Finances publiques et gestion par la performance dans les pays membres de l'UEMOA : étude de cas du Sénégal

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Finances publiques et gestion par la performance dans

les pays membres de l’UEMOA : étude de cas du Sénégal

Boubacar Demba Ba

To cite this version:

Boubacar Demba Ba. Finances publiques et gestion par la performance dans les pays membres de l’UEMOA : étude de cas du Sénégal. Droit. Université de Bordeaux; Université Cheikh Anta Diop (Dakar), 2015. Français. �NNT : 2015BORD0062�. �tel-01519485�

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Z

THESEENCOTUTELLEPRESENTEE POUROBTENIRLEGRADEDE

DOCTEUR

DE

L’U

ET

DE

L’UNIVERSITE

CHEIKH

ANTA

DIOP

DE

DAKAR

ÉCOLE DOCTORALEDE DROIT – E.D41

ÉCOLE DOCTORALEDE SCIENCES JURIDIQUES, POLITIQUES, ECONOMIQUES ET DE GESTION – ED-JPEG

P

B

D

FINANCES PUBLIQUES ET GESTION PAR LA PERFORMANCE DANS

LES PAYS MEMBRES DE L

’

UEMOA

:

ETUDE DU CAS DU

S

ENEGAL

SOUS LA DIRECTION DU PROFESSEUR JEAN-PIERRE DUPRAT

PROFESSEUR EMERITE DE DROIT PUBLIC ET DU PROFESSEUR ABDOULAYE SAKHO

MAITRE DE CONFERENCES, AGREGE DES FACULTES DE DROIT

Soutenue publiquement le lundi 30 mars 2015 Membres du jury:

M. BOUVIER Michel, professeur des universités, Université de Paris I, rapporteur M. DIARRA Eloi, professeur des universités, Université de Rouen, rapporteur Invité :

M. BRISSON Jean-François, professeur des universités, Ancien doyen de la faculté de droit de l’université Montesquieu-Bordeaux IV, Université de Bordeaux

- Avertissement-

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L'université de Bordeaux et l’université Cheikh Anta Diop de Dakar n'entendent donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

– Dédicace –

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A Gorgol DIA, ma mère, femme courageuse, qui a tout sacrifié pour ses enfants, A feu BA Demba, mon père, et Baba Oumar, dont je suis, en quelque sorte, le produit des volontés croisées,

A Thierno Hamidou Bane et feu Thierno Lamine, éducateurs méthodiques et sages, partisans et incitateurs à l’effort,

A Athi, Sala, Kébé Alassane, Mamadou, Souleymane, Oumar, Abdoulaye, Dieynaba, Halimata, Ousmane et Matel, mes frères et sœurs, dans le giron desquels je n’ai manqué de rien, ainsi qu’à nos enfants,

A mes épouse et belles-sœurs, pleines d’attention pour l’élève ou étudiant que j’ai été dans leur foyer,

A mes frères de l’ADMB, qui m’auront manqué tout au long de ces années de thèse, A mes anciens condisciples de la promotion 1983/1984 de l’école de Mbolo-Birane et, en particulier, au docteur Kalidou Samba Ly,

– Remerciements –

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Merci, dit le panégyriste de Wangrin, est un bien modeste petit mot mais il ne sort de la bouche que sous l’effet d’un acte qui inspire la gratitude.

Je voudrais donc exprimer ma gratitude, sans que l’ordre suivi ne traduise celui de l’importance de leur appui, aux personnes ci-dessous, dont chacune a apporté un concours précieux à la réalisation de cette thèse.

Je voudrais d’abord dire merci aux professeurs Jean-Pierre Duprat et Abdoulaye Sakho pour avoir accepté sans aucune formalité la direction de la thèse, pour leur orientation, leurs indications bibliographiques très appropriées, leur disponibilité à me recevoir chaque fois j’en ai eu besoin et à lire et apporter leurs observations aux différentes notes que je leur présentais. Je les remercie aussi pour leur précieux appui dans mes démarches au niveau des instances universitaires impliquées dans ma cotutelle de thèse.

Je remercie ensuite les professeurs Michel Bouvier, Jean-François Brisson et Eloi Diarra, qui ont répondu volontiers à notre invitation à participer au jury de soutenance et ont apporté leur contribution à l’amélioration du travail; et les professeurs Babacar Kanté, Nicaise Médé et Félix Tano, pour leurs conseils, recommandations et encouragements utiles et motivants.

Je dis ma reconnaissance également au ministre-conseiller Oumar Demba BA, qui n’ignore rien des conditions de réalisation de cette thèse, parce que je l’en aurai importuné comme seul un frère peut le faire ; à Kébé Alassane qui aura été d’une grande aide et au commandant Amadou Ousmane BA.

Mes remerciements vont enfin à l’endroit des collègues Cheikh Ahmed Tidiane BA, actuel directeur général des Impôts et des Domaines, Amadou Abdoulaye Badiane, directeur de la Législation, des Etudes et du Contentieux de la DGID, Abdoulaye Daouda Diallo, ministre de l’Intérieur, Bassirou Samba Niasse, coordonnateur de la DGID, Papa Ousseynou Sow et Abiétou Bodian ; de Messieurs Pape Birame Thiam, directeur de l’Assistance technique, Mamoudou Niang, directeur de l’Administration générale et de l’Equipement du MEFP et Amadou Birahim Guèye de la DGCPT; de Mme Cervera, ex chargée du SRI de Bordeaux IV, Mme Fatimata BA et sa famille, M. et Mme Abdoul W. Sow, M. et Mme Amadou Ly et leurs enfants, Messieurs Guido Buèche, Amadou Abdoul BA, Amadou Kane, Oumar Samba Sow, Mamadou Diallo, Abou Ousmane Diol, Alassane Diallo et Abdoul Dia, Docteur Djibrihina Ouedraogo, tous en France ; de Gorgol Dia, ma mère, et de Thierno Hamidou Bane.

Si j’en ai oublié, cela est simplement dû à l’imperfection humaine, mais ce n’est nullement de l’ingratitude. Tout contributeur, direct ou indirect, à la réalisation de la thèse est confondu dans les remerciements.

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Résumé : Finances publiques et gestion par la performance dans les pays membres de l’UEMOA : étude

du cas du Sénégal

A la suite de beaucoup d’autres pays, ceux de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA) ont adopté le système de gestion par la performance des politiques publiques. Il s’agit d’un système global qui inclut, en phase d’élaboration des politiques publiques – déclinées en missions, programmes et actions -, de reconnaître la contrainte budgétaire qui s’impose partout, de définir le périmètre de ces politiques, d’en dégager les priorités et d’envisager leur exécution dans un cadre pluriannuel. En phase d’exécution, la gestion par la performance implique d’accorder plus de liberté aux gestionnaires, notamment dans l’utilisation des ressources tant humaines que matérielles. En contrepartie de cette liberté, se trouve la responsabilité des gestionnaires. En phase de contrôle enfin, la gestion par la performance suppose la modernisation des contrôles a posteriori traditionnels par leur inclusion dans les contrôles préventifs managériaux que sont le contrôle interne, le contrôle de gestion, l’audit. Elle suppose enfin un usage plus systématique de l’évaluation.

Mots-clés :

Gestion par la performance, contrainte budgétaire, périmètre des politiques publiques, mission, programme, pluriannualité, priorités, liberté de gestion, responsabilité, contrôle managériaux, évaluation.

Summary: Public finances and management by performance in the member countries of the WAMEU: the case of Senegal

Behind many of other countries, those of the West African Monetary and economic Union adopted the management by performance system. It’s a global system of management of public policies, which come in missions, programs and actions. It includes, in the stage of public policies elaboration, to recognize the budgetary restriction which imposes up on everywhere and to specify the framework of these policies and to draw priorities and to consider the long term basis for their execution. The system supposes, in the stage of accomplishment, to grant freedom to managers, particularly in their use of the means, what implies, in return, their accountability. At last, the system supposes, in a third stage, a systematic use of internal control and audit and evaluation.

Keywords: management by performance, budgetary restriction, public policies framework, mission, program, priorities, freedom of management, accountability, internal control, audit, evaluation.

________________________________________________________________________

Unités de recherche

Centre d'Etude et de Recherche sur le Droit Administratif et la Réforme de l'Etat (CERDARE) - EA 505 – Université de Bordeaux

Centre de Recherches, d’Etudes et de Documentation sur les Institutions et Législations Africaines (CREDILA) – Université Cheikh Anta Diop de Dakar

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RESUME ET MOTS-CLES –SUMMARY AND KEYWORDS ... 7

SOMMAIRE ... 11

LISTE DES ABREVIATIONS ... 15

INTRODUCTION ... 21

PARTIE I. LA DEMARCHE DE PERFORMANCE DANS L’ELABORATION ET L’EXECUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SENEGAL ... 47

TITRE I. DE DIVERS PARAMETRES DE L’ELABORATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SENEGAL ... 51

Chapitre I. La contrainte budgétaire des politiques publiques au Sénégal ... 55

Chapitre II. Le périmètre des politiques publiques ... 85

Chapitre III. L’horizon temporel des politiques publiques ... 139

Chapitre IV. Le choix des politiques publiques ... 167

TITRE II. LA DEMARCHE DE PERFORMANCE DANS L’EXECUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SENEGAL ... 195

Chapitre I. Les déclinaisons budgétaires des politiques publiques en phase d’exécution ... 199

Chapitre II. Les acteurs de l’exécution des politiques publiques ... 227

Chapitre III. La comptabilisation des activités des politiques publiques ... 259

PARTIE II. LA DEMARCHE DE PERFORMANCE DANS LE CONTROLE ET L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SENEGAL ... 283

TITRE I. LA DEMARCHE DE PERFORMANCE DANS LE CONTROLE DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SENEGAL ... 287

Chapitre I. Un soubassement de contrôles classiques de l’exécution des politiques publiques ... 291

Chapitre II. L’introduction de contrôles managériaux de l’exécution des politiques publiques ... 355

Chapitre III. La nécessaire réorganisation des contrôles dans le cadre de la nouvelle gestion publique au Sénégal ... 395

TITRE II. LA DEMARCHE DE PERFORMANCE DANS L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES AU SENEGAL ... 427

Chapitre I. La notion d’évaluation et l’institutionnalisation de l’activité ... 431

Chapitre II. Les différentes phases d’un processus d’évaluation ... 472

CONCLUSION GENERALE ... 513

ANNEXES ... 519

BIBLIOGRAPHIE ... 537

INDEX ... 563

TABLE DES MATIERES ... 566

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AJDA : Actualité juridique droit administratif (revue) AT : Assistance technique

BM : Banque mondiale

BOP : Budget opérationnel de programme CAO : Compte administratif de l’ordonnateur CCL : Code des Collectivités locales

CDF : Cour de Discipline financière

CDMT : Cadre de dépenses à moyen terme

CDSMT : Cadre de dépenses sectoriel à moyen terme

CEGFPCE : Commission de l’Economie générale, des Finances, du Plan et de la

Coopération économique

CESPPP : Commission d’Evaluation et de Suivi des Politiques et Programmes publics

du Sénégal

CF : Contrôle financier

CFAP : Classification des fonctions des administrations publiques CGAF : Compte général de l’Administration des finances

CGCL : Code général des Collectivités locales

CIME : Comité interministériel de l’Evaluation français

CNDCL : Conseil national de Développement des Collectivités locales COF : Contrôleur des opérations financières

CSE : Conseil scientifique de l’Evaluation français DDP : Direction de la Dette publique

DGCPT : Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor DGD : Direction générale des Douanes

DGID : Direction générale des Impôts et des Domaines DOB : Débat d’orientation budgétaire

DPBEP : Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle DPES : Document de politiques économiques et sociales

DPPD : Document de programmation pluriannuelle des Dépenses DREAT : Délégation à la Réforme de l’Etat et à l’Assistance technique DSP : Direction du Secteur parapublic

DSRP : Document de Stratégies de Réduction e la Pauvreté EBF : Equilibre budgétaire et financier

EEF : Equilibre économique et financier EPA : Etablissement public administratif EPCS : Etablissement public à caractère spécial

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EPIC : Etablissement public à caractère industriel et commercial EPS : Etablissement public de santé

EPST : Etablissement public à caractère scientifique et technologique ESAM : Enquête sénégalaise auprès des ménages

FMI : Fonds monétaire international

FNDE : Fonds national de Développement de l’Evaluation de France GAO: Government Accountability Office/Government Audit Office GAR : Gestion axée sur les résultats

GPT : Gestion publique traditionnelle ICE : Instance centrale d’Evaluation

IFACI : Institut français de l’Audit et du Contrôle internes IGE : Inspection générale d’Etat

IGF : Inspection générale des Finances IIA : Institute of internal Auditors

INTOSAI : International Organization of Supreme Audit Institutions (Organisation

internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances publiques)

LOLF : Loi organique relative aux lois de finances MEF : Ministère de l’Economie et des Finances

MEFP : Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan NAO : National Audit Office

NGP : Nouvelle Gestion publique

OCDE : Organisation de Coopération et de Développement économique PAML : Plan d’Ajustement économique et financier à moyen et long terme PAP : Projet annuel de performance

PCE : Plan comptable de l’Etat

PCSCS : Pacte de Convergence, de stabilité, de Croissance et de Solidarité

PEFA: Public expenditure and financial Accountability/ Dépenses publiques et

reponsabilité financière

PREF : Plan de redressement économique et financier PSE : Plan Sénégal émergent

RAP : Rapport annuel de performance RDP : Revue de droit public

RELF : Rapport sur l’exécution des lois de finances RFDA : Revue française d’Administration publique RFDA : Revue française de droit administratif RFFP : Revue française de finances publiques

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RGCP : Règlement général sur la comptabilité publique SenEval : Réseau sénégalais de l’Evaluation

SFE : Société française de l’Evaluation

SNDES : Stratégie nationale de Développement économique et social SYSCOA : Système comptable ouest africain

TFT : Tableau des flux de trésorerie

TOFE : Tableau des opérations financières de l’Etat

TSCG : Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance UEMOA : Union économique et monétaire ouest africaine UMOA : Union monétaire ouest africaine

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1- Domaine et objet de l’étude

Les finances publiques occupent une place et jouent un rôle importants dans la vie des institutions voire, tout simplement, dans la société. Selon M. Bouvier, elles « sont souvent à l’origine de transformations essentielles des institutions administratives et politiques »1_{. Elles reflètent, dans le moindre des cas, le mode de gestion en cours dans}

l’Etat ou l’entité politique et peuvent être utilisées, de façon volontaire et consciente, pour impulser la transformation de ce même mode de gestion voire la création ou la transformation des structures internes de l’entité. Ainsi, affirme M. Bouvier, « elles ont […] à plusieurs reprises dans l’histoire joué un rôle majeur dans le processus de formation et de transformation de l’Etat, se situant à l’origine de la démocratie »2_.

Un tel rôle des finances publiques est vérifiable dans les trois grandes lois organiques sénégalaises relatives aux lois de finances, dont les deux dernières sont d’origine communautaire3_.

La loi organique n°75-64 du 28 juin 1975, qui remplace l’ordonnance de 19634_{, est}

aujourd’hui caractéristique de la période des budgets de moyens, c'est-à-dire du mode de gestion consistant en une simple répartition de ressources à consommer entre les services de l’Etat. Elle régira les finances publiques sénégalaises jusqu’à la fin du vingtième siècle.

Au milieu de la décennie 1990 cependant, l’Etat, engagé dans une union économique, en élargissement de l’union monétaire qui existait déjà5_{, sera soumis à la surveillance}

imposée par la nécessaire coordination des politiques budgétaires. Cela se traduira par une certaine harmonisation des législations et, notamment, de la législation budgétaire

1 Michel BOUVIER, « Mutations des finances publiques : du « macro » au « micro » », RFFP, n°79, 2002. 2 Michel BOUVIER, « Réforme des finances publiques : réforme de l’Etat », RFFP, n°73, 2001.

3 C'est-à-dire qu’elles procèdent de la transposition de directives de l’UEMOA relatives aux lois de finances. 4 Chanh Tam NGUYEN, Finances publiques sénégalaises, Paris, Ed. L’Harmattan, 1990, p. 90.

5 En 1994, à la faveur du changement de parité entre le franc CFA et le franc français, l’Union monétaire ouest africaine (UMOA) est devenue Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA).

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et financière. Aussi, la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances6 _{porta-t-elle l’empreinte de cette harmonisation.}

On n’aura pas fini, avec cette loi organique, de transposer la directive de l’UEMOA portant sur le même objet qu’apparaîtra, à travers l’espace communautaire, ce que le professeur J-P. Duprat appelle une « discordance entre les fondements juridiques existants et les pratiques nouvelles »7_{. En effet, durant la décennie 2000 et à la faveur de la}

prégnance du thème de la performance dans la gestion, plusieurs Etats de l’Union, pris de façon individuelle mais de concert avec leurs partenaires techniques et financiers, expérimenteront divers modes de gestion budgétaire ou d’évaluation de la gestion budgétaire. C’est ainsi que le Sénégal s’est soumis, dès l’année 2002, à la technique d’évaluation dite PEFA8_{. A partir de l’année 2006, il a commencé à expérimenter les}

budgets sous la forme d’un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT), décliné en Cadres de Dépenses Sectoriels à Moyen Terme (CDSMT). Le dénominateur commun à ces techniques et méthodes est qu’elles ne trouvent pas de fondement juridique dans les textes budgétaires, mais procèdent simplement d’accords passés avec les partenaires ou, plus prosaïquement, d’« impulsions externes »9_.

La quasi-généralisation de ces accords dans les Etats de l’UEMOA, qui traduit, dans une certaine mesure, l’importance attachée par les bailleurs à la performance dans la gestion, obligeait les instances communautaires à adapter le cadre juridique harmonisé de gestion des finances publiques au sein de l’Union. Ce fut l’objet de la série de directives adoptées en 2009. Au vu donc du contexte qui a prévalu au moment de leur adoption et de leur contenu, les nouvelles directives dépassent le cadre strictement financier. Comme le note le professeur J-P. Duprat parlant du cas français, « aux préoccupations traditionnelles en Finances publiques, s’ajoute la prise en compte d’une

6 Qui transpose la directive n°05/1997/CM/UEMOA relative aux lois de finances.

7 Jean-Pierre DUPRAT, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des problèmes, unification des outils et adaptation nationale des solutions », RFFP, n°98, 2007.

8 Pubilc expenditure and financial accountability 9 J.-P. DUPRAT, préc., note 7.

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dimension gestionnaire »10_{. L’importance de cette logique gestionnaire, sous-tendue par}

la démarche de performance, dans les textes financiers communautaires et, par suite, nationaux, est telle qu’il est aujourd’hui légitime de poser le thème qui met en regard « finances publiques et gestion par la performance dans les Etats membres de l’UEMOA ». Avant de développer davantage ce thème, il convient de définir quelques concepts.

2- Définition des concepts

Les finances publiques font l’objet de deux définitions au moins, selon que l’on se situe du point de vue strictement juridique ou du point de vue économique, et précisément dans la partie de l’économie étudiant la comptabilité nationale. Une troisième définition essaie de faire la synthèse des deux premières.

Du point de vue juridique, les finances publiques sont définies comme la branche du droit public consacrée à l’étude des règles et procédures qui régissent l’activité financière des personnes publiques ainsi que les agents chargés de son exécution. A travers les finances publiques au sens juridique, on étudie en effet les règles et procédures qui gouvernent le mode d’acquisition de leurs ressources par les collectivités publiques, le mode d’utilisation de ces ressources, la consignation ou enregistrement de ces opérations dans des comptes, ainsi que les règles qui régissent les agents préposés ou prenant part à ces opérations.

Les personnes publiques concernées par la discipline « finances publiques » sont l’Etat et ses démembrements, c'est-à-dire l’Etat primaire, les collectivités locales (ou territoriales dans certaines appellations)11_{, les établissements publics et, de façon générale, tous les}

organismes fonctionnant essentiellement ou au moins en partie au moyen des deniers publics. Suivant cette définition, on inclura aussi dans le champ d’application des finances publiques les structures inter ou supra-étatiques, telles que les regroupements d’Etats et les organisations internationales. C’est le cas d’organisations telles que

10 Id.

11 Michel BOUVIER, Marie Christine Esclassan et Jean-Pierre Lassale: Finances publiques, Paris, LGDJ, 2012, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014, pp. 359-360.

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l’Organisation des Nations unies (ONU), l’Union africaine (UA), l’Union européenne (UE) et l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA). On parle ainsi, fréquemment, de finances publiques communautaires pour évoquer les finances publiques de l’Union européenne. De la même manière, on parle de finances publiques communautaires pour le cas de l’UEMOA. Il est important de préciser cependant que l’adjectif communautaire est aussi appliqué à certaines collectivités infra étatiques : il s’agit, pour le cas de beaucoup de pays ouest africains, des communautés rurales. A titre d’exemple, le secrétaire de telles collectivités est appelé secrétaire communautaire par comparaison avec le secrétaire municipal pour la commune. Cependant, pour le cas spécifique des finances de la communauté rurale, l’adjectif communautaire est rarement utilisé, les finances de cette collectivité étant traitées, en même temps que celles de la commune et de la région, dans les finances locales. Ainsi, pour toute la suite de ce travail, l’usage éventuel des termes finances publiques communautaires renverra seulement aux finances publiques des communautés supra-étatiques et, particulièrement, à celles de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA).

Suivant la définition juridique, les finances publiques seraient donc, selon Arkwright et ses alliés, « l’étude des finances des personnes morales de droit public (Etat, collectivités territoriales, établissements publics) »12 _{ou, de façon plus large et selon Luc Saïdj}13_{, les}

finances des personnes publiques.

Toutefois, cette définition des finances publiques ne tient pas compte de certaines structures qui, bien que privées, prennent en charge des activités de la puissance publique. L’exemple souvent cité, en droit français, est celui des caisses régionales de sécurité sociale14_.

12 Edward ARKWRIGHT, Jean-Luc BŒUF, Cécile COURREGES, Stanislas GODEFROY, Manuela MAGNAN, Gautier MAIGNE et Manuel VAZQUEZ, Les finances publiques et la réforme budgétaire, Paris, la Documentation française, 2009, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 31 janvier 2015, p. 7. 13 Luc SAÏDJ, Finances publiques, Paris, Dalloz, 4e édition, 2003, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

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La prise en compte de telles structures a été possible grâce à l’approche économique des finances publiques. En effet, pour les besoins de la comptabilité nationale15_{, les finances}

publiques doivent inclure les finances de toutes les « unités industrielles dont l’activité économique principale consiste à effectuer des opérations de redistribution ou à produire des services non marchands (…) à partir de ressources provenant en majorité (…) de prélèvements obligatoires »16_.

Suivant la définition économique, les finances publiques seraient donc les finances des administrations publiques17_.

Mais, quoiqu’elle soit appropriée pour la comparaison des performances économiques des Etats, l’approche économique n’en comporte pas moins des insuffisances. En effet, telle qu’elle est économiquement définie, la notion d’administrations publiques ne tient pas compte des structures publiques exerçant des activités marchandes. Ces dernières sont en effet incluses dans les sociétés et quasi sociétés non financières, suivant la délimitation économique des secteurs d’activité.

C’est pourquoi pour certains auteurs, une troisième approche des finances publiques est nécessaire. Celle-ci est censée faire la synthèse des deux premières. Dans cette approche, les finances publiques sont définies comme étant les finances du secteur public, incluant à la fois les organismes exclus par la première définition et ceux qui ne trouvent pas place dans la deuxième.

Enfin, dans une sorte d’aporie juridique ou d’impossible définition du champ des finances publiques, quelques auteurs trouvent la définition synthétique insatisfaisante, parce que ne tenant pas compte de certaines situations ou de certaines exigences.

Ainsi, pour le Professeur Luc Saïdj, on peut étendre le champ d’application des finances publiques « en ajoutant aux finances du secteur public les opérations faites par les agents

15 Jean-Paul PIRIOU, La comptabilité nationale, Paris, la Découverte, 2012, disponible en ligne sur babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 31 janvier 2015.

16 L. SAÏDJ, préc., note 13.

17 Selon le professeur J-L. Albert, "c'est désormais à cette notion que se réfère le droit français avec le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique", cf. Jean-Luc ALBERT, Finances publiques, Paris, Dalloz, 2013, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 6 février 2015, p. 3.

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qui, sans être nécessairement placés sous le contrôle de la puissance publique, bénéficient d’une aide financière ou, de façon encore plus compréhensive, perçoivent des fonds du secteur public ». Dans cette conception, les finances publiques seraient donc simplement « les sentinelles de l’argent public », en se proposant de suivre celui-ci partout où il se trouverait. Le Professeur L. Saïdj propose aussi, dans cette extension du champ d’application des finances publiques, d’ajouter aux finances du secteur public les opérations d’un « secteur des services d’intérêt général » figurant, selon lui, à l’article 16 du traité de la Communauté européenne et introduit par le traité d’Amsterdam de 1997. Ce secteur comprendrait alors « des entreprises à participation publique (majoritaire ou minoritaire) et des entreprises sans participation publique mais placées sous régulation publique pour, à la fois, les contraindre au respect d’un minimum d’obligation de service public mais aussi permettre un certain financement public ».

Tout en approuvant cet effort d’exhaustivité et de précision dans la délimitation du champ des finances publiques, on se contentera de la synthèse faite des deux premières approches des finances publiques. Celle-ci permet en effet de saisir largement le champ des finances publiques des Etats de l’UEMOA et, en particulier, de celles du Sénégal18_.

La gestion - publique qui nous intéresse ici - est définie suivant deux approches : une approche organique et une approche matérielle. Au sens organique, qui l’identifie par « le domaine d’activité auquel elle s’applique », la gestion publique est la conduite des « activités publiques », c'est-à-dire celles des personnes publiques. Au sens matériel, elle est « la coordination d’organisations autonomes dans un environnement en évolution et par rapport à des objectifs souvent contradictoires »19_.

La performance, qui selon Jacques Chevalier est traditionnellement liée à l’économie de marché20_{, consiste « soit [dans] l’augmentation de la valeur produite (biens et services),}

18 Pour une distinction entre finances publiques et finances privées, voir Marc LEROY, « Les périmètres publics et privés des finances », RFFP, n°120, 2012, pp. 27-37.

19 Xavier GREFFE, Gestion publique, Dalloz, 1999, disponible en ligne sur www. babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 31 janvier 2015, pp. 7-8.

20 CHEVALIER JACQUES, « Performance et gestion publique », dans Réformes des finances publiques et modernisation de l’Administration, Mélanges en l’honneur du Professeur Robert Hertzog, Paris, Economica, 2010, p. 83-93.

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soit [dans] la réduction du coût de cette production (ressources consommées), soit [dans la conjugaison des deux, (…) cette exigence de performance [étant] rapportée à la finalité poursuivie (la recherche et la maximisation du profit), la contrainte de la concurrence poussant à un effort constant de compétitivité et de rentabilité »21_.

Appliqués à la sphère publique, certains paramètres de cette définition de la performance – tels que la recherche et la maximisation du profit et la concurrence - peuvent ne pas se révéler pertinents, mais l’essentiel demeure : la maximisation de la valeur et la minimisation des coûts. En outre, la gestion par la performance dans la sphère publique est une démarche globale. Selon H. Guillaume, G. Durand et F. Silvent, qui la définissent par son contenu :

« un système de gestion de la performance est un système de pilotage et de contrôle de l’action publique qui, en principe, comprend les fonctions suivantes : l’explicitation des objectifs des politiques publiques et l’identification des structures administratives responsables de leur mise en œuvre ; la définition de normes de performance traduisant un engagement sur le degré de réalisation de ces objectifs et sur les moyens qui y seront consacrés ; la mesure des résultats obtenus et leur reporting ; l’octroi de souplesse de gestion aux responsables en contrepartie de leurs engagements sur les résultats (contrats de performance) ; l’intégration des données de performance dans les décisions d’affectation des ressources, l’élaboration de budgets de résultats ; les modalités d’audit et d’évaluation ; le contrôle a posteriori des structures administratives »22_.

La notion de gestion par la performance est employée de manière indifférente -voire inconsciente- avec celle de gestion axée sur les résultats23_{. Il serait intéressant de voir ce}

qui peut les différencier.

Selon J. K. Kristensen, W. S. Groszyk et B. Bühler, « avec la gestion et la programmation budgétaires centrées sur les résultats, le gouvernement définit ce qu’un projet ou une

21 Id.

22 Henri GUILLAUME, Guillaume Durand et F. Silvent: Gestion publique : l’État et la performance, Paris, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2002, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014, p. 20.

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fonction spécifique doit réaliser en faveur de l’intérêt général, du progrès économique et social ou de la sécurité » et « après les avoir définis, un système basé sur les résultats prévoit habituellement des indicateurs qui permettent de vérifier dans quelle mesure il s’en rapproche »24_{. Ils indiquent plus loin que le terme de résultats pouvait avoir deux}

interprétations. Il peut, selon eux, s’agir des « conséquences attendues d’une action de l’Etat à l’égard de la société » comme il peut s’agir de «l’incidence effective, attendue ou non »25_.

En ne prenant en compte que les deux moments de la définition des objectifs et de la mesure des résultats, avec l’idée, selon la seconde conception des résultats, que ceux-ci, bons ou mauvais, peuvent n’être en rien dus à l’intervention de la collectivité publique, la gestion axée sur les résultats ne fait pas ressortir clairement le souci permanent de performance de l’action publique prôné par la nouvelle gestion publique.

Selon C. Pollitt26 _{en effet, la gestion performante, qu’il appelle gestion des}

performances et qu’il inclut, avec la gestion financière, dans la notion globale de gestion des ressources, a des objectifs et des outils. Ces objectifs, selon lui, sont :

- « instaurer un équilibre budgétaire global et le préserver ;

- affecter les ressources en respectant les priorités du gouvernement ;

- promouvoir l’utilisation efficace des ressources budgétaires affectées à l’exécution des programmes et services ».

Quant aux outils, ils consistent à :

- « fixer des objectifs pour l’action des administrations et allouer des ressources en conséquence ;

- définir les types d’autorité requis pour l’exécution de ces actions ;

24 Jens Kromann KRISTENSEN, Walter S. GROSZYK et Bernd BÜHLER, « L’élaboration et la gestion des budgets centrées sur les résultats », article dans la revue OCDE sur gestion budgétaire, vol.1, n°4, 2002, pp. 7-37. 25 Id, p. 11.

26 CHRISTOPHER POLLITT, « Intégrer Gestion des performances et Gestion financière », article dans la revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire, vol. 1, n°2, 2001, pp. 7-41, spécialement pp. 8-9.

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- déterminer de quelles informations il faut disposer pour savoir si les actions sont concrètement exécutées ;

- soumettre les performances à un système de récompenses et de sanctions ». Comme on peut le constater donc, la notion de gestion par la performance rend mieux compte du souci d’une action publique « vertueuse », de sa conception à sa réalisation, que celle de gestion axée sur les résultats. Pour Bernard Abate d’ailleurs, les résultats semblent n’être que des mesures de la performance. Il définit en effet trois types de résultats – efficacité, efficience et économie- qui sont « trois facteurs de performance ». C’est bien cette acception de la performance que l’on entend promouvoir au sein de l’UEMOA avec la révision, en 2009, du cadre harmonisé de gestion des finances publiques.

3- Espaces géographique et temporel considérés

L’Union économique et monétaire ouest africaine, qui constitue un élargissement, voire un complément27 _{à l’Union monétaire ouest africaine (UMOA)}28_{, est constituée par}

Traité du 10 janvier 1994, signé à Dakar (Sénégal) entre les gouvernements des sept pays d’Afrique de l’ouest cités ci-dessous, qui étaient déjà membres de l’UMOA. Il s’agit du :

- Gouvernement de la République du Bénin ; - Gouvernement du Burkina Faso ;

- Gouvernement de la République de Côte d’Ivoire ; - Gouvernement de la République du Mali ;

- Gouvernement de la République du Niger ; - Gouvernement de la République du Sénégal ; - Gouvernement de la République Togolaise.

27 Voir préambule du traité du 10 janvier 1994. 28 Traité du 14 novembre 1973.

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Le traité est définitivement ratifié et entré en vigueur au mois d’août de l’année de sa signature. Les gouvernements des Etats membres fondateurs seront rejoints en 1997 par le gouvernement de la République de Guinée Bissau engageant l’Etat du même nom. L’espace UEMOA constitue le cadre géographique général de l’étude, mais seul le cas du Sénégal sera étudié de façon spécifique29 _{car, parmi les autres Etats de l’Union, rares}

sont ceux qui pouvaient permettre une étude comparative. En effet, le cadre de gestion par la performance, adopté par les instances communautaires entre les mois de mars et juin 2009, devait être mis en application à partir du 1er janvier 2012. Or, au 31 décembre 2011, seul le Sénégal avait pratiquement transposé l’intégralité des directives instaurant le nouveau cadre de gestion –il ne manquait que la transposition de la directive portant code transparence et de la directive portant nomenclature budgétaire de l’Etat, qui seront réceptionnées en droit interne sénégalais dans le courant de l’année 2012. Au 31 décembre 201230 _{encore, en dehors du Sénégal, seul le Niger avait}

transposé une directive. Cela justifie, s’il en était besoin, le choix de concentrer l’étude sur le seul cas du Sénégal.

L’espace temporel concerné par cette étude devrait commencer à partir de la décennie mille neuf cent quatre vingt-dix qui a vu la naissance de cet objet de connaissance que constituent les finances publiques de l’Union économique et monétaire ouest africaine. Seule une perspective de rappel historique pourrait nous amener à remonter jusqu’au début de la période postcoloniale. C’est en mille neuf cent soixante trois en effet qu’est née la première union monétaire en Afrique de l’ouest, l’Union monétaire ouest africaine (UMOA).

29 L’étude était cependant entamée sur une volonté de comparaison en choisissant, avec le Sénégal, un autre Etat de l’UEMOA.

30 Soit à la 2e

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4- Revue de la littérature

Les finances publiques sont aujourd’hui un domaine de connaissance bien exploré et les ouvrages de référence en la matière sont nombreux31_{. Ils abordent tous les thèmes}

que l’on peut considérer aujourd’hui comme classiques des finances publiques, tels que :

- la neutralité ou le caractère d’instrument des finances publiques, autrement dit finances publiques classiques (avec les libéraux classiques), interventionnistes (avec Keynes) ou néoclassiques32 _;

- les principes budgétaires33 _;

- les phases de préparation, d’adoption, d’exécution et de contrôle du budget de l’Etat34 _;

- la fiscalité35_{, la dette, la trésorerie}36 _;

- les finances locales et les finances sociales37_.

Fondamentalement cependant, ce ne sont pas tous ces thèmes qu’abordent les ouvrages, articles, revues et rapports parus cette dernière décennie en matière de finances publiques ; ou, dans le cas où ils sont traités, c’est sous un nouvel angle, qui insiste davantage sur le mode de gestion. On peut ainsi relever, entre autres remarques, que :

- si l’annualité budgétaire suscite un regain d’intérêt, c’est moins par son principe, qui s’applique aux crédits de paiement, que par son importante exception

31 Michel BOUVIER, Marie Christine Esclassan, Jean-Pierre Lassale: Finances publiques, Paris, LGDJ, 8e édition, 2006, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

32 M. BOUVIER, préc., note 11, pp. 215-256. 33 Id, pp. 317-360.

34 Id, pp. 387-501. 35 Id, pp. 709-848. 36 Id, pp. 599 & suiv.

37 Xavier BADIN et Etienne DOUAT, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, Paris, Presses Universitaires de France, coll. Thémis, 3e édition, 2006, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

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constituée par les autorisations d’engagement ou, de façon générale, les budgets pluriannuels38 _;

- l’unité budgétaire renvoie présentement à la question du périmètre des politiques publiques, c’est-à-dire à la nécessité de tenir compte de tous les moyens entrant dans leur exécution ; un bilan moyens utilisés - résultats obtenus n’ayant pas de sens pour l’Etat lorsqu’il recourt par exemple à des organismes autonomes pour l’exécution de certaines politiques sans comptabiliser les moyens que ceux-ci y consacrent39_{. Il est donc question de consolidation des}

comptes de l’Etat avec ceux des opérateurs, voire de leur combinaison avec ceux des organismes sociaux et des collectivités locales afin de pouvoir fournir à tous les partenaires (comme, par exemple, autorités communautaires, partenaires techniques et financiers) une information exhaustive sur les finances publiques nationales. On perçoit donc, à ce niveau aussi, un nouvel angle d’appréhension des finances locales et sociales, où William Gilles pourrait voir « des répercussions du nouveau contexte sur le principe de l’unité budgétaire »40 _;

- les phases de préparation, d’adoption, d’exécution et de contrôle du budget de l’Etat sont étroitement liées aux mêmes phases des politiques publiques, avec la définition des objectifs et indicateurs, l’exécution des actions et le contrôle a posteriori mais aussi permanent, ou contrôle de gestion.

Le thème nouveau donc est, sous des appellations diverses – nouvelle gestion publique41_{, nouvelle gouvernance financière}42_{, gestion par la performance}43_{, gestion}

38 M. BOUVIER, M.C Esclassan et J-P Lassale, préc., note 11, pp. 349-355. 39 Id, pp. 329-334.

40 William GILLES, Les transformations du principe de l’unité budgétaire dans le système financier public contemporain, Paris, Dalloz, 2007, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 1er février 2015, p. 71.

41 Bernard ABATE: La nouvelle gestion publique, Paris, L.G.D.J., 2000, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014, 152p.

42 André BARILARI: La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’État, Paris, LGDJ, 2010, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

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axée sur les résultats44_{, nouveau cadre budgétaire}45_{, etc.-, le nouveau mode de gestion}

publique (à la fois financière et opérationnelle) axée sur les résultats46 _{et la}

performance.

Au vu de cette littérature, on se rend compte de l’existence désormais d’un lien, sinon indéfectible, du moins solide entre finances publiques et gestion publique, la gestion par la performance47_.

5- Apport scientifique et pratique de l’étude

C’est ce thème nouveau de la gestion performante48 _{qui occupe les auteurs en}

finances et gestion publiques de l’espace francophone depuis une quinzaine d’années. Il faut dire en effet que le thème est plus ancien dans les pays anglo-saxons. Dans un article de la revue de l’OCDE49_{, les auteurs retracent les expériences des différents pays}

membres en matière de gestion axée sur les résultats et les performances. Ils montrent ainsi qu’en France, si des informations sur les performances ont été progressivement intégrées au budget à partir des années 1990, ce n’est qu’en 2001 que cela a été systématisé avec la modification du « décret-loi de 1959 relatif aux lois de finances ». La réforme a été matérialisée par l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances, couramment abrégée LOLF.

43 H. GUILLAUME, préc., note 22.

44 J. K. KRISTENSEN, W. S. GROSZYK et B. BÜHLER, préc., note 24.

45 Frank MORDACQ: La LOLF : un nouveau cadre budgétaire pour réformer l’État, Paris, LGDJ, 2006, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014, 412p.

46 France, Cour des COMPTES, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF): un bilan pour de nouvelles perspectives, rapport public thématique, Paris, la Documentation française, 2011, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

47 Damien CATTEAU: La LOLF et la modernisation de la gestion publique : la performance, fondement d’un droit public financier rénové, Paris, Dalloz, 2007, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

48 Sur une relativisation de la nouveauté du thème ou la manière de comprendre la "nouvelle gestion publique", voir JEAN-RENE BRUNETIERE, « Indicateurs, évaluation et typologie des objectifs: contrôle de gestion et performance sociale », article dans la R.F.A.P., n°148, 2013, pp. 967-976, spécialement p. 970.

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Le mouvement de la réforme des finances et de la gestion publiques ayant une tendance universelle, il fit son apparition dans les pays d’Afrique de l’ouest francophone au début des années 200050 _{soutenu, comme beaucoup de grandes réformes dans les pays en}

développement, par des bailleurs de fonds multilatéraux tels que le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale (BM) et l’Union européenne, mais aussi bilatéraux (Canada, Pays-Bas, France, etc.)51_{. Il s’agissait de diverses initiatives, prises}

par chaque pays de façon individuelle, « en vue du renforcement et de l’amélioration de la qualité de la gestion des finances publiques ». Parmi ces initiatives, sont citées, entre autres, « des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, des tests sur la réforme de la conditionnalité, des programmes de renforcement de la gestion budgétaire, le cadre de dépenses à moyen terme ». Ne voulant pas rester en marge de ces évolutions, la Commission de l’UEMOA avait envoyé dans les différents Etats membres une mission52

dont l’objectif annoncé était « d'évaluer le niveau d’application des directives sur les finances publiques et sur le Syscoa ». Dans les conclusions et recommandations de son rapport53 _{de septembre 2004, pourtant, la mission annonçait déjà une « relecture}

desdites directives dans la perspective d’une gestion budgétaire axée sur les résultats ». Cette relecture devenait de plus en plus inévitable avec les échos de l’expérimentation, dans certains Etats membres, des nouvelles méthodes de gestion rappelées ci-dessus. C’est ainsi qu’à l’occasion de sa troisième réunion tenue à Ouagadougou du 27 juin au 1er juillet 2005, le Comité de suivi des directives portant harmonisation du cadre juridique,

50 Nicaise MEDE, « L’établissement d’une comptabilité patrimoniale de l’Etat au Bénin: avancée et contrainte », article dans la RFFP, n°98, 2007, pp. 109-118; Alain PARIENTE et Abou Saïb COULIBALY, « Programmes et mesure de la performance en France et dans les pays africains », article dans la RFFP, n°98, 2007, pp. 33-45; Félix TANO, « La rationalisation de la gestion budgétaire en Afrique: l’exemple de la Côte-d’Ivoire », article dans la RFFP, n°98, 2007, pp. 47-60; Jean-Gustave SANON, « L’objectif de performance dans la politique d’harmonisation des finances publiques dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) », article dans la RFFP, n°98, 2007, pp. 61-67; Salif YONABA, « Les contraintes de l’harmonisation d’un droit budgétaire rénové dans la zone UEMOA », article dans la RFFP, n°98, 2007, pp. 69-79.

51 COMMISSION DE L’UEMOA:Termes de référence de l’étude sur les nouveaux cadres de gestion des finances

publiques dans les Etats membres de l’Union économique et monétaire ouest africaine: la gestion axée sur les résultats, inédit.

52 Mission d’évaluation de la mise en œuvre des directives sur les finances publiques et sur le système comptable ouest africain (SYSCOA).

53 COMMISSION DE L’UEMOA: Rapport de synthèse de la Mission d’Evaluation de la mise en œuvre des

directives sur les finances publiques et sur le système comptable ouest africain (SYSCOA), Ouagadougou, 2004, inédit.

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comptable et statistique des finances publiques au sein de l’UEMOA identifiait, parmi les justifications d’une relecture des directives de 1997, « le besoin d’adapter les directives en vue de prendre en charge les exigences de la gestion axée sur les résultats », même si l’ordre du jour de la réunion portait principalement sur l’«examen des directives » de 1997 . L’impact possible de cette nouvelle méthode de gestion sur les directives du cadre harmonisé de gestion des finances publiques faisait en effet déjà l’objet d’une étude et il s’agissait, selon le rapport de la 3e _{réunion du Comité de suivi, « d’analyser l’impact » et,} « en cas de besoin, de réécrire les règles de gestion qui seraient en contradiction avec la nouvelle approche budgétaire ».

Pour la relecture des directives de 1997, le Comité de suivi avait deux options :

1) « soit élaborer des projets de Directives après toilettage des omissions, incohérences et redondances » ;

2) « soit attendre les conclusions de l’étude sur l’impact des réformes budgétaires relatives à la gestion axée sur les résultats pour élaborer des projets des directives à soumettre au Conseil des Ministres ».

C’est probablement la deuxième option qui a prévalu et a abouti à l’adoption du nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques à travers les directives de 2009 qui ont consacré, de façon textuelle au sein de l’Union, la gestion axée sur les résultats ou la gestion par la performance.

Au sein de l’espace communautaire de l’UEMOA, les écrits académiques ne foisonnent pas sur les finances publiques en général, et sur le thème nouveau de la gestion par la performance en particulier. Pour le cas du Sénégal par exemple, les ouvrages existant en finances publiques sont soit antérieurs à la naissance même de l’UEMOA54 _{ou du}

54 Charles FOURRIER, Finances publiques du Sénégal, Paris, Pedone, 1975, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014; René CELIMENE: Droit budgétaire et comptabilité publique au Sénégal, Les Nouvelles éditions africaines, 1985, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014.

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nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques55_{, soit généralement axés}

sur des questions de droit fiscal56 _{ou sur un aspect particulier du droit budgétaire}57_{. Cela}

montre tout l’intérêt d’un renouvellement de la réflexion sur les finances publiques d’une part et, d’autre part, d’une contribution à la diffusion de la connaissance sur le sujet tout nouveau, dans l’espace considéré, de la gestion par la performance. Cela nous paraît nécessaire, car même si les finances publiques et la nouvelle gestion publique commencent à faire l’objet d’une littérature assez abondante dans les pays développés, les législations et pratiques qui y ont cours dans ces domaines ne sont pas forcément reproduites à l’identique dans l’espace UEMOA. Elles ont parfois connu bien des adaptations sous les tropiques.

Au plan pratique, l’articulation simple de la thèse peut se révéler didactique pour le cas du Sénégal58_{, dans la mesure où l’on en est encore à la phase de préparation de la mise}

en œuvre de la démarche de performance. Les acteurs concernés par la mise en route de cette réforme cherchent encore à comprendre à quoi elle devrait donner lieu. Beaucoup de responsables accueillent même avec grande appréhension cette nouveauté. Il n’est pas, parmi les autorités budgétaires, jusqu’à un ancien directeur du budget, devenu plus tard directeur général des finances, qui ne se soit réjoui du décalage quinquennal de l’application des textes de transposition, délai suffisant pour ces responsables pour qu’ils puissent prendre leur retraite et laisser la mise en branle de ce « lourd dispositif » à la jeune génération.

55 Thiamba GUEYE, L’incidence de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA) sur les finances publiques de ses Etats membres, Paris 2, 2011, Thèse, disponible en ligne sur www.theses.fr, consulté le 26 novembre 2014. Cette thèse est soutenue après l’adoption du nouveau cadre au niveau de l’UMEAO mais à une date où aucune des directives de ce nouveau cadre n’a encore été transposée. Aussi, ne pouvait-elle traiter de l'incidence de ces directives sur les finances publiques des Etats membres de l'UEMAO.

56 Alioune DIONE: Le droit douanier à l’épreuve des réseaux informatiques : le défi du commerce électronique, Grenoble 2, 2007, Thèse, disponible en ligne sur www.theses.fr, consulté le 26 novembre 2014; Abdoul Hamid Fall: Contribution à une réflexion sur la fiscalité de développement au Sénégal, Université des Sciences sociales de Toulouse, 2001, Thèse, disponible en ligne sur www.theses.fr, consulté le 26 novembre 2014.

57 Abdoulaye BALDE:Le contrôle des finances publiques au Sénégal, Villeneuve d'Ascq, Presses universitaires du Septentrion, 2002, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 12 novembre 2014. 58 Cela devrait l’être pour les autres pays aussi qui en sont encore à la transposition des directives.

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6- Problématique

Sur ce thème des finances publiques et de la gestion par la performance dans les Etats membres de l’UEMOA, plusieurs questions sont à soulever.

On peut d’abord se demander pourquoi ce regain d’intérêt pour la gestion en général, et pour la performance en particulier. Pourquoi l’Etat ou les structures publiques de façon générale, considérés traditionnellement comme étant en dehors du champ de la concurrence, propre au secteur privé, sont désormais appelés à être performants ? Et pourquoi cette question de la performance est introduite par le truchement des finances publiques ? En fin de compte, quel rapport entre finances publiques et gestion par la performance ?

Avant de répondre à cette question, il convient de rappeler la démarche méthodologique qui a été suivie dans cette étude.

7- Méthodologie

Les directives qui ont instauré le nouveau cadre harmonisé de gestion des finances publiques dans l’UEMOA, ainsi que celles qui les ont précédées et qui sont relatives aux finances publiques communautaires, ont constitué les matériaux de base pour traiter du thème des finances publiques et de la gestion par la performance au sein de l’Union. Les principales directives de ce cadre se répartissent en trois catégories :

- celles qui concernent le cadre juridique des finances publiques59_;

- celles qui sont relatives au cadre comptable des finances publiques60_;

- et celles qui régissent le cadre statistique des finances publiques61_.

59 Directive n°06-2009/CM/UELMOA du 26 juin 2009 portant loi de finances au sein de l’UEMOA, disponible en ligne sur www.uemoa.int, consulté le 16 novembre 2014; Directive n°07/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA, disponible en ligne sur www.uemoa.int, consulté le 16 novembre 2014.

60Directive n°09/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant plan comptable de l’Etat (PCE) au sein de l’UEMOA, disponible en ligne sur www.uemoa.int, consulté le 16 novembre 2014.

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Il faut ajouter au cadre juridique la directive portant code de transparence dans la gestion des finances publiques62_.

Mais le droit a enseigné que parmi les actes juridiques internationaux, certains ont besoin d’être réceptionnés en droit interne avant de pouvoir s’appliquer. Il en est particulièrement ainsi des directives communautaires, qui sont de la législation indirecte fixant un cadre général, et qui nécessitent donc l’intervention des autorités nationales de chaque Etat-partie pour recevoir un contenu concret63_{. A l’opposé des}

règlements qui sont d’application immédiate, les directives doivent être transposées en droit interne pour recevoir force exécutoire. Cela étant, il a été intéressant de voir comment les Etats membres de l’UEMOA – et particulièrement le Sénégal- ont internalisé les directives de l’Union relatives aux finances publiques. Les règles de finances publiques internes sénégalaises ont donc aussi fait partie des matériaux de travail. Dans le cadre de l’internalisation des directives communautaires précitées par exemple, le Sénégal a pris un certain nombre de lois64 _{et de décrets}65_{. Il est évident qu’il}

a été nécessaire aussi de faire appel à la doctrine. Quels que soient les handicaps dont elle peut souffrir, la science des finances publiques a aujourd’hui pris ses marques et

61 Directive n°08/09/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de l’UEMOA, disponible en ligne sur www.uemoa.int, consulté le 16 novembre 2014 ; Directive n°10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant tableau des Opérations financières de l’Etat (TOFE) au sein de l’UEMOA.

62 Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de Transparence dans la Gestion des Finances publiques au sein de l’UEMOA, disponible en ligne sur www.uemoa.int, consulté le 16 novembre 2014.

63 Célia ZOLYNSKI: Méthode de transposition des directives communautaires : étude à partir de l’exemple du droit d’auteur et des droits voisins, Paris, Dalloz, 2007, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, , consulté le 20 novembre 2014.

64 Loi n°2012-22 du 27 décembre 2012 portant Code de Transparence dans la Gestion des Finances publiques, JO n°6711 du samedi 2 février 2013, disponible en ligne sur www.jo.gouv.sn, consulté le 16 novembre 2014; Loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances, JO n°6618 du samedi 15 octobre 2011, disponible en ligne sur www.jo.gouv.sn, consulté le 16 novembre 2014, qui remplacera à terme la loi organique n°2001-09 du 15 octobre relative aux lois de finances, JO n°6015 du samedi 10 novembre 2001, disponible en ligne sur www.jo.gouv.sn, consulté le 16 novembre 2014.

65 Décret n°2011-1880 du 24 novembre 2011 portant règlement général sur la comptabilité publique, JO n°6649 du samedi 10 mars 2012, disponible en ligne sur www.jo.gouv.sn, consulté le 16 novembre 2014; Décret n°2012-92 du 11 janvier 2012 portant plan comptable de l’Etat, JO n°6662 du samedi 5 mai 2012, disponible en ligne sur www.jo.gouv.sn, consulté le 16 novembre 2014; Décret n°2012-673 du 4 juillet 2012 portant nomenclature budgétaire de l’Etat; Décret n°2012-341 du 12 mars 2012 portant tableau des opérations financières de l’Etat, JO n°6670 du samedi 9 juin 2012, disponible en ligne sur www.jo.gouv.sn, consulté le 16 novembre 2014.

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apporte une réflexion intéressante sur tous les phénomènes financiers des personnes publiques. On s’est intéressé à ce qu’elle a produit sur les finances et la gestion publiques en général et, en particulier et à titre de comparaison, à son apport sur la gestion par la performance dans des pays autres que ceux de l’UEMOA. Dans cette optique, les pays de l’OCDE ont été un choix judicieux en ce qu’ils sont la source d’inspiration en matière de gestion axée sur les résultats ou par la performance. Il a été ajouté aux textes et à la doctrine l’analyse des institutions, techniques ou mécanismes mis en place et censés participer de l’amélioration de la gestion.

Chaque texte, institution, technique ou mécanisme considéré a été analysé de près afin de voir, dans une démarche inductive – c'est-à-dire par sa confrontation à la théorie généralement admise de la nouvelle gestion publique -, celles de ses dispositions ou actions qui participent de la gestion par la performance. Dans une démarche déductive aussi, on a essayé, pour l’essentiel, d’apporter une contribution sur la manière dont ces textes, institutions, techniques ou mécanismes de la nouvelle gestion publique seraient mis en œuvre. Dans une démarche comparative enfin, on a confronté à l’occasion les règles, institutions, techniques ou mécanismes communautaires de l’UEMOA, ou ceux de l’Etat étudié en particulier, avec les règles, institutions, techniques ou mécanismes d’entités semblables.

8- Réponse à la problématique et annonce du plan

Si l’on revient à la question soulevée plus haut, la réponse que l’on voudrait apporter, et qui constitue aussi la thèse que l’on entend défendre ici, est que le rapport entre finances publiques et gestion par la performance n’est nullement – comme cela a été par le passé - celui de deux choses contradictoires. Les finances publiques ont certes – comme cela a été le cas pour beaucoup de réformes - servi de moyen d’introduction (ou de réintroduction) du thème de la performance dans la sphère publique, mais elles sont aussi, désormais, un des champs de celle-ci dans le cadre d’un système global que l’on entend mettre en place : la démarche de performance dans les politiques publiques. Le système est global en ce qu’il a vocation à toucher tous les ordres de collectivités publiques ainsi que l’organisation, les procédures et les agents de celles-ci. Il est global