M. Jean-François BOUDET, Maître de conférences en Droit public, HDR, Université Paris-Descartes, Rapporteur

ECOLE DOCTORALE PRATIQUES THÉORIES DU SENS THÈSE DE DOCTORACT POUR OBTENTION DU GRADE DE

DOCTEUR DE L’UNIVERSITÉ PARIS 8

Discipline: DROIT PUBLIC

Présentée et soutenue publiquement par:

MADALENA DA PIEDADE CHICONELA SANTANA

ÉDUCATION ET DÉCENTRALISATION

Le régime juridique du transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales au Mozambique

Co-directeurs de Thèse:

Mme GENEVIÈVE KOUBI, Professeur agrégé de Droit public, Université Paris 8 M. STÉPHANE DOUAILLER, Professeur de Philosophie, Université Paris 8

Soutenue le ________________

Jury:

M. Jean-François BOUDET, Maître de conférences en Droit public, HDR, Université Paris-Descartes, Rapporteur

M. Gilles J. GUGLIELMI, Professeur agrégé de Droit public, Université Paris 2 Panthéon-Assas, Rapporteur

M. Georges NAVET, Professeur de Philosophie, Université Paris 8, Suffragant

Résumé

Au Mozambique, la révision constitutionnelle de 1996 a permis l’introduction d’une politique décentralisatrice de l’administration publique. Le pays devient ainsi un État unitaire décentralisé. Depuis, en 1997, des lois et des règlements aménageant le régime juridique de la mise en œuvre de la décentralisation, ont été adoptés. Ces textes concernent notamment, le processus électoral local, le cadre légal pour l’implantation des collectivités territoriales, l’organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales, le régime financier et la tutelle de l’État sur les collectivités territoriales.

La décentralisation se matérialise à travers le transfert effectif de compétences de l’État aux collectivités territoriales, dans plusieurs domaines, notamment dans le domaine de l’éducation. Néanmoins, le Décret permettant le transfert effectif des compétences fut seulement adopté en 2006, et encore aujourd’hui la mise en œuvre de ce règlement demeure défaillante. Ce travail analyse le cadre légal de la décentralisation et du transfert de compétences dans le domaine de l’éducation en particulier, en vue de comprendre les problématiques liées à l’application de cette législation, d’en discerner les obstacles et d’imaginer des solutions possibles. L’étude met en évidence la question de la nécessité d’une décentralisation effective, à travers le transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales de façon à compléter la réforme de l’administration publique dans le pays, permettant ainsi le renforcement de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. Néanmoins, au delà des conditions matérielles et financières, il est nécessaire d’inscrire la décentralisation comme l’une des priorités du gouvernement. Ce qui nous conduit à conclure que la décentralisation reste un processus inachevé au Mozambique, car, hormis quelques exceptions, le transfert des compétences n’est pas effectif et l’intégralité du pays n’est pas décentralisée.

Mots clés : Collectivités territoriales, Décentralisation, Compétences, Éducation, Transfert de compétences, Mozambique.

Abstract

In Mozambique the constitutional revision of 1996 led to the introduction of a of decentralizing public administration policy. The country becomes a decentralized unitary state. Since 1997, laws and regulations adjusting the legal regime of the implementation of decentralization were adopted, including the local electoral process, the legal framework for the implementation of local authorities, the organization and functioning local authorities, the financial system and the supervision of the State local authorities. Decentralization is through the effective transfer of skills from the state to local governments, in several areas, particularly in the field of education. However, the decree allowing the transfer of powers was adopted only in 2006, and even today the implementation of this regulation remains deficient. This paper analyzes the legal framework for decentralization and transfer of competencies in the field of education in particular, to understand the issues related to the application of this legislation, recognize the obstacles and devise possible solutions. The study highlights the issue of the needs for effective decentralization through the transfer of powers from the state to local governments in order to complete the reform of public administration in the country, thus strengthening the democracy and good governance at the local level.

However, beyond the material and financial conditions there is the need to include decentralization as one of the priorities of the government. This leads us to conclude that decentralization remains an unfinished process in Mozambique, because, in spite of few exceptions, the transfer of skills is not effective and the entire country is not decentralized.

Keywords: Local Authorities, Decentralization, Skills, Education, Transfer of skills, Mozambique.

Resumo

Em Moçambique, a revisão constitucional de 1996 permitiu a introdução de uma política de descentralização da administração pública. O país torna-se assim um Estado Unitário descentralizado. Em 1997 o parlamento e o governo adoptaram leis e regulamentos que fixam o regime jurídico da implementação da descentralização, estabelecendo nomeadamente normas sobre processo eleitoral local, sobre o quadro legal para a implementação das autarquias locais, sobre a organização e funcionamento do poder local, sobre o sistema financeiro e sobre a tutela do Estado sobre as autarquias locais. A descentralização de poderes efectua-se mediante a transferência efectiva de competências do Estado para as autarquias locais, em várias áreas, como por exemplo em matéria de educação. No entanto, o decreto que permite a transferência efectiva de poderes só foi adoptado em 2006, e até hoje a aplicação do deste diploma legal permanece deficiente. O presente trabalho analisa o quadro legal da descentralização e da transferência de competências no domínio da educação em particular, com o objectivo de compreender as problemáticas ligadas à aplicação desta legislação, identificar os obstáculos e propor soluções possíveis. O estudo realça a necessidade de uma descentralização efectiva através da transferência de competências do Estado para as Autarquias locais com vista a completar o processo de reforma da Administração Pública no país, reforçando assim a democracia e contribuindo para a boa governança ao nível local. No entanto, para além das condições materiais e financeiras é necessário que a descentralização faça parte das prioridades definidas pelo governo. Assim, a descentralização mantém-se um processo inacabado, em Moçambique, pois, excepto alguns casos, a transferência de competências não foi efectuada e a descentralização não cobre todo o país.

Palavras-chave: Autarquias locais, Descentralização, Educação, Competências, Transferência de competências, Moçambique.

REMERCIEMENTS

Une étude d’une telle envergure comme la thèse que j’ai entrepris de réaliser, ne serait pas une réalité si je n’avais pas compté sur l’appui et le soutien d’autres personnes.

Je tiens ainsi à remercier à tous ceux qui m’ont accompagnée tout au long de ma formation contribuant à ce que ce projet se transforme en réalité.

Je voudrais d’abord remercier à Mme Geneviève Koubi, ma directrice de thèse, qui a pu me donner des conseils avisés et plus important encore je la remercie pour le soutien constant et gentil apporté tout au long de ma recherche.

Je remercie également à M. Stéphane Douailler pour avoir accepter de co- diriger ma thèse. Une codirection remplie de précieux avis et d’une disponibilité infaillible.

Mes remerciements s’adressent aussi à Marie-Hélène Chambrin, et aux amis de Cised, François Wendel, Jean Bernard et Francis, pour la relecture précieuse de ma thèse.

Je tiens à remercier mes parents, Mahau Pedro Chiconela et Maria Margarida Madeira, qui aujourd’hui ne sont pas parmi nous, qui ont toujours donné la priorité à ma formation. Merci papa et maman, que Dieu vous garde à son côté.

Mes plus profonds remerciements vont à mon époux Carlos Alberto Pinto Santana, qui était tout le temps et inconditionnellement de mes côtés, un soutien infaillible et constant tout au long de ma recherche, m’aidant à relever les difficultés et se fixer sur l’objectif principal qui était de conclure la thèse. Malgré la distance, nous avons pu souder notre famille et je suis fier de lui et de nos enfants, Carlos Alberto Pinto Santana Júnior et Darren Malik de Chiconela Santana. Merci, je vous aime beaucoup!

SOMMAIRE

INTRODUCTION ... 9

I^ère PARTIE ORGANISATION TERRITORIALE ET SYSTÉME ÉDUCATIF AU MOZAMBIQUE ... 27

TITRE I : ADMINISTRATION DE L’ÉDUCATION AU MOZAMBIQUE ... 29

Chapitre I: Administration et éducation au Mozambique ... 31

Chapitre II : Organisation du système éducatif au Mozambique ... 91

TITRE II : L’ÉDUCATION ENTRE DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION ... 135

Chapitre I : Déconcentration et Administration de l’éducation ... 137

Chapitre II: Vers une gestion décentralisée de l’éducation ... 165

CONCLUSION I^ère PARTIE ... 218

II^éme PARTIE TRANSFERTS DES COMPÉTENCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DU MOZAMBIQUE ... 223

TITRE I : L’ÉDUCATION, OBJET ET OBJECTIF DU TRANSFERT DES COMPÉTENCES ... 230

Chapitre I : La décentralisation et les transferts de compétences ... 233

Chapitre II : La décentralisation et l’éducation dans le contexte régional ... 294

TITRE II : FORMES ET DYNAMIQUES DU TRANSFERT DE COMPÉTENCES ... 315

Chapitre I : Les modalités des transferts des compétences dans le domaine de l’éducation ... 316

Chapitre II : Les procédures du transfert des compétences ... 344

CONCLUSION IIème PARTIE ... 349

CONCLUSION GÉNÈRALE ... 352

BIBLIOGRAPHIE ... 357

TABLE DES MATIÈRES ... 388

INDEX ... 391

ANNEXES ... 394

SIGLES, ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS - AJDA: Annuaire Juridique de Droit Administratif

- ANAMM: Association Nationale des Municipalités Mozambicaines - AR: Assemblée de la République

- Art.: Article

- ATM: Autorité Tributaire du Mozambique - BAD: Banque Africaine de Développement - BM: Banque Mondiale

- BR: Bulletin de la République

- CADH: Charte Africaine des Droits de l’Homme - CC: Conseil Constitutionnel

- CE: Conseil d’État

- CEDEAO : Communauté Économique des États de l’Afrique de l’Ouest - CITE : Classification Internationale des Types d’Éducation

- CM: Conseil des Ministres

- CMCM: Conselho Municipal da Cidade de Maputo - Coord.: Coordination

- CRM: Constitution de la République du Mozambique

- CRPM: Constitution de la République Populaire du Mozambique - CRF: Constitution de la République Française

- CRP: Constitution de la République Portugaise

- DDE: Direction des Services Districtaux de l’Éducation - DHDH: Déclaration Universelle de Droit de l’Homme - Dir.: Direction

- DPE: Direction Provinciale de l’Éducation - Ed.: Édition

- EGFAE : Statut Général des Fonctionnaires et Agents de l’État - ETP : Éducation pour tous

- FCA : Fonds de Compensation Municipal - FMI: Fonds Monétaire International

- FRELIMO : Front de Libération du Mozambique - Id. Idem

- Ibid: Ibidem

- INE: Institut National de Statistique

- LJDJ: Librairie Générale de Droit et Jurisprudence - LOLE: Loi Organique des Organes Locaux de l’État - MARP: Mecanismo de Avaliação de Pares

- MEC: Ministère de l’Éducation et Culture

- MINED: Ministère de l’Éducation Nationale (Mozambique)

- N°: Numéro

- NEPAD: Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique - Obs: Observations

- OCDE: Organisation de Coopération et Développement Economique - OLE : Organes Locaux de l’État

- OMD: Objectifs du Millénaire pour le Développement - ONG : Organisation non gouvernementale

- ONU: Organisation des Nations Unies - Op. Cit: Opere citato

- OUA: Organisation de l’Union Africaine - P.: Page

- PP: Pages

- PALOPs: Pays Africains de Langue Officielle Portugaise

- PARPA: Plan d’Action Pour la Réduction de la Pauvreté Absolue - PEEC: Plan Stratégique de l’Éducation et de la Culture

- PIDES: Pacte International des Droits Économiques, Sociaux et Culturels - PIDCP: Pacte International sur les Droits Civiques et Politiques

- PNE : Politique Nationale de l’Éducation - PR: Président de la République

- PRE: Programme de Réhabilitation Économique - PUF : Presses Universitaires de France

- RAU : Réforme Administrative Ultramarine - RDP: Revue de droit public

- RENANO: Résistance Nationale du Mozambique - RFDA: Revue Française de Droit Administratif - RJOI : Revue Juridique de l’Océan Indien

- SADC: Southern African Development Community (Communauté de Développement des Pays de l’Afrique Australe).

- SNE: Système National de l’Éducation - TA: Tribunal Administratif

- UA : Union Africaine

- UEM : Universidade Eduardo Mondlane

- UNESCO: Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture

- UP : Universidade Pedagógica - Vol: Volume

INTRODUCTION

Aujourd’hui l’existence légale de la décentralisation au Mozambique est une réalité. Depuis 1996, plusieurs démarches ont été entamées pour la mise en œuvre de cette réforme. Néanmoins son exercice effectif suscite une préoccupation de notre part². En effet, les compétences sont bien prévues par les textes, mais il subsiste certaines contraintes qui empêchent la mise en œuvre de la décentralisation : celle-ci devrait se manifester par le transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales. Si l’objectif du pouvoir local fixé par l’article 271 de la Constitution de la République est bien «d’organiser la participation des citoyens dans la solution des problèmes dans leur communauté et de promouvoir le développement et l’approfondissement de la démocratie», alors il est nécessaire de permettre à ces citoyens de participer au développement de leur commune.

Dans ce contexte, l’intervention des citoyens est fondamentale, directement ou indirectement, par le biais des organes municipaux; elle devrait influer sur la solution des problèmes, sur les conditions de l’existence des écoles de la commune, par exemple. Sans oublier cependant, que le rôle de l’État dans l’éducation est décisif puisque l’éducation est une nécessité humaine et universelle : il s’agit d’un droit fondamental dont l’État doit garantir la satisfaction. Selon Durkheim, «du moment que l’éducation est une fonction essentiellement sociale, l’État ne peut s’en désintéresser.

Au contraire, tout ce qui est éducation doit être, en quelque mesure, soumis à son action. Ce n’est pas à dire qu´il doive monopoliser l´enseignement»³. L’État promeut et assure donc les conditions pour que l’éducation, faite au travers des écoles et

1Thèse écrite en langue française, néanmoins la langue officielle du Mozambique est le portugais, notre langue maternelle.

2CHICONELA M., «Descentralização e educação em Moçambique», pp. 152-161, dans: Dez anos de descentralisação em Moçambique, os caminhos sinuosos de um processo emergente, Maputo, UEM-NEAD, 2008.

3DURKHEIM E., Sociologie de l’Éducation, Paris, Librairie Félix Alcan, 1922, p 56.

d’autres moyens formatifs, contribue au développement de la personnalité et au progrès de la société.

Le Plan Stratégique de l’Éducation précise que l’éducation est le principal pari de l’État mozambicain pour la formation de l’homme du futur, et il consacre l’obligation de la scolarité jusqu’au niveau primaire, c’est-à-dire le niveau d’enseignement de base. Cependant, bien que l’État soit la première instance qui doive garantir l’accès de tous à l’éducation, ou en assurer les conditions, et puisqu’il s’agit d’un domaine social d’intérêt commun au niveau local, les communautés locales – dans ce cas les collectivités territoriales – ont un rôle important dans ce domaine. C’est dans ce contexte que la Loi n° 2/97⁴ du 18 février, article 6 alinéa e), établit que l’éducation est une attribution des collectivités locales devant, selon le Décret n°

33/2006 du 30 août, être exercée à travers le déplacement de compétences de l’État vers les collectivités territoriales. En effet, «la décentralisation s’effectue moyennant le transfert de fonctions et de compétences aux collectivités territoriales, dont l’objectif est d’assurer le renforcement des objectifs nationaux et de promouvoir l’efficience et l’efficacité de la gestion publique »⁵. Néanmoins, à l’exception de la commune de Maputo, les collectivités territoriales n’exercent pas cette compétence et, d’ailleurs, la majorité des compétences légalement transférées aux collectivités territoriales demeure à ce jour du ressort de l’État.

Notre étude essaye, à travers l’analyse de la Constitution de la République et de la législation en vigueur sur la décentralisation, d’étudier le régime juridique du transfert de compétences en général, et dans le domaine de l’éducation, en particulier.

Cette analyse nous permettra d’en comprendre les problématiques, d’en discerner les obstacles et d’imaginer des solutions possibles. Dans ce contexte, notre recherche s’appuiera surtout sur la documentation et la législation concernant la décentralisation

4Selon le modèle mozambicain de citation des références normatives, l’année d’adoption des textes est indiquée après le numéro de séquence, c’est-à-dire avant le jour et le mois.

5En portugais, art. 2 n° 1: « A descentralização efectua-se mediante a transferência de funções para as Autarquias locais, tendo por finalidade assegurar o reforço dos objectivos nacionais e promover a eficiência e a eficácia da gestão pública».

au Mozambique, ainsi que sur des entretiens réalisés avec des personnalités

liées au Ministère de l’Éducation et aux collectivités territoriales (ville de Maputo).

Très peu d’études abordent la décentralisation mozambicaine en général⁶ et, pour ce qui est de la décentralisation en matière d’éducation en particulier, aucune étude n’existe dans ce dernier domaine. Cependant, nous espérons pouvoir aborder la gestion de l’éducation dans le contexte de la décentralisation et, par conséquent, le régime juridique du transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales. Le recours à l’expérience française permettra d’apporter à notre étude des éléments théoriques et pratiques liés à la problématique du transfert de compétences.

Le Mozambique, un pays dont la langue officielle est le portugais, est situé sur la côte orientale de l’Afrique⁷, sur une superficie de 799.380 Km2, avec 23.05 millions d’habitants⁸. Plus de six millions et demi d’habitants sont des enfants âgés de moins de dix ans et l’enseignement primaire compte cinq millions d’élèves. Au niveau des relations internationales, ce pays est membre, entre autres, de la SADC⁹, des PALOPs¹⁰. Avec un PIB réel per capita de 0, 41USD¹¹, le Mozambique est l’un des pays les plus pauvres et les moins développés du monde. Dans ce contexte, un plan visant la réduction de la pauvreté, le PARPA¹² a été mis en place par le gouvernement avec l’aide financière internationale. Il a été lancé en 2001, après le programme de réhabilitation économique des années 80. Aligné sur les OMDs¹³, les priorités du

6Cependant, il est important de signaler les recherches réalisées par le Professeur Gilles Cistac, sur la Décentralisation au Mozambique, à titre d’exemple, nous pouvons citer: Manual de direito das autarquias locais, éd. Livraria Universitária, UEM, Maputo, 2001; Institucionalização, organização e problemas do poder local, Jornadas de Direito Municipal Comparado, Lisboa, Abril de 2012. Et aussi dans une perspective économique: WEIMER, B, (Dir); Moçambique : Descentralizar o Centralismo, IESE, Maputo 2012. ZAVALE, G., Municipalismo e poder local em Moçambique, Escolar Editora, Maputo, 2011.

7Voir carte en annexe (I).

8INE 2011, disponible sur: http://www.ine.gov.mz/Dashboards.aspx (le 21mars 2013).

9Sigle en anglais de la Communauté pour le Développement des Pays de l’Afrique Australe.

10Pays Africains de Langue Officielle Portugaise.

11INE, 2001

12Plan d’Action pour la Réduction de la Pauvreté Absolue.

13Objectifs du Millénaire pour le Développement.

NEPAD¹⁴ et du traité de la SADC, cette stratégie pour la réduction de la

pauvreté définit des priorités. Elle vise la promotion du développement humain et la création d’un environnement favorable à la croissance rapide, inclusive et englobant de nombreux paramètres. La décentralisation et l’éducation font partie de ces priorités dans le cadre de la bonne gouvernance pour faciliter le développement local et le développement du capital humain.

Dans le cadre de cette bonne gouvernance, de l’accès à l’éducation et de l’amélioration de la qualité de l’éducation, l’État a décidé de réformer l’administration.

L’enjeu principal est de faire en sorte que les décisions de l’Administration Publique soient prises par le niveau le plus proche possible des citoyens. C’est dans ce contexte qu’il a fallu mettre en œuvre des réformes de l’organisation politique et administrative du pays, notamment à travers l’introduction d’une politique de décentralisation et de déconcentration du pouvoir. La déconcentration a pour but le renforcement des organes locaux de l’État au niveau du district et de la province. La décentralisation vise à «organiser la participation des citoyens dans la solution des problèmes propres de leur communauté et promouvoir le développement local, l’approfondissement et la consolidation de la démocratie dans le cadre de l’unité de l’État mozambicain»¹⁵. La décentralisation constitue donc l’axe fondamental pour la promotion du développement de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. L’enjeu principal de la bonne gouvernance passe nécessairement par la décentralisation de l’éducation.

Ainsi la décentralisation et la déconcentration du système éducatif constituent le principal pari de la réforme administrative au Mozambique. L’État décide ainsi de tourner le dos à la centralisation de l’administration publique, y compris du système éducatif, en lien avec la conjoncture économique mondiale, en particulier de l’Afrique Australe. C’est en raison de la conjoncture économique mondiale et de celle de l’Afrique Australe, et sous la pression des organisations internationales, que le

14Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique Australe.

15Art. 278 n° 3 CRM.

Mozambique a décidé cette réforme. Une réforme d’une telle ampleur

requiert un changement des comportements au niveau institutionnel. Il s’agit de concevoir d’une façon différente l’organisation politique et administrative du pays. Le pouvoir de réaliser librement l’administration publique sera confié à d’autres personnes morales.

L’existence de collectivités territoriales dans l’ensemble de l’administration publique mozambicaine devient ainsi un impératif constitutionnel. Comme le souligne Freitas do Amaral «l’existence constitutionnelle des collectivités territoriales, et la reconnaissance de leur autonomie face au pouvoir central, font partie de l’essence même de la démocratie, qui se traduit par le concept juridique politique de la décentralisation »¹⁶. La décentralisation s’encadre donc dans la gestion autonome de l’État. Elle est définie comme étant celle qui poursuit des intérêts publics propres des personnes qui en font partie et par conséquent elle se dirige vers elle-même, en définissant avec indépendance l’orientation de ses activités sans être assujettie à une hiérarchie ou subordination du gouvernement¹⁷. L’intervention de l’État ne peut se faire que par voie de tutelle, le seul pouvoir constitutionnellement attribué au gouvernement sur les collectivités territoriales¹⁸. Ce simple pouvoir de fiscalisation ne permet pas au gouvernement de diriger ou d’orienter les collectivités territoriales.

En effet, la Constitution de la République consacre un titre entier au pouvoir local. Elle énonce les principes fondamentaux de la décentralisation laissant aux lois et aux règlements l’établissement des règles visant à l’application de ces principes. Ainsi, puisque l’éducation constitue un service public et que l’État a engagé une réforme de l’administration publique, l’éducation a aussi été décentralisée. Désormais l’administration des écoles primaires ainsi que la gestion de leur personnel administratif ressort de la compétence des collectivités territoriales. L’éducation n’est plus seulement une affaire de l’Etat, car l’État seul ne peut pas garantir l’accès à

16AMARAL F., Curso de Direito Administrativo, Vol. I, p. 128.

17CANOTILHO G., MORREIRA V., CRP anotada, Coimbra 1993, p. 782.

18Art. 277, CRM.

l’éducation. Cela est dû à des difficultés de plusieurs ordres, au moins au Mozambique.

Selon un proverbe africain « Lorsque notre bras est court, nous devons nous aider d’une perche» les collectivités territoriales sont la perche dont l’État s’aide pour apporter le développement au plus profond du pays, au niveau des couches les plus reculées de nos villes et villages»¹⁹. Les collectivités territoriales jouent ainsi un rôle important dans le développement du système éducatif, leur intervention pouvant se faire sentir au-delà des compétences formellement transférées, contribuant ainsi au développement local.

Néanmoins, si théoriquement les collectivités territoriales détiennent de larges pouvoirs dans les affaires locales, l’exercice de ces pouvoirs s’effectue de manière progressive. Le pouvoir législatif a ainsi voulu que la décentralisation soit réalisée d’une façon graduelle. En effet, sur un total de plus de 145 villes et villages, jusqu’à présent seulement 43 détiennent le statut de collectivités territoriales. Les critères pour la création de nouvelles collectivités territoriales sont fixés par l’article 5 de la loi n°

2/97 du 18 février, loi du cadre juridique pour l’implantation des collectivités territoriales. Toutefois, les forces de l’opposition considèrent que le contenu de cet article ouvre une marge de manœuvre pour la considération des aspects purement politiques pour la création d’une collectivité territoriale. Ainsi, le Parlement avec sa majorité de sièges détenue par le parti FRELIMO aurait intérêt à créer des collectivités dans des circonscriptions où l’opposition n’a aucune expression.

Certes, l’instauration progressive vise à assurer la mise en place des capacités nécessaires à l’exercice des compétences à transférer mais on constate néanmoins une absence de stratégie générale pour guider le principe de décentralisation. Cela peut contribuer au retardement de sa mise en œuvre, notamment lorsqu’il y a des différences dans les intérêts institutionnels des entités participant au processus. Le manque d’une autorité qui s’occupe de la décentralisation affaiblit aussi le processus.

19GARANDEAU, V., La décentralisation au Gabon, une réforme inachevée, Paris, L’Harmattan, 2010, p. 9.

En 2006, par le biais du décret de transfert de compétences, le

gouvernement a fixé un délai de trois ans pour finaliser le transfert de compétences pour toutes les collectivités territoriales. Ce délai a été augmenté de deux ans en 2010, mais aujourd’hui ce transfert n’est toujours pas effectif. Le délai n’a pas été prorogé, comme si la décentralisation ne faisait plus partie des priorités du gouvernement. À présent, après la signature des accords de transfert de compétences, la ville de Maputo a à sa charge la gestion de 150 écoles primaires publiques et privées. Par conséquent, environ cinq mille fonctionnaires parmi les enseignants et non enseignants relèvent de la gestion de la ville de Maputo. Les villes de Chibuto et de Chokwé ont également signé un accord de transfert de compétences mais attendent cependant la mise en œuvre de l’accord de transfert. Il semble difficile de rompre avec l’idée d’un État centralisé.

Une centralisation présente durant et après la colonisation. En effet, depuis le début de la colonisation, l’administration portugaise a décidé d’introduire une politique centralisatrice du pouvoir, « une forme d’État moderne territorial, centralisé, sécularisé et souverain imposé comme configuration politique normative en occident»²⁰ et tranférée aux territoires colonisés. Le territoire mozambicain était considéré comme étant une province du Portugal. «Une tentative de réforme, permettant de décentraliser le pouvoir s’est manifestée à travers le Décret du 1^er décembre 1869 (nommé Charte Organique Ultramarine) sur la réforme de l’administration publique. La Charte organique Ultramarine n’a pas abouti, pour deux motifs : une excessive assimilation des institutions à la métropole et la centralisation»²¹. Il y avait une insistance à considérer les colonies comme des provinces, devant ainsi être régies par les lois et règlements de la métropole, avec quelques adaptations, tout étant défini à partir de la métropole. Ainsi, une forte

20GRIGNON P., « L’État, structure tationnelle ou forme culturelle? Rétour à Hobbes ». Incidence 7, p. 177.

Automne 2011.

21CISTAC G., Manual de Direito das autarquias locais, op. cit. p. 31.

centralisation existait tant au niveau de la métropole qu’à celui de la colonie.

Le gouverneur général et son gouvernement détenaient les principales compétences au niveau du territoire. Pendant cette période, il y avait des circonscriptions territoriales, appelées corps administratifs, (chambres municipales, commissions municipales), dotées d’une certaine autonomie. Une autonomie fictive, car ces structures locales étaient une simple extension du pouvoir local, sans aucun pouvoir de décision et sans aucune autonomie financière.

Après l’indépendance surgit la nécessité d’une rupture totale avec les principes liés à la colonisation. Cependant les idées de divisions territoriales et de la centralisation ont été reprises par le nouvel État. En effet, suite à la proclamation de l’indépendance nationale, une profonde modification est encourue²². Il était nécessaire de définir la nature et le caractère de l’État, et par conséquent le type d’administration publique à adopter. C’est ainsi que l’article 4 de la première constitution mozambicaine établit comme objectif de la nouvelle République « l’élimination des structures d’oppression et d’exploitation coloniales et traditionnelles et de la mentalité adjacente»²³. Cet objectif devait être atteint sous la direction du FRELIMO qui «définit l’orientation politique de l’État, dirige et réalise la supervision de l’action des organes de l’État visant à assurer la conformité de la politique de l’État avec l’intérêt public»²⁴.

Il fallait donc révolutionner l’appareil de l’État, un changement radical devant permettre la mise en place d’un l’État au service des masses ouvrière et paysanne. Une nouvelle organisation de l’État fut ainsi définie par le pouvoir constituant. La loi fondamentale fixe ainsi l’existence de deux types d’organes, d’un côté les organes centraux composés de l’Assemblée populaire, la Commission Permanente de l’Assemblée Populaire, le Président de la République et le Conseil des Ministres; et de

22On peut cependant noter le maintien de certaines caractéristiques du régime colonial, notamment le maintien du système centralisé d’administration publique, ayant toutefois des objectifs différents, et l’organisation territoriale du pays, avec certains ajustements.

23Traduction en portugais: «A eliminação das estruturas de opressão e exploraçao coloniais e tradicionais e da mentalidade que lhes esta subjacente »

24Art. 3, CRPM.

l’autre côté, les organes locaux étant les Assemblées de province, le

Gouverneur de Province et le Gouvernement de Province²⁵. Le premier dispositif légal pour réorganiser l’appareil administratif du pays a été le Décret 1/75 du 27 juillet 1975, définissant les compétences et attributions du pouvoir central. La première session du Conseil des Ministres eut lieu du 9 au 25 juillet 1975.

Le premier défi après l’indépendance fut donc de rompre avec l’organisation coloniale, orientée et inspirée par le Décret n° 23.229/33 du 15 Novembre 1933, appelée Réforme Administrative Ultramarine (RAU). Il fallait donc «escangalhar o aparelho colonial » (démonter l’appareil colonial) et implanter une administration publique au service du peuple mozambicain. Pour cela, il fallait une nouvelle culture des fonctionnaires et agents de l’État, basée sur les principes et valeurs défendus par le FRELIMO. Ce fut une période transitoire très difficile avec le départ des colons et par conséquent des fonctionnaires de l’administration publique. Une des solutions retenues a été la création de groupes de dynamisation, dont l’organisation s’inspirait de la structure de l’organisation du FRELIMO. Par conséquent, il s’est avéré nécessaire de centraliser l’administration publique de façon à «minorer le manque de personnel capable de faire face aux défis de l’implantation d’une nouvelle administration publique ainsi que rentabiliser les ressources humaines matérielles et financières disponibles»²⁶.

Cette réforme a été suivie de l’adoption d’une série de textes légaux, notamment: les lois n° 5/78, 6/78 et 7/78 du 22 avril, la loi n° 5/78 statuant sur la composition et le fonctionnement des gouvernements provinciaux; la loi n° 6/78 supprimant tous les corps administratifs coloniaux, notamment les chambres et conseils locaux ainsi que les services d’administration civile; la loi n° 7/78 créant les conseils exécutifs des assemblées de district et les conseils exécutifs des assemblées de ville, dotées de pouvoirs d’exécution, de décision et de contrôle, exerçant leurs

25Art. 37-61, CRPM.

26CHICHAVA J., «Enquadramento da autarcização na Reforma Administrativa do Estado em Moçambique », ANAMM, Agosto 2010, p. 5.

activités mandatées par les assemblées des peuples. En vue de renforcer le

rôle centralisateur de l’État, le gouvernement adopta le Décret n° 4/81 du 10 juin, sur les Normes d’Organisation et de Direction de l’appareil Central de l’État Central (NOADEC). Ainsi selon ce décret, «les organes centraux de l’appareil de l’État, subordonnés à l’Assemblée populaire et dirigés par le Président de la République et par le Conseil de Ministres, constituent l’instrument unitaire du pouvoir de direction, de planification et du contrôle de l’action gouvernementale».

Dans le cadre de ces réformes, le FRELIMO décida de créer des villages communautaires et des « coopératives de production ». Ces dernières étaient conçues comme la base matérielle, la condition de l’épanouissement social de la vie villageoise, considérée par Christian Geffray, comme étant un instrument politique redoutable d’efficacité, non certes pour le « développement » du milieu rural, mais pour l’édification d’un appareil d’État national à la campagne. Il y avait désormais plusieurs milliers de villages au Mozambique et chacun d’eux disposait d’un secrétaire administratif de village et d’un responsable du parti dont les nominations étaient contrôlées par les autorités du district; les plus importants disposaient d’un administrateur de localité , d’une cellule du parti, d’une milice, d’un tribunal et d’une assemblée populaires, d’un détachement de l’organisation des femmes mozambicaines et, d’un autre détachement de l’organisation de la jeunesse mozambicaine »²⁷. En vérité cette nouvelle édification de l’appareil administratif ne s’appliquait pas seulement au milieu rural. Dans les milieux urbains, la structure d’organisation était identique à celle du milieu rural, donc, existence de localités, cercles et cellules.

Nonobstant la prévision légale d’existence d’une certaine décentralisation administrative dans l’organisation territoriale mozambicaine devant fonctionner sur une base populaire, cette décentralisation, si on peut l’appeler ainsi, était inexistante dans la pratique. En effet, le pouvoir de décision était centralisé, le parti unique était le seul décideur, situation aggravée par la guerre civile qui a accentué l’incapacité de

27GEFFRAY C., La cause des armes au Mozambique. Anthropologie d’une guerre civile, Paris, éd. Credu- Karthala, p. 35.

fonctionnement de l’administration au niveau local. Le constat de l'échec et

de l'incapacité de l'État centralisé dans la promotion du développement économique et politique a fonctionné en partie comme un catalyseur pour relancer la question de la décentralisation. «Le modèle d’une administration centralisée et le caractère nettement interventionniste de l’État ont en fin de compte eu des effets contreproductifs sur la société et sur l'administration mozambicaine, conduisant à une certaine léthargie politique. Les différences régionales s'accentuent, le régionalisme, l’immobilisation de l'administration dans certaines régions du pays n'étaient pas en mesure de fournir les services les plus élémentaires. On a assisté au sous- développement économique, à l’évasion fiscale et en dernière analyse, au discrédit ou même à la perte de légitimité de l'État »²⁸.

Il fallait donc mettre fin à ce type d’administration, la décentralisation étant la solution la plus adéquate puisque : « elle est une nécessité pour le développement économique et social; c’est une réponse aux déséquilibres régionaux et intra régionaux; elle est une partie du processus de réforme de la re-légitimation de l’État;

et elle est une partie du processus de pacification et de démocratisation du pays»²⁹. Cependant dans les pays africains, la réflexion sur la décentralisation est influencée par des thèses dominantes de déresponsabilisation de l’État. En effet, la décentralisation est vue comme un instrument de réduction du poids de l’appareil de l’État par rapport aux conditions du marché. «La perspective gestionnaire liée à cette approche fait ressortir un objectif triple : une meilleure efficacité des services publics, une réduction des dépenses publiques à travers le transfert aux collectivités, et une exigence majeure de responsabilités (accountability)»³⁰.

28 Chichava A., Faria F., Descentralização e cooperação descentralizada em Moçambique, Outubro de 1999, en ligne, disponible sur: http://www.ilo.org/public/portugue/region/eurpro/lisbon/pdf/descentra_mocambique.pdf (le 06 Septembre 2012). p. 3.

29Idem, p. 4.

30DAFF S., MBAYE A, «Perfis de governança em África: Diagnóstico da governanção em África a partir de experiências concretas de actores», Caderno n° 2007-02, p. 37, disponible sur: www.afrique-gouvernance.net (le 25/11/2012).

Les réformes décentralisatrices ont été initiées dans les années 90.

Ce mouvement s’encadre cependant dans un ensemble de réformes politiques et économiques en cours depuis les années 80. La guerre civile entre FRELIMO et RENAMO a détruit des structures économiques et sociales. L’administration publique était inexistante ou si elle existait, elle n’avait pas de ressources. La guerre a provoqué des déplacements accrus des populations et il fallait une solution rapide pour mettre fin à ces problèmes : la signature de l’accord de cessez-le-feu le 04 octobre 1992 a été le premier pas. Outre les difficultés d’ordre financier, matériel et de ressources humaines, le processus a connu des difficultés d’ordre politique, notamment, «il a été objet de divisions au sein du parti au pouvoir, FRELIMO, et entre FRELIMO et l’opposition.

Un processus conditionné aussi par la nécessité de participation de tous les acteurs liés au processus, ainsi que le respect des pratiques démocratiques dans la gestion du développement local, le renforcement des capacités entre autres».³¹

C’est ainsi que les premières élections municipales, réalisées le 30 juin 1998, ont été marquées par une faible participation des électeurs: 86% d’abstentions. Le plus grand parti d’opposition ne s’est pas présenté à ces élections, car il n’approuvait pas cette législation sur la décentralisation dénommée «Pacote autárquico» adoptée par le parlement et par le gouvernement. Surtout, il n’était pas d’accord avec l’idée d’une décentralisation graduelle. Pour ce parti, tout le pays devait être décentralisé, et pas seulement 33 municipalités, toutes les divisions et sous divisions administratives devaient être transformées en collectivités territoriales, tout en gardant l’organisation territoriale déconcentrée de l’État. Pour lui, les communes devaient être dotées de plus d’autonomie et de pouvoir politique, administratif et fiscal.

Certes, l’option pour une politique de centralisation de l’administration publique pouvait se justifier par l’idée de reconstruction et de solidification de l’indépendance, mais il fallait se rendre compte des contraintes qu’une telle politique faisait peser sur la démocratie et le développement du pays. Ainsi, dans le passé,

31Chichava A., Faria F,. «Descentralização e cooperação descentralizada em Moçambique», op. cit. p. 1.

l’institutionnalisation de l’État passait par la centralisation et la direction de

l’administration publique et de tous les secteurs de production mozambicains. Après ce processus d’installation du nouvel État, on se rend compte des difficultés de maintenir une telle politique, dans un monde où la tendance était l’inverse. La décentralisation répond ainsi à la nécessité du développement économique et social du pays, elle est aussi vue comme un moyen d’expression de la liberté politique, comme le précise Hauriou, «les raisons de la décentralisation ne sont pas d´ordre administratif, mais bien d´ordre constitutionnel. S´il ne s´agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes n´ont pas besoin seulement d´une bonne administration, ils ont besoin aussi de liberté politique»³².

Le transfert de compétences, condition sine qua non pour la décentralisation. En effet, si la Constitution de la République institutionnalise le pouvoir local, qui comprend l’existence des collectivités territoriales, les communes et les peuplements, il y a nécessité de mettre en œuvre cette décentralisation à travers le transfert de compétences. Compétences dans le sens d’un ensemble de prérogatives données aux organes de l’administration publique pour la prestation du service public, d’effectuer certains actes, de prendre certaines décisions. Il s’agit d’une «habilitation légale à agir pour les autorités administratives ou à trancher un litige pour les autorités juridictionnelles»³³. «Constituant la plus importante règle (d´ordre public) de légalité externe, la compétence d´une autorité est en principe définie par matière (la nature et l´objet des décisions), sur le plan territorial et sur le plan temporel»³⁴. Ces compétences dérivent des règles constitutionnelles, législatives ou d’autres sources telles que des actes de nature contractuelle, délégation de compétences,

32Cité par: MAESTRI E., (Dir.) La décentralisation, histoire, bilans, évolutions, l´Harmattan-Université de la Réunion, 2003, p. 291.

33VAN LANG A., Dictionnaire de droit administratif, Paris, Dalloz 2012, p. 86.

34ROUQUETTE R., Dictionnaire du droit administratif, Paris, Moniteur, 2002.

transfert de compétences d´une collectivité à une autre responsable de

l´intercommunalité, etc. Juridiquement, la compétence diffère de l’attribution, car cette dernière concerne le champ d’intervention d’une personne publique morale, les objectifs principaux de son intervention. Si c’est l’État lui-même qui décide d’institutionnaliser la décentralisation –ceci n’étant pas une conquête du pouvoir local mais une attribution, un processus qui vient du haut vers le bas – ce sont les textes décidés par l’État qui vont fixer les conditions d’exercice du pouvoir par les organes locaux, et donc les conditions pour le transfert effectif des compétences.

Les compétences constituant l’objet du transfert concernent ainsi les domaines de l’éducation, de la santé, du développement économique et social local, de l’environnement local, de l’assainissement de base et de la qualité de vie, et de la culture, des sports et des loisirs. Dans le domaine de l’éducation, les collectivités détiennent des compétences de gestion des établissements d’enseignement de base, qui se traduisent essentiellement par l’intervention en matière d’administration scolaire.

L’État garde ainsi les compétences pédagogiques, bien qu’aujourd’hui l’intervention des collectivités territoriales puisse même aller au delà des compétences de gestion.

Au Mozambique, les communes ont la possibilité d’intervenir dans la définition du curriculum local constitué par « l’ensemble des matières scolaires d’intérêt local dont le but est le développement d’aptitudes et pratiques importantes pour la communauté.

Il s’agit de ce que la communauté pense être important pour elle, là où l’école se situe»³⁵.

La notion de décentralisation retenue dans cette étude est celle qui consiste à

«retirer certains pouvoirs de décision à l’autorité centrale pour les remettre à des autorités indépendantes du pouvoir central»³⁶. Ces autorités indépendantes, ce sont les collectivités territoriales qui, au Mozambique, regroupent deux catégories : les

35CASTIANO J., Educar para quê? As transformações no sistema de educação em Moçambique, Maputo, éd.

INDE, 2005, p. 194.

36WALINE J., Droit Administratif, Paris, éd. DALLOZ, 2010, p. 40.

communes (Municipios) et les peuplements (povoações). Néanmoins,

plusieurs auteurs se sont penchés sur l’analyse de cette notion, ainsi que sur ses avantages et ses inconvénients; les modalités de la décentralisation surtout en conjugaison avec la notion de déconcentration. C’est le cas, entre autres, de Diogo Freitas do Amaral³⁷, de Charles Einsenman³⁸ de Georges Dupuis³⁹. Ces auteurs affirment unanimement que la décentralisation ainsi que la déconcentration malgré certains inconvénients, constituent la solution la plus adéquate pour la mise en œuvre d’un service public de qualité. La Constitution mozambicaine établit que

«l’Administration Publique se structure sur les principes de décentralisation et de déconcentration de manière à promouvoir la modernisation et l’efficience de ses services … »⁴⁰.

Une décentralisation constitutionnellement limitée par la nécessité de respecter le principe d’unité de l’État. Par conséquent, les décisions prises par les collectivités doivent agir en conformité avec les principes d’égalité et de hiérarchie des normes, dans le cadre du principe d’unité normative. La puissance de l’État est telle qu’elle pourra remettre en cause l’existence même du pouvoir local. Un exemple clair de cette situation est la tendance à la recentralisation à laquelle nous assistons au Mozambique. Cela se concrétise à travers l’adoption de textes, décrets, qui retirent les pouvoirs appartenant aux collectivités territoriales pour les redonner au gouvernement:

par exemple, désormais les communes mozambicaines n’ont plus le pouvoir de nommer librement ou de modifier les noms des voies de leur territoire, un pouvoir qui était prévu par la loi n° 2/97 du 18 février 1997, loi du cadre juridique du transfert de

37FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, éd. Livraria Almedina, 1999, p. 659-675.

38EINSENMANN C., Cours de droit administratif, tome I, Paris, éd. LGDJ, 1892, pp. 165-267.

39DUPUIS G., GUÉDEON M.-J., CRÉTIEN P., Droit administratif, Paris, éd. DALLOZ, 2004, p 200.

40Art. 250 n° 1, CRM. En portugais « A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização, e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade da acção e dos poderes de direcção do Governo ».

compétences de l’État aux collectivités territoriales. Cette situation remet en cause, d’une certaine façon, l’autonomie des collectivités territoriales.

Les modalités du transfert de compétences de l’État aux collectivités territoriales sembleraient expliquer cette idée de lassitude de l’État dans le domaine de la décentralisation. En effet, si le processus de transfert de compétences est graduel, il est important de tenir compte du principe de subsidiarité, c’est-à-dire la nécessité de permettre que les décisions soit prises au niveau le plus proche possible des citoyens.

Il s’agit de garantir l’exercice des compétences par l’organe de l’administration le mieux placé pour les poursuivre rationnellement, efficacement et près des citoyens⁴¹.

Le transfert de compétences n’est pas automatique. Une procédure de contractualisation doit alors être entamée, culminant par la signature d’un accord de transfert de compétences entre l’État et la collectivité territoriale concernée. Ce transfert de compétences est différent de la délégation de compétences qui suit un régime juridique différent de celui-là; car dans le cadre de la délégation de compétences, un organe de l’administration publique ayant normalement la compétence pour décider sur une matière donnée permet, conformément à la loi, qu’un autre organe ou agent de niveau inférieur, pratique des actes administratifs sur la même matière. Normalement, elle intervient au sein d’une même personne morale, elle concerne l’exercice de certaines compétences, dans une chaine verticale, à titre non définitif pouvant être à tout moment retirée par l’autorité délégante. Tandis que le transfert de compétences concerne l’intervention horizontale, c’est-à-dire que le pouvoir est transféré à d’autres personnes morales locales, différentes de l’État, dotées d’autonomie financière, administrative et patrimoniale.

La structure de notre étude s’organise essentiellement autour de deux parties.

La première partie, orientée vers la compréhension du système éducatif mozambicain, traite de la question de l’organisation territoriale et du système éducatif au Mozambique et des contours de l’administration de l’éducation au travers de l’analyse

41Art. 2, n° 2, Décret n° 33/2006 du 30 août.

de l’évolution du système éducatif ainsi que du cadre légal correspondant

(Titre I). Il s’agit aussi de réfléchir sur les dynamiques d’évolution de l’éducation dans le cadre des politiques de déconcentration et de décentralisation de l’administration publique, ainsi que sur le rôle des organisations de la société civile dans l’amélioration de la qualité de l’enseignement (Titre II). La deuxième partie apporte une réflexion sur la décentralisation et le transfert des compétences en générale et en particulier dans le domaine de l’éducation (Titre I). Il s’agit notamment d’étudier la question de la nécessité d’une mise en œuvre effective de la décentralisation à travers le transfert effectif de compétences. Et l’analyse des textes légaux en la matière s’avère importante, sans oublier la situation de la décentralisation au niveau des pays de la SADC (Titre II).

I

PARTIE

ORGANISATIONTERRITORIALE ET SYSTÉME ÉDUCATIF AU

MOZAMBIQUE

I

PARTIE

ORGANISATION TERRITORIALE

ET SYSTÉME ÉDUCATIF AU MOZAMBIQUE

L’analyse de l’organisation et du fonctionnement de l’éducation au Mozambique permet de situer les enjeux du système éducatif⁴² au sein des collectivités territoriales. Cependant, les formes de localisation territoriale des activités qui y sont attachées sont dépendantes de plusieurs facteurs. Certes, la matérialisation de l’action éducative se réalise dans un espace donné, sur un territoire géré par des organes locaux relevant tant des techniques administratives de la déconcentration que des principes généraux de la décentralisation.

Dans cette perspective, il apparaît nécessaire, considérant surtout la dimension historique, de dessiner les contours de l’administration de l’éducation au Mozambique (TITRE I) en retraçant l’évolution du système éducatif et le cadre légal, législatif et réglementaire, de l’Éducation au Mozambique (Chapitre I).

Comme l’organisation du système éducatif se construit suivant les principes directeurs de la centralisation, une attention spécifique doit être portée aux structures du Ministère de l’Éducation, lesquelles assurent l’organisation de l’enseignement (Chapitre II).

42Le système éducatif sera ici abordé surtout du point de vue institutionnel, c’est-à-dire en mettant l’accent sur l’organisation, le fonctionnement et les objectifs de l’Éducation Nationale mozambicaine. Les questions relatives aux méthodes pédagogiques seront toutefois soulignées notamment à travers l’analyse de l’évolution du système éducatif durant et après l’indépendance.

La dynamique de l’éducation au Mozambique évolue suivant les

variabilités des positionnements administratifs des acteurs publics; enserrés entre les mécanismes de la déconcentration et les forces motrices de la décentralisation (TITRE II), les modes d’agencement des établissements chargés de l’enseignement, ce que l’on désigne plus généralement sous le vocable

« éducation », se réalisent dans une tension particulière entre l’administration déconcentrée de l’éducation et les directions locales de l’Éducation (Chapitre I).

Ce modèle induit l’institutionnalisation d’une administration décentralisée de l’éducation (Chapitre II), celle-ci procédant de la territorialisation du système éducatif, des politiques éducatives locales, des attributions des collectivités territoriales dans le domaine de l’éducation ainsi que des textes juridiques œuvrant pour la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales. Au Mozambique, en dépit de la structure centralisée de la République, l’État n’est pas l’unique et le seul acteur dans le domaine de l’éducation; si les collectivités territoriales concourent à l’application des politiques éducatives, d’autres protagonistes peuvent intervenir dans ce domaine de l’éducation.

TITRE I : ADMINISTRATION DE L’ÉDUCATION AU MOZAMBIQUE

Dans la majorité des États contemporains, l’administration de l’éducation s’entend comme une immense « machine ». Celle-ci comprend outre les multiples divisions bureaucratiques de tout système d’enseignement prodigué à plusieurs niveaux, de l’école à l’université, un ministère ou une administration consacrée à l’éducation, comprise aussi bien comme une formation initiale que comme une formation professionnalisant ; elle implique, par delà les seules questions budgétaires, la mise au point de programmes d’enseignement protéiformes, la gestion de personnels diversifiés, enseignants et non enseignants, et le suivi de l’intervention de ces personnels devant des millions d’élèves.

Il s’agit d’une machine très lourde qui détient, par rapport aux autres ministères, des caractéristiques particulières au sein de l’État. Invariablement ou presque, le système éducatif est intégré directement dans les cadres de l’administration publique. Jean-Paul Costa relève ces particularismes en questionnant la construction de la notion générale d’Administration publique,

«l’unité de base étant le «bureau», alors que, même si meuble physique le

«bureau» désigne le lieu à partir duquel l’enseignant se positionne dans une salle, l’éducation ne peut être saisie que par la «classe», de la maternelle à l’amphithéâtre du collège de France»⁴³.

43COSTA J.-P., L’administration de l’Éducation Nationale, Institut Français des Sciences Administratives, Paris, éd. Economica, 1992, (avant-propos).

Cette immense machine désignée « macro-administration» ou

«giga-administration» par Jean-Paul Costa exige qu’une attention particulière soit portée sur ses modes de gestion afin d’assurer, conformément aux principes dégagés par les instruments internationaux relatifs au droit à l’instruction, le «bon fonctionnement du service public» de l’éducation. D’une certaine façon, il est ainsi postulé que tout système éducatif pris en charge par des institutions publiques, étatiques la plupart du temps, implique la mise en place d’un service public d’enseignement. Dés lors, la « bonne marche » du service public doit être appréciée, évaluée, mesurée, non à partir de l’activité des bureaux du Ministère de l’Éducation nationale mais suivant la réalisation des fonctions d’enseignement dans les établissements publics d’enseignement ou, plus précisément, à partir des salles de classe dans lesquelles sont dispensés les leçons et les cours. Cette exposition des problématiques d’administration de l’éducation préfigure quelques réponses aux questions relatives à l’efficacité des méthodes de gestion des personnels comme des méthodes d’enseignement appliquées devant les élèves;

schématiquement, elle reviendrait à laisser penser que la solution aux problèmes liés à l’éducation nationale se trouve à l’échelon local et localisé.

Tiraillé entre organes, structures et fonctions, le service public d’éducation nationale suscite de forts investissements collectifs et personnels. Son évolution épouse alors les préoccupations majeures des propres acteurs, administrateurs, enseignants, représentants syndicaux, parents d’élèves, étudiants⁴⁴. L’organisation et le fonctionnement de ce service public doivent garantir l’accès à l’éducation pour tous. Parce que l’éducation est la «clé pour l’avenir de la nation», en tout pays, aucun gouvernement ne s’en détourne. L’éducation est « l’affaire de tous ».

44Idem.

Chapitre I: Administration et éducation au Mozambique

L’administration de l’éducation au Mozambique se réalise sous l’égide du Ministère de l’Éducation Nationale. Toutefois, alors que tous les degrés d’enseignement relèvent de ce ministère, c’est « l’enseignement de base »⁴⁵ qui en forme la principale priorité. En effet, le gouvernement mozambicain affirme cette primauté dans les documents portant sur la politique et le plan stratégique du gouvernement de l’éducation en particulier. Ainsi, le gouvernement mozambicain s’est engagé à permettre avant 2015 que tous les enfants puissent accéder et compléter l’enseignement de base⁴⁶.

Le Ministère de l’Éducation nationale est doté d’une structure et d’un fonctionnement qui lui sont propres. Dans son fonctionnement, il observe les objectifs et principes fondamentaux sur l’éducation, prévus dans la Constitution de la République et dans d’autres textes législatifs et documents officiels.

Pour appréhender l’administration de l’éducation au Mozambique ou, plus exactement, le système éducatif mozambicain, son évolution et ses développements, il apparaît nécessaire de distinguer au préalable deux temps qui, prenant pour appui sur l’accès du Mozambique à l’indépendance, exigent de prendre en considération, avant comme après l’indépendance, les différentes situations socio-politiques auxquelles les institutions publiques ont dû faire face.

En effet, à l’origine, l’administration de l’éducation fut conçue suivant les politiques sociales discriminantes décidées par la puissance colonisatrice, le Portugal, (Section I). Dès l’accès à l’indépendance, les nouvelles instances gouvernantes, conscientes de l’importance que revêtent les jeux éducatifs pour la constitution d’un corps de citoyens éclairés et pour la construction d’une société civile harmonieuse, élaborèrent progressivement plusieurs dispositifs de nature

45L’enseignement de base ou l’enseignement primaire va de la première à la septième classe.

46República de Moçambique, Programa Quinquenal do Governo para 2010-2014, Maputo, Abril de 2010.