à la baisse de 2015 à 2017, parallèlement au nombre de prestataires de publicité pour les publications de groupes (de 125 à 110).
L’office de tourisme aurait intérêt à s’interroger sur la possibilité de développer, en liaison avec la communauté de communes ou le comité départemental du tourisme, de nouveaux supports de publicité. En particulier, si le site internet communique des adresses d’hébergements et de restaurants, il reste peu développé en ce qui concerne les autres commerces et services.
C - Conclusion sur la situation financière
1 - Une progression des charges plus rapide que celle des produits
Depuis 2013, les charges augmentent, en moyenne chaque année (5,6 %), un peu plus vite que les produits (4,6 %), et atteignent 1,49 million d’euros en 2019. Il en résulte un effet de ciseau engendrant une baisse du niveau moyen des résultats annuels (21 406 € en moyenne en 2013-2015 et 7 678 € en 2017-2019). L’office devra rester vigilant quant à la maîtrise de ses charges de fonctionnement, en particulier pour les deux postes qui augmentent le plus au cours de la période sous revue, les achats de prestations et les charges de personnel.
2 - Une importante progression des réserves
Entre 2013 et 2019 la quasi-totalité de l’accroissement de l’actif (33 % soit + 142 000 €) provient du gonflement des valeurs mobilières de placement, dont le total atteint 530 000 € fin 2019, soit 4,3 mois de charges courantes. Les valeurs mobilières de placement consistent principalement en bons de caisse, accessoirement en livret.
L’association qui, dans ses activités, exécute essentiellement des missions de service public dans un cadre contractuel avec un EPCI, au moyen d’importantes subventions de celui-ci, accumule des placements financiers qui excèdent le tiers de ses charges annuelles d’exploitation.
Or l’office de tourisme dispose aussi de disponibilités qui, en 2019, représentent plus de trois mois de charges d’exploitation.
Au cours des exercices où les valeurs mobilières de placement ont augmenté, en 2015, 2018 et 2019, leur accroissement a été supérieur au résultat de l’exercice. En 2019, alors que leur accroissement est de 40 000 €, le résultat de l’exercice était déficitaire de 36 180 €. En 2020, le niveau des valeurs mobilières de placement a progressé à nouveau, pour atteindre 570 500 € (soit 8,9 mois de charges courantes), du fait du maintien de la subvention communautaire à 961 000 € et de la réduction de plusieurs postes de dépenses.
Pour justifier l’importance de ses « réserves » financières, l’association produit un courrier de son commissaire aux comptes, daté du 6 mars 2013, par lequel celui-ci conseille à l’office de poursuivre ses efforts afin de consolider davantage ses réserves. Il considère que le montant des réserves ne représente que trois mois de dépenses de fonctionnement, « ce qui parfois, est un peu juste pour financer les besoins de trésorerie normaux de l’office ». Il fait part de « la nécessité de constituer des réserves d’un montant de l’ordre de 30 % (du) budget global ».
Le commissaire aux comptes prend en considération le « versement tardif » des subventions qui serait susceptible de placer l’office de tourisme en infraction à la législation sur les délais de paiement. Pourtant, la note invoquée de la DGCCRF du 29 novembre 2012, qui prévoit une indemnité forfaitaire de 40 € par facture payée avec retard, ne s’applique pas aux acheteurs publics. De plus, l’OTIB n’a connu aucun incident de paiement au cours de la période sous revue.
Les valeurs mobilières de placement doivent concerner, conformément au plan comptable général, des « titres acquis en vue de réaliser un gain à brève échéance ». La chambre recommande donc à l’office de tourisme d’alléger ce portefeuille de façon à assurer une utilisation annuelle de l’essentiel de ces valeurs, et à solliciter auprès de l’EPCI une subvention ajustée au niveau strictement nécessaire au fonctionnement courant.
3 - La capacité d’autofinancement
Quoique erratique dans son évolution, la capacité d’autofinancement (CAF), sauf en 2014, est restée positive. L’absence de charges financières permet à l’office de tourisme de dégager en moyenne annuelle sur la période 26 000 € d’autofinancement net, mais seulement 3 493 € en 2019. Les années de grands événements aboutissent en effet à gonfler les charges d’exploitation au-delà des prévisions, et à accroître les charges exceptionnelles. Il serait utile que le conseil d’administration définisse ses objectifs quant à l’utilisation de la CAF, qui jusqu’ici a été consacrée à alimenter les valeurs mobilières de placement (23 000 € en moyenne annuelle).
4 - La trésorerie
Tableau 7 : la trésorerie de l’association
Trésorerie (€) 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Total BFR -110 567 -173 011 -168 987 -190 085 -159 451 -169 702 -186 616 Total FRNG 184 663 152 080 204 930 193 237 191 143 245 076 206 421 Trésorerie 295 230 325 091 373 917 383 322 350 594 414 778 393 037 En jours de
charges courantes
102,0 100,3 117,0 109,5 92,3 111,8 104,3
Source : bilans et comptes de résultats
Avec un besoin en fonds de roulement négatif d’un montant fortement croissant au cours de la période (+ 68 %) et un fonds de roulement en progression plus modeste et moins régulière (+ 12 %), l’office de tourisme parvient à dégager une trésorerie très significative (393 000 € en 2019), qui représente de l’ordre d’une centaine de jours de charges courantes.
Un tel niveau apparaît supérieur à ce qui est attendu en général, et mériterait d’être ajusté en accord avec l’EPCI, qui est le principal financeur.
ANNEXES
Annexe 1 : Les charges d’exploitation de l’office de tourisme
Annexe 2 : Les produits d’exploitation de l’office de tourisme
Annexe 1 : Les charges d’exploitation de l’office de tourisme
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Evolution 2013/
2019 Achats de
marchandises et autres
538 900 € 681 851 € 623 018 € 726 956 € 736 276 € 728 647 € 736 199 € 36,6 % Impôts, taxes et
versements assimilés 29 780 € 15 480 € 21 355 € 20 602 € 27 786 € 27 435 € 25 745 € -13,6 % Charges de personnel 487 777 € 485 215 € 522 331 € 530 727 € 623 098 € 597 684 € 613 235 € 25,7 % Dotations aux
amortissements et aux provisions
14 129,96 € 30 357,93 € 16 037 € 21 925,99 € 16 183,35 € 67 647,59 € 102 600,42 626,1 % Autres charges 3 839 € 6 491 € 4 477 € 6 408 € 6 946 € 7 038 € 10 217 € 166,1 % TOTAL CHARGES
D'EXPLOITATION 1 074 426 € 1 219 396 € 1 187 218 € 1 306 619 € 1 410 290 € 1 428 451 € 1 487 996 € 38,5 % Source : comptes financiers OTIB
Annexe 2 : Les produits d’exploitation de l’office de tourisme
PRODUITS 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Evolution
2013/2019 Ventes de
marchandises 73 190 € 94 881 € 167 184 € 164 457 € 154 895 € 141 570 € 155 988 € 113,13 % Production
vendue de services
110 251 € 117 654 € 40 689 € 47 023 € 50 878 € 54 098 € 65 381 € -40,70 %
Chiffre
d'affaires net 183 441 € 212 535 € 207 873 € 211 480 € 205 773 € 195 669 € 221 369 € 20,68 % Subventions
d'exploitation 902 704 € 992 436 € 1 010 553 € 1 075 340 € 1 202 736 € 1 219 352 € 1 167 000 € 29,28 % Dont Bayeux
Intercom 699 336 714 397 759 924 771 979 916 573 955 696 961 000 37,41 % Transfert de
charges 19 393 € 3 216 € 22 072 € 2 929 € 1 866 € 68 819 € 65 336 € 236,91 %
Autres 1 € 3 € 97 € 29 € 1 € 36 € 352 € ns
TOTAL DES
PRODUITS 1 105 538 € 1 208 191 € 1 240 594 € 1 289 778 € 1 410 376 € 1 483 876 € 1 454 057 € 31,52 % Source : comptes de résultat de l’office de tourisme, OTIB
