L'intégration européenne : conférences prononcées à l'occasion de la Journée d'étude du 23 février 1963

Conference Proceedings

Reference

L'intégration européenne : conférences prononcées à l'occasion de la Journée d'étude du 23 février 1963

GUGGENHEIM, Paul, et al.

GUGGENHEIM, Paul, et al . L'intégration européenne : conférences prononcées à l'occasion de la Journée d'étude du 23 février 1963 . Genève : Georg, 1964, 88 p.

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PUBLICATIONS DE LA

FACULTÉ DES SCIENCES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES DE L'UNIVERSITÉ DE GENÈVE

VOLUME XVI

MÉMOIRES PUBLIÉS PAR LA FACULTÉ DE DROIT DE GENÈVE

No 17

PAUL GUGGENHEIM - OLIVIER LONG PIERRE LALIVE - JOHN GOORMAGHTIGH

L'INTÉGRATION . EUROPÉENNE

Conférences prononcées à l'occasion de la Journée d'étude du 23 février i963

GENÈVE

LIBRAIRIE DE L'UNIVERSITÉ GEORG & C1° S. A.

1964

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L'INTÉGRATION

EUROPÉENNE

·AVANT-PROPOS

La Faculté des sciences économiques et sociales et la Faculté de droit de l'Université de Genève ont organisé en commun, le 23 février z963, une J°ournée d'étude sur l'intégration européenne, au cours de laquelle quatre conférences, précédées d'un propos introductif du doyen de la Faculté de droit et suivies d'une conclusion du doyen de la Faculté des sciences économiques et sociales, ont été prononcées ; on en trouvera le texte dans ce volume.

Il n'est pas besoin de nous étendre longuement .sur les raisons qui ont conduit les deux facultés à organiser cette J°ournée. Quelles que soient les particularités du droit public et des traditions politiques de la Suisse, notre pays ne peut se dissocier de l'Europe, dont il fait partie intégrante. L'Europe tend auJ°ourd' hui à se regrouper sur le plan économique, mais elle demeure néanmoins divisée; les Six, les Sept, les pays du Comecon, tous ces pays et d'autres encore constituent géographiquement l'Europe, qiti existe malgré sa division. Une histoire commune l'a forgée. Nous sommes auJ°ourd'hui à une étape décisive.

Les tronçons épars de notre continent - ou plutôt certains d'entre eux - se souderont-ils, et par quel procédé?

Il n'appartient certes pas à l'Université comme telle de prendre parti dans les controverses qui se déroulent sur cette question. Mais le problème est posé. Il fait l'obJ°et de discussions passionnées. La tâche incombe à l'Université de l'étudier et de l'exposer sans passion.

De toute façon, ce problème est du plus haut intérêt pour la Suisse.

Notre pays, on le sait, a signé en z960 la convention de Stockholm et est donc membre dès l'origine de l'Association européenne de libre- échange. Il a aussi demandé d'être admis, au sens de l'article 238 du

transférés font partie du droit communautaire de l'organisation.¹ Bien que la base de leur validité se trouve dans un traité régi par le droit des gens, ce ne sont plus les règles d'interprétation de ce dernier qui leur sont applicables, car le droit communautaire constitue le droit interne de l'organisation, une sorte de droit commun créé en dehors du cadre des organismes nationaux. Un tel droit interne de l'organisation internationale présente une grande analogie avec les questions résolues par le droit administratif, la législation économique, le droit civil et la procédure administrative et civile des Etats civilisés. Ainsi l'organisation pourra promouvoir certains intérêts communs des Etats membres, tels que la navigation sur une voie fluviale internationale, l'amélioration des conditions d'hygiène dans le monde dans le cadre d'un vaste pouvoir régle- mentaire quasi législatif.

3. Dans la situation que nous venons de mentionner, le transfert de droits de souveraineté à une organisation internationale ne met guère en péril la souveraineté des Etats membres, car les compé- tences acquises sont trop peu importantes pour restreindre le pouvoir des Etats membres d'administrer d'une manière indépendante leur politique étrangère et de maintenir leur pouvoir législatif et exécutif dans le cadre de leur droit national. La situation changera cependant si les compétences transférées à l'organisation sont plus importantes, par exemple si l'on envisage l'établissement d'une politique exté- rieure commune dans le domaine économique et si l'on prévoit en outre la mise en œuvre de certains moyens particuliers en vue d'atteindre un tel objectif.

b) Caractéristiques des organisations supranationales

4. Il y a des situations où une organisation internationale exerce des droits de souveraineté incompatibles avec le concept traditionnel de la souveraineté étatique. Tel est le cas si des

1 La Cour de justice des communautés européennes s'est parfaitement rendu compte de cette situation. Voir maintenant la décision dans l'affaire 26/62 Société N.V. Algemene Transport-en Expeditie Onderneming van Gend en Loos, Utrecht, contre l'administration fiscale néerlandaise, 1963 (Rec11eil de la jm·isprudence de la Cour, Volume IX, 1963, p. 23). Voir aussi }ENKS, The Proper Law of Internatio- nal Organisation, 1962, pp. 25 et ss.

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES II

compétences importantes lui sont transférées. Toutefois, pour qu'il y ait supranationalité, il faut en outre qu'on soit en présence d'un ensemble d'éléments dont chacun peut se retrouver isolément dans les dispositions fondamentales d'une organisation du type classique.

Ceci a conduit certains auteurs à nier le caractère particulier de la supranationalité.¹ A tort, car ils négligent le fait que l'accumulation et l'intensité de certains éléments sont en mesure de créer un type nouveau d'organisation internationale. Les éléments fondamentaux complémentaires, pour qu'il y ait supranationalité, nous paraissent être les suivants:

a) L'autonomie du pouvoir législatif et exécutif de l'organisa- tion doit être assurée par une procédure majoritaire au sein des organes dirigeants, de telle manière qu'une obligation à la charge des Etats membres peut naître contre ou sans leur propre volonté.

b) L'organisation doit être composée de personnes qui ne sont pas exclusivement soumises à des ordres ou instructions de leur Etat d'origine. Ses organes pourront aussi souvent bénéficier d'un statut d'immunité à l'égard de la juridiction nationale des Etats membres. En outre, la qualité de membre d'un organe est incompa- tible avec toute autre fonction dans l'administration ou l'économie nationale. Bien que l'indépendance des organes de l'institution ait un caractère plutôt formel, elle est considérée à juste titre comme un élément essentiel de la supranationalité. ² Les accords instituant les communautés d'intégration européenne ont d'ailleurs combiné des organes indépendants avec des organes dépendants. C'est ainsi que le Conseil des ministres, auquel la CEE a accordé les pouvoirs les plus importants, n'est pas un organe cc indépendant». Ses membres sont liés par des directives gouvernementales (art. 146, al. l, CEE), tandis que la commission qui prépare les décisions du conseil a le caractère d'un organe indépendant (art. 157).

A côté de ces deux éléments formels, procédure majoritaire et indépendance statutaire des organes, d'autres éléments d'ordre

1 Cf. Paul DE V1sscHER, «Congrès international d'études sur la CECA »,Milan- Stresa, 1957, Actes officiels, tome II, pp. 30 et ss.

2 BrnnscHEDLER, «Internationale Organisation, Grundfragen », Wiirterbuch des Volkerrechts, tome II, p. 75. ScHINDLER, » Supranationale Organïsation und schwei- zerische Bundesverfassung », Schweiz. ]11risten-Zeit1111g, 196!, p. 198.

pays tiers. D'après les principes qui sont à la base du Traité de Rome, l'Union douanière originaire doit cependant être élargie aux dimensions· d'une union économique, par la libération des services et des paiements, à l'égard des échanges et des marchandises, et par l'extension du même principe de liberté aux divers facteurs de production, c'est-à-dire à l'établissement économique, aux investissements et aux mouvements des travailleurs.

3. Ce vaste programme est dirigé et exécuté par des organes de la communauté elle-même (distincts des organes nationaux) aux- quels incombe la réalisation du processus d'intégration progressive.

La fusion des marchés nationaux entraîne la formation à l'égard des Etats tiers d'un bloc économique dont les relations extérieures ne sont en fin de compte plus de la compétence des organes natio- naux, mais de celle des institutions communes et en premier lieu de l'autorité exécutive de la communauté, qu'on appelle dans la CEE la « commission ».

Bien que le champ dans lequel l'activité externe des commu- nautés européennes peut se développer soit relativement vaste, seule une activité spécialisée et technique est soustraite pour le moment du moins au domaine ordinaire d'action des Etats.

4. La possibilité d'une limitation de la souveraineté étatique ne résulte donc pas dans ce cas de l'union douanière comme telle.

En revanche, elle pourrait se déduire des objectifs mêmes fixés dans les traités, bien qu'il ne paraiss~ pas possible de les traduire dans des engagements précis et détaillés. Comme l'a dit avec raison M. Pescatore, en se référant à un aide-mémoire des trois gouver- nements du Benelux:

Les éléments concrets des politiques à suivre dans ces domaines pour atteindre les objectifs généraux dépendent largement des circons- tances et de la situation de la conjoncture... Désireux de faire une œuvre durable qui formera le cadre de la vie économique des trois pays ...

les gouvernements n'ont pas voulu engager l'avenir par des formules qui pourraient apparaître comme contingentées ou incomplètes à la lumière de l'évolution.1

1 Les aspects juridiques du Marché commun, op. cit., p. 56.

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES I5

5. Toutefois, en créant la CEE, les Etats membres ont renoncé - dans une certaine mesure - à l'autonomie de leur politique écono- mique. Ils se sont engagés, selon le langage employé dans les traités, à « coordonner » leur « politique économique générale ». Il devrait en résulter une «politique commune», qui ressort de l'engagement fondamental pris à l'article 6 du Traité CEE:

Les Etats membres, en étroite collaboration avec les institutions de la Communauté, coordonnent leurs politiques économiques respectives dans la mesure nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité.

Cette coordination s'étend aussi bien à la sphère des relations internes entre les Etats membres qu'à celle de leurs relations avec les Etats tiers. Elle a été notamment précisée dans le chapitre du Traité CEE relatif à la politique commerciale et plus particulière- ment dans la disposition programmatique de l'article rr3:

Après l'expiration de la période de transition, la politique commerciale commune est fondée sur des principes uniformes notamment en ce qui concerne les modifications tarifaires, la conclusion d'accords tarifaires et commerciaux, l'uniformisation des mesures de libération, la politique d'exportation, ainsi que les mesures de défense commerciale, dont celles à prendre en cas de dumping et de subventions... Dans l'exercice des compétences qui lui sont attribuées par le présent article, le conseil statue à la majorité qualifiée.

6. Dans la période finale, la politique commerciale est une affaire de la communauté. Bien que les obligations ainsi inscrites dans le Traité CEE se rapportent à de nombreuses relations économiques - parmi lesquelles il y a lieu de mentionner les mesures de politique tarifaire (tarif extérieur commun), les restrictions quantitatives, la politique d'exportation et la réglementation des prix à l'exportation, les services des banques, des assurances et le tourisme (les invisibles) - le domaine réservé à l'action des Etats membres reste important.

C'est particulièrement le cas pour les questions monétaires et financières, bien que certaines mesures de coordination soient envisagées. Il en va de même dans les domaines de l'établissement, de la libre circulation des travailleurs et de la politique sociale.

La situation qui en résulte est décrite par une plume autorisée: ¹

1 CARSTENS, Zeitschrift für ausliindisches ofjentliches Recht und Volkerrecht, 1958, p. 498 (trad.).

Ce traité part ici manifestement de l'idée que dans la période finale, la politique commerciale est une affaire de la communauté. Dans la période finale, la plénitude des attributions en matière de commerce extérieur appartient à la communauté et les Etats membres ne conservent des prérogatives que dans la mesure où elles sont compatibles avec les com- pétences de la communauté. Ainsi, il paraît évident que les Etats mem- bres peuvent prendre des mesures de politique commerciale pour l'exécution des principes fixés par la communauté ou en vertu d'une autorisation donnée par les organes de celle-ci.

III

INDÉPENDANCE DE LA SUISSE

ET CONDITIONS A RÉALISER POUR SON ADHÉSION A CERTAINS OBJECTIFS

DES ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES

r. Nous devons maintenant nous demander si la structure fondamentale de la Confédération suisse exclut la participation à une organisation économique supranationale, pour la raison qu'elle serait contraire au principe d'indépendance inscrit à l'article 2 de la Constitution fédérale 1 , ce principe n'étant pas susceptible d'être mis en discussion en vue d'une revision constitutionnelle.

Rappelons d'abord que certains Etats comme les Pays-Bas ont modifié leur constitution quand il s'est agi pour eux d'adhérer à des organisations économiques supranationales, dont les objectifs n'étaient pas compatibles avec le concept constitutionnel d'indé- pendance et de souveraineté. D'autres Etats établissant une nouvelle constitution y ont inséré des dispositions particulières pour per- mettre le transfert de droits de souveraineté. Ce fut, par exemple, le cas de l'Allemagne. Enfin, dans une troisième catégorie, des Etats comme la Belgique ont adhéré à des organisations supra- nationales sans modifier leur constitution suivant la procédure traditionnelle. Dans les discussions concernant l'adhésion à ces organisations, on n'a jamais prétendu qu'elle serait inadmissible en vertu de dispositions constitutionnelles intangibles.

1 $La Confédération a pour but d'assurer l'indépendance de la patrie contre l'étranger. &

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES . 17

2. En Suisse, indépendamment du problème de l'adhésion à des organisations internationales ou supranationales, la doctrine s'est préoccupée d'une manière tout à fait générale de la question de savoir si la constitution fédérale contient certains principes ou règles intangibles, qui ne pourraient pas être modifiés par une revision constitutionnelle.¹ Parmi ces règles intangibles se trouve- rait, selon les partisans d'une interprétation fédéraliste de la Constitution, tout le domaine des relations internationales entrant dans la compétence législative des cantons, dans la mesure au moins où ceux-ci ne donneraient pas leur consentement à une modification de la constitution sur ce point. Nous aurions là une limite résultant du système fédéral lui-même. Nous ne pensons cependant pas que nous ayons à examiner cette thèse en détail, car selon l'opinion quasi unanime et la pratique constitutionnelle, la Confédération est en mesure de conclure des traités internationaux même dans les domaines que la Constitution fédérale réserve aux cantons.²

On a aussi prétendu qu'une revision constitutionnelle ne peut pas porter sur certains principes fondamentaux, inhérents à la Constitution fédérale, tels que l'existence même de la Suisse, la forme de l'Etat (démocratie directe), le pouvoir constituant accordé au peuple, la structure fédérative du pays, éventuellement aussi la manière dont les pouvoirs législatifs, exécutifs et judiciaires sont répartis entre les organes qui exercent ces fonctions en vertu de la Constitution fédérale.³ Nous ne pensons pas non plus que nous ayons à nous préoccuper ici de cette question fondamentale de notre droit public.

3. Nous estimons en effet que nous pouvons nous borner à examiner une question d'un caractère plus particulier, celle de savoir si l'obligation de maintenir l'indépendance, conformément aux articles 2 et rnz, chiffre 9, de la Constitution fédérale, est incompatible avec certaines obligations qui résulteraient d'une

1 A. NEF, « Materielle Schranken der Verfassungsrevision », Zeitschrift füY schweiz. Recht, 1942, pp. 108 et ss.

z Cf. GUGGENHEIM, Fiches juridiques misses, no 385, p. 3. FLEINER-GIACOMETTI,

Schweiz. Btmdesstaatsrecht, 1949, pp. 810 et ss.

8 FLEINER-GIACOMETTI, op. cit., p. 707.

participation de la Suisse à des organisations internationales ou supranationales.

Relevons tout d'abord qu'un traité international serait incom- patible avec les principes fondamentaux de notre Constitution s'il soumettait la Suisse à la domination ou à la protection d'un autre Etat de telle manière que l'indépendance de notre pays à l'égard de l'Etat dominateur ou protecteur serait anéantie ou mise en péril. Contre une telle atteinte à la souveraineté, l'article 2 de la Constitution fédérale pourrait être invoqué, car il constate qu'un des buts de la Confédération est «d'assurer l'indépendance de la patrie contre l'étranger n.1 En revanche, cette disposition fondamen- tale, rédigée à une époque où les organisations internationales étaient inconnues, ne saurait, à notre avis, concerner les limitations de souveraineté qui sont la conséquence de l'adhésion à une organi- sation internationale érigée dans l'intérêt de la communauté uni- verselle ou dans celui du continent européen. Elle vise en effet l'« indépendance de toute influence étrangère», c'est-à-dire l'inter- vention d'Etats étrangers dans les affaires de la Suisse 2, et non la collaboration interétatique dans le . cadre d'une organisation internationale.

4. Plus délicate est la réponse à la question de savoir si l'accep- tation d'obligations internationales contraires à des dispositions constitutionnelles exigerait préalablement une revision de la Constitution ou si les obligations résultant du droit international priment celles du droit national, même si elles leur sont contraires et sans que la Constitution soit revisée. En principe, le droit des gens admet que la règle de droit international prime la règle de droit interne, même si celle-ci a un caractère constitutionnel. Du point de vue du droit international les limites qu'une constitution établit elle-même en vue de restreindre l'intervention du droit international dans le droit interne n'ont donc aucune valeur. Cette manière de voir apparaît dans une décision de la Cour permanente de justice internationale, série B, n° 17, p. 32:

1 Sur l'origine de cette disposition, voir RAPPARD, La Constitution fédérale de la Suisse, 1948, p. 132.

2 La déclaration de Paris du 20 novembre 1815 disait déjà que la Suisse ne peut faire abstraction des « vrais intérêts de la politique de l'Europe entière ».

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES 19 C'est un principe généralement reconnu du droit des gens que, dans les rapports entre puissances contractantes d'un traité, les dispositions d'une loi interne ne sauraient prévaloir sur celles du traité.¹

5. La question de savoir s'il y a des limites à l'acceptation d'obligations internationales se pose cependant d'une manière différente si on l'examine dans le cadre du droit national, en faisant abstraction du fait que selon la doctrine et la pratique du droit des gens, celui-ci prime le droit national. Il faut alors se demander si des traités internationaux peuvent être valablement conclus par les organes compétents de la Confédération, conformément à notre droit national, lorsqu'ils contiennent des dispositions contraires à la Constitution fédérale?

Les quelques opinions qui ont été exprimées à ce sujet divergent entre elles. Dans un avis de droit non publié, du 26 septembre 1938, relatif à un projet de convention internationale sur le service militaire de double nationaux, le professeur Walter Burckhardt a soutenu la thèse que l'aménagement des relations internationales, et notamment la création de garanties en vue d'assurer l'existence de l'Etat, est une condition préalable au fonctionnement d'institu- tions libres à l'intérieur de l'Etat. Il en déduit que la Confédération est autorisée, lors de la conclusion de conventions internationales, non seulement à modifier la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons, mais aussi à faire abstraction d'autres normes de la Constitution fédérale qui ·se rapportent aux institutions nationales et ne concernent pas les relations internationales, à l'inverse par exemple de l'interdiction de conclure des capitulations militaires (art. II de la Constitution fédérale).²

Une opinion plus nuancée a été défendue par le professeur Giacometti.³ Il est d'avis que les conventions internationales ne doivent pas davantage que les lois fédérales transgresser la

1 D'autres décisions de la Cour de La Haye vont dans le même sens. Cf. MAREK,

Répertoire des documents de la Cour de La Haye, série I, 1922-1945, tome I, «Droit international et droit interne», pp. 3u et ss.

2 L'avis du professeur W. Burckhardt a été mis à ma disposition grâce à l'amabilité du Service juridique du Département politique fédéral.

8 FLEINER-GlACOMETTI, op. cit., p. 813. Une opinion correspondante a été exprimée par M. Wahlen, conseiller fédéral. Cf. Bulletin sténographique de l'Assemblée fédérale, Conseil national, 1962, p. 54.

Constitution fédérale en violant, par exemple, des droits individuels.

Un troisième avis a été développé dans le message du Conseil fédéral du 4 août 1919 concernant la question de l'accession de la Suisse à la Société des Nations.¹ Il part de l'idée que même dans le cas où une convention internationale n'entraînerait aucune modi- fication de la Constitution, il pourrait y avoir des raisons politiques pour soumettre l'adhésion à une organisation internationale à une votation constitutionnelle. Tel serait le cas lorsque «nous sommes en face d'une situation nouvelle, non prévue par la Constitution fédérale». Malgré l'autorité de son auteur, cette thèse est fragile, car son fondement juridique n'apparaît pas clairement. La procédure proposée par le message correspond à celle de la revision constitu- tionnelle, bien qu'il ne s'agisse pas d'une revision. Elle n'a donc aucun fondement dans la Constitution fédérale.

6. Les divergences d'opinion relatives à la nécessité d'une inter- vention du législateur constitutionnel s'expliquent par le fait que la Constitution fédérale elle-même ne se prononce pas sur la relation entre U:ne règle de droit international et une règle de droit interne qui lui est contraire. L'article rr3, alinéa premier, chiffre 3, stipule bien que le Tribunal fédéral connaît « des réclamations de particu- liers pour violation de concordats ou de traités ii. Mais le but de· cette disposition n'est pas d'établir une primauté du traité inter- national à l'égard du droit interne. L'article rr3, alinéa 3, ajoute que:

Le Tribunal fédéral appliquera les lois votées par l'Assemblée fédérale et les arrêtés de cette assemblée qui ont une portée générale et se confor- mera également aux traités que l'Assemblée fédérale aura ratifiés.

Cette disposition a donc notamment pour but d'exclure l'examen de la constitutionnalité des traités internationaux.²

Il n'y a pas non plus en Suisse d'autre organe qui serait en mesure de contrôler la constitutionnalité des conventions inter- nationales, une fois qu'elles sont entrées en vigueur sur le plan

1 P. 95, rédigé par feu le professeur Max Huber.

2 Cf. GUGGENHEIM, Le conflit entre le droit des gens et le droit national dans l'ordre juridique suisse. Scritti in onore di Tomaso Perassi, tome I, 1957, pp. 499 et ss.

F'LEINER-GIACOMETTI, op. cit., pp. 931 et SS.

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES 21

international. Il en résulte, comme nous l'avons déjà vu, qu'aucune norme de droit interne, et même pas la Constitution fédérale, ne peut faire échec à une convention internationale valablement conclue.

7. Aux considérations que nous venons d'exposer, il convient d'ajouter que la Constitution fédérale indique elle-même d'une manière exhaustive les procédqres par lesquelles la Suisse peut assumer des obligations internationales à l'égard d'autres sujets du droit international, sans faire dépendre leur utilisation de la question de savoir si lesdites obligations sont conformes à la Constitution fédérale. Il y a lieu de distinguer ici trois catégories d'engagements:

a) Les traités internationaux qui sont conclus pour une durée indéterminée ou pour plus de quinze ans, et qui créent des obliga- tions pour la Suisse, peuvent être soumis à l'adoption ou au rejet du peuple lorsque la demande en est faite par 30 ooo citoyens actifs ou par huit cantons (art. 89, al. 3, de la Constitution).¹ Si le référendum n'est pas demandé, le traité est adopté suivant la procédure mentionnée sous b). Rien ne s'oppose en outre à ce que l'autre partie au traité ne soit pas un Etat, mais une organisation internationale.

b) Indépendamment de la soumission de certaines catégories de conventions ou d'engagements internationaux au référendum facultatif, les alliances et les traités avec les Etats étrangers sont de la compétence de l'Assemblée fédérale (art. 85, ch. 5). Celle-ci a donc dans ces limites le droit de demander que les projets de traités acceptés par le Conseil fédéral ou ses délégués lui soient soumis pour approbation avant d'être ratifiés ou d'acquérir la validité internationale par tout autre acte analogue. Selon la pratique des autorisés suisses, l'Assemblée fédérale doit participer à la conclusion d'un traité lorsqu'il entraîne pour la Suisse la création d'une obligation internationale.²

c) En vertu de l'article ro2, chiffres 8 et 9, de la Constitution, le Conseil fédéral possède, en matière de conclusion et d'abrogation

1 GUGGENHEIM, Traité de droit international public, 1953, tome I, p. 67.

2 GUGGENHEIM, op. cit., tome I, p. 68.

des traités, les compétences qui ne sont pas dévolues par la Consti- tution à l'Assemblée fédérale.¹

8. Indépendamment de nos conclusions établies à un point de vue strictement juridique, se pose cependant la question de savoir s'il est politiquement opportun de permettre une contradiction entre une règle de droit international et une disposition essentielle de la Constitution.

A ce sujet, les observations suivantes s'imposent:

La pratique suisse, en matière de conclusion de conventions internationales, a presque toujours veillé à ce que le contenu des traités internationaux soit conforme à la Constitution.² Certes, il se peut que des traités internationaux soient conclus sans que leur validité au regard de la Constitution soit hors de doute~³ Toutefois, les autorités ayant la responsabilité des affaires publiques cherche- ront dans le domaine international, comme dans celui du droit interne, à appliquer la Constitution conformément à la volonté du pouvoir constituant, composé en Suisse du peuple souverain et des cantons, et à reviser la Constitution avant d'adopter des règles incompatibles avec la loi fondamentale.⁴ Or, l'histoire constitution- nelle de la Suisse a connu certaines situations exceptionnelles dans lesquelles la revision constitutionnelle a été faite postérieurement à l'acceptation d'engagements internationaux contraires à la Constitution. Le cas le plus souvent mentionné est la conclusion en 1864 du Traité de commerce avec la France qui prévoyait en matière d'établissement que les Français de confession israélite seraient traités en Suisse de la même manière que les Français de confession chrétienne. Une telle réglementation était probablement contraire à la Constitution de 1848, aussi celle-ci fut-elle modifiée en 1866 en vue de l'adapter au Traité de 1864.⁵

1 Voir pour les détails GUGGENHEIM, op. cit., tome I, pp. 69 et ss.

2 Pour une appréciation différente, voir FLEINER-GIACOMETTI, op. cit., pp. 93I et SS.

a Cf. W. BURCKHARDT, Die Organisation der Rechtsgemeinschaft, I927, p. 2I6.

4 CARRÉ DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l'Etat, tome II, 1922, p. 525.

5 PICTET, Etude sur le traité d'établissement entre la Suisse et la France du 23 février I882, Thèse de Genève, 1889.

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES 23

9. Dans ces conditions, on peut se demander si l'aménagement de la Constitution est indispensable en vue d'augmenter les chances de compatibilité entre les principes de notre droit constitutionnel et les obligations internationales acceptées par la Suisse. A ce sujet, il faut d'abord rappeler que le droit constitutionnel suisse, surtout depuis l'adjonction de l'article 89, alinéa 3, a adopté une solution donnant certaines garanties que des dispositions conven- tionnelles contraires à la Constitution fédérale correspondent au moins à la volonté populaire. En effet, le même peuple, qui fait partie du pouvoir constituant, a la faculté de se prononcer sur la conclusion d'un traité international quand il est valable pour une durée supérieure à quinze ans et ne peut être dénoncé antérieurement.

Toutefois, dans le cadre du référendum facultatif prévu à l'article 89, alinéa 3, c'est la majorité simple des votants qui décide de l'adoption ou du rejet du traité. Le vote des cantons - deuxième élément du pouvoir constituant en droit fédéral suisse - n'est pas pris en considération, à l'inverse de ce qui se passe dans les revisions de la Constitution conformément à son article 123.

En outre, le référendum en matière de traités internationaux est facultatif, tandis que les dispositions proposées en vue de reviser la Constitution fédérale sont obligatoirement soumises au vote du peuple et des cantons.

Enfin, nous ne devons pas oublier que dans le système de l'article 89, alinéa 3, l'objet et l'importance des traités ne jouent pas de rôle. Seule leur durée est déterminante. Ainsi un traité ayant une grande importance politique et économique, même s'il est éventuellement contraire à la constitution, n'est pas soumis au référendum quand il est conclu pour une durée indéterminée, mais peut être dénoncé avant quinze ans.¹

ro. Il paraît donc indispensable que le droit constitutionnel suisse soit aménagé de telle manière qu'il ne soit pas en opposition avec les obligations futures qui résulteront éventuellement des tentatives d'intégration des économies nationales dans une économie

1 Cf. la discussion relative à la petite zone de libre-échange au sein du Conseil national, surtout les interventions de M. BRETSCHER et ]AECKLE, Ammafre suisse de droit international, tome XVIII, 1961, pp. 106 et ss.

européenne commune. A ce sujet, nous envisageons trois solutions différentes :

a) Une disposition constitutionnelle correspondant à l'article 24 de la Constitution de la République fédérale d'Allemagne autorise- rait le transfert de droits de souveraineté à une organisation inter- nationale ou supranationale. La difficulté de prendre cette solution en considération ne doit pas être sous-estimée. Il paraît en effet peu probable que le peuple et les cantons soient disposés à donner des pouvoirs aussi étendus aux organes qui ont la compétence de con- clure des conventions internationales, en les autorisant à transférer n'importe quel droit de souveraineté à une organisation supra- nationale ou à une autre institution créée dans le cadre du droit des gens, et ceci avant même de savoir si, à la suite d'un tel trans- fert, la réalisation de certains objectifs entraînerait à brève ou à longue échéance un affaiblissement ou même la rupture du lien fédéral en Suisse.

b) Vn autre solution consisterait à suivre le précédent déjà cité qui a été établi lors de l'accession de la Suisse au Pacte de la Société des Nations. En effet, lorsque, le r6 mai 1920, le peuple et les cantons ont décidé d'adhérer au Pacte de la Société des Nations, ils ont eri même temps créé les règles constitutionnelles nécessaires, même s'il n'y a pas eu revision de la Constitution ^1, mais adoption d'un arrêté fédéral, qui fixait en outre les règles à suivre pour la ratification des amendements apportés audit pacte et pour l'appro- bation des conventions de tout genre qui sont en rapport avec la SDN.

c) Indépendamment de l'acceptation d'une nouvelle disposition constitutionnelle ou d'un arrêté fédéral particulier autorisant le transfert de droits de souveraineté à une organisation internationale ou supranationale, on pourrait envisager d'examiner systématique- ment lors de l'adhésion à un traité s'il comporte des dispositions contraires à la Constitution ou au moins « non prévues dans cette dernière ». Si tel était le cas, on préparerait la revision constitution- nelle nécessaire. C'est cette solution qui a notre préférence. Elle est

1 Cf. SALIS-BURCKHARDT, Droit fédéral, l, no 184.

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES 25 la plus simple et la plus conforme à l'esprit de nos institutions et de notre opinion publique.

rr. Après ces considérations d'ordre général sur la compatibilité du droit constitutionnel suisse avec le droit des gens et sur la nécessité juridico-politique d'insérer dans notre Constitution des dispositions particulières pour la rendre conforme aux exigences p'articulières de certaines organisations supranationales, nous devons, pour terminer, examiner d'une manière sommaire quels sont les problèmes concrets les plus importants que pose cette adaptation en rapport avec les atteintes qui peuvent se produire à l'indépen- dance de la Suisse.

A ce sujet, nous devons mentionner une difficulté préalable.

Les traités européens instituant le nouvel ordre communautaire ont créé des organes, conféré des pouvoirs, esquissé d'une manière très générale la politique à suivre, mais l'ordre communautaire lui-même doit être précisé, car les traités se contentent de définir des objectifs généraux et lointains.¹ Au fur et à mesure que l'action communautaire se développera, et alors seulement, il sera possible de se rendre compte si elle est compatible ou non avec le droit consti- tutionnel suisse. Tel est particulièrement le cas pour les postulats si importants du Traité de Rome qui a trait à l'uniformisation de la législation, à la libre circulation des personnes, des services et des biens, aux règles de la concurrence, aux dispositions fiscales, et à la politique économique et sociale. Parmi ces objectifs, certains entraî- neront une revision de notre Constitution, sans qu'il soit possible à l'heure actuelle de faire des suggestions concrètes et d'indiquer tous les points à propos desquels des modifications constitutionnelles devraient être envisagées. C'est donc à titre d'exemples seulement que nous mentionnerons quelques contradictions manifestes entre l'ordre juridique suisse et l'ordre communautaire en rapp?rt avec le maintien ou l'abandon de l'indépendance de notre pays.

12. Commençons par le domaine douanier. Nous devons nous en occuper même si l'on estime que les articles 28 et suivants de la Constitution avaient originairement pour but de délimiter les

1 Cf. PESCATORE, Les aspects fonct'Îonnels de la Coimmmauté économique euro- péemic, op. cit., pp. 51 et ss.

compétences de la Confédération et des cantons, et non d'exclure la création d'une union douanière européenne.

A cette manière de voir on ne peut pas non plus objecter que l'article 29 de notre Constitution permet à la Confédération, dans le cas d'« obstacles majeurs» (« aus zwingenden Gründen »), de conclure des traités de commerce sans être obligée de tenir compte des directives de la Constitution. Car cette disposition ne signifie nullement que la Confédération pourrait renoncer à l'un des droits de souveraineté les plus importants, celui de lever des droits de douane d'une manière autonome. Dans ces conditions, le transfert de la compétence douanière à une organisation supranationale, telle que la CEE, présupposerait une revision constitutionnelle. Cette conclu- sion n'est pas affaiblie par le fait que le Traité de Rome contient des clauses d'exception qui restreignent quelque peu la portée du principe fondamental de l'union douanière et de l'union économique, en permettant d'écarter ou de suspendre temporairement ces objectifs principaux de la Communauté économique européenne.

Ces clauses de sauvegarde ne modifient pas la structure fonda- mentale de l'Union douanière de la CEE, qui reste le régime ordinaire ·et où le soin d'établir le tarif douanier applicable dans les relations avec les Etats tiers est confié à la communauté elle-même.

13. Comme nous l'avons dit, l'union douanière créée au sein de la CEE aura en vertu de son dynamisme propre la tendance de s'élargir aux dimensions d'une union économique par la libération des services et des paiements à l'égard des échanges et des marchan- dises, et par l'extension du même principe de liberté aux divers facteurs de production, c'est-à-dire à l'établissement économique, aux investissements et au mouvement des travailleurs. Ce vaste programme est dirigé et exécuté par les organes de la communauté sur la base de principes uniformes. Il faut toutefois une acceptation unanime du Conseil des ministres sur proposition de la commission.·

En fin de compte, les relations économiques extérieures ne seront plus de la compétence des organes nationaux, mais de celle des institutions communes.

On doit donc se demander si l'acceptation de ce programme par la Suisse, dans le cadre d'une adhésion ordinaire ou d'une association

ORGANISATIONS ÉCONOMIQUES SUPRANATIONALES 27 au Marché commun, exigerait une modification de la Constitution fédérale bien qu'elle n'entraîne pas immédiatement des obligations conventionnelles concrètes qui seraient contraires au droit interne suisse en particulier et à la Constitution en général. A notre avis, ce programme, contraire à certains principes constitutionnels suisses, devrait être approuvé à l'époque de l'adhésion ou de l'asso- ciation, car il pourrait être exécuté sans que la Suisse soit appelée à donner à nouveau son consentement.

14. Indépendamment du transfert de certains pouvoirs à la Communauté économique européenne en vue de la réalisation de ses objectifs, se pose encore la question de savoir si certaines obligations complémentaires seraient en contradiction avec notre droit constitutionnel traditionnel et en particulier avec l'indépen- dance de notre pays. Nous nous contenterons de les indiquer en nous inspirant de l'idée déjà mentionnée que le Traité de Rome se borne à définir des objectifs généraux et lointains. Il s'agit des deux questions suivantes:

a) La coordination de la politique économique au sein d'une organisation supranationale devrait être explicitement approuvée dans le cadre d'une revision constitutionnelle pour autant qu'elle soit fondée sur des principes uniformes et que l'organe compétent de l'organisation puisse prendre des décisions à la majorité.

b) Une autorisation constitutionnelle explicite est aussi néces- saire dans le cadre de l'uniformisation de la politique commerciale, telle qu'elle est prévue dans le Traité de Rome pour la phase finale, avec un transfert à la communauté de la plénitude des compétences en matière de commerce extérieur, les Etats ne gardant que les prérogatives compatibles avec les compétences de la communauté.

En tout cas, la communauté ayant le pouvoir de conclure elle- même des conventions commerciales avec des Etats tiers, la Suisse perdrait complètement ou partiellement ses· compétences dans ce domaine. Il paraît donc indiqué que la Constitution fédérale tienne compte de cet important changement qui a trait au problème fondamental de l'indépendance de la Confédération et de son droit de conclure librement des traités internationaux.

par les contradictions dans lesquelles les Européens se débattent au sujet du sens et du but de l'intégration européenne.

Aussi pour comprendre la situation présente faut-il savoir d'où l'intégration est partie.

A. LES CHEMINS DE L'INTÉGRATION EUROPÉENNE

r. Les architectes du Traité de Rome ont voulu créer avec le Marché commun le noyau de l'intégration économique de l'Europe en même temps que le moyen d'arriver à l'intégration politique, c'est-à-dire en dernière analyse à la fusion des Etats membres.

Ce noyau devait attirer d'autres pays et constituer le centre d'une construction qui aurait pu inclure la plus grande partie de l'Europe occidentale.

Les preuves de ces intentions des architectes du Traité de Rome sont nombreuses. La plus caractéristique est l'appel qu'ils avaient lancé à la Conférence de Venise du 30 mai 1956, au moment où les six gouvernements avaient pris la décision d'élaborer un traité de Marché commun. Ils disaient à cette époque: « Les six gouvernements désireux de poursuivre la construction européenne sur la base la plus large tiennent à rendre possible la participation aux négociations de Bruxelles, ou à défaut l'adhésion ou l'association aux traités conclus, des autres Etats membres de l'OECE. En tout état de cause, les traités à rédiger comporteront... des dispositions pré- voyant des modalités d'adhésion ou d'association des Etats tiers. )) A la suite de cette invitation, des contacts avaient été pris, puis des négociations avaient commencé entre les dix-sept pays membres de l'OECE, en vue de la création d'une grande zone européenne de libre-échange, dès le mois de juillet 1956, soit près d'un an avant la signature du Traité de Rome. Nous étions donc à cette époque encore dans le cadre de l'Europe occidentale tout entière.

L'échec de ces négociations semble indiquer que quelque chose avait changé dans le Marché commun, dans les intentions de ses pays membres ou tout au moins de l'un d'entre eux. A l'ouverture faite à Venise avait succédé, à la fin de 1958, la fermeture du Marché commun. Depuis lors, il est resté fermé et il le reste toujours, comme le montre l'arrêt des négociations de Bruxelles sur l'adhésion à la

LA SUISSE ET L'INTÉGRATION EUROPÉENNE 31

1

Communauté économique européenne (CEE) du Royaume-Uni, du Danemark et de la Norvège.

Par conséquent, la voie de l'intégration économique assortie d'une finalité politique très prononcée, voie qui est celle de la Communauté économique européenne, reste pour le moment réser- vée aux six pays qui en font partie. Mais, de ce fait, les possibilités de réaliser tous les objectifs du Traité de Rome, et surtout les objectifs politiques qui ne sont pas inscrits dans les articles du traité, mais qui l'étaient dans l'esprit de ceux qui l'ont fait, ces possibilités risquent de se trouver compromises tant que le Marché commun gardera ce caractère exclusif.

2. Pendant ce temps, l'idée de l'intégration, économique tout au moins, faisait son chemin ailleurs aussi. Sous l'impulsion des Six - et il faut leur rendre l'hommage d'avoir été le moteur - d'au- tres pays de l'Europe occidentale ont également cherché à partici- per à ce grand mouvement qui devrait, à son terme, débarrasser une bonne partie du Vieux-Continent des obstacles et des entraves qui s'opposent à la libre circulation des personnes, des marchan- dises et des capitaux, c'est-à-dire des facteurs de production.

Dans cet esprit, onze pays avaient accepté l'offre des Six et s'étaient engagés avec eux sur la voie qui aurait pu les conduire tous ensemble à la zone européenne de libre-échange. Selon cette formule, les Six auraient figuré comme une entité - la Communauté économique européenne - et auraient pu développer leur entre- prise aussi loin qu'ils le voulaient, y compris jusqu'à l'unification politique, tout en restant liés avec leurs voisins sur le plan écono- mique et commercial, de façon à éviter une nouvelle division de l'Europe déjà amputée - ne l'oublions pas - de sa partie orientale.

Les Six avaient ainsi éveillé chez leurs onze partenaires de l'OECE l'espoir de créer tous ensemble un grand marché européen intégré qui aurait permis, à chacun, de préserver ses intérêts légi- times chez les autres et, à tous, de participer aux bénéfices de la division du travail dans un grand espace libre.

Une fois cet espoir déçu par l'échec de la négociation sur cette grande zone européenne de libre-échange, il fallut chercher autre

chose en attendant une nouvelle occasion de recommencer l'opéra- tion du regroupement européen.

C'est dans ces conditions que !'Association européenne de libre- échange fut créée par sept pays qui préféraient la zone de libre- échange à l'union douanière - parce que plus ouverte au monde extérieur - et qui ne désiraient pas s'engager dans la voie de l'unification politique.

L' AELE, créée à sept à défaut de la grande zone de libre- échange à dix-sept, s'est trouvée de ce fait avoir deux objectifs. Un but immédiat qui est de faire de l'intégration économique dans un cadre libéral; un but ultime qui est de réaliser un marché européen unifié de trois cents millions de consommateurs par une association avec la Communauté économique européenne.

Cette dualité dans les objectifs de l' AELE trouble parfois les esprits et provoque même des doutes sur sa raison d'être et sur ses perspectives à moyen ou long terme. Et pourtant la réalité est simple. L'AELE permet à ses membres d'attendre à l'abri des intempéries le moment où ils entreront dans le grand immeuble européen qui sera construit lorsque les Six du Marché commun se seront mis d'accord entre eux pour participer à une telle construc- tion. L'AELE avait d'abord espéré qu'un pont aurait pu être jeté entre les deux organisations. Puis ses membres ont essayé une approche directe du Marché commun en demandant, dans le cadre d'une action concertée, soit leur adhésion, soit leur association à la CEE. Cela explique pourquoi, pendant les quelque dix-huit mois qu'a duré cette dernière opération, l'AELE n'a pas fait beaucoup parler d'elle. Ces tentatives de rapprochement vers le Marché commun ne l'ont cependant pas empêchée de vivre et de se développer.

Ainsi les droits de douane entre les pays membres ont déjà été réduits de 50%,* c'est-à-dire de moitié, en l'espace de vingt-huit mois. Les échanges à l'intérieur de l'association se. développent favorablement. Et surtout, l'AELE est toujours là et va reprendre ses activités de plus belle selon la volonté exprimée le rg février r963 par les sept pays qui en font partie, et même par les huit pays

* Les droits de douane sont réduits de 60% depuis le 1•• janvier 1964.

LA SUISSE ET L'INTÉGRATION EUROPÉENNE 33

puisque la Finlande, dans le cadre de l'accord d'association, participe à toutes ses activités.

Voici comment et pourquoi l'intégration européenne a suivi des chemins différents qui l'ont menée l'un au Marché commun des Six et l'autre à l'AELE.

B. ETAT PRÉSENT DE L'INTÉGRATION EUROPÉENNE

L'intégration européenne passe par une crise, comme cela avait déjà été le cas après l'échec de la grande zone européenne de libre- échange à la fin de 1958.

Toutefois, la crise actuelle est bien plus profonde que la précé- dente parce que ses causes sont plus nettes et ses conséquences plus graves.

C'est une crise politique qui affecte l'Europe et le monde.

En effet, la CEE est devenue entre-temps un phénomène à l'échelle mondiale qui préoccupe les grandes puissances, qu'elles soient favorables ou au contraire opposées à la réussite du Marché commun.

r. Dans la CEE, les esprits sont partagés. Ils s'opposent déjà depuis longtemps et de plus en plus sur la forme que devrait prendre leur construction politique: Europe communautaire, poli- tiquement intégrée pour ne pas dire supranationale, au gré des uns;

union d'Etats qui restent souverains, selon la volonté des autres.

Sur ce conflit déjà ancien qui a paralysé les progrès politiques de la communauté, se greffe maintenant un désaccord sur l'opportunité d'accueillir de nouveaux pays membres et notamment l'Angleterre.

La tension qui en résulte est d'autant plus grave que le problème de l'élargissement du Marché commun se pose dans le contexte des relations avec les Etats-Unis d'Amérique et, par conséquent, de la Communauté atlantique.

Si tension il y a, il serait en revanche excessif de craindre un éclatement de la Communauté des Six. Celle-ci est déjà soudée et elle a créé entre ses membres des liens tarifaires et économiques assez forts pour être capable de supporter une crise politique de la gravité de celle par laquelle elle passe en ce moment. Les architectes du Traité de Rome avaient bien vu la nécessité d'établir des liens institutionnels et matériels assez étroits pour que même en l'absence

r

d'une volonté commune des pays membres, le jeu des procédures permette à la communauté de se maintenir et de fonctionner.

C'est la force d'un traité dont les dispositions sont irréversibles, qui est conclu pour une durée illimitée et qui ne contient pas de clause de dénonciation.

En revanche, l'élan communautaire qui a permis le brillant départ et les résultats spectaculaires du Marché commun est maintenant freiné sinon brisé.

Certes, l'automatisme du Traité de Rome continue de fonctionner et les échéances déjà fixées seront honorées. Ainsi, la réalisation de l'union douanière se poursuivra, car les dates des trois prochaines réductions tarifaires de ro% sont inscrites dans le traité lui-même et ces nouveaux abaissements des droits de douane ne nécessitent pas de décisions supplémentaires.

Cependant, dans la situation présente, et jusqu'à nouvel avis, des progrès ne pourront guère être réalisés que sur les points où une décision n'est pas n~cessaire ou bien dans des matières qui intéressent chacun des six pays en cause. En revanche, l'union économique, c'est-à-dire - les tarifs mis à part - tous les domaines d'activité économique où des harmonisations doivent se faire pour assurer le bon fonctionnement du Marché commun, l'union écono- mique qui devait être le centre d'activité de la deuxième étape du Marché commun risque fort de traîner.

Enfin, l'unification politique entre les Six restera au point mort, puisque avant même les incidents de ces dernières semaines l'opposition entre la formule communautaire ou intégrée et celle de l'union des Etats avait provoqué l'arrêt complet des travaux en cette matière pourtant capitale aux yeux de la Communauté économique européenne.

Cette appréciation de la situation ne vaut que pour le moment présent et jusqu'à nouvel avis. Un événement imprévu pourrait changer radicalement l'état des choses. En tout état de cause, il est permis de penser que, comme dans une querelle de famille, une fois passée la période de tension puis de bouderie, les habitudes reprendront peu à peu leurs cours. Ainsi donc, même si toutes les blessures ne sont pas cicatrisées, la CEE pourrait reprendre, dans quelque temps, toujours à six, le cours de ses affaires économiques.

LA SUISSE ET L'INTÉGRATION EUROPÉENNE 35

2. Du côté de l'AELE, on regrette le retard apporté à l'unification du marché européen et l'on admet que les perspectives de négocia- tion avec la CEE sont de nouveau bouchées. Mais les pays membres de l' AELE se trouvent cette fois-ci dans une position beaucoup plus favorable qu'à la fin de 1958 puisqu'ils ont déjà une association et un instrument de travail - la Conv:ention de Stockholm - qui a fait ses preuves. Il leur suffit, par conséquent, de tirer de cet instrument le meilleur rendement possible. Or, la Convention de Stockholm avait été élaborée en 1959 dans l'idée qu'il faudrait peut-être attendre longtemps avant d'arriver à une entente avec les Six et à un marché vraiment européen. Sans être en mesure de prévoir quelle serait la durée de la traversée, les constructeurs de la Convention de Stock- holm l'avaient conçue de façon qu'elle soit capable de tenir l'eau pendant cinq ans, ou même dix ou quinze, s'il le fallait.

C'est pourquoi, lorsqu'ils ont procédé à un réexamen complet de la situation les 18 et 19 février 1963, les ministres des huit gouvernements - donc Finlande y compris - ont constaté qu'il n'y avait pas lieu d'apporter de modifications à la Convention de Stockholm et qu'il suffisait d'en développer les effets.

3. Les Etats-Unis d'Amérique se trouvent aussi affectés sinon même directement visés par les vents qui soufflent sur l'Europe.

En effet, la politique commerciale extérieure de Washington, le cc Trade Expansion Act», les négociations tarifaires qui doivent s'ouvrir au GATT sous le titre du cc Kennedy Round» étaient basés sur l'hypothèse de l'entrée de l'Angleterre dans le Marché commun.

Les Etats-Unis pensaient avoir, déjà en 1963, pour partenaire en Europe une communauté économique élargie à neuf ou dix membres.

Tout ce programme, ce grand dessein d'une cc Atlantic partnership », est donc à revoir. Washington devra se contenter de négocier sur les tarifs avec plusieurs interlocuteurs européens et les possibilités d'arracher des concessions aux milieux protectionnistes américains s'en trouveront diminuées.

Et surtout, ces difficultés économiques qui affectent aussi bien l'Europe que les Etats-Unis se déroulent devant une toile de fond où s'inscrivent des problèmes politiques et militaires autrement graves, sur lesquels il ne m'appartient pas de m'étendre ici.

un narcissisme complaisant. Bien au contraire, ce capital de sécurité politique, la Suisse doit l'employer toujours plus à faire face aux demandes de tout genre qui lui sont sans cesse adressées parce que neutre et indépendante, elle n'est pas suspecte de visées politiques et se trouve, par conséquent, disponible pour toutes ces tâches.

A nous de relever le défi. que les pays neufs jettent à la Suisse en lui demandant de bénéficier de ses expériences! Partager nos expé- riences avec eux et recevoir d'eux en retour la connaissance du monde nouveau, voilà un champ d'action fascinant qui semble aussi attirant que les querelles de l'intégration européenne !

B. LA POLITIQUE SUISSE DE L¹INTÉGRATION EUROPÉENNE

A la lumière de ces données de base, la politique de la Suisse consiste à participer au mouvement d'intégration économique autant que possible, c'est-à-dire jusqu'au point où elle s'engagerait dans un engrenage qui l'entraînerait peu à peu à se fondre dans un grand ensemble unifié économique et politique.

Avec cette règle de conduite à l'esprit, la politique suisse, que certains trouvent ondoyante sinon contradictoire, devient parfaite- ment claire. Rappelons encore à cet égard qu'un petit pays ne peut pas prétendre commander la politique mondiale ni même européenne.

Il doit se contenter de préserver les bases sur lesquelles il repose, il doit maintenir la ligne directrice de son action, puis, au gré des événements, s'en écarter le moins possible et surtout être toujours capable d'y revenir.

Ainsi, depuis la fin de la guerre, la Suisse a participé pleinement à l'action de l'OECE, cette association d'Etats souverains, qui prenait ses décisions à l'unanimité et dont le but était la reconstruc- tion puis le développement de l'économie des Etats membres.

Ensuite, devant la perspective du Marché commun, les autorités fédérales avaient constaté d'emblée qu'une adhésion de la Suisse aurait mis en cause les fondements sur lesquels le pays a été construit. C'est pourquoi, tout en se félicitant de l'initiative des Six et tout en souhaitant qu'elle aboutisse à la pacification définitive de l'Europe, et au renforcement de sa position dans le monde, la

LA SUISSE ET L'INTÉGRATION EUROPÉENNE 39 Suisse a cherché non pas à adhérer, mais à s'associer au Marché commun.

Elle l'a cherché en participant activement dès 1956 aux négo- ciations sur une grande zone européenne de libre-échange. Elle l'a cherché ensuite dans l' AELE en espérant qu'un pont pourrait être jeté entre cette organisation et la CEE. Elle l'a cherché encore dans l' AELE et en étroite coopération avec ses six partenaires par une association à un marché commun élargi.

Elle le cherchera de nouveau, par les moyens appropriés et de concert avec ses partenaires de l'AELE, dès qu'une voie d'accès sera discernable.

Certes, toutes ces tentatives n'ont pas été très heureuses. Cela est vrai, mais pour s'entendre il faut être deux et la Communauté économique européenne, depuis l'entrée en vigueur du Traité de Rome, n'a jamais réuni en son sein l'unanimité nécessaire pour que le Marché commun puisse sortir de son isolement.

La Suisse n'y peut rien. En réalité, la création d'un marché européen économique unifié a toujours dépendu et dépend encore d'un accord politique franco-anglo-allemand. Tant que cet accord n'aura pas été réalisé, l'intégration européenne ne progressera que dans les cadres limités du Marché commun des Six d'un côté, et de la Zone de libre-échange des Sept, de l'autre.

C. PERSPECTIVES

Une appréciation réaliste de la situation commande de ne pas compter sur une reprise prochaine de pourparlers à Bruxelles ou ailleurs qui pourraient déboucher sur un arrangement européen.

La Suisse doit donc vivre dans l'AELE, de même que le Marché commun et l' AELE vivront côte à côte pour un certain temps encore, à moins d'événements imprévus.

Pour la Suisse, vivre dans l'AELE n'est d'ailleurs pas tellement inconfortable. Notre pays y trouve un marché de quatre-vingt-dix millions de consommateurs avec le niveau de vie moyen le plus élevé dans le monde après celui des Etats-Unis d'Amérique. Les droits de douane sont déjà réduits de moitié* et les derniers obstacles

* De 60% depuis le 1•r janvier 1964.

Harmonisation et rapprochement des législations européennes

par

Pierre LALIVE

Pages

Introduction . . . . 45

PREMIÈRE PARTIE

Les pouvoirs d'intervention de la Communauté économique euro- péenne dans le domaine de l'unification législative 49 Le Traité de Rome et l'unification du droit 49

Le rapprochement législatif . . 53

Harmonisation et coordination 56

Autres mécanismes unificateurs 6I

DEUXIÈME" PARTIE

Coup d'œil sur la situation actuelle . .

Droit commun nouveau et rapprochement législatif Quelques matières civiles et commerciales

Droit des sociétés . . . . Marché commun et conflits de lois Pluralité des efforts d'unification.

Conclusion . . . , . . . .

66 66 67 69 71 74

75