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La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe ?
TANQUEREL, Thierry
TANQUEREL, Thierry. La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe ? Revue de droit suisse , 1991, vol. 110. Halbbd. 1, no. 2, p. 187-220
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4 JUIN f9 .. f
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe?
par Tl-HERRY TANQUEREL, Docteur en droit, avocat, Genève
Table des matières
1. Le débat sur la démocratie directe. . . . . . . . . . . . . . . . . . • . • . • . . . • . . . . . . 188
1. Historique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . • . . • . . . • . . . . . . . . . . 188
2. La démocratie directe contre l'Europe? . . . . . . . . • . • • . . . . . . . . . . . . . . 190
3. L'Europe contre la démocratie directe? . . . . . . . . . . • • . . . • . • . . . . 191
4. Une fausse alternative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
Il. Le cl1amp d'intervention des institutions suisses de démocratie directe 193 1. Principe. . . . . . . . . . . . . • . • . • . • . . . . . . . . . • . • . . . . . • . • . . . . 193
a) En cas d'adhésion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
b) En cas de non-adhésion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
2. Conséquences juridiques d'une adhésion sur les institutions de démocratie directe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
a) Le référendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
b) L'initiative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
3. Conséquences d'une adhésion sur la qualité de la démocratie helvétique. . . 204
a) Le redimensionnement de l'objet de la démocratie directe. . . . . . . ... . . 204
b) Déficit ou bénéfice démocratique des institutions communautaires? . . . 206
W. La capacité de «décision européenne» de la Suisse 209 1. Généralités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
2. Le principe de l'adhésion.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . • . . . . 210
3. Les obstacles postérieurs à l'adhésion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
a) L'application des directives communautaires . . . . . . . . . . . . . 213
b) La révision des Traités communautaires . . . . . . . . • . . . • . • . . . . . . . . 215
4. La «voie médiane>>. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • • . • . . . . . . . . . . . . 216
IV. Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Bibliographie 218
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188 ÜilERRY 'TANQUEREL
I. Le débat sur la démocratie directe
1. HislOrique
La Suisse veille jalousement sur les fleurons de sa démocratie que sont le référendum et l'initiative. L'originalité des droits populaires conférés aux citoyens suisses est une source inépuisable d'inspiration patrioti- que 1, qui confine d'ailleurs souvent à la suffisance 2 et génère une méfiance tenace face aux institutions dépourvues de la garantie de qualité helvétique. Le fait de compter au nombre des «vaches sacrées»
de l'idéologie juridique suisse3 ne met toutefois pas les instruments de démocratie directe à l'abri de sceptiques soucieux d'en modérer l'in- fluence et d'en canaliser les élans.
C'est il y a une vingtaine d'années que s'est développée une remise en cause parfois radicale de nos institutions de démocratie directé. Cer- tains se sont inquiétés de leur compatibilité avec le haut niveau de prestations exigé de l'Etat moderne4 ct ont prôné leur rationalisation 5,
notamment en réservant leur usage pour les questions essentielles6. Le référendum et, surtout, l'initiative ont été rendus responsables de la surcharge de l'appareil de décision fédéral7• Personne n'a proposé la suppression de l'initiative populaire, mais le projet de nouvelle Consti- tution de 1977 voulait remplacer les initiatives formulées ct en termes généraux du système actuel par l'initiative de type unique8, qui donne un poids accru au Parlement face aux initiants9 • Par ailleurs, le référen- dum facultatif a été critiqué au motif qu'il donnait aux groupes de pression capables de récolter le nombre de signatures requis un vérita- ble <<droit de veto» sur la législation fédérale, transformant notre système politique en une démocratie corporatiste 10• Enfin, des auteurs ont proposé la suppression du référendum facultatif ordinair~ dans le
1 Cf. AUER (1984), p. 13.
2 Cf. JACOT·Gunu.RMOD (1990b), pp. 56 e1 71.
3 .IACOT·GUILLA.R\100 (1985), p.413 .
• EICHE\'BERGI!R {1969).
s EtCHENBERGFR ( 1979), p. 97.
6 Cf. B.RUNNiiR ( 1984), pp. 25 sv.
1 Commission d'experts (1977), p.l27.
8 Commission d'experts (1977), Projet de Constitution, art.64 à 66, Rapport pp.l37sv.
Dans le même sens, BucHEu (1979), pp.ll9-120 ct 171. Sur l'initiative de 1ype unique en général, voir LoMBARD! ( 1990 b) el WE.RTllNSCHI.AG ( 1990), pp. 89 sv.
t Kôl2/POLEONA {1988), pp. 7sv.
"A partir de celle analyse, DEU.EY/MORA.>.rD (1974), p. 505, proposaient que le référendum facuh.atifsoil sinon supprimé, du moins aménagé par la fixation d'un délai d'atlente; voir aussi GtRMANN {1990), p.l2.
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cadre de réformes plus vastes visant à muer le système de concordance qui domine notre vie politique depuis plus de trente ans en un système de concurrence 11 ou de co ali ti on 12•
Ces propositions «révisionnistes» n'ont pas débouché sur d'impor- tantes modifications institutionnelles. Le nombre des signatures néces- saires pour les demandes de référendum et les inüiatives a été relevé.
Un délai de 18 mois a été fixé pour l'aboutissement des secondes.
Aucune autre restriction aux droits populaires n'a été sérieusement mise en chantier.
Il faut dire que les appels à une canalisation de la démocratie directe ont été assez vite éqtùlibrés, dans le débat sur les institutions, par la revendication d'un élargissement des droits populaires13• Un tel élar- gissement a été prôné dans cinq directions: le contrj!~ démocratique des traités internationaux, la réforme du système <fe·vote lorsqu'un contre-projet est opposé à une initiative, l'initiative législative 1•, le référendum financier l ) et enfin l'ouverture du référendum contre les décisions concrètes d'une très grande portée 16• On sait que seuls les deux premiers de ces objectifs ont trouvé une traduction dans la Constitution, aux art. 89 al. 3 à 5 et 12Pi•. Le mouvement démocrati- que n'a donc eu qu'un succès limité sur le plan fédéral. ll a cependant marqué de nombreux points au niveau cantonal 17• Il a surtout contribué à sérieusement relativiser les attaques contre les droits popu-
"GeR~IANN (1975), pp.l85sv. et (1977) passim.
"MëmR/RrKuN (1974), p. 524; BucHilLI (1979), p. 174.
1) Cf. MORAND (1 984), pp. 97sv. et (1982), p.424.
•• Voir Commission d'expertS (1977), Projet de Constitution, art. 64'" (variante de la minorité), Rapport, p. 142; KôLZ/MOWlR (1984), art.I03sv.; Kôu{PoLEDI'IA (1988), p.20. Pour un point sur la question. cf. WERTEI'SCHLAG (1990), pp.80sv. Voir aussi le Rapport du Conseil fédéral du 6 novembre 1985 sur la révision totale de la Constitution fédérale, Annexe 6, Essai de modèle de Constitution élaboré par le DFJP, an. 82. qui prévoit J'introduction de l'initiative de type unique, matériellement constitutionnelle ou législative, en sus, et non à la place, de l'initiative conslitutionneUe rédigée. Cette idée a été reprise par une initiative parlementaire du groupe UDC. Le Conseil national a décidé, Je 13 mars 1989, d'ydonnersuite(BO/CN 1989 I, pp.408sv.). La commission du Conseil national chargée d'examiner ce projet a toutefois décidé, en septembre 1990, d'en proposer l'abandon. Voir aussi, à ce sujet, LOMBARD! (1990b), pp. 13-14 et 19-20;
WtRTilNSCHLAG (1990), pp. 89-90.
'' Une initiative populaire du parti socialiste prévoyant un droit de référendum en matière de dépenses militaires a été rejetée par le peuple et les cantons en 1987 (FF 1986 JI 481;
FF 1987 II 829). En 1986, une initiative parlementaire Gunter a proposé l'introduction du réferendum financier généralisé. Le Conseil national a décidé l'année suivante de ne pas y donner suite (BO/CN 1988, pp. 848sv.).
16 Cf. MoRAND (1984), p. lOI et (1982), p.428; KôLZ (1981), p. 58; KôLZ/MÜUFR (1984), art. 97, 101 et 103; TANQVEREL ( 1988), pp. 335sv.; KôLZ/POUJDNA (1 988). p. 19. Voir aussi les initiatives «pour lu démocratie dans la construction des •·ou tes nationales» (FF 1977 n
1105; FF 197811093) et«pour la sauvegarde des droits populaires et de la sécurité lors de la construction et de l'exploitation de centrales atomiques» (FF 1977 ill 387; FF 197911 8) rejetées par Je peuple et les cantons en 1978 et 1979. Le dé bat a été relancé récemment par une initiative parlementaire Meier-Giattfelden, à laquelle le Conseil national a toutefois décidé de ne pas donner suite (BO/CN 1990, pp. 1881 sv.).
11 TI\NQVliREL (1988), p. 59.
190 THIERRY TANQUEREL
laires traditionnels 18• Au point que, jusqu'il y a peu, ces attaques semblaient appartenir davantage à l'histoire des idées qu'au débat d'actualité.
C'est l'accélération du processus d'intégration européenne qui a remis les institutions de démocratie directe au cœur du débat politique.
II est apparu de plus en plus clairement que la Suisse ne pourrait longtemps tenir la gageure de bénéficier des avantages d'un grand marché à l'échelle du continent sans souscrire aux engagements et devoirs liés à la construction de la Communauté européenne. Il est devenu urgent d'étudier les moyens d'un rapprochement entre notre pays et la Communauté. La notion d'adhésion a cessé d'être un tabou 19 et une initiative populaire a même été lancée dans ce sens20. Or, les droits populaires des citoyens suisses sont régulièrement cités, après la neutralité, parmi les principaux obstacles à une pleine participation de notre pays à la Communauté21•
A vrai dire, l'incompatibilité prétendue entre notre démocratie semi- directe et l'Europe communautaire est envisagée selon deux perspecti- ves opposées.
2. La démocratie directe contre l'Europe?
Selon une première approche, le référendum et l'initiative tels que nous les connaissons aujourd'hui ne sont pas adaptés aux exigences de l'intégration européenne. Il convient donc de les transformer afin de les rendre «euro-compatibles». Telle est la thèse défendue par RAI-
MUND GeRMANN. Celui-ci relève q uc Je référendum subirait une érosion sensible aussi bien en cas d'adhésion que dans l'hypothèse de la «voie médiane», qui consiste â adapter la législation suisse au droit commu- nautaire et à conclure des séries d'accords sectoriels avec la Commu-
18 Parmi les contributions à la «réhabilitation» du référendum et de l'initiative, cf. notam- ment Oau..EY ( 1978) et AuER/DEu..EY (1979).
19 Cf. SCHWOK (1988), p. 110. Voir aussi Conseil fédéral ( 1990), pp.93sv., où notre gouver- nement présente sous un jour plutôt favorable l'option d'une adhésion à la Commu- nauté.
'"Cette «Euro-initiative» (FF 1990 lli 649) propose l'introduction dans notre Constitution des dispositions suivantes:
Article 8"" (nouveau)
1. La Suisse participe à la construction de l'Europe.
2. Elle œuvre notamment pour une paix durable et la proteclion globale de l'environnement, ainsi que pour la démocratie et le fédéralisme.
Dispositions transitoires-Article 19 (nouveau)
Dans te cadre de sa politique européenne,ta Confédération entame des négociations avec la Communawé européenne en vue d'y adhérer. Les accords conclus à cet effet seront soumis au vote du peuple et des cantons conformément aux dispositions constitwionnelles en vigueur.
21 BLANl<ART (1987), pp.24-25; SIDIANSKI (1987), p.145; Senti éd. (1988), pp.37-38, 77;
Conseil fédéral (1988), pp.356sv.; NSLL (1988), p.577; SCHlNDLilR (1990b), p.2.
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe? 191
nauté 22• Il propose donc de le remplacer par le référendum à l'initiative du Parlement, tel que le prévoit déjà l'art. 89 aL 4 Cst. pour certains traités internationaux 23• Il préconise, en outre, le passage à l'initiative de type unique en lieu et place du système de J'actuel art.l21 Cst.14•
Ainsi, l'aménagement d'institutions de démocratie directe dont la portée serait de toute façon réduite par le processus d'intégration supprimerait une partie des blocages institutionnels qui empêchent la Suisse de se rapprocher de l'Europe. Une autre somce de blocage réside, toujours selon cet auteur, dans la législation en deux phases, débutant par une révision constitutionnelle soumise à la double appro- bation du peuple et des cantons. Il prône donc une nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les ,q_antons, au profit de la première25• L'exigence d'une ratification par Je peu~!,e et les cantons d'une éventuelle adhésion de la Suisse à la Cotnmtin-auté lui semble enfin un «formidable obstacle» et l'adoption de !':art. 89 al. 5 Cst., en 1977, lui apparaît dès lors comme la manifestation d'un réflexe anti- enropéen par excellence 26.
D faut bien admettre que donner au Parlement le droit de décider si un de ses actes doit être soumis au référendum facultatif réduirait considérablement la portée de celui-ci. Dans une mesure moindre, mais néanmoins non négligeable, le passage à l'initiative de type unique affaiblirait la position des initiants face aux Chambres27• C'est donc bien une réduction sévère de la démocratie directe que défend
GERMANN. Une telle opération serait néanmoins, dans son optique, la condition nécessaire pour éviter la pire des issues, soit la marginalisa- lion de la Suisse dans Je concert européen. Cette approche a connu un succès médiatique certain, accompagné d'une radicalisation du propos dans des formules du type «la démocratie suisse dépassée» 28.
3. L'Europe contre la démocratie directe?
Dans son rapport de 1988 sur la position de la Suisse dans le processus d'intégration européenne, le Conseil fédéral part aussi de l'idée qu'une adhésion à la Communauté a mait pour conséquence une limitation de l'exercice des droits populaires29. Il n'en tire cependant pas la conclu-
n Sur la politique de rapprochement avec la Communauté s'efforçant de réaliser la «voie médiane», cf. Conseil fédéral (1988), pp.321 sv. et NEu. (1989). A noter que la «voie médiane» comprend maintenantla varia mede l'Espaceéconomiqueeuropéen (EEE), cf.
Conseil fédéral (1990), p. 14. Voir aussi les références citées infra note 50.
2l GI!RMANN (1990), pp. 7 et 12.
N lD., pp.Jl-12.
15I.o., pp. 8-9 et Il.
26 Io., pp. 9-10.
"Kôtz,IPOLEDNA (1988), pp. 6 SV.
21 Voir, par exemple, l'Hebdo n•29, du 19 juiUet 1990, pp. 5 ellO sv.; voir aussi, sur un mode moins provocant, LINDER (1990).
19 Conseil fédéral (1988), p. 358.
192
sion que ceux-ci devraient être réformés, mais que cette atteinte à la démocratie directe empêche l'adhésion. Selon notre gouvernement, les désavantages manifestes qui découleraient d'une non-adhésion de la Suisse à la Communauté sont «le prix qu'il faudra payer pour la sauvegarde de notre souveraineté, de nos principes de politique étran- gère, et de nos institutions fédéralistes et démocratiques»30 • Il résulte a contrario d'une telle affirmation que nos institutions démocratiques ne pourraient pas être sauvegardées en cas d'adhésion. Curieusement, le Conseil fédéral n'accorde, dans son rapport, qu'un traitement assez sommaire aux conséquences d'une adhésion sur le référendum et l'initiative31 • Son opposition à l'adhésion prend en outre, sur laques- tion de la démocratie, le contre-pied des conclusions nuancées et favorables à l'adhésion que le professeur JACOT-GUIILARMOD présen- tait au groupe de travail dù DFAEsur les questions Suisse-Europe, au moment même où le rapport était publié32• 11 faut cependant relever que dans un second rapport, de novembre 1990, Je Conseil fédéral, tout en affirmant que son analyse de 1988 reste valable, adopte une attitude sensiblement plus ouverte face à l'éventualité d'une adhé- sion 33•
4. Une fausse alternative
Si l'on s'en tient aux approches qui viennent d'être exposées, les citoyens suisses sont actuellement confrontés à l'alternative suivante:
renoncer à l'essentiel de leurs droits populaires afin de pouvoir béné- ficier des avantages d'une entrée de la Suisse dans la Communauté ou subir les inconvénients d'une mise à l'écart pour préserver l'intégrité de notre démocratie semi-directe34 • Divergeant sur le remède, les tenants des deux approches s'accordent sur le diagnostic: les institutions helvétiques de démocratie directe ne sont pas euro-compatibles. Pour valoriser la démarche politique qu'ils prônent, les partisans d'un redimensionnemcnt des droits populaires comme les adversaires d'une adhésion à la Communauté ont d'ailleurs intérêt à insister sur cette euro-incompatibilité. A ce jeu, il est à craindre que les premiers servent si bien les intérêts des seconds que le repli sur soi et la marginalisation de la Suisse constituent l'issue logique du débat.
Et si l'alternative qui nous est ainsi soumise reposait sur un diagnos- tic aussi discutable que les remèdes préconisés? Si la prétendue incom-
,. ID., p. 364.
31 ID., pp. 356 à 358.
32 JACOT-GUU.LARMOI) (!990b), pp.39 et 70sv.
"Conseil fédéral (1990), pp. 93 sv. Notre gouvernement minimise notamment les diffé- rences entre les conséquences institutionnelles d'une adhésion et celles du projet d'Espace économique européen.
,. Les autres éléments présentés comme des obstacles à une adhésion de la Suisse à la Communauté, et principalement la neutralité, sont volontairement laissés de côté dans cette étude. Sur la neutralité, voir SctJJNDLER (1990a).
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe ella démocratie directe? 193
patibilité entre la démocratie directe et l'Europe communautaire était très exagérée? Si la limitation sévère des droits populaires n'était ni le seul ni le meilleur moyen de favoriser l'intégration de la Suisse à la Communauté? Si, enfin, l'idée qu'une non-adl:n.ésion permettrait de sauvegarder ces droits n'était qu'une illusion?
Cette étude passe eo revue les divers obstacles, réels ou prétendus, que notre démocratie scmi-directe pose à une adhésion de la Suisse à la Communauté ou à la réalisation d'un rapprocnement selon la «voie médiane». Ces obstacles se rapportent en fait à deux problèmes princi- paux: la réduction du champ d'intervention de l'initiative et du réfé- rendum et la capacité de décision de notre pays face aux exigences de l'intégration emopéenne. En replaçant les difficultés reconnues dans leur contexte institutionnel, notamment comparaliC,.et en examinant de façon critique les solutions préconisées, il apparâft que nombreux sont les arguments qui militent pom un abandon de l'alternative du pire au profit d'une approche plus optimiste ct constructive35•
Il. Le champ d'intervention des institutions suisses de démocratie directe 1. Principe
a) En cas d'adhésion
Si la Suisse adhère à la Communauté européenne, une série de compé- tences seront transférées de la Confédération et, dans une moindre mesure, des cantons vers les institutions commuoautaires16. Notre pays sera soumis à un nouveau corps de normes caractérisé par sa primauté sur le droit national 37 et son applicabilité directe38 • Dans ces conditions, toute règle de droit suisse contraire au droit communau- taire deviendra ipso facto inapplicable, sans qu'une intervention du conslituant ou du législateur belvétique ne soit nécessaire39, abstrac- tion faite de la décision fondatrice portant sur l'adhésion elle-même.
En outre, dans les domaines tombant dans la compétence de la Com- munauté, la Suisse ne pourra plus édicter aucune norme divergeant du droit communautaire. Un certain nombre de règles de droit approu- vées par le peuple, voire également par les cantons, seront matérielle- ment écartées sans application spécifique du parallélisme des formes.
D'un autre côté, le cbamp de réglementation ouvert au constituant et au législateur suisses sera limité par un ordre juridique supérieur. Cette limitation affectera bien sûr le corps électoral qui, à travers le réfereu-
)l Sur les dangers d'une approche de l'adhésion en termes d'obstacles, cf. Kii.LJN ( 1989), pp. 110-111.
" JACOT·GUll.l.ARMOO {1990 a), pp. 21 sv.
)J Voir l'arrêt de la Cour de Justice de la Communauté européenne (CJCE) Costa/EN EL, du 15juilletl964. Rcc. 19641149, 1158sv.
"'Voir l'arrêt de la CJCE Van Gend ~Loos, du 5 février 1963, Rec. 1963 1 22sv.; LoUis
(1988), pp. 103sv.; HARTI.EY (1988), pp.J83sv.
"Arrêt de la CJCE Simmenthal, du 9 mars 1978, Rec. 1978 629,646.
194 THIERRY ThNQUEREL
dumet l'initiative, participe directement à l'élaboration de la Consti- tution et de la législation 40• Une évolution de même nature se produira en ce qui concerne le pouvoir de conclure des traités41• Dans cette mesure, on peut parler d'une érosion des droits populaires du citoyen helvétique.
Il convient cependant de souligner que les pouvoirs qui seront retirés au citoyen votant seront transférés non pas à un autre organe de la Confédération, mais à une entité supranationale. Les Chambres seront tout autant dépouillées de certaines prérogatives que le peuple. Quant au Conseil fédéral, il gagnera un droit de participation au pouvoir législatif du Conseil de la Communauté européenne42, mais il devra renoncer à une partie de son droit d'initiative et de son pouvoir réglementaire dans la mesure où ceux-ci portent sur des domaines qui tomberont dans les compétences communautaires 43• En outre, la perte de compétences normatives nationales sera exactement la même que pour les autres membres de la Communauté44, qui, avec certes des modalités différentes, ne sont pas, en leur essence, moins démocrati- ques que la Suisse.
Si la question fondamentale de la cession de souveraineté se double d'un problème démocratique, ce n'est donc pas à cause d'une érosion du référendum et de l'initiative en tant que tels, mais en fonction du degré de démocratie atteint par les institutions communautaires. En effet, le passage d'une compétence normative au niveau communau- taire ne représente pas une «perte sèche» du point de vue démocrati- que45, mais un changement qualitatif qu'il convient d'évaluer46•
b) En cas de non-adhésion
GERMANN remarque que la <<Voie médiane» conduira à une multipli- cation des traités et donc à une canalisation de la production norma- tive vers le droit international47• Il y a là aussi une poss1bilité de réduction du champ du référendum, dans la mesure où les traités ordinaires n'y sont pas soumis (art. 89 al. 3 à 5 Cst. a contrario).
Affirmer que l'érosion du référendum sera, dans cc cas, massive et comparable à celle impliquée par le scénario de l'adhésion48 est sans doute un peu rapide. On peut penser que tous les domaines du droit communautaire ne seront pas forcément repris dans la formule de la
"'JACOT-GUlUARMOD (1990 b), pp. 63 SV.; Conseil fédéral (1988), pp. 355 SV.
41 JACOT-GUIUARMOD (1990a), p.l6 et (1990b), p.66.
"JACOT-GuiUARMOD (1990a), p.l7; Conseil fédéral (1988), p.356; SCHJNDLER (1990b), p.S.
41 SCHINDLER (1990b), p. 5.
"JACOT-GUIUARMOD (1990b), p. 60.
,, lo., p.44.
"Cf. infra Il, 3, b.
41 GERMANN (1990), pp. Set 7; voir aussi SCHWOK (1988), p.l08.
" GER.'IANN ( 1990), p. 7.
L.1 Suisse doit-elle choisir entre l'Europe ct la démocratie directe? 195
«voie médiane» telle que GERMANN la définit. En outre, certains traités seront probablement soumis au référendum facullatif en vertu de l'art. 89 al. 3 ou4 Cst. D'autres ne seront pas directement applicables49,
laissant place à l'intervention du législateur fédéraL Il reste qu'une partl du champ normatif potentiel du référendum échappera, sans compen-
sation, aux électeurs. -
La situation sera quelque peu différente si les pays dei'AELEctceux de la Communauté parviennent à un accord sur la création d'un Espace économique européen (EEE). Cet accord couvrira une part importante du droit international lié à la «voie médiane» so et sera sans aucun doute soumis au référendum facultatif, voire obligatoires1• Au surplus, il prévoira certainement la création progressive d'un droit dérivé de l'EEEs2, pour lequel la problémaLique~émocratique se posera dans les mêmes termes, examinés ci-après53;ij:t1e pour Je droit communautaire S4.
En tout état de cause, dans les cas où les électeurs pourront se prononcer. ils devront garder à l'esprit que la seule alternative offerte sera de prendre ou de laisser l'acquis communautaire. Un refus pourra diŒcilement constituer la base de nouvelles négociations avec la Com- munauté, celle-ci n'ayant guère de capacité de souplesse à l'égard des Etats tiers désireux d'intégrer le grand marché européen 55• L'harmoni- sai ion entre le droit suisse et le droit communautaire consistera en fait à rendre le premier conforme au second 56•
Le droit européen exercera donc sur la Suisse une considérable influence de fait, même en l'absence de toul rapprochement institu- tionnel entre notre pays et la Communautés7• Si l'électeur suisse est placé devant l'alternative d'accepter une modification législative des- tinée à rendre notre droit compatible avec celui de la Communauté ou
•·• Sur la problématique de l'applicabilité directe, cf. JACOT-GVIIJ.i\RMOD (1989).
10 Sur le contenu ct les structures juridiques probables de l'EEE, voir Conseil fédéral (1990), pp. 22sv.; SCHJNOU-R ( 1990b), pp.l6sv.; JACOT·GVUJ.ARMOO (1990d), pp.433sv.; l.oM- BARDI (1990a). pp.444sv.; SElLER (1990), p.8; lHüRER (1990), pp. 94sv.
" Le choix entre oes deux types de référendum dépendra du contenu et de la pOrtée de
l'accord. Cet accord entraînera pour le moins une «unification multilatérale du droit» au sens de l'art. 89 al. 31it.cCst., cf. SElLeR (1990), pp. 12-13: Conseil fédéral (1990), p. 81. Il n'est par contre pas certain que l'EEE prenne la forme de la «communauté supranatio- nale» visée à l'art. 89 al.5 Cst., cf. Conseil fédéral (1990), p. 29, qui estime cependant, p. 81, que l'accord EEE pourrait être soumis au référendum obligatoire par le biais d'une
«interprétation extensive» de l'art. 89 al. 5 Cst. THÜRER ( 1990). p. 98. SCHINDLER ( 1990 b ), p.l7, l.o~fBAROI (l990a), pp.461sv. ct JACOT-GUlLI..ARMOD (1990c). p.IO estiment que raccord EEE devra être soumis au référendum obligatoire, les deux derniers considérant que si les conditions de l'art. 89 al. 5 Cst. ne sont pas remplies, il s'agira d'un référendum obligatoire «sui generis».
'2 Conseil fédéral (1990), pp. 70sv. n Infra 2.
,. Cf. Lo\rBARDt (1990a), pp.446-447.
51 Conseil fédéral (1988). p. 294; SIDJ~-:sKt (1987). p. 143.
$6 Cf. SENTI (1988), pp. 27-28.
17 Cf. SCHWOK (1988), p. 96.
196 THII!RRY TANQUER.EJ..
de payer d'un prix économique prohibitif le maintien de la singularité helvétique, sa liberté de choix sera extrêmement théorique. Au demeu- rant, si l'économie suisse entend rayonner au delà de nos étroites frontières, elle devra s'adapter aux normes communautaires et aux contraintes du grand marché européen, quand bien même notre droit conserverait une fière singularité 58.
Il apparaît, eri définitive, qu'en cas de non-adhésion à la Commu-
1
nauté, seul le champ d'intervention théorique des droits populaires sera sauvegardé 59• Les traités destinés à limiter notre marginalisation, combinés aux contraintes de fait imposées par le grand marché euro- péen, réduiront la marge de manœuvre des électeurs. Quantitative- ment, cette réduction sera peut-être légèrement moins importante que dans le cas d'une adhésion, mais, qualitativement, il s'agira bien d'une
r
perte sèche pour la démocratie puisqu'aucune participation, même indirecte, au processus de décision communautaire ne sera offerte aux citoyens suisses.
2. Conséquences juridiques d'une adhésion sur les institutions de démocratie directe
a) Le référendum
Le fait que la Suisse, une fois membre de la Communauté, ne pourra plus adopter aucune norme, de quel rang que ce soit, contraire au droit communautaire n'aura pas ipso facto d'influence sur la réglementation du droit de référendum. Celui-ci pourra subsister dans sa forme actuelle. Simplement, Je champ matériel potentiel du référendum obli- gatoire comme du référendum facultatif sera réduit puisque, normale- ment, les Chambres n'adopteront plus de dispositions constitutionnel- les ou légales incompatibles avec les normes communautaires. Si, malgré tout, une telle disposition était soumise au vote du peuple et des cantons ou au vote du peuple seul, elle serait sans effet60• Son inappli- cabilité pourrait être constatée tant par la Cour de justice de la Cornmunauté61 que par un tribunal helvétique. On notera à ce propos que le principe selon lequel un tribunal suisse devra refuser d'appliquer une norme nationale, quelle qu'elle soit, si elle est contraire au droit communautaire, ressort très clairement de la jurisprudence de la Cour
"Sur la «pression à l'adaptation», cf. ScHtNDLIIR (1990b), pp. JO sv.
'~ Même cette sauvegarde formelle n'est pas certaine. Si I'EEE voit le jour, plusieurs auteurs se prononcent pour la nullité des initiatives contraires à ses règles, cf. ScHtNDLI'.R (1990 b), p.l7; JACOT·GUil.URMOO (1990c), p.l3; l.oMBAJU)t (1990a), pp.447 et 454.
10 Conseillèdéral (1988), p. 357.
"Dans l'arrêt Commissio'! c. Italie. du 13 juillet 1972, Rec. 1972 529, 534, la CJCE a
indiqué que dès lors qu'elle a constaté l'incompatibilité d'une prescription nationale avec le droit communautaire, l'application de cette prescription est de plein droit prohibée.
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe1 197
de justice62• Le débat sur la position des différentes nonnes juridiques suisses face au droit international63 sera donc clos en ce qui concerne le droit communautaire. Le fait qu'une norme anra été ratifiée par le r corps électoral ne lui conférera aucune immunité particulière. Cet état 1 de choses est parfaitement normal et résulte de la hiérarchie des niveaux normatifs. Le même schéma s'applique d'ailleurs au contrôle de la conformité du droit cantonal au droit fédéral64 •
Faudrait-il, par ailleurs, soustraire au référendum les modifications du droit suisse tendant à épurer celui-ci des élements contraires au droit communautaire directement applicable, dès lors que ceux-ci seront de plein droit sans effet6,? Si l'adaptation du droil suisse aux normes juridiques communautaires était réellement une opération purement formelle, il sc justifierait évidemment de ne:=p,as passer par le processus normal de révision. L'adaptation, conçu$ainsi comme un pur acte d'exécution, devrait d'ailleurs être confiée au Conseil fédéral et non aux Chambres. Sa justification se trouvant dans un ordre juridique supérieur au droit suisse, elle devrait, en toute logique, concerner l'ensemble de cc dernier, y compris les normes constitution- nelles. Sa formule devrait donc figurer dans la Constitution elle-même.
En réalité, cette adaptation au droit supérieuJ· conservera une cer- taine portée politique, aussi réduite soit-elle. Dans chaque cas subsis- tera, par exémple, un choix entre l'abrogation pure et simple d'une disposition contraire au droit communautaire, son remplacement par une disposition conforme ou encore la refonte complète de l'acte dans lequel elle s'insère. Dans ces conditions, il ne se justifiera pas de renoncer à un parallélisme des formes dont l'abandon pourrait pa- raître choquant, voire inacceptable en matière constitutionnelle.
S'agissant de la portée du référendum sur le droit communautaire et sa mise en œuvre, il convient de distinguer entre les diverses formes de ce droit.
Les Traités communautaires seront soumis, à travers la ratification de l'adhésion, au référendum obligatoire prévu par l'art. 89 al. 5 Cst.
Quant à d'éventuels amendements à ces Traités, ils n'entreront en vigueur qu'après avoir été ratifiés par tous les Etats membres en conformité de leurs règles constitutionnelles respectives (art. 236 al. 3
"Arrêt de la CJCE Simmelllhal, du 9 mars 1978, Rec. 1978 629, 644:
« ... tout juge national, saisi dans le cadre de sa compétence, a l'obligation d'appliquer intégralement le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux partit:uliers. en laissant inappliquée toute disposition évenmelleme/11 comraire de la loi nationale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle commrmautaire.>>
Voir aussi JAcor-OUIIJ.ARMOD (1990a), pp. 18sv. et ( 1985), pp.404sv., qui indique que l'art.ll3 al.3, seconde phrase, Cst. constitue une buse juridique complémentaire de ce principe. Dans le même sens, A.ORJSEL {1987), pp.382sv. CL 390sv.
63 Cf. JACOT-OUIIJ.ARMOD (1990c), p.l2, note 38; LoMDARDt (1990a), pp.450-451; JAAC 1989 n•54, pp.447sv.
" Cf. JACOT-OU!U.ARMOD ( 1985), p. 419 .
.. Dans ce sens, à propos de l'EEE, LoMBARD! (1990a), p.457 et Conseil fédéral (1990).
p.83.
198 llnPRRY TANQUEREL
du traité CEE). Il en sera de même des accords portant sur l'admission de nouveaux membres dela Communauté (art. 237 al. 2 in fine du traité CEE). Dans quelle mesure l'art. 89 al. 5 Cst. régira-t-il la procédure de ratification helvétique? Invoquant le parallélisme des formes, JACOT- GUILLARMOD considère que cette disposition devrait s'appliquer dans tous les cas66• Il faut cependant remarquer que l'art. 89 al. 5 vise
«1 'adhésion» à des organisations de sécurité collective ou à des commu- nautés supranationales et non pas «les traités relatifs» à de telles organisations. On pourrait donc soutenir qu'une consultation obliga- toire du peuple et des cantons ne devrait entrer en ligne de compte que pour les révisions des Traités communautaires dont l'ampleur est telle que la ratification équivaut à l'adhésion à une nouvelle communauté.
L'Acte unique européen ou une éventuelle adhésion en masse des pays de l'Europe de l'Est entrent certainement dans cette catégorie de révisions. En deçà, la limite entre les révisions fondamentales et les autres est très difficile à tracer: qu'en serait-il d'un transfert limité de compétences nationales à la Communauté67 ou d'une adhésion isolée?
Cette incertitude est sans doute l'objection majeure à l'encontre d'une interprétation restrictive, par ailleurs conforme à la lettre de la Consti- tution.
Les règles de droit communautaire dérivé prennent la forme du règlement ou de la directive. Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans tous ses éléments et il est directement applicable dans tout Etat membre (art. 189 al. 2 du traité CEE). Quant à la directive, elle lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens (art. 189 al. 3 du traité CEE). Ces deux types de règles sont adoptés par le Conseil ou la Commission (art. 189 al.l du traité CEE) sans qu'une ratification ou même un préavis des instances des pays membres ne soient prévus. Aucune étape de leur élaboration ne donnera donc lieu à l'adoption en Suisse d'un acte sbumis au référendum obligatoire ou facultatif68• Il en sera de même des traités internationaux conclus par la Communauté en tant que telle, dans le cadre de sa compétence internationale69.
De par leur nature, les directives doivent être concrétisées dans l'ordre juridique national. La forme et la procédure relatives à leur mise en œuvre sont expressément réservées au droit des Etats mem- bres. Le droit communautaire n'empêche donc nullement que les révisions de la Constitution ou de la législation suisse adoptées en exécution d'une directive communautaire soient soumises au référen- dum obligatoire ou, respectivement, facultatif. Il faut cependant rap-
66 JACOT·ÛUI.U.ARMOD ( 1990 b), p. 68.
67 Le Conseil fédéral (1988), p. 358, postule clairement, dans ce cas, l'application de !"art. 89 ai.5Cst.
".IACOT-Guu.LARMOD (1990b). p.66; Conseil fédéral (1988), p.357.
"JACOT·ÛUUUR.\IOD (1990 b), p.66; voir aussi Conseil fédéral (1988), p. 254.
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe? 199
peler que l'ordonnancement de sa procédure normative interne ne constitue en aucun cas une excuse pour un Etat membre qui ne se conforme pas à temps à une directive communautaire 70• Un rejet populaire d'une norme concrétisant une directive pourrait empêcher la Suisse de s'acquitter à temps de ses obligations. Ce manquement pourrait être constaté par la Cour de justice, ce qui obligerait notre pays à prendre les mesures que comporterait l'exécution de l'arrêt de celle-ci (art. 171 du traité CEE)11• La directive en cause pourrait aussi se voir reconnaître un certain effet direct pour compenser notre carence dans sa mise en œuvre 72• Dans le processus de concrétisation d'une directive, le référendum sera donc, en pfincipe, formellement sauvegardé, mais sa portée matérielle sera linlitée. La nécessité d'éviter une condamnation par la Cour de justice pourra, en ®tre,justifi.er des procédures écartant, provisoirement ou définitivéril'ént, le référen-
dum7J. ·}
Ce qui vient d'être dit de la concrétisation des du·ectives vaut également, le cas échéant, pour l'application des règlements commu- nautaires, dont la mise en œuvre est en général confiée aux Etats membres et exige souvent l'adoption par ces Etats de dispositions complémentaires 74• Il faut préciser toutefois que, lorsqu'il s'agira de pures dispositions d'exécution, le Conseil fédéral sera compétent pour les adopter (art. 102 ch. 5 et 8 Cst.) 7s. Le problème du référendum ne se posera donc que dans un nombre limité de cas.
Il existe encore une source complémentaire de droit communautaire constituée par les «actes des représentants des Etats membres réunis au sein du Conseil». Ces accords, conclus en une forme simplifiée, ne sont pas soumis à ratification dans les différents Etats 76. On peut douter que le Conseil fédéral soit autorisé à conclure de tels accords, s'il apparaît
70 Arrêts de la CJCE Commission c. Belgique, du 2 février 1982, Rec. 1982 153 157;
Commission c. Belgique, du 14 janvier 1988, Rec. 1988 1, 11; Commission c. Italie, du 12 juillet 1988, Rec. 1988 4009,4015.
71 Conseil fédéral ( 1988), p. 357.
72 Arrêts de la CJCE Commission c. Belgique, du 6 mai 1980, Rec. 1980 1473, 1487;
Moonnann, du 20 septembre 1988, Rec. 1988 4689, 4722; Beenljes, du 20 septembre 1988, Rec. 1988 4635,4662. Voir déjà J'arrêt Van Duyn, du 4 décerob{e 1974, Rec. 1974 1337, 1347-1348. La CJCE a précisé que l'effet direct d'une directive ne pouvait être invoqué que contre un Etat et non contre un particulier; arrêts Marshall, du 26 février 1986, Rec.
1986 723, 749; Kolpinghuis Nijmegen, du 8 octobre 1987, Rec. 1987 3969,3985. Voir aussi Loms (1988), pp. 1 16sv.; HART.ŒY (1988), pp. 200sv.
' 3lnfra Ill, 3. a.
"Sur cette problématique, cf. Loms (1988), pp. 151 sv.
"Cf. LoMBARD! (1990a), p.457, dont les remarques, formulées à propos de l'EEE, valent
par analogie pour Je droit communautaire.
76 Cf. IsAAC (1 989), p. 137 sv.; HARTLEY (J 988), pp. 96-97; MORAND (1 968), pp. 77 sv.
200 Ji.HE.R.RY TANQUEREL
que ceux-ci tombent sous le coup de l'art. 89 al. 3 ou 577• Cette procé- dure ne devrait donc pas permettre d'éluder le contrôle démocratique des traités liant la Suisse.
b) L'initiative
Matériellement, la réduction du champ de l'initiative populaire sera exactement la même gue pour le référendum, puisqu'elle résultera simplement du rétrécissement, au profit de la Communauté, de l'éven- tail des compétences nationales. La primauté du droit communautaire et son corollaire, l'inapplicabilité du droit national contraire, étant clairement établies 78, il ne pourra en tout cas plus être soutenu que la seule conséquence de l'acceptation d'une initiative non conforme au droit communautaire serait la mise enjeu de la responsabilité interna- tionale de la Suisse 79• Une initiative contraire au droit communautaire n'aura normalement pas d'effet matériel.
La question est de savoir si la nullité d'une telle initiative devra être prononcée, avant toute votation populaire, par les Chambres ou s'il conviendra de laisser aux tribunaux le soin de constater, a posteriori, la contrariété entre la norme issue d'une initiative et le droit communau- taire et de refuser en conséquence d'appliquer cette norme. En d'autres termes, les Chambres auront-elles Je devoir de soustraire au vote du peuple et des cantons une initiative qui leur paraît non conforme au droit cornmunautaii·e? On peut rappeler à ce propos que le Tribunal fédéral a jugé qu'en l'absence de disposition précise de droit cantonal sur le contrôle de la validité matérielle des initiatives, les parlements cantonaux ont le pouvoir, mais ne sont pas obligés, de déclarer nulles les initiatives populaires contraires au droit fédéral80• Une transposi- tion de ce principe aux rapports entre droit fédéral et droit communau- taire est-elle envisageable? Une telle solution aurait pour av.antage de décharger partiellement les Chambres de la responsabilité politique liée à l'invalidation d'une initiative populaire et de donner au texte proposé par les initiants la chance de n'être «testé» qu'en fin de course,
77 Cf. JAAC 1987 n• 58, p. 387. Les décisions prises par les représentants des Etats en vertu d'une habilitation des Traités communautaires ne tomberaient évidemment pas dans cette catégorie (voir, par exemple, les art. 167 du traité CEE et 11 du traité de fusion, concernant respectivement la nomination des juges et avocats généraux de la Cour et celle des membres de la Commission).
>a Supra II, 1, a, ab initio.
"'Point de vue soutenu, en ce qui concerne le droit international en général, par AUBERT (1967), p.l31, qui précise bien cependant qu'il en irait différemment le jour où la Suisse serait incorporée dans un ensemble supranational. Sur le fait que l'acceptation de la responsabilité internationale de la Confédération ne saurait intervenir que comme
«ultima ratio», cf. JAAC 1989 n• 54, p.478.
80 ATF 114 la 267,271, Rouiller; ATF 105 la 362, Cristin; ATF 105la ll, 13, Frohlich;
ATF 102 la 548, 550, Fédératio11 des sections vaudoises de la Diana; ATF99 la 724,730, Burkhalter; AUER (1987), pp. 36sv.;
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe? 201
à l'occasion d'un cas d'application ou d'une action de la Commission ou d'un Etat membre devant la Cour de justice. L'initiative populaire ne serait ainsi, formellement, guère plus touchée que le référendum.
Il faut dire, cependant, que Jajmisprudence du Tribunal fédéral qui vient d'être évoquée a été justement critiquée, au motif, notamment, qu'elle portait atteinte au principe de la suprématie de la loi et à la garantie des droits politiques des citoyens81• On pourrait d'ailleurs également se demander si elle est conforme au principe de la fidelité confédérale. Comment l'organisation d'un vote populaire cantonal sur un texte contraire au droit fédéral pourrait-elle constituer autre chose qu'une tromperie des électeurs ou un défi inadmissible à l'ordre juridique supérieur? Ces arguments valent également en ce qui concerne les rapports entre le droit national et Je droi'f~emmunautaire.
En particulier, la soumission au peuple et aux canto~d'une initiative contraire au droit communautaire violerait, à mo1Ùens, l'art. 5 al. 2 du traité CEE, qui enjoint aux Etats membres de s'abstenir de «toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité». L'esprit de collaboration communautaire et la bonne application du principe de primauté82 exigent que les initiatives contraires aux normes de la Communauté soient, si possible83, décla- rées nulles d'entrée de cause. Le Conseil fédéral va d'ailleurs dans ce sens lorsqu'ilindique que «toute initiative concernant un domaine déjà réglementé par la Communauté devrait-selon les circonstances- être déclarée nulle»84•
L'examen de la conformité d'une initiative populaire fédérale au droit communautaire devra, à mon avis, se faire selon les principes développés par le Tribunal fédéral pour le problème analogue de la conformité des initiatives cantonales au droit fédéral. Le texte de
J'initiative devra s'interpréter pour lui-même et non d'après la volonté
subjective des initiants85• Il faudra choisir l'interprétation qui convient Je mieux au sens et au but de l'initiative tout en conduisant à un résultat
81 AUER (1987), pp. 37sv., spéc. p.40 et les auteurs cités ibidem p. 39. Voir aussi E. GRISEL (1987), pp. liS sv. Le Tribunal fédéral a recensé ces critiques et tenté d'y répondre dans I'ATF 114 la 267,271-272, Rouiller.
111 Cf. arrêt de la CJCE Simmenthal. Rec. 1978 629, 643:
«Les disposirions du traité et les actes des instirwiom direcrement applicables onr pour effet, dans leurs mppons avec le droit inteme des Etats membres [ ... ) d'empêcher la formarion valable de nouveaux acres légiskttifs narionaux dans la mesure ori il seraient incompatibles avec des normes communautaires.»
8J On ne saurait évidemment exclure que l'organe chargé du contrôle préalable laisse involontairement passer une initiative contraire au droit communautaire. Cette contra- riété pourrait évidemment être constatée ultérieurement par la CJCE, le Tribunal fédéral ou toute autre juridiction invitée à appliquer la norme issue de l'initiative.
84 Conseil fédhal (1 988), p. 357. JACOT-GUH.LARMOD ( 1990 b), p. 64, conclut à la nullité pour inexécutabilité de telles initiatives; dans le même sens, A. GRJSEL (1 987), p. 386.
as ATF 112la 240, 245, B.; ATF 1111 a 303, 305, Sozialdemokratische Partei Graubiinden:
ATF 105 la 362, 366, Crisrin.
202 THIERRY TANQUEREL
raisonnable86, mais aussi, conformément au principe <<in dubio pro populo», celle qui est la plus favorable aux initiants87. L'initiative ne pourra être déclarée nulle que s'il n'est pas possible de l'interpréter dans un sens conforme à la norme supérieure88• En outre, si une partie seulement de l'initiative se révèle contraire au droit communautaire, il conviendra d'en sauver le reste lorsqu'il y a lieu d'admettre que les signataires auraient aussi approuvé cette partie si elle leur avait été présentée seule89• De cette façon, la limitation du droit d'initiative imposée par une adhésion à la Communauté sera maintenue au plus strict nécessaire.
En cas d'adhésion de la Suisse à la Communauté, le contrôle de la conformité des initiatives populaires au droit supérieur, en l'espèce le droit communautaire, sera donc caractérisé par son inévitabilité et par son ampleur. On ne se trouvera plus placé face au risque d'une collision ponctuelle avec un traité international, mais face à la nécessite d'éviter toute contrariété avec un ordre juridique supérieur global. Dans ces conditions, on peut se demander s'il restera justifié que les Chambres soient le seul organe appelé à trancher, avant tout scrutin, de la validité matérielle des inüiatives. II apparaît clairement qu'elles sont, à l'heure actuelle, très réticentes à prononcer la nullité d'une initiative90. Leur tâche est, il est vrai, facilitée par le fait qu'elles ne sont confrontées au problème que dans des cas exceptionnels. Dans la nouvelle situation créée par une adhésion à la Communauté, la responsabilité politique des Chambres relative à l'examen de la validité matérielle des initiati- ves s'accroîtra considérablement. Le Parlement devra à la fois éviter un laxisme qui pourrait créer des tensions au niveau européen et une sévérité qui pourrait vite être jugée anti-démocratique par l'opinion helvétique. Compte tenu du fait que Je Tribunal fédéral pourra de toute façon être amené à se prononcer sur la conformité au droit commu- nautaire des textes votés, le cas échéant, par le peuple et les c~ntons 91, il
' 6 ATF ll1 la 303, 305, Sozialdemokratische Partei Graubiinden; ATF 105 la 362, 366 Cristin.
87 ATF 112 la 240, 245, B.; ATF Ill la 292, 294, Sclnvank. Le principe «in dubio pro populo» est mentionné expressément dans l'ATF Hentsch, in: Mémorial du Grand Conseil du canton de Genève 1986, p.1962. Voir aussi KôLZ (1982), pp. 43sv.
"'ATF Ill la 303,305-306, Sozialdemokratische ParteiGraubünden; ATF Ill la292, 294-
295, Schwank; ATF 105 la 362, 366, Cristin.
8~ ATF 114 la 267, 274, Rouiller; ATF 112 la 382, 389, Fédération des associations de quartier et d'habitants; 110 la 176, 182-183, Herzog; 105 la 362,365,368, Cristin. Pour une critique de cette jurisprudence, cf. AUER (1987), pp. 54-55; E. GR!SEL(1987), pp. 207- 208.
90 Les Chambres n'ont à ce jour annulé que deux initiatives: l'initiative Chevallier sur la réduction des dépenses militaires en 1955 et l'initiative du Parti du Travail «contre la vie chère» en 1977. Dans ces deux cas, le droit international n'était pas en cause. A noter qu'en l97S le Conseil des EtMs avait admis la nullité d'une initiative populaire de l'Action nationale qui demandait que tous les traités internationaux qui liaient la Suisse fussent exposés au référendum. Le Conseil national ne l'avait pas suivi. !..:initiative fut donc soumise au vote du peuple et des cantons, qui la rejetèrent.
~~ Supra note 62.
La Suisse doit-elle choisir entre l'Europe et la démocratie directe? 203
serait logique d'ouvrir devant lui un droit de recours contre la décision des Chambres concernant la validité des initiatives. Ce partage de responsabilité serait politiquement sain. Il garantirait l'approche la plus juridique possible du contrôle de «l'euro-compatibilité» des initia- tives. Il assurerait également une plus grande cohérence de l'interven- tion judiciaire dans cc contrôle.
Il serait évidemment envisageable de confier le contrôle préalable de la validité matérielle des initiatives aux soins exclusifs du Tribunal fédéral ou d'une cour spéciale. Cependant, laisser aux Chambres la possibilité de se prononcer en premier lieu, en té§ervant un éventuel recours au Tribunal fédéral constituerait une réforme moins en rupture 1 avec la pratique actuelle et, partant, plus facile àt réaliser92•
En ce qui concerne la portée de l'initiative populaire sur le droit communautaire, celle-ci ne pourra être qu'indirectfflACOT-GUU.LAR-
MOD observe avec raison que rien n'empêcherait l'utilisation d'une initiative populaire pour inviter le Conseil fédéral à conclure un traité93• Cette voie a d'ailleurs été choisie pour proposer l'adhésion de la Suisse à la Communauté94• La même méthode peut également être utilisée, à mon sens, pour inviter le Conseil fédéral à négocier la révision d'un traité, du moins lorsque celle-ci n'est pas exclue par le traité lui-même. En l'espèce, l'art. 236 al. 1 du traité CEE prévoit que
«le gouvernement de tout Etat membre, ou la Commission, peut soumettre au Conseil des projets tendant à la révision du présent traité». Une initiative populaire pourra donc tendre à ce que le Conseil fédéral soumette un projet conformément à cette disposition. On rclrou verait ainsi, à l'échelon supérieur, un mécanisme comparable au lancement d'une initiative populaire cantonale visant à ce qu'un can- ton fasse usage de son droit d'initiative prévu par l'art. 93 al. 2 Cst. 9s
Cette voie sera-t-elle également ouverte pour des révisions du droit communautaire dérivé? Formellement, la réponse ne peut être que négative. C'est en effet, parmi les organes communautaires, la Com- mission qui a le monopole de l'initiative législative (art. 149 al.l du traité CEE) <M. Or, les Etats membres et leurs gouvernements ne sont pas représentés en tant que tels dans la Commission, dont les membres agissent sans instruction (art. lü ch.2 al.2 du traité de fusion des Communautés européennes). Une proposition législative de la Suisse ne trouverait donc pas de débouché formel au niveau communautaire .
• , Celle réforme pourrait néanmoins s'inscrire dans le cadre d'une révision plus globale de la juridiction constitutionnelle helvétique. Serait-il en effet logique que le Tribunal fédéral puisse contrôler la conformité de la Constitution et des lois au droit communau- taire, y compris le plus trivial règlement, mais ne puisse toujours pas, en raison de l'art.ll3 al.3 Cst., vérifier la conformité des lois à la Constitution?
91 JACOr-GutU.ARMOD (1985), p.416; dans le même sens, A. Grusa (1987), p. 387.
"Supra note 20.
•s Sur cene procédure assez particulière, cf. TA.l\;QUEREL(I988), pp. 88-89et les auteurs cités ibidem note 41.
,. Js.v.c (1989), p. 54.
