SEANCESDES 2 8 ET 2 9 DECEMBRE 1 9 8 9
La séance est ouverte à 15 heures . Tous l e s membres sont présents .
Mons ieur le Prés ident s ignale qu ' il sera obl igé d ' interrompre l a séance à 1 7 h 2 0 en ra ison d ' un rendez -vous .
I l donne la parole à Monsieur Léon JOZ EAU-MARIGNE qui présente son rapport sur l a l o i de finances recti ficat ive pour 19 8 9 .
"Monsieur le Prés ident , mes Chers Collègues ,
La l o i de f inances recti ficative pour 1 9 8 9 est déférée par 7 8 sénateurs du R . P . R .
I l s contestent les articles 2 8 et 35 du proj et de loi qui sont devenus , dans l e texte définit i f , les articles 4 0 et 53.
L ' article 4 0 crée une taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux dans la région I le-de-France et en définit le régime .
L ' article 53 ouvre , à compter du 1er mars 1 9 9 0 , dans les écritures du Trésor un compte d ' a ffectation spéciale intitulé " Fonds pour
l ' aménagement de l ' I le-de-France " . L ' article caractérise l ' a f fectation du compte . Il s ' agit d ' aider la construction et les transports dans certaines parties de la région Ile-de-France .
Les auteurs de l a s a i s ine nous demandent de j uger que ces dispositions sont contraires au principe d ' égal ité devant la loi contenu dans
l ' art icle 2 de l a Constitution et à celui de l a l ibre administration des col l ectivités territoriales posé par l ' article 7 2 .
Je n ' a i guère d ' hés itation à vous proposer de rej eter ces contestations .
I - En ce gui concerne le principe d ' égal ité devant la loi :
Les sénateurs font valoir que les dispos itions concernées créent à l ' évidence une d isparité , une inégal ité , entre les d i fférentes régions composant le territo ire français en instituant un impôt spécifique à une région nominativement dés ignée.
Le principe d ' éga l ité n ' aurait , selon eux , été respecté que s i l e
Parl ement avait f ixé un critère j uridique e t obj ect i f d e d i f férenciation pour opérer une distinction entre les régions .
- l a violation du principe d ' égal ité devant l a loi est souvent invoquée devant nous .
. .. 1 ...
Nous en avons précisé les contours dans ce qui est devenu un considérant de principe :
" Le principe d'égal ité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon d i fférente des s ituations d i fférentes ni à ce qu'i l déroge à l'égal ité p our des ra isons d'intérêt général pourvu que , dans l'un et l'autre cas , l a d i fférence de traitement qui en résulte s o it en rapport avec l 'obj et de la l o i qui l'établ it" .
En mati ère d'égal ité devant l'impôt , l a mise en oeuvre de ce principe nous a conduit à reconnaître une large marge d'appréciation au
législ ateur , sous réserve que les critères de différenci ation retenus par lui soient en rapport avec le but qu'il s'assigne .
Or , ces principes sont respectés en l'espèce : les conditions du
traitement d i fférenci é existent et elles sont obj ectivement déterminées . I l suf f i t p our s'en convaincre de se reporter à l'exposé des moti f s qui soul igne l 'existence d'une s ituation particul i ère et la nécess ité d'y porter remède .
Ains i , peut-on l ire dans l ' exposé des motifs de l'article 38 :
" Le Gouvernement a décidé d'engager en I le-de-France , avec l e s
col l ect ivités locales , un programme visant à corriger l e s déséqu i l ibres les plus graves que conna ît cette région : difficulté de l ogement ,
saturati on des infrastructures de transport , aggravation de l'éloignement entre les l ieux de travail et l'habitation " .
Dès lors qu'on se trouve devant une s ituation spécifique à laquell e tente d e répondre une pol itique f i scale adaptée , j e ne voi s pas e n quoi l e principe d'égal ité serait atteint .
I I - Je serai très bref sur le second point relati f à l a l ibre administration des col l ectivités territoriales .
Les sénateurs auteurs de l a sais ine partent du principe que toute
impos ition perçue localement et localement uti l isée est une imposition locale , ce qui j ustifie l a compétence des organes représentat i f s de l a coll ectivité concernée pour son étab l i ssement .
I l y a l à une analyse qui est évidemment inacceptable s auf à interdire à l 'Etat d'asseoir un impôt sur une activité géographiquement dél imitée . Une tel l e construction , éminemment réductrice des compétences de l'Etat , ne repos e certainement pas sur les impl ications de l'article 7 2 de la Constitution .
Nous nous trouvons tout s implement devant la création d'un impôt de l'Etat , dont l'assiette est déterminée l ibrement par le législateur conformément à la compétence que lui donne la Constitution et l a contestation est a in s i sans pertinence .
Je vous p ropose donc de j uger que l es articles contestés ne sont pas contra ires à la Constitution .
. . . 1 . . .
3
Ma is j e n ' en restera i pas là . Je vais prolonger mon expsé à partir d ' un problème qui se pose à nous et qui concerne le dispos itif de notre
décis ion . Devons-nous nous en tenir seulement au rej et des contestations relatives aux articles 4 0 et 53 ou devons-nous mentionner la conformité de l a loi de finances recti ficative à la Constitut ion ? J ' ai penché pour la première solution , après en avoir discuté avec Monsieur le S ecrétaire général . Ma is j ustement la discussion sur l ' espèce de blanc-seing que constitue le brevet de conformité donné à l a loi toute entière nous a conduit à nous interroger sur l ' existence de caval iers budgétaires . Or , en cherchant , nous en avons trouvé un , d ' où l a variante qui vous est soumise en même temps que l e proj et de rej et ( 1 ) . Dans l a loi de
finances elle-même nous avons trouvé deux caval iers budgétaires. Il y a une tendance à l ' extension des caval iers , alors même que le Conseil constitutionnel a clairement marqué sa réticence devant cette procédure . Or , l ' article 6 1 de la loi de finances recti ficative est relat i f à
l ' intégration de fonctionnaires de Nouvelle-Calédonie dans un corps métropol itain homologue . Cel a ne correspond ni à une créat ion d ' emploi , ni à une ouverture de crédit . I l s ' agit d ' une dispos ition qui n ' a pas un caractère financier et qui n ' a donc pas sa place dans une loi de
finances .
S i vous partagez cette analyse , nous pourrions nous l imiter dans le
dispos i t i f à cette censure sans soul igner que les autres dispositions de l a loi s ont conformes à la Constitution . Nous avons déj à util isé cette formulation en 19 8 7 et en 1 9 8 8 .
Monsieur le Prés ident : Merci Monsieur le rapporteur . Le problème que vous pose z pour terminer est un problème que nous connaissons bien . Peut-on donner un label de constitutionnal ité alors que nous ne sommes pas en état de tout véri fier ? Il faut censurer ce qui correspond
mani festement à des caval iers budgétaires . Ma is il ne faut pas donner un blanc-se ing pour le reste . La formule restrictive que vous nous propose z e s t une formule que nous avons déj à retenue pour d e s l o i s d e f inances . J ' ouvre l a discussion sur ce rapport .
Monsieur Robert FABRE se demande s i la censure concernant l ' intégration de fonctionnai res de Nouvel l e-Calédon ie dans un corps métropol itain ne risque pas d ' etre perçue comme une brimade . N ' y-a-t- i l pas eu des
engagements sur ce point dans les Accords Matignon ?
Monsi eur JOZEAU-MARIGNE : Ce qu ' il faudrait pour résoudre cette question c ' est une autre loi !
Monsieur l e Président : Je comprends très bien la question posée par Monsieur FABRE mai s ce n ' est pas le problème de fond qui est pos é , c ' est celui de l a procédure .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : S i les crédits exi stent i l n ' y aura pas de prob l ème , pour répondre à l ' inquiétude de Mons ieur FABRE qui est
parfaitement j ustifiée . Ma is la solution interviendra dans le cadre de l a loi ordinaire .
(1 ) Voi r le dossier de séance
. . . 1 . . .
Mons ieur FAURE : Un probl ème ident ique s ' est posé pour les
fonctionnaires de Tunis ie , du Maroc et de l ' Algérie , en 1 9 5 6 , 1 9 5 7 et 1 9 58 . C ' était le Prés ident Marceau LONG qui avait été chargé du probléme avant 1 9 5 9 . I l avait fallu une loi spéci fique pour résoudre l e s
problèmes dont j ' avais eu à m ' occuper .
Monsieur le Prés ident : Tout cela est très j udicieux mais n ' est pas directement l ié à notre problème de " cava l ier" .
Monsieur CABANNES : Le proj et n• 1 ( 1 ) est très bien . Je pense qu ' i l vaut mieux , en opportunité , ne pas soulever d ' office le probl ème de l a Nouvell e-Calédonie .
Mons ieur ROBERT : Je suis favorable à la variante .
Monsieur FAURE : Je suis pour la variante , ma is elle risque d ' être mal interprétée . Cependant , si c ' est soulevé !
Plusieurs membres font remarquer que le moyen n ' est pas soulevé .
Monsieur le Prés ident : Il y a quand même une procédure qui n ' est pas conforme ; cela est évident .
De toute façon , nous aurons à choisir entre deux dispos itifs . Je propose que nous pass ions à la lecture et ensuite au vote .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE soul igne qu ' il s ' est informé sur la recette concernant la taxe sur les bureaux . Elle est de l ' ordre de 1 M i l l iards de Francs .
Monsieur FAURE : Cel a ne va pas très loin !
Monsieur JOZEAU-MARIGNE donne lecture du proj et de décis ion . Mons ieur FABRE se demande si le deuxième al inéa de l a page 3 est
suffisamment équil ibré dans sa rédaction . Ne faudrait- il pas écrire
" d ' engager et d ' encourager . . . " dès lors que ce n ' est pas seulement l ' Etat qui est en cause ?
Monsieur JOZEAU-MARI GNE répond que tous les é l éments qui ont mot ivé le législateur sont bien indiqués dans la décis ion .
Mons ieur FABRE
équil ibrée . Je n ' ins iste pas , s i vous pensez que l a formulation est Monsieur le Prés ident cons idère que la formulation est effectivement équil ibrée .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE achève la l ecture du proj et de décision et donne aus s i l ecture de l a variante concernant l ' article 6 1 ( 2 ) .
Mons ieur le Prés ident met au voix la vers ion avec la variante et cel le sans l a variante .
Le texte de l a décision avec l a variante est adopté à l ' unanimité moins la voix de Mons ieur CABANNES .
( 1 ) ( 2 ) Voir le dossier de séance
. . . 1 . . .
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Monsieur l e S ecrétaire général s ' interroge sur la date du dél ibéré qui doit être mentionnée .
Monsieur l e Prés ident demande que soient indiquées les dates des 2 8 et 2 9 décembre 1 9 8 9 puisque les deux décisions concernant la loi de
finances pour 1 9 9 0 et la loi de finances rectificative pour 1 9 8 9 seront rendues pub l iques en même temps .
-ooo- Monsieur le Président
finance s . Nous passons aux choses sérieuses avec la loi de Monsieur JOZEAU-MARIGNE
"Mons ieur le Président , mes Chers Coll ègues ,
L ' an passé , à pareille époque , nous avions constaté que l a loi de
finances de l ' année ne nous était pas soumise et nous en étions presque à le regretter .
La s ituation est toute d i fférente cette année .
La loi de finances pour 1 9 9 0 est attaquée devant nous . I l n ' y a pas qu ' une s a i s ine , mais trois comme vous avez pu le constater .
D ' abord , une sais ine des députés R . P . R . qui est particulièrement fournie et d ' un intérêt inégal .
Ensuite , une sais ine des s énateurs qui est beaucoup mieux construite . C ' est Mons ieur Roger CHINAUD , rapporteur général du budget , qui est venu la déposer lui-même au Conseil constitutionnel le 2 3 décembre en fin de j ournée .
I l y a enfin une sais ine des députés centristes qui contestent
exclus ivement la régularité de la mise en oeuvre de l ' article 4 9 , al inéa 3 , de la Constitution .
On pourra it évidemment s ' interroger sur la profus ion souda ine des saisines en matière budgétaire . Je me bornera i sur ce point à deux brèves réflex ions .
D ' une part , i l faut y voir un s igne de l a détérioration du cl imat au sein des a ssemblées en fin de sess ion . La multipl ication des amendements de derni ère heure et le recours fréquent à l ' article 4 9 , a l inéa 3 ,
laissent inév itablement quelques traces dans les esprits .
D ' autre part , et c ' est surtout sens ible dans le cas de l a s a i s ine des députés R . P . R . , à une contestat ion d ' origine proprement parlementa ire s ' aj oute une contestation émanant des mil ieux socioprofessionnel s .
Cela con fère aux arguments dont nous sommes saisis un caractère quelque peu disparate .
Auss i me suis-j e e f forcé d ' introduire un minimum d ' ordre et de logique • . . . 1 . . .
Je sera i conduit , dans un souci de clarté , à exposer devant vous - dans une p remi ère partie , toutes les questions se rattachant à la procédure ;
- dans une seconde partie , tout ce qui a trait au contenu des articles contestés .
Les moyens relat i fs à l a procédure législative peuvent être regroupés sous quatre rubriques
- les moyens tirés du recours à l ' article 4 9 , al inéa 3 , de l a Constitution ;
- les moyens t i rés de la procédure suivie pour la suppres s i on de l ' article 3 3 ter du proj et de loi de f inances et de ses conséquences sur l ' a rticle d ' équil ibre ;
- les moyens t irés de la procédure suivie pour introduire par voie d ' amendements des dispositions nouvell es au cours de l a discuss ion parlementa ire ;
les moyens relatifs à l ' introduction de caval iers budgéta i res.
SUR LES MOYENS TIRES DU RECOURS A L ' ARTICLE 4 9 , ALINEA 3 , DE LA CONSTITUTION :
Les recours des groupes R . P . R. et U . D . C . de l ' Assemblée nati onale font valoir qu ' en l ' absence du Premier ministre , c ' est Monsieur Lionel
JOSPI N , Ministre d ' Etat , Ministre de l ' Education nationale , de l a Jeunesse e t des Sports , qui a été chargé d e l ' intérim du Premier ministre et a engagé la responsab il ité du Gouvernement devant
l ' Assemblée national e sur la première parti e de la l o i de f inances en nouvel l e lecture , l e 1 4 décembre 19 8 9 , à 0 h 5 5 . or , le décret du Président de l a Répub l i que , contresigné par le Premier ministre , désignant Mons ieur Lionel JOSPIN comme Premier ministre par intérim , daté du 1 4 décembre , a été publ ié au Journal officiel du 1 5 décembre . En foncti on de cette s i tuation de droit et de fait , les s a i s issants dénoncent trois irrégularités .
I l s soul ignent tout d ' abord qu ' aux termes de l ' article 4 9 , al inéa 3 , seul le Premier ministre peut " après dél ibération du Conseil des
ministres , engager la responsab il ité du Gouvernement sur le vote d ' un texte " .
Non s eulement l e Premier ministre n ' aurait pas été présent pour engager la responsabil ité du Gouvernement mais le compte rendu officiel du
Cons�i l des mini stres du 1 3 décembre 1 9 8 9 ne fait pas état d ' une tel l e dél ibération.
Par a i ll eurs , les députés ne pouvant avoir conna i s sance du décret du Président de la Répub l i que , celui-ci ne leur éta it pas opposable .
. . . 1 . . .
7
Je répondra i d ' abord sur le moyen tiré de l ' absence de dél ibération en conseil des ministres pour me concentrer ensuite sur l ' intérim du
Premier ministre .
En réal ité , l e Cons e i l des mini stres , au cours de sa réunion du
1 3 octobre 19 8 9 , a b ien dél ibéré sur l ' engagement de la responsabi l ité du Gouvernement sur le proj et de loi de finances . Cette part i e de la dél ibération n ' a pas été rendue pub l i que . Mais j e me suis fait
communiquer un extrait du relevé de décis ions qui est formel . Par conséquent , les conditions posées par la Constitution pour l a mise en oeuvre de l ' article 4 9 , al inéa 3, de la Constitution , se trouvai ent réunies .
Tout au p lus , convient-il de faire l ' e ffort d ' admettre qu ' une
dél ibérat ion du conseil des Ministres autorisant le recours à l ' article 4 9 , al inéa 3 , vaut pour l ' ensemble de l a procédure légis l at ive .
J ' en viens ma intenant à l ' intérim .
La Constituti on de 1 9 5 8 qui règle de façon précise la vacance de l a Prés idence d e l a Républ ique n e contient aucune dispos ition fixant l e s conditions d ' exerc ice des attributions du Premier ministre , l orsqu ' i l est empêché ou provisoirement absent .
Le Premier ministre absent , il importe cependant d ' assurer l a conti nuité de l ' acti on du Gouvernement. C ' est au Président de la Républ ique , qui a nommé l e che f du Gouvernement et qui est chargé , notamment en
appl icati on de l ' art icle 5 de la Constitution , d ' assurer par son arbitrage le fonctionnement régul ier des pouvoirs publ ics et l a
continuité de l ' Etat , de prendre les d i spos itions nécessaires pour que l ' éloignement du Premier mini stre ne paralyse pas l ' activité
gouvernementale . Le décret du Prés ident de la Républ ique , contres igné par le Premier ministre , qui désigne personnellement un ministre chargé d ' assurer l ' intérim du Premier ministre , va incontestablement au-de l à du concept de dél égation par le Premier ministre à un ministre d ' une partie de ses p ouvoirs qui est envisagé par l ' article 2 1 de la Constitution . L ' intérim est un concept dégagé par notre droit public et plus
précisément par la j urisprudence du Conseil d ' Etat .
L ' intérim constitue une des institutions visant à assurer l a continuité . I l concerne le cas dans lequel cette continuité est menacée par un
empêchement provisoi re d ' une autorité ou d ' un agent ou par l ' empêchement défin iti f qui se traduit par la vacance du poste .
Dans ces cas , une autorité supérieure va dés igner un intérimaire qui rempl ira la fonction j usqu ' à la fin de l ' empêchement temporaire ou l ' entrée en service du nouveau titula ire .
L ' intérim est généralement prévu par un texte . Cependant , les nécess ités de la continuité des services publ ics conduisent à admettre qu ' en
l ' absence d ' un texte l ' autorité dotée du pouvoir hiérarchique peut dés igner un intérimai re .
. . . 1 . . .
C ' est a in s i que par un arrêt du 3 1 octobre 1 9 8 0 , l e Conseil d ' Etat a admis qu ' en cas d ' absence du Premier mini stre le Prés ident de l a Républ i que pouva it , de manière à assurer la continuité d e l ' act ion gouvernementale , charger un ministre d ' exercer les pouvoirs que le Premier ministre "n ' exercera pas en raison de son absence " .
L ' intérim doit être de brève durée .
Les pouvoirs de l ' intérimaire peuvent être préc isés par les textes . A défaut , l a j urisprudence du Conseil d ' Etat a admis , en ce qui concerne
les mini stres intérimaires qu ' i ls possédaient : " l ' intégral ité des pouvoi r s attachés à l a fonction" ( arrêt du Conseil d ' Etat , MOLLARET du 2 9 j anvier 1 9 6 5 ) .
L ' intérimaire perd tout pouvoir lorsque cesse l ' empêchement provisoire sans qu ' il soit besoin d ' un acte j uridique mettant fin à l ' intérim . I l me s emble que le Cons e i l constitutionnel peut faire s iens les principes ainsi dégagés par la j urisprudence administrative .
Reste , i l est vrai , une dernière difficulté ; c ' est cel l e de l a date d ' effet du décret dés ignant l ' intérima ire .
I l est exact que les règles de droit commun en la matière sont cel les définies par le décret-loi du 5 novembre 18 7 0 .
S i on applique à la l ettre ce texte , le décret chargeant Monsieur JOSPIN de l ' intérim ne serait entré en vigueur qu ' un j our franc à compter de s a publ ication a u Journal o f f iciel .
Mai s i l me semb l e pos s ib l e d ' admettre que le décret individuel chargeant un ministre d ' assurer la continuité de l ' action gouvernementa l e en
l ' absence du Premier ministre produit effet dès s a s ignature . Le Con s e i l d ' Etat l ' a admis à propos du décret de nomination d ' un nouveau Premier ministre . Cette solution me paraît ici transposable . Mon s i eur l e Prés ident : J ' ouvre la discuss ion .
Mon s i eur CABANNES : Je t i ens d ' abord à rendre hommage au rapporteur qui a dû accompl i r un travai l cons idérable dans un délai record . Je préfère les p roblèmes de fond aux quest ions de procédure mais , s i on l it
l ' article 2 1 de la constitution , ses dispositions me parai s s ent très claires . Le deuxième a l inéa prévoit que le Premier ministre peut
déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres . Cependant , l es honneurs comme l e s charges ne se délèguent pas et les actes du Prés ident de l a Républ ique qui n e sont pas soumis au contreseing sont l imités par la Constitut i on . A mon sens , le Premier ministre qui exerce l ' intérim ne dispose pas des mêmes pouvo irs que le Premier ministre . Il p eut exercer tous l e s pouvoirs sau f celui d ' engager la responsab i l ité du
Gouvernement . La mise en oeuvre de l ' article 4 9 , al inéa 3 , de l a Constitution , peut déboucher sur la dissolution . I l s ' agit l à d ' une question e ssentielle qui relève de la seule responsab i l ité du Chef du Gouvernement .
. . . 1 . . .
9
Monsi eur ROBERT : L ' existence de la dél ibération en Conseil des
Ministres ne fait pas problème pu isqu ' elle existe . S ' agissant de l a date d ' effet du décret dés ignant l ' intérimaire , il n ' est pas besoin
d ' attendre s a publ ication au Journal officiel . Le décret est d ' e f fet immédiat .
En revanche , j e rej o ins Monsieur CABANNES sur le terrain de l a mise en j eu de la responsabil ité gouvernemental e car le recours à l ' article 4 9 , al inéa 3 , de l a Constitution par le Premier mj nistre par intérim me paraît être une dérive contraire à la l ettre et à l ' esprit de la Constitution .
En e ffet , celle-ci menti onne l a vacance du pouvoir dans certa ins cas mai s n ' évoque ni l ' intérim du Premier ministre ni la suppléance . I l n ' est question que d e délégation de certains pouvoirs .
Or , l ' expérience montre que depuis 1 9 5 8 les délégations de pouvo ir du Premier ministre aux ministres ne portent que sur la gestion des
a ffaires courantes et , lorsque le Conse i l d ' Etat dit que l ' intérimai re est chargé de la total ité des pouvoirs , i l ne vise que la gestion
quotidienne et il censure toute dél égation qu ' il trouverait trop l a rge ou dont le cadre et l ' obj et ne sera ient pas définis avec assez de
précis i on . C ' est préci s ément parce que la délégation présente ces
défauts qu ' il a été recouru à la formule de l ' intérim mai s celui-ci ne recouvre pas , à mon sens , l ' exercice des fonctions essentielles ,
constitutionnel les pour au moins deux raisons .
La première t i ent au texte même de la Constitut ion . C ' est en e ffet l e Premier ministre e t non le Gouvernement qui engage la responsabi l ité devant l ' Assemblée nationale . J ' aj oute que le Pré s ident de l a Répub l ique par intérim , en vertu de l ' article 7 de la Constitut ion ne d i spose pas de la p lénitude des pouvoirs du Prés ident de la République puisqu ' il ne peut ni soumettre au référendum un proj et de loi dans l e cadre de la Constitut ion , ni prononcer la dissolution de l ' Assemblée nationa l e . or , ce n ' est pas une coïncidence s i le Président de l a Républ ique par
intérim ne dispose pas du pouvoir de d i ssolution . Cette restrict i on va dans le sens de ma thèse dans la mesure où le Premier ministre par intérim ne peut avoir l a total ité des pouvoirs qui est refusée au Président de la Républ ique .
Admettre que le Premier ministre par intérim peut engager la
respons abil ité du Gouvernement c ' est en outre a l l er à l ' encontre de la pratique de l a Vème Répub l i que . L ' article 4 9 , al inéa 3 , de l a
Constitution a été uti l i sé 4 1 f o i s depuis 1 9 5 8 mai s le Premier ministre était touj ours présent . Cela est touj ours resté une prérogative
fondamentale du Premier mini stre . ou va-t-on si l ' intégral ité des
pouvoi rs du Premier ministre est trans férée à un vulga ire ministre ? Je n ' accepte pas cette dérive qui bafoue les droits du Parl ement . On ne peut l a is ser passer cette pratique qui est inacceptable même s ' il n ' y a pas eu de violation de l a Constitution .
Mons ieur le Prés ident : Je vous remercie Mons ieur le Professeur •
. . . 1 . . .
Monsieur FAURE : On ne peut pas échapper à la question de s avoir s i cette procédure éta it ou non conforme à l a Constitution . J e commencerai par là où Mons i eur ROBERT a terminé . Je voi s mal comment on peut d ire que cette procédure était contraire à la Constitution tout en l a
laissant passer . I l faut auss i se rendre compte des conséquences d ' une censure . Cela reviendrait à j eter à bas toute la loi de finances . I l faut à nouveau convoquer le Parlement pour voter un texte identique . Ce scénario s erait mal compri s .
Pour revenir aux notions de délégation et d ' intérim , j e t iens à
soul igner qu ' à l ' inverse de la délégation qui a un champ l imité celui de l ' intérim ne l ' est pas . De plus , c ' est un décret du Pré s ident de l a
Républ ique contres igné par le Premier ministre qui dés igne l e Premier ministre par intérim et , en l ' espèce , il s ' agit du numéro deux du Gouvernement .
Aucune d i sposit ion ne l imite cet intérim .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : C ' est très important .
Monsieur FAURE : C ' est fondamental . On ne peut mettre sur l e même plan l ' intérim du Prés ident de l a Républ ique et l ' intérim d Premier mini stre . La vacance du Prés ident de la République est prévue . L ' intérim du
Premier ministre ne dure en fait que quarante-huit heures . En outre , j e maintiens qu ' aucune dispos ition constitutionnelle n ' évoque l ' i ntérim du Premier ministre .
Monsieur ROBERT : La Constitution n ' en parle pas .
Monsieur FAURE : E l l e n ' en parle pas préci sément pour ne pas le l imiter . Le Premier ministre par intérim s ' adresse au Parlement dans les mêmes conditions que l e Premier ministre . J ' observe auss i que , dans les faits , cet engagement de responsabi l ité du Gouvernement traduit b ien un accord entre l e Premier ministre et le Premier mini stre par intérim . Par
conséquent , pour toutes ces ra i sons et par souci de bon sens , j e rej oins notre rapporteur .
Monsieur MOLLET-VIEVILLE : J ' a i écouté ces trois avi s success i fs et malgré l e s rai sons pratiques avancées par Monsieur FAURE , j e me range aux arguments j uridiques de Monsieur ROBERT .
Monsieur MAYER : J ' étais déj à conva incu avant d ' entendre Mon s i eur FAURE car on j oue p lus sur des mots que sur des faits . Pour moi , l e
Gouvernement a décidé de poser une question d e confiance devant l ' Assemblée nationale et i l l ' a fait par l ' intermédiaire du Premier ministre par intérim . Cela ne fait pas problème .
Monsieur FABRE : Je fera i une compara i son à l ' échelon muni c ipal . Lorsque le maire n ' est pas l à , le premier adj oint assume tous ses pouvoi rs , même sans texte . S i nous prenons une décis ion contestant la conformité en l ' espèce de l a procédure de l ' article 4 9 , al inéa 3 , de l a Constitution , nous devons être ferrés à gl ace sur le suj et et nous ne pouvons nous permettre d ' improviser .
. .. 1 ...
1 1 -
Monsieur LATSCHA : Je sui s troublé . Cette question a à l a foi s un aspect concret et un aspect rédactionnel touchant aux termes mêmes de la
Constitut i on . Il appara ît clairement que cel l e-ci ne prévoit l ' intérim que pour le Président de la République . Aus s i , dans le s ilence des
textes , d ' autres moyens sont uti l i sés ma is j e cons idère que le recours à l ' intérim peut certes régler le problème mais peut être aus s i analysé comme un subterfuge pour tourner la Constitution . Enfin , j ' aj oute que le Premier ministre pourrait assister au vote définit i f de la loi de
finances . Pour cette série de raisons , je partage l ' op inion de Mons ieur ROBERT .
Mons i eur le Pré s ident : On peut déplorer l ' existence ou l ' util isat i on de l ' article 4 9 , al inéa 3 , de la Const itution . Personnel lement , j e n ' y a i j amai s e u recours . On peut aus s i regretter que le Premier ministre a it été remplacé par un Premier ministre par intérim . Cela n ' est pas
convenab l e pour reprendre les mots d ' un ancien Premier ministre qui fut diplomate ( 1 ) . Ce qui est en j eu ici c ' est le budget . Il convient , comme le soul ignait Monsieur FAURE , de ne pas confondre l ' intérim et l a
délégation. A c e propos , j e voudrais vous donner lecture des termes de l ' arrêt S ieur MOLLARET du 2 9 j anvier 1 9 6 5 , rendu à propos de l ' intérim des fonctions du Mini stre de l ' Education Nationale exercé par le
Ministre d ' Etat chargé des affaires algériennes de l ' époque , Louis JOXE : "· · · l edit Ministre possédait ainsi l ' intégral ité des pouvoirs
attachés à l a fonction qui lui éta it confiée pour prendre l ' arrêté
attaqué " ( 2 ) . A partir de l à , on peut en conclure que l ' intérim recouvre tous les pouvoirs qui ne sont pas expressément reti rés . Le Premier
ministre ne b énéficie pas de dispositions spéc i fiques concernant l ' intérim mai s les règles relatives à l ' intérim dégagées par l a j urisprudence administratives peuvent lui être appl iquées .
Cela dit , le Premier ministre aurait dû être l à . Mai s , s i nous censurons la procédure d ' adoption de la loi de f inances , nous créons en fait une nouvel l e règl e , une adj onction à la Constitution en disant : "Vo i l à ce que l ' intérimaire ne peut pas faire au nom de l a Constitution " . Par là même , nous interd isons au Premier ministre d ' avo ir la possibil ité de l aisser un Premier ministre par intérim exercer toutes les prérogatives du Chef du Gouvernement . Or , si nous pouvons critiquer le légis l ateur , nous ne pouvons nous permettre d ' assortir l ' appl ication de l a
Const itution d e conditions supplémentaires . Je m ' interroge auss i sur l e point d e savoir s i nous n ' avons pas été déj à confrontés à u n tel
probl ème .
Mons i eur l e Président se tourne vers Mons ieur le S ecréta ire généra l .
( 1 ) Mons i eur Maurice COUVE DE MURVI LLE
( 2 ) C . E . , 2 9 Janvier 1 9 6 5 , MOLLARET et syndicat national des médecins , chirurgiens et spécial istes des hôpitaux publ ics , p . 6 1 ) .
. . . 1 . . .
Mon s i eur l e Secrétaire général : Le problème ne s ' est pas posé devant l e Conse i l constituti onnel mais devant l e Conseil d ' Etat . Dans s e s
conclus i ons sur l ' arrêt d ' assembl ée du 3 1 octobre 1 9 8 0 , F . E . N . et S . N . I . , C . G . T . , Fédération nationale des unions de j eunes avocats et Verdet , Syndicat des avocats de France ( 1 ) , le commissaire du
Gouvernement a constaté que la délégat ion de pouvoirs éta it une formule inadaptée et que l ' aménagement des attributions du Premier ministre
durant s on absence était plus proche de la notion d ' intérim que de celle de la délégation de pouvoirs . Le Conseil d ' Etat a j ugé dans cet arrêt qu ' en conférant au Garde des Sceaux les pouvo irs du Premier ministre que celui-ci n ' exerça it pas en raison de son absence , le Président de l a Républ ique ava it pris les d ispo s itions nécessaires pour assurer l a continuité de l ' action gouvernementale .
Par conséquent , l ' idée que l ' on trouve aussi sous la plume du Doyen AUBY dans un article paru dans l a Revue de droit publ ic ( 2 ) est que l a
cont inuité du service public impl ique l ' intérim pour combler une vacance du pouvo ir , fût-e l l e très brève .
Enfin , l a j urisprudence administrative a décidé que les ministres intérima ires possédaient l ' intégral ité des pouvoirs attachés à la
fonction qui leur est conférée à titre intérima ire ( 3 ) . Par conséquent , ces arguments mil itent en faveur de l a position adoptée par votre
rapporteur . Il va de soi que le Conseil constitutionnel n ' est pas l ié par l a j urisprudence du Conseil d ' Etat . Mais , s ' i l s ' en s éparai t à propos de l a l o i de f inances , il est évident qu ' il assumerait l à une responsabil ité très forte . Mais , j e m ' arrête là car ce ne sont plus des cons idérations j uridiques .
Mons ieur l e Président : Vous savez comment cela se passe . Le premier mini stre demande l ' autorisation d ' engager la responsabil ité du
Gouvernement sur un texte , en conseil des ministres . S i j e vous suis , il faut admettre que l e Premier ministre par intérim n ' éta it pas hab i l ité à engager l a responsabi l ité du Gouvernement dans l a mesure où ce pouvoir ne figurait pas dans l e décret le nommant Premier ministre par intérim . Mai s , i l est devenu Premier ministre lui-même . Par conséquent , s ' engager sur cette voie revient à créer une rupture avec l a j urisprudence du
Conse i l d ' Etat a l ors même qu ' i l n ' appartient pas au Conseil
constitutionnel de modi fier l a Constitution . Dans ces conditi on s , j e suivra i l ' avis de notre rapporteur .
(1) Conclus ions de Mi chel FRANC à la Revue de droit publ ic 1 9 8 1 , p . 4 9 9 et s .
( 2 ) L ' intérim . Jean-Marie AUBY , Revue de droit pub l ic 1 9 6 6 , p . 8 6 4 . ( 3 ) c f . supra , 2 9 j anvier 1 9 6 5 , MOLLARET et syndicat nati onal des médecins , chirurgi ens et spécial i stes des hôpitaux publ ics .
. . . 1 . . .
13 -
Mons ieur FAURE : Que dit le texte du décret nommant le min istre d ' Etat Premier ministre par intérim ?
Mons ieu r l e Prés ident en donne lecture .
Mons ieur ROBERT : J ' avoue ne pas avoir été convaincu par votre analyse . Lorsque l e Conseil d ' Etat a élaboré la théorie de l ' intérim , i l visait l a ges t i on des a f faires courantes et le remplacement d ' un ministre par un autre ne recouvrait pas l ' engagement de la responsabil ité du
Gouvernement .
Ma seconde observation porte sur la Constitution qui , pour l ' intérim , ne prévoit qu ' une délégation partiel le .
Monsieur l e S ecrétaire général : La délégation prévue dans le cadre de l ' article 2 1 de la Const itution concerne essentiellement le pouvoi r réglementaire .
Monsieur CABANNES : Je comprends tous les désagréments que causera it une annul at i on pour le Gouvernement . I l y en a déj à eu une .
Mons i eur l e S ecrétaire général
l o i de f inances pour 19 8 0. I l y a effectivement le précédent de l a Mons ieur CABANNES : Vous m ' avez convaincu en grande partie ma i s j e ne partage pas vos dernières observations car , en censurant cette
procédure , nous n ' aj outons rien à la Constitution puisque la notion de Premier ministre par intérim n ' est pas prévue par la Constitution . Mons ieur l e Président : L ' arrêt du Conseil d ' Etat du 3 1 octobre 1 9 8 0 vise b ien l e Premier min istre par intérim ( 1 ) .
Mons i eur LATSCHA : De quo i s ' ag it- il ?
Monsieur l e S ecrétaire général : Le décret attaqué instituait l a gratuité d e s actes d e j ustice devant l e s j uridict i ons civiles et
admin istratives . Il s ' agissait d ' un décret d ' appl icat ion de la l o i du 3 0 décembre 1 9 7 7 . Ce décret n ' avait pas été s igné par l e Premier
mini stre mai s , en son absence , en application d ' un décret dit de
dél égat ion , par le Garde des Sceaux , Mini stre de la j ustice . Le syndicat qui ava i t déposé le recours estima it que cette dél égation éta it
irrégul i ère . Les notes que j ' avais prises au cours de l a séance de
l ' assembl ée du contentieux montrent bien que , dans son ra isonnement , le Conseil d ' Etat a entendu comb l er le vide de la Constitution à l ' a ide de s a j ur i sprudence et le développement de votre rapporteur s ' inscrit
parfaitement dans l a l igne de la j urisprudence du Cons e i l d ' Etat .
( 1 ) F.E . N . et S . N . I . , C . G . T . , Fédération nationale des uni ons de j eunes avocats et Verdet , Syndicat des avocats de France , p . 3 9 5 ) .
. . . 1 . . .
Monsi eur LATSCHA : Je vous remercie pour ces prec1sions mai s j e n ' a i pas le sentiment que nous aj outons de nouvel les dispos itions à la
Constitution . Nous interprétons celle-ci .
L ' article 49 , al inéa 1er , de la Const itution prévoit que " l e Premier ministre , après dél ibération du conseil des ministres , engage devant l ' Assemblée national e la responsabil ité du Gouvernement . . . " . Or , cette dél ibération date du 17 octobre et l ' intérim s ' est produit en décembre . Par conséquent , s i nous censurions , nous ne ferions , j e l e répète ,
qu ' interpréter la Constitution .
Vous ave z parlé de vacance mais la vacance de l a Présidence de l a Républ ique est prévue par l ' article 7 de la Constitution . E n revanche , il n ' en est rien pour l e Premier ministre et accepter le recours à l ' intérim pour lui revient à mettre l ' intérim à toutes les sauces et à vider l es fonctions du Premi er ministre de l eur importance .
Monsieur le Prés ident : En suivant ce ra isonnement , vous a l l e z au-delà de l ' interprétation . Or , de quelque façon que l ' on l ise la Constituti on , i l n ' est dit nul le part que le Premier ministre se voit interdire d ' être remplacé pour exercer certa ines fonctions . A partir du moment où vous dites qu ' il ne peut pas le faire , j ' estime que vous n ' avez pas l e droit de le d ire car , en l e disant , vous aj outez une nouvel l e règle à l a
Constitution . J e vous défie d ' a i lleurs de trouver une disposition dans la Constitut1on qui vous autorise à a f firmer l ' absence du droit d ' un Premier ministre intérimaire à engager la responsabil ité du
Gouvernement . Une tel l e démarche n ' a pas de fondement const itutionnel . Ce n ' es t plus l e Gouvernement des juges , c ' est l a Constitution des juges !
Mons i eur FAURE : Je partage tout-à-fait votre analyse et j e renversera i cel le de Monsieur LATSCHA en disant que nous interprétons le texte
constitutionnel alors que son raisonnement conduit à aj outer de
nouvel l e s dispos itions à la Constitution dans l a mesure où aucune règle n ' interdit à un ministre d ' engager la responsabi l ité du Gouvernement . En e ffet , cela est couvert par l ' intérim .
Mons ieur ROBERT : L ' intérim n ' est pas constituti onnel .
Mons ieur FAURE : Je vous renvoie à la j urisprudence du Conseil d ' Etat qui a été citée tout-à-l ' heure .
Mons ieur ROBERT : La responsabi l ité du Gouvernement n ' éta it pas en cause . Mons ieur FAURE : Dans l ' hypothèse de l ' intérim , un ministre ordinaire assure la total ité des pouvoirs comme on l ' a vu . La même règle
s ' app l i que pour l ' intérim du Premier ministre .
Monsi eur CABANNES : Les pouvoirs du Premier ministre intérima ire n ' entrent pas dans le champ de l ' intérim , pui s qu ' i l n ' y a rien sur l ' intéri m dans la Constitution , mais se rattachent à la délégati on des pouvo irs prévue par l ' article 2 1 de la Constitution . Dans le s i l ence de la Constitution sur l ' intérim , c ' est à nous de dire l e dro it.
Mons i eur le Président : A ce moment-l à , tous les intérims seraient
irrégu l i ers mais , en a f f irmant que l'intérim n ' existe pas , vous procédez à une adj onction à la Constitut i on .
. . . 1 . . .
15 -
Monsieur MAYER : J ' a i fait , tout-à-l ' heure , une intervention élémentaire mai s , l orsque j e prends le cons idérant relati f à l ' intérim du Premier ministre contenu dans le proj et de décis ion , j e l i s : " · · · pendant l ' absence de ce dernier ( le Premier ministre ) , le Président de l a Républ ique a , ainsi que l ' y habil ite l ' article 5 d e la Const itution , pris l e s d i spos itions nécessaires pour assurer la cont inuité de l ' action gouvernementale" . Par conséquent , le recours à l ' article 49 , al inéa 3 , de la Constitution , dans ce cas de f igure , s ' inscrit b ien dans l a
poursuite de l ' action gouvernementale qui , autrement , aurait été interrompue .
Monsieur ROBERT : S i nous censurions , le Premier ministre reviendrait devant l ' Assemblée nationa le pour engager l a responsab il ité du
Gouvernement comme cela a été pratiqué quarante-et-une fois j usqu ' ici . Monsieur MAYER : Le Premier ministre peut être malade ou aux Indes , que sais-j e !
Monsieur FAURE I l peut être aphone aus s i
Mons ieur FABRE L ' article 2 1 de la Constitut ion évoque la délégation de certains pouvoirs du Premier ministre or , qu ' est-ce qui dit que ,
précisément , i l n ' a pas délégué le pouvoi r d ' engager la responsab i l ité du Gouvernement devant l ' Assemblée nationa le ?
-Mons ieur le Président : Ce qui est en cause , c ' est l ' intér im.
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : Chacun s ' est exprimé et a mesuré les
conséquences d ' une annulat ion de la l o i de finances . Mons ieur FAURE a particul ièrement soul igné l es in-cidences d ' une telle décis ion s i e l l e était prise . Je restera i fidèle à mon rapport . Nous sommes con frontés à un probl ème de définition . En effet , nous sommes en tra in de chercher s1il y a une d i fférence entre l ' intérim et la délégation . or , l ' intérim du Premier ministre n ' étant pas exp l i c ité dans la Constitut ion , on ne peut en tirer aucun enseignement pour affirmer qu ' il est l imité .
Cependant , l ' intérim ne saura it être confondu avec la délégation car cel le-ci répond à un obj et ponctuel et précis .
Pour reprendre une express ion famil ière dans ma reg1on , nous dirions du Premier ministre intérima ire qu ' il est "pouil l é " , ce qui s igni f ie qu ' il a tous les droits et tous les devoirs . Cette notion d ' intérim n ' a j amai s été contestée j uridiquement e t nous serions b ien e n peine d e
comptabi l iser tous les ministres intérimaires d e la Vème Républ ique . Monsieur ROBERT a dit tout-à-l ' heure que les pouvoirs du Prés ident de la Républ i que par intérim éta ient l imités ma i s là , pour ce qui nous
concerne , aucun texte ne déf init l ' intérim du Premier ministre. S i les pouvoirs du Président de la République intérimaire font l ' obj et de
restrictions , on peut se demander pourquoi il n ' en est pas de même pour le Premier ministre intérima ire . S i le const ituant ava it voulu a l ler dans ce sens , i l l ' aura it prévu .
En outre , j e pense , pour ma part , que le décret de nomination du Premier mini stre intérimaire recouvre la gestion des a ffaires courantes . Or , qu ' y-a-t- i l de plus courant , de plus urgent que le vote du budget puisque le Parlement dispose d ' un dél a i de soixante-dix j ours pour se prononcer ? On peut donc très légitimement penser que l e recours à l ' article 49 , a l inéa 3 , de la Constitut ion , s ' inscrit b ien dans l a gestion des a f fa ires courantes e t que l ' intérim du Premier ministre n ' étant pas défini par la Constituti on il n ' est assorti d ' aucune limitation .
Mons ieur l e Prés ident : Nous allons ma intenant passer au vote . Je mets aux voix le proj et du rapporteur .
Celui-c i est adopté , Messieurs CABANNES , MOLLET-VIEVILLE , LATSCHA et ROBERT votant contre .
Monsieur FAURE : Le recours , en 1 9 7 9 , à deux votes séparés sur l a l o i de finances pour 1 9 8 0 ne constituait pas une procédure caval ière .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE l it les considérants de la décis ion rel at i f s à l ' appl ication de l ' article 4 9 , al inéa 3 , de l a Constitution et à
l ' intérim du Premier ministre . Le proj et de décision est adopté .
Monsieur le Prés ident : Nous allons nous arrêter là . Ce n ' éta it pas une mince question .
La séance est suspendue à 1 6 h 5 5.
Mess ieurs l e s Consei l l ers fixent l e calendrier des prochaines séances . La séance est levée à 17 h 2 0 .
-ooo-
La séance est reprise le vendredi 2 9 décembre à 1 0 heures en présence de tous l e s membres .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE
Le deuxième moyen de procédure invoqué , cette fois , par le recours de l a maj orité sénatoriale , concerne l a procédure d ' adoption d e l a loi de
f inances et de l ' article d ' équil ibre .
Les s a i s i s sants rappel l ent que l ' article 3 3 ter du proj et de la l o i de finances a été inséré par un amendement du Gouvernement devant
l ' Assemblée national e en première lecture . Cet article avait pour obj et de maj orer la taxe sur les véhicules des sociétés a fin de financer un certain nombre d ' aj ustements de crédits en seconde partie du proj et de l o i sel on une pratique traditionnelle . L ' article a été voté dans l e s mêmes termes par les deux assemblées . Mais il a été supprimé e n nouvel l e l ecture par l ' Assemblée nationale dans la mesure où l e proj et d e l o i de f inances recti ficative pour 1 9 8 9 introduisait un article qui augmentait plus encore que la l o i de finances pour 19 9 0 la taxe sur les véhicules des soc iétés , à compter du 1er octobre 1 9 8 9 .
a ) Il est soutenu tout d ' abord que cette suppress ion n ' aurait pas respecté les termes de l ' article 4 5 de la Constitution sur les
textes en navette entre les deux assemblées .
Sur ce point , il peut être a i s ément répondu que l ' art icle 3 3 ter ayant été supprimé , le Consei l ne peut en être valablement s a i s i puisqu ' il ne figure pas dans le dispos itif soumis à notre examen .
. . . 1 .. .
17 -
b ) Les auteurs de la saisine sénatoriale invoquent un second moyen tenant à soul igner que la suppress ion de cet article 3 3 ter a eu nécessairement une inc idence sur l ' art icle d ' équil ibre de l a loi de finances pour 1 9 9 0 .
Mai s , à partir du moment où cette maj oration de recettes a été prévue dans l a l o i de f inances pour 1 9 8 9 , elle est intégrée dans la l o i de f inances pour 1 9 9 0 . Celle-ci entérine en quelque sorte la loi de finances rect i f icative de l ' exercice passé . Par conséquent , j e vous proposerai d ' écarter auss i ce moyen .
Pour i l lustrer ce propos , j ' ai qualifié cette méthode de " b i l l et aller-retour" et j ' ai dit aux représentants du Gouvernement qu ' i l ne convena it pas de multipl ier les recours à cette procédure . Cela d it , les moyens invoqués ne rés istent pas à l ' examen .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE l it le passage du proj et de décision relat i f à l a suppression de l ' article 3 3 ter du proj et de loi .
Monsieur ROBERT : Nous pourrions nous dispenser peut-être d ' expl iciter le contenu de l ' article 6 1 de la Constitution .
Monsieur le Prés ident : Effectivement .
Cette mod i f ication , tel le qu ' elle figure dans la rédaction définitive de l a décis ion , est adoptée.
Monsieur LATSCHA : Je suggérerai aus s i de supprimer , dans le premier considérant , les mots "davantage que ne le faisait l ' article 3 3 ter" . Cette modi ficat i on est adoptée avec l ' accord de Monsieur JOZEAU-MARIGNE . La partie du proj et de déc i s ion relative à l ' article 3 3 ter a ins i
amendée est adoptée .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE poursuit la présentation de son rapport .
Un tro i s i ème groupe de moyens consiste à critiquer l ' inserti on , par voie d ' amendements , de mod i f ications ou d ' articles nouveaux dans la l o i de f inances . Selon le cas , c ' est le moment de l ' insertion qui est critiqué ou l ' ampleur et la portée de l ' amendement .
Ces moyens sont s oulevés à propos des articles 7 3 , 7 9 , 9 9 à 10 6 et 108 de la l o i déférée .
a ) S ' agissant de l ' article 7 3 , la sais ine du groupe R . P . R . conteste son adoption , au mot i f qu ' il aurait été introduit par un amendement du Gouvernement en nouvelle lecture après échec de l a
commiss i on mixte paritaire . I l avait pour obj et d ' inscrire à l ' état H le chapitre 45-4 0 : " Contributions de l ' Etat à l a S . N . C . F . " du budget des transports terrestres . Son adoption serait contra ire à l ' article 4 2 de l a Constitution dans l a mesure où cet article dispose qu ' "une assemblée saisie d ' un texte votée par l ' autre assemblée dél ibère sur le texte qui lui est transmis " et contraire à l ' article 45 de l a Constituti on , qui prévoit que " tout proj et de loi est examiné successivement dans les deux assemblées en vue d ' un texte identique".
. .. 1 ...
Ce moyen n ' est pas fondé au regard de notre j urisprudence .
Ni l ' article 4 2 , ni l ' article 45 ne privent le Gouvernement du dro it de déposer des amendements en cas d ' échec de la commiss ion mixte paritaire . Par s a déc i s i on no 8 1 -1 3 6 DC du 3 1 décembre 1 9 8 1 , l e Conseil
constitutionnel a estimé qu ' aucune disposition de l ' article 45 ne fixait de l imitation du droit d ' amendement l ors de la lecture devant les
assembl ées après l ' échec de la procédure de la commission mixte
parita i re . Par suite , le Gouvernement peut introduire des disposit ions nouvel les dans le texte en discus s ion , sous les seules réserves qu ' el les soient s oumi ses tour à tour à chaque assembl ée et qu ' el les ne soient pas dépourvues de tout l ien avec l e texte en discuss ion . or , ces deux
conditions ont bien été remp l ies . Je vous demande donc de rej eter l e moyen de procédure dirigé contre l ' article 7 3 .
A propos de cet article , j e voudrais aj outer quelques mots tirés de mon expérience parlementaire . Tous les gouvernements ne se sont pas privés de ce droit de dépôt d ' amendement mais il est évident que cette
intervention du Gouvernement est encore plus mal ressentie par l es parlementaires lorsque la commis sion mixte parita ire est parvenue à
élaborer un texte . Je me souviens que , l ors de la discuss ion du texte de la l o i sur la décentral isation , dans le cadre de la commission mixte paritaire que j e présida i s , le 1 6 décembre 1 9 8 2 , nous étions arrivés à un accord ; l e texte de la commiss ion mixte parita ire avait été adopté par tre i z e voix et un vote b l anc (Monsieur TOUBON ) . Le Ministre des Finances avait déposé quatorze amendements et le Ministre d ' Etat , Min istre de l ' Intérieur , Mons ieur Gaston DEFFERRE , avait été très surpris de cette pratique .
Par conséquent , cel le-ci n ' est pas nouvel l e ; aus s i , j e m ' étonne que les sénateurs uti l isent cet argument auj ourd ' hui .
b ) S ' agissant de l ' article 7 9 , i l faut s avoi r que cet article a pour o rigine un amendement des députés social istes de la commiss ion des finances de l ' Assembl ée nationale , adopté en première l ecture l e 1 6 novembre 1 9 8 9 .
S on dispositi f tend à substituer à la part départemental e de la taxe d ' hab itation due au titre des rés idences principales une taxe
proporti onne l l e sur le revenu . I l prévoit , en outre , la création d ' une taxe sur les revenus soumis à prélèvement l ibératoire dont le produit est destiné à al imenter un fonds national d ' aide aux départements . Les auteurs de l a saisine R . P . R . de l ' Assemblée nationa l e soutiennent qu ' " i l d épasse les l imites inhérentes à l ' exercice du droit
d ' amendement " .
Or , j e rel ève que cet article de caractère fiscal a sa place dans une l o i de finances . I l a été introduit en première lecture à l ' Assemblée nationa l e . Son ampl eur n ' est pas négl igeable . Ma is j e ne crois pas que l ' on pui s s e dire que son amp l eur et sa portée soient tell e s que se trouvent méconnues les l imites inhérentes à l ' exercice du droit d ' amendement .
. . . 1 . ..
1 9 -
Je pen s e donc qu ' il ne méconnaît pas les dispos itions des articles 3 9 , al inéa premier , et 4 4 , al inéa premier , de l a Constitution . En
conséquence , l e moyen invoqué appelle le rej et .
c ) La même sais ine estime que , globalement , les articles 9 8 à 1 0 6 de l a loi déférée seraient inconstitutionnel s au motif qu ' il
s ' agira it d ' un tout "visant à remettre en cause l ' équil ibre des rapports entre l ' administration et les contribuables " .
Ces dispos itions sont inspirées des travaux d ' une miss ion d ' information de l a Commission des finances de l ' Assemblée nationale sur le contrôl e fiscal , présidée par Mons ieur Guy BECHE .
Son auteur a j ugé opportun d ' en reprendre quelques éléments pour l e s insérer dans le proj et d e loi de finances .
Je dira i s que c ' est de bonne guerre sur le plan parlementa ire . Nous sommes aussi dans un cas l imite au regard des principes posés par notre décis ion du 2 3 j anvier 1 9 8 7 , à propos de l ' amendement SEGUIN .
Néanmoins , j e ne suis pas partisan de la censure pour vice de procédure des art icles en cause et ceci pour deux motifs .
D ' une part , dans la mesure où la '' j urisprudence SEGUIN" est mal acceptée par les mil ieux parlementaires , il convient de ne pas en faire une
appl ication trop stricte , faute de quoi , les parl ementa ires désirant exercer l eur droit d ' amendement se sentiraient frustrés .
D ' autre part , on peut relever que les articles portant sur les contrôles fiscaux ont été présentés , pour la quasi-total ité , en première l ecture devant l ' Assemblée nationa l e . De plus , i l s se bornent à aménager l a l égislat ion fiscale· existante .
d ) Le dernier article dont les députés R. P. R . contestent l a constitutionnal ité , touj ours au nom d e cette même j urisprudence du Conseil constitutionnel , est l ' article 1 0 8 .
I l s ' ag it de l ' article sur l es perquis itions fiscales sur lequel j ' aurais l ' occas ion de revenir .
I l a été introduit en nouvel l e lecture à l ' Assembl ée nationale par l e Gouvernement .
Deux moyens sont à examiner : d ' une part , la contestation de l ' ampleur de l ' amendement et , d ' autre part , la contestat ion du droit du
Gouvernement à le déposer . Sur le premier point , on peut estimer que son ampleur n ' est pas tel l e qu ' il y ait méconnaissance du droit
d ' amendement , d ' autant qu ' il aménage des règle s déj à en vigueur et qu ' il s ' inspire d ' un amendement à la loi de f inances rectificative pour 1 9 8 9 . Sur l e second point , les saisissants estiment qu ' à ce stade de l a
procédure , en nouve l l e lecture , l e Sénat n ' a qu ' une influence l imitée puisqu ' en lecture définitive , en cas d ' échec de la commission mixte paritaire , l ' Assemblée reprend l e texte qu ' el l e a voté , modifié l e cas échéant par un ou plusieurs amendements adoptés par l e S énat . Mai s , ce faisant , cette procédure est cell e qui est prévue par l ' article 45 , al inéa 4 , de la Constitution . Il n ' y a là aucun mot i f
d ' inconstitutionnalité comme le Conseil constitutionnel l ' a j ugé , par une décision du 3 1 décembre 1 9 8 1 . Je vous invite donc à rej eter là encore ce moyen .
Mons ieur l e Prés ident : La discuss ion en première lecture est importante . Or , l ' article 1 0 8 a été adopté après l ' échec de l a commis s i on mixte paritaire .
Mons ieur JOZEAU-MARIGNE : oui , la discuss ion en première l ecture permet un large débat dans les deux Assemblées .
Mons ieur l e Président : Le Conseil doit respecter les droits de l a minorité . KELSEN a écrit des choses très fortes là-dessus . Qui ferait
respecter l e s droits de la minorité sinon le Conseil ? Je pense qu ' i l convient de distinguer les cas de figure qui peuvent se présenter . I l est évident que nous n e pourrions admettre , par exemple , que l e
Gouvernement modi fie l e code d e procédure pénale dans son ensemb l e après l ' échec de la commission mixte paritaire si l ' on sait que ce code
contient 4 3 4 articles .
Mons ieur FAURE : Je voudrais vous poser une quest ion pour m ' instruire . Comment s ' exerce le droit d ' amendement en dernière lecture , dans l a mesure o ù l e s amendements peuvent n e pas être examinés par l e s deux Assembl ées ?
Mons ieur l e S ecrétaire général : En cas d ' échec de la procédure de la commiss ion mixte paritaire , l ' Assemblée national e statue définitivement , après une nouvel l e lecture devant chaque assemblée .
L ' Assemblée nationale peut reprendre , soit le texte élaboré par l a commiss ion mixte paritaire , soit l e dernier texte voté par el l e ,
modifié , l e cas échéant , par un ou plus ieurs des amendements adoptés par le Sénat . Mai s le Gouvernement ne peut rien aj outer .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : Soit la commis sion mixte paritaire parvient à un accord , s o it e l l e échoue et l ' Assemblée national e statue
définitivement après une lecture devant chaque assemblée .
Monsieur l e Président : Après l ' échec de la commiss ion mixte parita ire , c ' est l e Gouvernement qui , en s ' appuyant sur la maj orité à l ' Assemblée nationa l e , détient la clef du probl ème . Mais , si la maj orité fait la loi , il ne faut pas la isser écraser la minorité .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : Effectivement , en cas d ' échec de la commiss ion mixte paritaire , il faut convenir que le Gouvernement et la maj orité sont maîtres du j eu .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE l it l e passage du proj et de décision a fférent à la mod i fication par voie d ' amendement de l ' articl e 7 3 et à l ' insertion , sous forme d ' amendements , des articles 7 9 , 9 9 à 1 0 6 et 1 0 8 .
Le passage du proj et de décis ion est adopté .
Monsieur JOZEAU-MARIGNE : J ' en viens maintenant , avant d ' aborder l es moyens de fond , à l ' analyse de deux articles dans l esquels les auteurs des s a i s ines voient des caval iers budgétaires .
Il s ' agit des art icles 4 7 , paragraphe VII I , et 1 2 0 .
. . . 1 . ..
2 1 -
a ) L' article 4 7 concerne le prélèvement sur recettes dénommé dotation globale de fonctionnement prévu par l a loi n o 7 9 - 15 du
3 j anvier 1 9 7 9 . Le montant de la dotation global e de fonctionnement est versé p ar l ' Etat aux coll ectivités locales et à certains de l eurs
groupements . L ' article 4 7 de la loi fixe les modal ités de calcul de ce prélèvement à partir du 1 er j anvier 19 9 1 .
Cela f a it l ' obj et des paragraphes I à VII qui ne sont pas critiqués . Le paragraphe VIII en cause précise
" Pour 1 9 9 0 , i l est noti fié à chaque col lectivité bénéficiaire , d ' une part , le montant de la dotation globale de
fonctionnement prévis ionnel l e pour 1 9 9 0 qui lui revient et , d ' autre part , par anticipation un compl ément à valoir sur la régularisation de
la dotation globale de fonctionnement de l ' année 1 9 8 9 .
Le montant total de a fraction de l a régularisation noti fiée par anticipation est égal à 4 % du montant de l a dotation globale de fonctionnement inscrit en loi de finances pour 1 9 8 9 . Il est réparti selon l e s règles prévues pour la dotat ion initiale de l ' exercice 19 8 9 .
Le solde éventuel de la régularisation de la dotation global e d e fonctionnement d e l ' exercice 1 9 8 9 dont le montant sera arrêté avant
le 3 1 j ui l l et 1 9 9 0 , après avis du comité des finances l ocales , sera réparti dans les conditions fixées par l ' al inéa ci-dessus . La
régularisation de l a dotation globale de fonctionnement de l ' exercice 1 9 9 0 est elle-même répartie selon les règles prévues pour la dotation initial e de l ' exercice 1 9 9 0 11 •
Les sénateurs font val o i r que l e paragraphe a trait aux modal ités de répart ition entre les communes de la dotation globale de fonctionnement et non à l a fixation de son montant . I l serait dès l ors étranger au domaine imparti aux l o i s de finances .
Rappel ons que ce domaine est défini par l ' article 1er de l ' ordonnance organique du 2 j anvier 1 9 5 9 .
La disposition qui est susceptibl e de s ' appl iquer ici et qu ' invoque l e Gouvernement est la suivante :
" Les lois de f inances déterminent l a nature , l e montant et l ' a ffectation des ressources et des charges de l ' Etat , compte tenu d ' un équil ibre économique et financier qu ' el les définissent" .
Devant moi , les représentants du Gouvernement ont reconnu que les
modal ités de la répartition entre communes de la D . G . F . ne concerna ient pas d irectement les charges de l ' Etat . Mais i l s ont invoqué deux
arguments
- d ' une part , la théorie de l ' accessoire ;
- d ' autre part , l e souc i de satisfaire l a curiosité des élus l ors des débats parlementaires .
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