L ' A C T I O N
H U M A N I T A I R E
R O N Y B R A U M A N
L ' A C T I O N HUMANITAIRE
D O
Flammarion
R o n y B r a u m a n . Médecin, président de Médecins sans fron- tières de 1982 à 1994, Rony Brauman a effectué de nombreuses missions médicales humanitaires dans le monde. Praticien de l'aide, passionné par les questions politiques et éthiques qu'elle soulève, il a publié des articles sur l'aide au développement, les réfugiés, les relations entre humanitaire et politique, ainsi que des analyses critiques sur l'instrumentalisation de l'aide huma- nitaire, les rapports de celle-ci avec les médias. Professeur asso- cié à l'université Paris-XII, il anime également, depuis 1992, un séminaire de troisième cycle sur l'aide humanitaire internatio- nale à l'Institut d'études politiques de Paris.
Il est notamment l'auteur de :
Le Tiers-mondisme en question, Orban, 1986.
Le Crime humanitaire : Somalie, Arléa, 1993.
Devant le mal : Rwanda, un génocide en direct, Arléa, 1994.
Les Médias et l'Humanitaire : éthique de l'information ou charité spectacle, avec René Backman, CFPJ, 1996.
Humanitaire, le dilemme, entretien avec Philippe Petit, Textuel, 1996.
Éloge de la désobéissance. A propos d'« Un spécialiste » Adolf Eichmann, avec Eyal Sivan, Le Pommier, 1999.
Utopies sanitaires (dir.), Le Pommier, 1999.
Édition revue et augmentée, septembre 2000.
© Flammarion ISBN : 2-08-035743-3
Imprimé en France
La première fois qu'apparaît un mot relevant d'un vocabulaire spécialisé, explicité
dans le glossaire, il est suivi d'un *
Avant-propos
c
rises humanitaires, couloirs humanitaires, zones, armée, convois, diplomatie, avions, opérations, ministère, fondations, magazines humanitaires... l'hu- manitaire occupe, sous différentes formes, une place croissante dans notre société. A mesure que son usage s'étend, le sens du mot se brouille jusqu'à perdre sa signification et se réduire, dans certains cas, à une technique de communication : ici pour cacher une politique de puissance derrière une grande parade de la solidarité, là pour déguiser sa faiblesse ou sa com- plaisance politique en une ferme détermination de secouriste, ailleurs pour donner un nouveau souffle à une stratégie de marketing.
Qu'importe, dira-t-on, pourvu que les victimes
soient sauvées, que les affamés soient nourris, les
enfants protégés. La souffrance des hommes, patri-
moine commun de l'humanité, n'appartient à per-
sonne en particulier. Elle appelle l'action, exige des
moyens que justifie toujours cette indiscutable fin.
Le Bronx : misère chez les riches.
Dans les années 80, le monde industriel se retrouve confronté à l'extrême misère, qui entraîne une nouvelle répartition de l'aide humanitaire entre détresses immé-
diates et lointaines. Les prochaines émeutes de Los Angeles ou du Bronx seront-elles l'occasion d'une
« ingérence humanitaire » étrangère ?
Ph. © Eugene Richards/Magnum.
Imaginons, alors : une organisation humanitaire
irakienne s'installe dans un quartier déshérité de New
York où progressent de façon inquiétante tuberculose,
sida et malnutrition, où le désespoir nourrit la vio-
lence, où malades et blessés ne peuvent compter que
sur les débris d'une aide sociale en pleine crise. Le
président d'honneur de cette organisation, Saddam
Hussein, invoque le devoir d'assistance humanitaire
pour apporter à des femmes et à des enfants victimes
de la dureté des temps les vêtements et la nourriture,
les soins médicaux et la main fraternelle qui leur man-
quent si cruellement. Sous les projecteurs des camé- ras de télévision, les équipes de secours dressent leurs tentes-hôpital et leur entrepôt dans un terrain vague du Bronx et se mettent au travail. Quelles seraient les réactions du gouvernement et du public américains ? Que dirait la France, porte-drapeau de l'« ingérence humanitaire » ? Quelle résolution le Conseil de sécu- r i t é des Nations unies adopterait-il pour réaffirmer l'universalité des principes de l'assistance humani- taire ? Cela ne fait aucun doute, les réactions seraient hostiles dans leur grande majorité, au moins dans les pays industriels. Notons au passage un élément parti- culièrement révélateur : perçue comme une évidente provocation lorsque l'Irak est l'ennemi des États- Unis, une telle opération aurait été tout bonnement impensable lorsque l'Irak était son allié.
Dans cette situation imaginaire mais plausible, qui renverse les conventions implicites de l'aide interna- tionale, on constate qu'il ne suffit donc pas de répondre concrètement à des besoins, même vitaux, pour qu'une telle action soit qualifiée d'humanitaire.
D'où la nécessité de substituer aux fausses évidences de l'action et du spectacle édifiant auquel elle donne souvent lieu une réflexion sur ce qui est devenu, au cours de la décennie écoulée, un important phéno- mène de société.
Risquons donc, pour commencer, une définition :
l'action humanitaire est celle qui vise, sans aucune
discrimination et avec des moyens pacifiques, à pré-
server la vie dans le respect de la dignité, à restaurer
l'homme dans ses capacités de choix. Accepter cette
formulation, c'est déjà dire que, au contraire d'autres chapitres de la solidarité internationale, l'aide huma- nitaire n'a pas pour ambition de transformer une société, mais d'aider ses membres à traverser une période de crise, autrement dit de rupture d'un équi- libre antérieur. Indiquer son caractère pacifique et impartial, c'est dessiner à la fois les contours de la scène et la silhouette des acteurs. C'est, plus précisé- ment, souligner le rôle particulier des organisations humanitaires privées indépendantes et mettre en question les gouvernements dans leur nouveau rôle d'intervenant direct. Compléter en invoquant les
«principes d'humanité, du droit des gens et des exi- gences de la conscience publique », pour reprendre les termes, délibérément vagues et pourtant précis, des conventions de G e n è v e c'est enraciner cette action dans une morale humaniste. C'est par conséquent souligner l'importance de l'intention mise ici, et contrairement au domaine politique, au même rang que les résultats de l'action. Ainsi se dessine en creux un territoire de l'humanitaire, qu'encadrent trois balises.
L'intention du geste, que doit guider le souci de
l'Autre, et non la défense d'intérêts. Si le scénario
imaginé plus haut heurte l'idée que chacun se fait de
l'humanitaire, c'est bien parce que l'intention de
l'opération «humanitaire» qui y est décrite est pour le
moins ambiguë, voire franchement hostile. Perçue
comme une fin, l'action humanitaire est incontes-
table ; utilisée comme un moyen, elle devient inac-
ceptable.
Le contexte dans lequel est réalisée l'action : c'est celui, nous l'avons dit, de la rupture brutale d'un équilibre antérieur. Notion floue, imparfaite, mais utile pour éviter de fixer nos propres normes comme catégories universelles. C'est dans un environnement de crises, qu'elles soient d'origine naturelle ou poli- tique, qu'il s'agisse de tremblements de terre ou de guerres civiles, que l'action humanitaire prend tout son sens.
La nature de l'acteur institutionnel, dont la posi- tion d'indépendance vis-à-vis des pouvoirs politiques doit être sans équivoque. Du moins en situation de guerre, lorsque la charge politique, très lourde, requiert de la part des intervenants humanitaires une transparence totale.
Il ne s'agit pas, précisons-le à ce stade, d'établir un
cloisonnement étanche, sorte de cadastre ou de titre
de propriété pour ce « territoire », mais de montrer que
c'est en prenant en compte les limites - voire les
contradictions - de l'action humanitaire que l'on peut
en saisir la substance. Morale en actes, traduction
concrète d'un idéal de solidarité, l'humanitaire est
devenu un passe-partout de l'action collective. Des
innombrables associations de quartier au ministère de
l'Action humanitaire et des Droits de l'homme en pas-
sant par les stars et les organisations internationales,
les mêmes mots, les mêmes automatismes circulent
comme autant d'évidences, dont la fragilité est illus-
trée par les contre-exemples cités plus haut et plus
encore par les échecs retentissants enregistrés ces der-
nières années en Bosnie et en Somalie.
Pour une décolonisation de l'humanitaire Pour restaurer la fonction politique et l'action huma- nitaire, qui souffrent de ce brouillage, il est nécessaire de reproclamer leur affranchissement mutuel. Il faut, pour cela, que les agences humanitaires de l'ONU - HCR, PAM et UNICEF au premier chef - soient dotées de moyens suffisants et assurées dans leur auto- nomie de décision et d'action, émancipées de la tutelle politique qui pèse sur elles. Cela suppose - est-ce uto- pique ? - que les gouvernements renoncent aux béné- fices équivoques et à court terme que leur apportent ces moments d'effusion et la vertueuse rhétorique qui les accompagne. Cela implique, surtout, qu'ils assu- ment les responsabilités spécifiques qui sont celles de la politique, avec les explications et débats publics qui en font partie. Et, au passage, qu'ils suppriment le ministère de l'Action humanitaire et des Droits de l'homme qui n'a pas plus de raison d'être que n'en avait le ministère de l'Information, dès lors que la presse avait conquis sa liberté.
Tout n'est pas dit, pourtant, dans cet appel à la décolonisation de l'humanitaire. Dans ses rapports avec le politique, l'action humanitaire est traversée par deux tendances opposées que sa double filiation, conservatrice et progressiste, permet de saisir dans sa profondeur.
D'une part, en s'adressant aux détresses indivi-
duelles, elle permet de composer avec les causes de ces
détresses, voire de les oublier. Cette fonction antal-
gique qu'illustrent le Rwanda et la Bosnie passe par la
mise à distance en maintenant au-dessous de notre
seuil de sensibilité les scènes de malheur que nous sommes conviés à contempler passivement. Elle per- met de résorber l'écart entre le discours et la réalité en comblant le fossé politique par le dévouement indivi- duel. Ce qui ne disqualifie nullement le dévouement individuel mais en montre les effets démobilisateurs.
La politique a ceci de commun avec la médecine qu'elle est tenue, non à une obligation de résultats, mais de moyens. On ne peut considérer les gouverne- ments européens comme coupables de la guerre en Bosnie, mais on peut leur reprocher de n'avoir pas mobilisé les moyens nécessaires pour s'opposer à la barbarie. Et constater que l'activisme humanitaire leur a permis de donner le change sur leurs intentions.
Mais, dans un mouvement inverse, l'humanitaire rapatrie au centre du paysage social ce que la société voudrait ignorer, non pour neutraliser le problème, mais au contraire pour en faire un enjeu politique. Ce sont des organisations de solidarité qui ont, parmi les premiers, formulé publiquement la critique de l'alibi humanitaire. Et pas uniquement pour des situations lointaines puisqu'en France les questions du droit au logement, de l'égalité dans l'accès aux soins médicaux sont devenues des enjeux politiques à partir de l'action et des pressions venues du mouvement humanitaire.
Les occupations d'immeubles vides par des sans-abri,
opérations spectaculaires organisées par l'association
Droit au logement et menées par l'abbé Pierre, en sont
une illustration vivante. Les interventions visant à
empêcher, au nom du droit aux soins, les expulsions
de malades étrangers en sont une autre. Dans ce
contexte, sont apparus ces dernières années des formes d'action et des enjeux inédits pour le mouve- ment humanitaire, portés par de nouvelles organisa- tions et des institutions déjà existantes, qui ajoutent de nouveaux objectifs à leur objet social traditionnel.
C'est le cas des associations membres de la Campagne
pour l'interdiction des mines antipersonnel : de la for-
mation au déminage à la mobilisation internationale
pour la mise hors-la-loi de ces armes, en passant par
les soins aux blessés et la surveillance du respect du
traité, tout un cycle est réalisé par un cartel d'ONG de
tous pays. Sans doute est-ce cette approche globale
que le jury de Stockholm a voulu soutenir en leur
décernant le prix Nobel de la paix (1997). C'est égale-
ment le cas des associations qui travaillent à la média-
tion et/ou à la surveillance des accords internationaux
dans les situations de conflits ouverts ou de sortie de
crise International Crisis Group, International Alert,
Search for Common Ground, San't Egidio, Réseau de
citoyens et bien d'autres. Directement ou indirecte-
ment, avec plus ou moins d'à-propos et de savoir-faire,
tous ces groupes entendent œuvrer à la réconciliation
et à la reformation des liens sociaux dans des pays
déchirés par la guerre. Les conflits et la violence ne
sont d'ailleurs pas les seuls thèmes de mobilisation,
même si, pour d'évidentes raisons, ils occupent le
devant de la scène. Le commerce équitable, les pra-
tiques de coopération, l'accès à des médicaments et à
des soins de qualité, la création de la Cour internatio-
nale permanente de justice et la lutte contre l'impunité
sont autant de domaines mal connus de l'action des
ONG, mais qui entendent élargir leur cadre d'inter- vention, aller au-delà du geste individuel et se rappro- cher des causes qui engendrent de tels effets. C'est explicitement pour cette raison que le prix Nobel de la paix a été décerné à Médecins sans frontières en 1999.
Au moment où les politiques tendent à se satisfaire de mesures palliatives, autrement dit de charité, les orga- nisations humanitaires assument un discours de plus en plus politique en conjuguant, dans un même mou- vement, gestes de compassion et exigence de justice.
Quoi de plus politique, en effet, que la ligne de partage entre le juste et l'injuste ?
Dans ce laboratoire social qu'est aussi l'action humanitaire, le dilemme charité/justice, autre version de l'opposition neutralité/engagement, est donc en passe d'être surmonté. Non par la fusion, mais au contraire par la tension entre humanitaire et politique.
Non par la nationalisation de l'humanitaire, mais par
la nécessaire fonction protestataire qu'exercent, en
lisière de la politique, les organisations humanitaires
libres. Loin de contribuer au discrédit inquiétant du
politique, elles contribuent, ce faisant, à sa restaura-
tion et deviennent ainsi l'un des creusets où se forge
une nouvelle citoyenneté.
A N N E X E S
Glossaire
ARA (American Relief Administration) : association humanitaire américaine fondée en Angleterre pendant la Première Guerre mon- diale et dirigée par Herbert Hoover. Après avoir organisé l'aide aux victimes de la guerre, l'ARA s'est engagée dans une vaste opération de secours alimentaires lors de la famine de 1921 en URSS.
CICR (Comité international de la Croix-Rouge) : institution indépendante de droit suisse basée à Genève, le CICR est le pro- moteur du Droit international humanitaire fixé dans les conven- tions de Genève. Chargé du maintien et de la diffusion des prin- cipes fondamentaux du mouvement de la Croix-Rouge, il est le
«mandataire» de la communauté internationale pour l'aide huma- nitaire en situation de conflit armé.
Conseil de sécurité de l'ONU : c'est l'organe responsable de la sécurité collective et du maintien de la paix. Il est composé de quinze membres, dont cinq sont permanents (États-Unis, Chine, France, Grande-Bretagne et Russie).
Conventions de Genève : les quatre conventions de 1949 et les protocoles additionnels de 1977 forment l'essentiel du Droit international humanitaire. Ce dispositif juridique, adopté par la quasi-totalité des nations, assure la protection des blessés, malades, naufragés, prisonniers de guerre et personnes civiles en temps de conflit armé.
Convention de Genève sur les réfugiés : adoptée par les Nations unies en 1951, cette convention définit la qualité de réfu- gié et les droits et devoirs de ceux-ci dans leur pays d'accueil.
Croix-Rouge et Croissant-Rouge : les sociétés nationales, reconnues et «officialisées» par le CICR, sont regroupées en une Fédération internationale des sociétés de Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Cet organisme, sorte d'ONU de la Croix-
Rouge, a son siège à Genève. Il œuvre pour l'amélioration des conditions médico-sanitaires en période de paix et intervient dans les catastrophes naturelles. La Fédération et le CICR forment, ensemble, la Croix-Rouge internationale qui tient une conférence mondiale tous les quatre ans.
FORPRONU (Force de protection des Nations unies) : ce contingent militaire a été créé par une décision du Conseil de sécurité en février 1992 pour l'ex-Yougoslavie. Ses principales missions sont : assister les réfugiés, protéger les convois humani- taires du HCR, désarmer les milices.
HCR (Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés) : c'est l'agence des Nations unies spécifiquement chargée de four- nir aux réfugiés une protection juridique, par l'octroi d'un statut, et une assistance matérielle, avec l'aide des ONG.
Humanisme : ce mot recouvre plusieurs doctrines différentes, voire contradictoires. On l'emploie ici dans son sens usuel, celui qui fait de l'Homme la mesure de toutes choses, la source des valeurs et des significations.
Non-alignement : mouvement né lors de la conférence de Belgrade de 1961, à l'initiative de Tito (Yougoslavie), de Nehru (Inde) et de Nasser (Égypte). L'objectif était de soustraire les pays du tiers-monde à l'emprise des deux superpuissances.
ONG (Organisation non gouvernementale) : par opposition aux organisations intergouvernementales dans le langage de l'ONU, les ONG sont des organisations créées par des personnes privées pour assurer des tâches d'intérêt général.
ONU (Organisation des Nations unies) : Organisation à vocation universelle, l'ONU rassemble les 185 États du monde, qui cons- tituent son Assemblée générale. Sa charte a été signée le 25 juin 1945 à San Francisco par 51 États. Elle compte cinq organes prin- cipaux : le Conseil de sécurité, l'Assemblée générale, le Conseil économique et social, la Cour internationale de justice et le Secrétariat.
OXFAM (Oxford Famine Relief Committee) : créé en Grande- Bretagne en 1942 dans le but de secourir les civils grecs décimés
par la famine, l'OXFAM est devenu l'une des plus importantes organisations privées d'aide internationale.
PAM (Programme alimentaire mondial) : créé en 1961 par l'ONU, le PAM a pour objectif d'utiliser les excédents alimen- taires pour combattre la faim et favoriser le développement.
Quakers : nom donné aux membres de la Société des Amis (Society of Friends) fondée en Angleterre en 1668, mais dévelop- pée principalement aux États-Unis par la suite. Ce mouvement protestant s'est distingué tout au long de son histoire par un inlas- sable combat en faveur des Droits de l'Homme et par ses œuvres sociales et éducatives. Il est à l'origine d'un grand nombre d'orga- nisations humanitaires anglo-saxonnes.
Réforme : elle est née de la protestation du moine Martin Luther contre les indulgences, c'est-à-dire du commerce par l'Église de la rémission des péchés. Refusant la distinction entre clercs et laïcs, le protestantisme affirme le principe du « sacerdoce universel ».
C'est de la «grâce divine » et non des œuvres humaines que pro- vient le salut et c'est à l'autorité des Écritures et non à celle du pape que doivent se soumettre les chrétiens. De là découle la très grande diversité des Églises réformées, par opposition à l'unité de l'Église catholique.
SDN (Société des Nations) : organisation internationale créée en 1920 pour le maintien de la paix et installée à Genève. Aux tren- te-deux membres fondateurs s'ajoutèrent treize États neutres. Les agressions internationales et violations de traités dans les années 30 ont ruiné le crédit de la SDN. Elle a officiellement disparu en 1946 après avoir transmis ses biens et fonctions à l'ONU.
UNICEF (United Nations International Children's Emergency Fund) : créé le 11 décembre 1946 par l'ONU, l'UNICEF avait pour mission de porter secours aux enfants d'une Europe ravagée par la guerre. Dans les années 50, le relèvement de l'Europe étant en bonne voie, l'action de l'UNICEF est réorientée vers des pro- grammes à long terme en faveur des enfants des pays du tiers- monde.
Bibliographie
Livres
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Gilles Lipovetsky, Le Crépuscule du devoir, Gallimard, 1992.
p. 96 : William Shawcross, Le Poids de la pitié, Balland, 1985.
p. 99 : préface de Paul Ricœur à l'ouvrage de Valérie Marange et Amnesty International, Médecins tortionnaires, médecins résistants, La Découverte, 1989.
p. 107 : Guy Hermet, «Triomphe ou déclin de l'humanitaire», Cultures et Conflits, n° 11, automne 1973, L'Harmattan.
p. 111 : Roland Marchal, in Marie-Claude Smouts (sous la direc- tion de), L'ONU et la Guerre, la diplomatie en kaki, Complexe, 1994.
p. 112 : Alain Finkielkraut, Comment peut-on être croate?, Gallimard, 1992.
Index
(les pages en italique renvoient aux illustrations)
abbé Pierre, 47, 94, 117 Afghanistan, 68-69, 104 Agence internationale des pri-
sonniers de guerre, 38 aide au développement, 52 à 56 American Friends Service
Committee, voir quakers American Sanitary Commission,
33
ANSEA (Association des nations du Sud-Est asiatique), 66
ARA (American Relief Administration), 39, 41 Armée du salut, 33 Balandier (Georges), 52 Banque mondiale, 54 Biafra, 57 à 61, 109
BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement), 54 Bosnie, 11, 74, 98, 109, 112,
114,116-117 Cambodge, 65 à 68, 98 CARE (Cooperation for
American Remittances to Europe), 48
Casques bleus, 75, 78, 112 christianisme, 15, 21-22, 24, 33 CICR (Comité international de la Croix-Rouge), 37-38, 40, 44, 48, 57 à 59, 66-67, 75 ClMADE (Comité inter-mouve-
ment auprès des évacués), 47 Communauté européenne, 70,
72-73, 84
communisme, 41, 53, 61, 64, 70 Conseil de sécurité des Nations
unies, 9, 62, 74, 77-78, 111 conventions de Genève, 10, 36,
42, 49-50
Croix-Rouge, 30, 35 à 41, 43, 45, 56 à 58, 60, 98
DAH (Département de l'action humanitaire), 63
démocratie, 39, 48, 90-91 droit au logement, 94, 114 droit de la guerre, 37, 43 droit humanitaire, 26-27, 38,
42, 48
droits de l'homme, 61-62, 74 Dunant (Henri), 35-36, 56 ECHO (European Commission
Humanitarian Office), 72 Église, 14 à 16, 22 à 24,
27-28, 30
Églises protestantes de France, 47
épidémies, 79, 100 esclavage, 21, 23, 31-32 Éthiopie, 64, 68 à 70, 98-109 éthique, 91, 96, 101-102 exode, 50-51, 64, 78, 100, 111 famine, 38 à 42, 44 à 46, 97,
112
FORPRONU (Force de Protection des Nations unies), 76, 112 Fox (George), 23
génocide, 44, 60, 62, 76 à 80, 100, 102-103, 112 goulag, 65, 90 Grotius, 26 guerre d'Espagne, 43 Guerre mondiale (Première),
31, 38-39, 42-43, 84 Guerre mondiale (Seconde), 42-
43, 45, 58
guerre totale, 39, 42 à 47, 103 HCR (Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfu- giés), 39, 46, 49-50, 64, 70, 76,78-79, 85, 93, 116 Hoover (Herbert), 38-39, 41, 46 Hussein (Saddam), 8, 111 ingérence humanitaire, 8, 9, 59,
61 à 63, 74, 111 Irak, 9, 72 à 74, 111 Iran, 64, 68, 73, 111
Kennedy (John Fitzgerald), 53- 54, 61
Khmers rouges, 65 à 67 Kosovo, 74, 79-80, 110,
114-115
Kouchner (Bernard), 60
Kurdes, 72-73, 111
Las Casas (Bartholome de), 26 Lénine, 41-42, 44
Lieber (Francis), 34
ministère de l'Action humani- taire et des Droits de l'homme, 11, 71-72, 116 MINUAR (Mission des Nations
unies au Rwanda), 77 MSF (Médecins sans frontière),
56, 60, 67, 69
Nansen (Fridtjof), 40 à 42 Napoléon III, 31, 35 Nations unies, voir ONU nazi (régime), 37, 44-45, 114 neutralité, 37, 104 à 108, 119 Nightingale (Florence), 33, 35 non-alignés, 52
OIR (Organisation internationale des réfugiés), 46
ONU (Organisation des Nations unies), 45, 47, 51, 53-54, 62- 63, 66, 68-69, 72, 75-79, 103, 110 à 114, 116 opérations militaro-humani-
taires, 74-75, 79-80, 110-111, 115
ordre de Malte, 12, 17 ordre de Saint-Jean, 12, 17 OUA (Organisation de l'unité
africaine), 50
OXFAM (Oxford Famine Relief Committee), 44-45, 67 pacte Briand-Kellogg, 42 Paix de Dieu, 16-17 Pakistan, 61-62, 68
