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Le Fonds pour l’environnement mondial: recherche et conquête de son identité

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Le Fonds pour l'environnement mondial: recherche et conquête de son identité

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Le Fonds pour l'environnement mondial: recherche et conquête de son identité. Annuaire français de droit international, 1995, vol. 41, p.

612-632

DOI : 10.3406/afdi.1995.3346

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:42018

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ANNUAIRE FRANÇAIS DE DROIT INTERNATIONAL XLI - 1995 - Editions du CNRS, Paris

LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL : RECHERCHE ET CONQUÊTE DE SON IDENTITÉ

Laurence BOISSON DE CHAZOURNES

INTRODUCTION

La Conférence de Stockholm de 1972 avait sonné le glas en appelant à une mobilisation universelle en faveur de la protection de l'environnement.

Vingt ans après, la Conférence de Rio a permis notamment de constater les avancées qui s'étaient produites depuis lors dans le domaine réglementaire, mais aussi d'identifier les défis à relever. De nouveaux enjeux ont fait surface sur l'agenda international. Ainsi en est-il de ce que l'on dénomme couram ment la protection de l'environnement global. Ce sont les atteintes menaçant la Biosphère dans sa dimension planétaire, à savoir les impacts du dévelop pement économique sur l'atmosphère, le climat et les écosystèmes. Ces défis sont d'un genre nouveau du fait de l'ampleur des risques encourus, de la complexité des actions à entreprendre, de même que de la nécessité d'agir dans le long terme en vue d'atteindre des objectifs dans un futur qui ne peut être précisément daté (1).

Des stratégies ont été dessinées, d'autres sont en quête de légitimité.

Au sein de ce vaste écheveau, les mécanismes financiers occupent une place prépondérante. Pourvoyeurs tout à la fois des ressources nécessaires pour faire face aux nouveaux défis, de même que de l'assistance technique per mettant de mettre en place les mesures adéquates, ils sont progressivement devenus une composante essentielle de tout régime conventionnel et pr ogramme d'action en matière de protection de l'environnement.

Le financement des actions en faveur de la protection de l'environnement global devait faire l'objet d'une attention particulière. Dans ce contexte, le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) (plus couramment connu sous sa dénomination anglaise, de «Global Environment Facility» (GEF)), a été au cœur des débats préparant le Sommet de la terre. Même si ce mécanisme financier ne doit pas sa création à la Conférence de Rio, son identité s'est (*) Laurence Boisson de Chazournes, docteur en droit, conseil auprès du Département juridique de la Banque Mondiale. Les opinions exprimées sont celles de l'auteur et n'engagent pas l'Organisation.

(1) Le Manuel opérationnel de la Banque Mondiale, adopté en 1984, appréhendait les problèmes globaux comme «ceux qui ont des effets considérables au niveau de toute la planète et dans l'atmosphère. Il s'agit souvent des problèmes écologiques les plus menaçants, les moins apparents et aux conséquences les plus lointaines ». Le Rapport d'activité du Fonds français pour l'environnement mondial (1995) définit l'environnement global comme « l'environnement dont la détérioration dans une partie de la planète peut affecter directement ou indirectement une autre partie de la planète » (p. 1).

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LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 613 trouvé précisée et approfondie dans le cadre de ce Sommet. Etabli en 1991 dans une phase pilote sous les auspices de la Banque mondiale, il a été restructuré en 1994 pour revêtir des effets qui ont été ajustés aux exigences d'universalité et de transparence.

En créant le FEM, la communauté internationale s'est dotée d'un in strument pionnier. Le mécanisme financier est novateur (I), son profil juri dique et institutionnel est singulier (II) et il est en passe de devenir sur une base permanente le mécanisme financier des conventions de Rio sur les changements climatiques et sur la diversité biologique (III).

I. - UN MÉCANISME FINANCIER NOVATEUR

La nécessité de mener des actions à l'échelle planétaire favorise la mise en place d'un mécanisme de subventions en faveur des pays en développe ment (A). Les leçons tirées de la phase pilote de cette expérience, de même que les négociations ayant entouré la préparation de la Conférence de Rio vont conduire à la restructuration du Fonds pour l'environnement mondial (B).

A. A la croisée des chemins : la mise en place

du Fonds d'affectation spéciale pour l'environnement mondial

C'est au cours des années 1980 que la nécessité de protéger l'enviro nnement global a fait son apparition sur l'agenda des préoccupations inter nationales. Un consensus politique se forgea tout d'abord autour du constat de la depletion de la couche d'ozone et de la nécessité d'éliminer la product ion, la consommation et l'émission des chloroflurocarbones (CFCs). L'appau vrissement de la diversité biologique, ainsi que le réchauffement planétaire, même s'ils étaient depuis longtemps sujets de préoccupation au sein de la communauté scientifique (2), n'ont commencé à mobiliser l'opinion publique et ses relais politiques qu'à la fin de la dernière décennie.

Les propositions d'action pour lutter contre ces dégradations de l'env ironnement ont été élaborées. Elles étaient de nature normative et institu tionnelle, elles étaient aussi économiques et financières. Toutes ont un rôle à jouer, mais il est apparu de plus en plus clairement que la mise en place d'un mécanisme financier jouerait un rôle pivot pour assister les Etats les plus nécessiteux dans la conduite d'actions qui devaient bénéficier à la communauté internationale en son entier. Le rapport de la Commission Brundlant se fit l'écho de cette préoccupation, quand il déclara dans ses conclusions qu'«on devrait songer sérieusement à créer un programme ou un organe bancaire spécial à vocation internationale, lié à la Banque mond iale » (3).

(2) J. Grinevald, L'effet de serre de la Biosphère - De la révolution thermo-industrielle à l'écologie globale, Stratégies énergétiques, Biosphère et Société, mai 1990, n° 1, pp. 9-34 ; T. Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, 1968, p. 1243.

(3) Commission mondiale sur l'environnement et le développement, Notre avenir à tous, Editions du Fleuve, Les publications du Québec, 1988, p. 406.

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614 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

Dans la mouvance de ce rapport, diverses propositions ont été présentées.

Ainsi le World Resources Institute proposa la constitution d'un fonds pour l'environnement global pour couvrir les dépenses spécialement affectées à cet objectif par les pays les plus pauvres (4). Diverses organisations non gouvernementales avaient prôné la technique des échanges de dettes en faveur de la protection de l'environnement (connue sous la dénomination anglaise des « Debt-for-Nature Swaps ») (5). Au sein de la Banque mondiale, certaines propositions avaient été formulées pour établir dans un souci de juste répartition des charges entre les Etats emprunteurs, un mécanisme financier apte à répondre au défi de la protection de l'environnement global.

En 1989, lors du Sommet des Non Alignés, le Premier ministre de l'Inde avait proposé la constitution d'un Fonds Vert (« Green Fund ») (6).

Mais c'est une initiative française qui a véritablement porté le Fonds pour l'environnement mondial sur les fonts baptismaux. En 1989, lors de la réunion annuelle du Conseil des gouverneurs, le Premier ministre de l'époque, Pierre Bérégovoy, proposa la constitution au sein de la Banque d'un fonds de dotations volontaires allouées à l'environnement mondial et s'enga gea à verser au nom de la France, sur une période de trois ans une contribution d'un montant de 900 millions de francs (7). Lors de cette même session, la République fédérale d'Allemagne apporta son soutien à cette initiative (8). Ces interventions généreront en 1991 l'établissement du Fonds d'affectation spéciale pour l'environnement au sein de la Banque mondiale.

La protection de l'environnement connaissait déjà la technique des fonds d'affectation spéciale. Ainsi en est-il de fonds-en-dépôt à objectif spécial destinés à gérer les actions entreprises dans le cadre d'accords internatio naux, tel par exemple le Fonds mis en place dans le cadre du Programme concerté de surveillance continue et d'évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe (EMEP) (9) ou encore le Fonds pour le patrimoine mondial établi sous les auspices de l'UNESCO.

Un mécanisme à vocation générale, le Fonds pour l'environnement, est géré par le PNUE (10). On doit aussi mentionner les mécanismes mis en place par des fondations et associations conduisant des actions dans le domaine de l'environnement, tel celui établi par le World Wide Fund for Nature (WWF).

Le Fonds d'affectation spéciale pour l'environnement mondial a été constitué au sein de la Banque mondiale, afin de bénéficier de l'expérience de cette institution. Même si les statuts de la Banque ne prévoient pas expressément la technique des fonds d'affectation (aussi connus sous la

(4) World Resources Institute, Natural Endowments : Financing Resource Conservation for Development, F. van Bohlius (éd.), Washington, septembre 1989, p. 14.

(5) Voir D. Asiedu-Akrofi, « Debt-for-Nature Swaps : Extending the Frontiers of Innovative Financing in Support of the Global Environment », International Lawyer, 1991, pp. 557-586.

(6) Sur ces initiatives et pour une présentation détaillée de l'établissement et du déroulement de la phase pilote du GEF, voir H. Sjoberg, « From Idea to Reality : The Creation of the Global Environment Facility», GEF Working Paper No. 10, 1994, notamment p. 5 et p. 19.

(7) 1989 Annual Meetings of the Board of Governors, Summary Proceedings, Washington, septembre 1989, p. 79. Il avait été proposé que ce fonds soit doté d'une somme s'élevant à 1 milliard de DTS.

(8) Ibid, pp. 81-82.

(9) Voir le Protocole additionnel de 1984 à la Convention de Genève sur la pollution transfrontière à longue distance.

(10) Etabli à la suite de la Conférence de Stockholm par la résolution 2997 (XXVII) de l'Assemblée générale des Nations Unies.

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LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 615 dénomination anglaise de «trust fund») (11), cette institution n'en exerce pas moins depuis longtemps en vertu de la doctrine des pouvoirs implicites les fonctions de dépositaire à leur endroit, assumant les responsabilités fidu ciaires qui en découlent (12). Son expérience de dépositaire offrait donc toutes les garanties requises pour gérer un mécanisme de solidarité internationale d'un nouveau type et dont le montant des sommes déposées était sans commune mesure avec celui des autres fonds environnementaux déjà éta blis (13).

Qui plus est, l'établissement d'un fonds dédié à la protection de l'env ironnement global s'inscrivait dans le cadre des compétences de la Banque mondiale. Les activités de l'institution financière réservent en effet depuis le début des années 1980 une part toujours plus grande à la protection de l'environnement (14). L'attention s'est portée sur la prévention des incidences écologiques des projets et autres activités conduites par la Banque en matière de développement. L'organisation financière a aussi progressivement mis sur pied des projets dont la finalité première est la protection de l'environnement.

Dans tous les cas, il s'agit d'élaborer des statégies pour lutter contre des dégradations locales, transfrontières et globales.

Lorsque le Conseil d'administration de la Banque mondiale adopte la résolution n° 91-5 portant création du Fonds d'affectation spéciale pour l'environnement mondial, il décide de la constitution de deux fonds sous le couvert d'une même résolution : le Fonds d'affectation spéciale pour l'env ironnement mondial et le Fonds sur l'ozone qui trouve sa place dans le cadre

du Protocole de Montréal sur les substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Le Conseil envisage aussi la constitution ultérieure d'autres fonds

(11) Sur la notion de trust et sur la difficulté d'identifier une acception de cette notion qui soit commune aux systèmes de common law et de droit civil, notamment à cause des différences ayant trait au régime de la propriété, voir D.W.M. Waters, The Institution of the Trust in Civil and Common Law, Recueil des Cours de l'Académie de droit international, 1995, pp. 117-453. Pour une définition des caractéristiques d'un trust, voir l'article 2 de la Convention de la Haye sur le droit applicable aux trusts et sur leur reconnaissance, Hague Conference on Private International Law, Actes et Documents, 1984, Proceedings of the Fifteenth Session, tome II, Trusts-Applicable Law and Recognition, The Hague, 1985. Voir aussi J. Gold, Trust Funds in International Law : The Contribution of the International Monetary Fund to a Code of Principles, American journal of International Law, 1978, Vol. 72, pp. 856-866.

(12) Sur l'exigence que ces fonds d'affection généralement pourvus par des donateurs mult iples soient conformes aux buts de l'organisation, ainsi que sur les pratiques de l'organisation financière en matière d'administration des fonds d'affectation, voir I.F.I. Shihata, H-J. Gruss, H. Abushakra, Legal Aspects of the World Bank's Assistance to the West Bank and the Gaza Strip, The Palestine Yearbook of International Law, 1992/1994, Vol. VII, pp. 36-39.

(13) Les montants de ces fonds varient en fonction des activités. Pour ce qui est du Fonds pour l'environnement de l'UNEP, son montant est cependant infime au regard des enjeux de la protection de l'environnement global ; sur ces aspects, voir P. Sand, Trusts for the Earth : New Financial Mechanisms for International Environmental Protection, 10th Josephine Onoh Memorial Lecture, University of Hull, 21 février 1994 ; du même auteur, The Potential Impact of the Global Environment Facility of the World Bank, UNDP and UNEP, Enforcing Environmental Standards : Economic Mechanisms as Viable Means ?, Beitrâge zum Auslàndisches Offentlichen Recht und Volkerrecht, vol. 125, 1996 (à paraître).

(14) II est toutefois à noter que les préoccupations environnementales trouvèrent leur place dans le cadre des activités de la Banque Mondiale dès le début des années 1970, montrant en cela la nature intrinsèque des relations entre environnement et développement ; voir I.F.I. Shihata, The World Bank and the Environment — A Legal Perspective, The World Bank in a Changing World, The Hague/London/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, pp. 135-179 ; du même auteur, The World Bank and the Environment : Legal Instruments for Achieving Environmental Objectives, The World Bank in a Changing World, Volume II, The Hague/London/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, pp. 183-236.

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616 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

ayant pour vocation la protection de l'environnement. Cette décision est une étape importante pour la Banque en ce qu'elle affirme sa volonté de gérer des mécanismes de solidarité appelant des actions innovatrices.

Le caractère pionnier du Fonds d'affectation spéciale pour l'environn ement tient au domaine d'intervention qu'est celui de la protection de l'env ironnement mondial, domaine aux composantes multiples et variées. Il tient aussi à la structure du mécanisme : la Banque mondiale place cette initiative dans le cadre d'une coopération avec les Nations Unies, représentées par le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et le Pr ogramme des Nations Unies pour le développement (PNUD), ce qui donne au mécanisme nouvellement créé, mais surtout à son successeur en 1994, une physionomie institutionnelle particulière au sein du système international.

Les parties contractantes au Protocole de Montréal avaient décidé en 1990 de la création à titre provisoire d'un fonds pour couvrir les coûts marginaux encourus par les pays en développement pour lutter contre les émissions de CFCs (15). Le Fonds multilatéral est établi en 1991 et est rendu permanent en 1992 (16). Sa spécificité originelle doit être prise en compte puisqu'il trouve application dans un cadre réglementaire particulier qui

dessine les contours de son utilisation. La Banque, en tant qu'agence d'exé cution a créé son propre fonds, la Fonds sur l'ozone, alimenté par des ressources provenant du Fonds multilatéral. En juillet 1991, le Comité exécutif du Protocole de Montréal chargé de gérer le Fonds multilatéral et la Banque mondiale concluent un accord (17). Ce dernier est en quelque sorte précurseur des arrangements qui vont être élaborés pour la gestion des mécanismes financiers prévus par les conventions de Rio sur les changements climatiques et sur la diversité biologique. Il est en effet prévu que l'allocation et la gestion des ressources du fonds sur l'ozone se fassent conformément aux politiques décidées par ce Comité.

S'agissant du Fonds d'affectation spéciale pour l'environnement mondial (aussi connu sous sa dénomination anglaise, Global Environment Facility (GEF)), il fut décidé de l'établir pour une période pilote de 3 ans (18). Les possibilités d'intervention couvraient quatre domaines, identifiés comme dé terminants pour la protection de l'environnement global, à savoir le réchauf fement planétaire en prônant la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la protection de la diversité biologique, la protection des eaux inter nationales et celle de la couche d'ozone. Les dons devaient couvrir les coûts additionnels engendrés par les actions menées dans ces domaines, c'est-à-dire

(15) Amendement au Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, article 10, International Environmental Law - Multilateral Agreements, 985 : 22/B/12 ; Report of the Second Meeting of the Parties to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, 27-29 June, 1990 - UNEP OzL.pro. 2/3, Decision II/8. Sur ce mécanisme, voir J.M. Patlis, The Multilateral Fund of the Montreal Protocol : A Prototype for Financial Mechanisms in Protecting the Global Environment, Cornell International law Journal, 1992, pp. 181-230.

(16) Report of the Fourth Meeting of the Parties to the Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, UNEP/ozL. pro. 4/15 annex IX. Les propositions visant à intégrer ce Fonds au FEM n'ont jamais abouti, ce qui laisse à ce mécanisme financier sa pleine autonomie.

(17) Un accord a été conclu entre le Comité exécutif et la Banque mondiale en septembre 1991, SecM91-1154, 6 septembre 1991.

(18) Texte in International Legal Materials, 1991, vol. 30, 1735. Sur ce mécanisme, voir I.F.I. Shihata, The World Bank and the Environment, 1991, op. cit., pp. 168-173; W.P. Ofosu- Amaah, C. Di Leva, R. Osterwoldt, World Bank, Yearbook of International Environmental Law, 1991, p. 407.

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LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 617 ceux en sus des mesures menées dans le cadre des politiques nationales de protection de l'environnement (19).

Trente Etats, parmi lesquels 19 pays membres de l'OCDE et 11 pays en développement, s'engagèrent à contribuer pour une somme qui dépassait 800 millions de dollars. Ces contributions leur octroyaient le titre d'Etat parti cipant. Il était aussi prévu que ce fonds soit alimenté par des opérations de co-financement pour des projets spécifiques. La Banque était le dépositaire du fonds avec des responsabilités fiduciaires particulières prévues par la résolution n° 91-5. Afin de formaliser les arrangements en matière de coopé ration opérationnelle, un accord fut conclu en octobre 1991 entre le PNUD, l'UNEP et la Banque mondiale (20). Le programme de travail proposé par la Banque, était revu par les autres organisations d'exécution et par les pays participants (21) à ce mécanisme financier. Ils bénéficiaient à cet effet de l'aide d'un Comité consultatif scientifique et technique. Les bénéficiaires des subventions étaient les pays en développement qui remplissaient les condi tions requises pour emprunter à la Banque mondiale et pour recevoir l'a ssistance technique du PNUD. Ils n'avaient pas à remplir les conditions d'Etat participant. Sous le couvert d'un programme spécial géré par le PNUD, les organisations non gouvernementales (ONG) pouvaient aussi bénéficier de subventions. De plus, lors de la préparation des projets, les ONG et popul ations locales concernées devaient être consultées sur le bien-fondé des actions à entreprendre.

Le mécanisme multilatéral du Fonds d'affectation spéciale pour l'env ironnement a fonctionné dans sa phase pilote de juillet 1991 à juillet 1994.

Pendant cette phase, 115 projets ont été approuvés, pour un montant de 730 millions de dollars. La réduction des gaz à effet de serre et la préservation de la biodiversité ont occupé une place prépondérante — qu'elles garderont après la restructuration du Fonds - puisque plus des 3/4 des fonds furent destinés à la lutte contre le réchauffement planétaire et l'appauvrissement de la diversité biologique.

B. La consécration de la maturité : l'adoption du Fonds pour l'environnement mondial

Dès avril 1992, les Etats participants au Fonds d'affectation spéciale pour l'environnement mondial avaient convenu d'entreprendre une évaluation et une révision de ce mécanisme établi pour une période pilote de 3 ans (22).

D'autre part, la restructuration du Fonds sera au cœur des préparatifs du Sommet de Rio, qu'il s'agisse de la négociation des conventions sur les changements climatiques et sur la diversité biologique ou de l'élaboration de l'Agenda 21. Sujet de grand intérêt pour les participants à la Conférence de Rio, ce mécanisme va être réformé conformément à des critères et prin cipes dont de nombreux participants à la Conférence se sont fait les porte- parole.

(19) Sur la notion des coûts additionnels, voir The World Bank, World Development Report 1992, Development and the Environment, pp. 170-178 ; D. Esty et J. Koehler, Restructuring the Global Environment Facility, Policy Focus, 1993, No 1, pp. 2-3. (20) Voir l'Annexe C de la Résolution n° 91-5.

(21) Pour avoir la qualité de participant l'Etat devait faire une contribution au Fonds. Pour les pays en développement, la contribution minimale avait été fixée à 4 millions DTS.

(22) Voir le rapport final de cette évaluation, Report of the Independent Evaluation of the Global Environment Facility Pilot Phase, Washington, UNEPAJNDP/Banque mondiale, 23 novemb re 1993, 191 p.

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618 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

Deux phases de négociations, l'une portant sur la restructuration du Fonds afin de le rendre permanent, l'autre sur la reconstitution des fonds, vont être conduites côte à côte, bénéficiant de l'effet catalyseur provoqué par la préparation et la tenue de la Conférence de Rio. Le FEM a alors progres sivement trouvé son identité, répondant, dans leur plus grande part, aux doléances de ceux qui appelaient de leurs vœux sa réforme. Les revendicat ions des pays en développement consistaient avant tout à exiger que le mécanisme réponde aux principes d'universalité et de transparence dans sa gestion, notamment pour ce qui était des procédures de décision (la formule anglaise étant celle de «governance») et de responsabilité (la formule an glaise étant celle d'« accountability ») du dépositaire à l'égard des Etats participants, qu'ils soient donateurs ou bénéficiaires.

Ces diverses négociations ont aussi permis de préciser un peu plus l'identité du Fonds d'environnement mondial. En effet, l'une des requêtes des pays du Sud tenait à ce que les ressources allouées à ce Fonds par les pays du Nord soient augmentées et qu'elles soient nouvelles et additionnelles, c'est-à-dire non affectées à partir de budgets existants. Il en allait aussi de l'élargissement du champ d'application de ce mécanisme. Les préoccupations d'environnement global devaient être élargies, de même que ce mécanisme devait aussi servir à financer les mesures de l'Agenda 21 (23). Les réponses apportées à ces requêtes ont permis d'identifier un peu mieux la raison d'être et le rôle du FEM parmi les mécanismes (multilatéraux et bilatéraux) envisagés pour financer les actions en faveur de la protection de l'enviro nnement.

S'il devait être décidé que des domaines ayant une portée d'environne ment global et relevant de l'Agenda 21, telles les questions de dégradation des sols, seraient incluses dans le champ d'application du FEM, il devait être rappelé que le FEM ne financerait que les surcoûts liés à la protection de l'environnement global (24). Ceci n'était qu'une réaffirmation du principe déjà en vigueur pour l'allocation des subventions issues du Fonds d'affecta tion spéciale pour l'environnement et du Fonds pour l'ozone. Les dons et prêts bonifiés sous couvert du FEM ne représentent donc qu'une partie de l'ensemble des mesures financières à entreprendre en application de l'Agenda (23) Voir G. Corcelle, 20 ans après Stockholm : la Conférence des Nations Unies de Rio de Janeiro sur l'environnement et le développement : point de départ ou aboutissement ?, Revue du marché Commun et de l'Union européenne , février 1993, n° 365, p. 114. (24) L'objectif et le champ d'application du FEM sont présentés aux paragraphes 2 et 3 de l'Instrument comme suit :

« 2. Le FEM fait fonction, sur la base de la collaboration et du partenariat des organismes d'exécution, de mécanisme de coopération internationale aux fins de fournir de nouvelles subvent ions et de nouveaux moyens de financement concessionnel afin de couvrir les coûts marginaux convenus de mesures destinées à améliorer la protection de l'environnement mondial dans les domaines essentiels ci-après :

(a) Changement climatique (b) Biodiversité

(c) Eaux internationales

(d) Appauvrissement de la couche d'ozone.

3. Les coûts marginaux convenus des activités visant à prévenir la dégradation des sols, essentiellement sous les formes de la désertification et de la deforestation, dans la mesure où elles se rapportent aux quatre domaines centraux, peuvent être couverts par ces nouveaux moyens de financement. Les coûts marginaux convenus des autres activités relevant d'Action 21 dont le Conseil approuverait la prise en charge peuvent également l'être, dans la mesure où ils contribuent à l'amélioration de l'environnement mondial en le protégeant dans les quatre domaines essentiels ».

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LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL • 619 21 (25). Dans ce contexte, les négociations portant sur la reconstitution du Fonds ont été conclues à hauteur de plus de 2 milliards de dollars pour la période 1994/1997 (26).

En parallèle des négociations portant sur l'Agenda 21 et les ressources financières, des instruments juridiques étaient négociés, qu'il s'agisse des conventions sur les changements climatiques et sur la diversité biologique, ou de la Déclaration sur l'environnement et le développement. Ces instru ments ont permis de préciser plus avant les principes juridiques appelés à régir les actions en matière de protection de l'environnement. Certains principes de droit international général, tel celui de l'utilisation non dom mageable du territoire, ont été réitérés afin d'en rappeler le caractère fondamental. D'autres ont reçu une consécration officielle, sinon encore une consécration formelle sous l'angle du prisme des sources du droit, et sont appelés à guider les Etats dans leurs actions. Il s'agit notamment du principe de la recherche d'un développement durable, du principe des responsabilités communes mais différenciées ou encore des principes de précaution et de participation populaire. Comme toute institution de promotion et de protec tion de l'environnement, la création du FEM et son agencement trouvent ancrage dans ces principes. Et ces derniers doivent être pris en compte lorsqu'il s'agit d'analyser le fonctionnement de ce mécanisme financier d'un nouveau genre (27).

Même si sa mise en place tient à une action conjointe de la Banque mondiale et des Nations Unies, représentées par le PNUD et l'UNEP (28), le Fonds pour l'environnement mondial est resté au sein du groupe de la Banque tout en étant pourvu de garanties d'autonomie, sinon d'indépendance.

L'Instrument portant restructuration du Fonds prévoit l'agencement et la répartition des rôles entre ces organisations, qu'elles agissent pour la Banque

(25) Dans ce contexte, ainsi que le rappelle G. Corcelle (op. cit., p. 113), les estimations de M. Strong, secrétaire général de la Conférence de Rio, prennent tout leur relief : ce dernier évalua en effet que le coût de l'Agenda 21 s'élèverait pour les années 1993 à 2000, à la somme de 600 milliards de dollars par an. Sur ces 600 milliards de dollars, l'essentiel proviendrait certes des ressources nationales propres aux Etats mais 125 milliards seraient issus de l'aide au dévelop pement provenant des pays industrialisés, ce qui supposerait plus qu'un doublement du niveau actuel de l'Aide Publique au Développement.

(26) La France participe pour un montant de 807 millions de francs, montant qui est établi sur la base de sa quote part définie lors de la dixième reconstitution des ressources de l'Association internationale de développement (IDA-10), soit 7,3 %. Les contributions des pays industrialisés sont en effet fondées sur la formule du partage des tâches adoptées dans le cadre de la dixième reconstitution des ressources de l'IDA. Certains donateurs ont aussi fait des contributions volon taires en sus de leur contribution au titre du partage des charges.

(27) Sur le rôle des principes émergents dans le domaine de la protection de l'environnement, voir Ph. Sands, International Law in the Field of Sustainable Development : Emerging Legal Principles, Sustainable Development and International Law, W. Lang (éd.), International Environ mental Law & Policy Series, Graham & Trotman/Martinus Nijhoff, 1995, pp. 53-66 ; D. Bodansky, Customary (and not so Customary) International Environmental Law, Indiana Journal of Global Legal Studies, 1995, No 1, pp. 105-119.

(28) Affirmant en cela le rôle des organisations multilatérales pour préserver l'environnement global. Il doit toutefois être observé que l'implication de la Banque Mondiale est une pièce maîtresse pour ce nouveau montage architectural, permettant à l'UNEP et au PNUD de bénéficier de l'expérience de l'institution financière en matière de gestion et d'exécution de projets d'inves tissement ; en ce sens J. Werksman, Consolidating Governance of the Global Commons : Insights from the Global Environment Facility, Yearbook of International Environmental Law, 1995 (à paraître).

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620 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

en tant que dépositaire et agence d'exécution, et pour le PNUE et le PNUD, en tant qu'agences d'exécution (29).

La Conférence de Rio fut peu innovatrice dans le domaine institution nel (30), se limitant à prévoir la création d'un organe subsidiaire du Conseil économique et social des Nations Unies, la Commission du développement durable (31). Le mandat de cet organe, qui est d'assurer au sein du système des Nations Unies l'intégration entre environnement et développement dans la recherche d'un développement durable et le suivi de l'application et de la mise en œuvre effective de l'Agenda 21, est toutefois conséquent. La restruc turation du Fonds d'environnement mondial peut néanmoins aussi être comprise comme un des accomplissements institutionnels de la Confé rence (32).

II. - LA SINGULARITE

DU FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

Les ambiguïtés de langage sont souvent présentes lorsqu'il s'agit de qualifier le Fonds pour l'environnement mondial. Doit-on parler de méca nisme, d'entité, d'organe, d'institution ou encore d'organisation internatio nale? Les conditions ayant présidé à son adoption (A), de même que sa structure organique et la répartition des compétences entre les différents acteurs en présence (B) apportent des éléments de réponse sur la nature institutionnelle du FEM, tout en ne levant pas complètement le voile sur certains aspects.

A. L'établissement du FEM et le rôle des organisations internationales : un instrument international constitutif sui generis

Les conditions d'adoption du FEM sont révélatrices du particularisme du mécanisme. Il a été façonné dans le cadre désormais traditionnel des réunions internationales comptant des représentants étatiques, ceux des institutions internationales intéressées, de même que des représentants d'organisations non gouvernementales. Mais sa mise en place ne s'est pas réalisée par le biais d'un instrument conventionnel interétatique, ni par celui (29) Pour une analyse des aspects novateurs dans l'agencement des relations entre ces organisations au sein du système des Nations Unies, voir S. Silard, The Global Environment Facility : A New Development in International Law and Organization, Georgetown International Environmental Law Review, 1996 (à paraître).

(30) Voir les propositions élaborées au cours de la période précédant la tenue de la Conférence de Rio, G. Palmer, New Ways to Make International Environmental Law, American Journal of International Law, 1992, Vol. 86, pp. 278-282 ; G. Plant, Institutional and Legal Responses to Global Warming, International Law and Global Climate Change, R. Churchill & D. Freestone (eds), London, Dordrecht, Boston, Graham & Trotman, 1991, p. 178 ; J. Werksman, op. cit.

(31) Instituée par la Résolution 47/191, adoptée le 22 décembre 1992 ; voir Ph. Orliange, La Commission du développement durable, Cet Annuaire, 1993, pp. 820-832 ; à propos de récents développements institutionnels dans le domaine de l'environnement et du commerce international, voir B. Kingsbury, The Tuna-Dolphin Controversy, The World Trade Organization, and the Liberal Project to Reconceptualize International Law, Yearbook of International Environmental Law, 1994, p. 28.

(32) P. Sand, UNCED and the Development of International Environment Law, Yearbook of International Environmental Law, 1992, Vol. 3, p. 13.

(11)

LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 621 d'un accord conclu entre organisations internationales destiné à créer une institution nouvelle commune à l'égard de laquelle ils pourraient revendiquer des droits de filiation à parité semblable. Ces scenari furent envisagés au cours des négociations, sans pour autant être retenus.

Le FEM fut constitué sur des bases juridiques tout à fait particulières.

Les 73 Etats présents lors de la Réunion de Genève de mars 1994 ayant abouti à la conclusion des négociations, ont approuvé l'adoption de l'Instr ument pour la restructuration du Fonds pour l'environnement mondial (33).

Ils se sont aussi mis d'accord sur la reconstitution de son Fonds de base qui doit recevoir plus de 2 milliards de dollars sur trois ans. Dans un second temps, conformément aux prescriptions de l'Instrument, la Banque mondiale, le PNUD et le PNUE, ont chacun adopté l'Instrument au moyen d'une résolution ou décision de leurs organes compétents et en application de leurs règles de procédure et règlements respectifs (34). Ce sont donc des organi sations internationales qui reçurent autorité pour créer ce mécanisme, les Etats ayant dans un premier temps accepté sa mise en place.

L'approbation de l'Instrument par un Etat n'entraîne pas les consé quences prévues par le droit des traités en matière de consentement à être lié, ni celles qui prévalent traditionnellement pour constituer une organisa tion internationale (35). Elle n'est toutefois pas dénuée de valeur juridique, constituant une condition préalable aux décisions des organisations portant création du FEM. La constitution du FEM s'est donc réalisée en deux étapes, suivies l'une et l'autre d'effets juridiques, et devant être nécessairement accompagnées l'une de l'autre.

Le paragraphe 34 de l'Instrument relatif à la procédure d'amendement et d'abrogation confirme cette analyse puisqu'il fait sien cette procédure des deux étapes. Les organes du FEM, composés de représentants étatiques, doivent dans un premier temps approuver selon des critères et procédures prévus à cet effet, l'amendement ou l'abrogation et celui-ci ne devient effectif qu'après approbation par les organisations internationales compétentes.

La procédure d'approbation doit aussi être distinguée de celle déférant qualité d'Etat membre au Fonds. Le paragraphe 7 de l'Instrument prévoit en effet que tout Etat membre des Nations Unies ou de l'une des institutions spécialisées des Nations Unies peut devenir participant au FEM en déposant auprès du Secrétariat du Fonds une notification de participation (36). Lors qu'un Etat contribue au Fonds d'affectation spéciale du FEM, son instrument d'engagement est réputé tenir lieu d'instrument de participation.

(33) Voir International Legal Materials, 1994, vol. 33, pp. 1283-1308.

(34) Résolutions n° 94-2 et n° 94-3 des Administrateurs datées du 24 mai 1994 et Résolution n° 487 du Conseil des gouverneurs de la Banque Mondiale adoptée le 7 juillet 1994 ; Décision du Conseil d'administration du Programme des Nations Unies pour le Développement et du Fonds des Nations Unies pour la population, DP/1994/9, adoptée le 13 mai 1994 ; Décision adoptée par le Conseil d'administration du Programme des Nations Unies pour l'Environnement, SS.IV.l, adoptée le 18 juin 1994. Le mécanisme est entré en vigueur le 7 juillet 1994 et le nouveau Fonds d'affectation spécial est devenu opérationnel le 16 mars 1995 (voir paragraphe 6 (c) de l'Annexe C de l'instrument).

(35) Si l'on reprend la définition de l'organisation internationale stipulée en l'article 2 de la Convention de Vienne sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales (21 mars 1986). Celle-ci définit une organisation internationale comme une organisation intergouvernementale.

(36) Cela en remplissant un formulaire joint à l'Annexe A de l'Instrument («Notification de participation/terminaison de participation »).

(12)

622 LE FONDS POUK L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

Les conditions d'établissement du FEM sont différentes de celles de la mise en œuvre du Fonds d'affectation spécial pour l'environnement mondial dans sa phase pilote, puisqu'en l'espèce la Banque mondiale en avait été le maître d'oeuvre au moyen d'une décision de son Conseil d'administration.

Elle avait ensuite conclu un accord avec le PNUE et le PNUD en matière de coopération opérationnelle. Dans le cas présent, les organisations ont toutes trois participé à l'établissement du FEM, après avoir obtenu l'aval des Etats ayant participé aux négociations. Qui plus est, on peut aussi considérer que les trois décisions tiennent provisoirement lieu d'accord de coopération opérationnelle, les trois organisations n'ayant pas encore entériné leurs engagements découlant de la constitution du FEM par la négociation d'un arrangement ainsi que le prévoit l'Annexe D de l'Instrument.

Ces conditions d'établissement du FEM marquent de leur empreinte l'identité juridique de ce mécanisme. N'ayant pas été constitué par un accord interétatique, on ne peut pas considérer que les Etats ont voulu le doter d'une personnalité juridique distincte, lui octroyant alors éventuellement la capacité de conclure des accords internationaux dans le cadre des compé tences qui sont les siennes (37). La question est d'importance car l'Instrument prévoit que le Conseil du FEM examine et approuve des arrangements et accords de coopération avec les Conférences des Parties aux conventions sur les changements climatiques et sur la diversité biologique (38). Toutefois, l'Annexe B de l'Instrument relative aux rôle et responsabilités fiduciaires de la Banque mondiale en tant que dépositaire du Fonds d'affectation spéciale du FEM, prévoit qu'il revient à la Banque d'officialiser les arrangements ou accords conclus avec les Conférences des Parties (39). Ici encore le particu larisme de la gestion de ces relations conventionnelles apparaît. S'il revient bien à la Banque en dernière instance de conclure les accords de manière formelle, le Conseil du FEM n'étant pas pourvu de cette capacité, cela doit néanmoins être réalisé à la demande de ce dernier lorsqu'il les aura étudiés et approuvés. On retrouve cette procédure en deux étapes qui permet aux Etats participants de décider du profil des relations extérieures du FEM, tout en reconnaissant à la Banque mondiale la capacité de conclure ces relations.

Le terme d'officialisation utilisé par l'Instrument mérite aussi des éclai rcissements. C'est dans le cadre de ses responsabilités fiduciaires de déposi taire que la Banque mondiale a le pouvoir d'officialiser les arrangements ou accords conclus avec les Conférences des Parties. Cette opération n'est sans doute pas qu'une pure question de forme au sens où la Banque, en dernière instance, garde le droit d'apprécier si les accords qu'elle a compétence d'entériner sont conformes à ses responsabilités de dépositaire.

Nombre d'Etats, notamment les pays industrialisés, n'avaient pas voulu de la création d'une nouvelle organisation ou, pour reprendre un anglicisme couramment utilisé, d'une nouvelle bureaucratie. Les contours juridiques du (37) Sur ces aspects, voir l'avis de la Cour internationale de Justice sur la réparation des dommages subis au service des Nations Unies, avis du 11 avril 1949, CIJ Recueil 1949, pp. 178-180.

(38) Paragraphes 20(g) et 27 de l'Instrument. Voir aussi les articles 11.3 de la Convention sur les changements climatiques et 21.2 de la Convention sur la diversité biologique.

(39) Le paragraphe 7 de l'Annexe B se lit de la manière suivante : « Le Dépositaire pourra conclure tout arrangement ou accord qu'il jugera nécessaire avec toute entité nationale ou internationale afin d'administrer et de gérer le financement aux fins de l'instrument et selon les modalités conformes à celui-ci. Sur demande du Conseil, le Dépositaire, aux fins stipulées au paragraphe 27, officialisera les arrangements ou accords conclus avec les conférences des parties des conventions visées au paragraphe 6 de l'Instrument après qu'ils auront été étudiés et approuvés par le Conseil. »

(13)

LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 623 mécanisme financier mis en place sont révélateurs de ce souci. Ils montrent aussi la force du pragmatisme dans les relations internationales qui permet néanmoins la création de mécanismes institutionnels particuliers dotés d'une certaine stature internationale. C'est bien dans ce contexte qu'il faut appréc ier toutes les spécificités du FEM. Il doit être noté de manière générale que le «montage» du FEM n'est pas un cas isolé dans l'ordre international.

Il n'est que de citer des exemples de constitution de nouvelles institutions, tel l'Institut commun de Vienne, qui sont le fait d'autres organisations internationales, sans qu'il y ait intervention des Etats (40). On peut aussi évoquer la récente transformation d'une institution existante en une nouvelle organisation, l'Organisation sur la Sécurité et la Coopération en Europe (OSCE) (41), dotée de nombreux attributs internationaux, sans pour autant qu'elle ait été constituée par accord intergouvernemental et se soit vu conférer la personnalité juridique internationale. La diversité qui règne parmi les institutions et organisations internationales est donc grande. Le GATT a vécu longtemps en tant qu'organisation internationale de facto (42) avant de voir son statut international et sa personnalité juridique consacrés par accord intergouvernemental (43). Des propos semblables peuvent être tenus à propos de l'ONUDI, créé en 1966 comme organe des Nations Unies, puis devenu en 1986 la seizième institution spécialisée du système des Nations Unies (44).

Si le FEM n'a pas de personnalité juridique distincte, l'entité n'en a pas moins une large autonomie fonctionnelle. La présentation de sa structure organique et de la répartition des fonctions mettra en éclairage cet aspect.

Une telle autonomie pourrait d'ailleurs être le gage d'une émancipation future (45).

B. Organes et fonctions : le jeu des principes d'universalité, de démocratie et de transparence

La restructuration du FEM a rassuré les Etats et autres acteurs inte rnationaux qui exigeaient plus de possibilités de contrôle du fonctionnement du mécanisme. Ils voulaient donner au Fonds une représentativité univers elle et rendre la conduite de ses activités plus transparente et plus démoc ratique. Le préambule de l'Instrument en son alinéa c) répond à cette attente en indiquant que le Fonds a été restructuré notamment « de manière (...) à faire du FEM l'un des principaux mécanismes de financement de (40) Fr. Rousseau, «Joint Vienna Institute». Brèves remarques relatives à la création de l'Institut commun de Vienne, Revue Générale de droit international public, 1995, n° 3, pp. 639-650.

(41) M. Sapiro, Changing the CSCE into the OSCE : Legal Aspects of a Political Transfor mation, American Journal of International Law, 1995, n° 3, pp. 631-637. Pour une présentation générale de cette « soft international organization » ainsi qualifiée par L. Condorelli, voir de cet auteur, Diritto e non diritto nella CSCE, in G. Barberini et N. Ronzitti, La nuova Europa délia CSCE, Istituto Affari Internazionali, Rome, 1994.

(42) Voir la note du Département politique fédéral suisse de 1977 sur le statut juridique du GATT, Annuaire suisse de droit international, 1978, pp. 83-87 ; F. Roessler, Law, De Facto Agreements and Declarations of Principles in International Economic Relations, German Yearbook of International Law, 1979, pp. 47-48.

(43) J. Jackson, Observations sur les résultats du Cycle de l'Uruguay, Revue générale de droit international public, 1995, n° 3, p. 683.

(44) Ph. Bretton, La transformation de l'ONUDI en institution spécialisée, Cet Annuaire, 1979, pp. 567-578 ; H.G. Schermers and N.M. Blokker, International Institutional Law, The Ha gue/London/Boston, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 26.

(45) Selon les propos d'I.F.I. Shihata, Opening Address, Conference on Expert Monitoring of International Legal Norms, New York University School of Law, 2-4 février 1994.

(14)

624 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

l'environnement mondial» et «à le doter d'un mode de gestion transparent et démocratique». Ces préoccupations trouvent un reflet dans la structure organique du mécanisme, dans le processus de décision de même que dans les relations de ce mécanisme avec les institutions internationales assumant les fonctions de dépositaire et d'agence d'exécution.

Le FEM est doté d'une Assemblée, d'un Conseil et d'un Secrétariat. Il bénéficie des avis d'un Groupe consultatif scientifique et technique créé par le PNUE en application des dispositions de l'Instrument (46).

L'Assemblée du FEM est composée de représentants de tous les Etats participants (47). Alors qu'en 1991, il avait été demandé aux pays en déve loppement qui voulaient devenir Etats participants d'apporter une contribu tion financière au Fonds, telle n'est plus la solution retenue en 1994. C'est là l'une des réponses apportées aux revendications d'universalité du méca nisme. L'Assemblée se réunit une fois tous les trois ans et a pour mission générale d'examiner la politique du Fonds.

Le Conseil est l'organe directeur principal. Sa composition se veut le reflet de deux préoccupations, celle d'une représentation de tous les partici pants de manière équilibrée et équitable et celle de la prise en compte des efforts de financement faits par les donateurs. Il est composé de représen tants de 32 groupes ; 18 de ses membres viennent des pays bénéficiaires et

14 des pays industrialisés. Certains groupes comprennent à la fois des pays bénéficiaires et des pays non bénéficiaires. Les bailleurs de fonds importants peuvent constituer leur propre groupe (48).

Les prérogatives du Conseil sont importantes. L'organe est chargé d'éla borer, d'adopter et d'évaluer les politiques opérationnelles et les programmes du FEM. Il est doté de pouvoirs décisionnels en matière d'utilisation des ressources du GEF (49). La Banque mondiale, le PNUD et le PNUE, en tant qu'agences d'exécution sont responsables devant le Conseil de leurs activités financées par le FEM (50). L'organe directeur décide aussi du budget admin istratif et bénéficie des services d'un Secrétariat fonctionnellement indé pendant (51) et disposant du soutien administratif de la Banque mondiale.

Le Secrétariat est dirigé par le Directeur général du FEM, qui est proposé par les trois agences d'exécution et nommé par le Conseil. Aspect significatif et stratégique, le Directeur général a aussi la tâche de co-présider les réunions du Conseil (51 bis).

Le processus de prise de décision a été un des points de discussion importants au cours des négociations sur la restructuration de l'Instrument.

Il symbolisait pour les Etats en développement la volonté des pays donateurs d'accepter que le FEM soit effectivement géré par l'ensemble des Etats de (46) Le paragraphe 24 de l'Instrument se lit comme suit : « En consultation avec le PNUD et la Banque Mondiale et sur la base des directives et critères fixés par le Conseil, le PNUE crée le Groupe consultatif scientifique et technique qui fait fonction d'organe consultatif du Fonds. Le PNUE assure le secrétariat du Groupe et fait fonction d'organe de liaison entre le Fonds et le Groupe ».

(47) Paragraphes 13 et 14 de l'Instrument. Au 15 avril 1996, le FEM comptait 150 Etats membres.

(48) Paragraphe 16 de l'Instrument. Les 32 membres se répartissent ainsi : 16 membres pour les pays en développement, 14 membres pour les pays développés, 2 membres pour les pays de l'Europe orientale et de l'ex-Union soviétique.

(49) Paragraphe 20 (e) de l'Instrument.

(50) Paragraphe 22 de l'Instrument (51) Paragraphe 24 de l'Instrument (51 bis) Paragraphe 18 de l'Instrument.

(15)

LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 625 la communauté internationale. Il devait être le témoin du souci d'uni versalité, notamment exprimé dans l'Agenda 21 (52). Le principe retenu est celui du consensus pour l'Assemblée et le Conseil. S'il «parait impossible d'atteindre un consensus » (53) au sein du Conseil, il sera procédé à un vote officiel. Le principe est alors celui du vote à une double majorité pondérée, à savoir la réunion d'une majorité de 60 pour cent du nombre total des Etats participants et d'une majorité de 60 pour cent du montant total des contri butions versées au Fonds d'affectation spéciale du FEM (54). L'adoption de ce système de prise de décision faisant utilisation de critères de pondération en même temps que de possibilités de veto, a répondu au souci d'universalité exprimé par les pays en développement puisque le système du vote en fonction de la puissance économique de l'Etat est couplé de manière indis sociable avec celui d'un Etat/une voix. Il répond aussi aux attentes des Etats donateurs leur octroyant la possibilité de pondérer le vote à la majorité (55).

La Banque mondiale, le PNUD et le PNUE sont des partenaires impor tants pour assurer le bon fonctionnement du FEM. Ces organisations ont des responsabilités communes mais aussi spécifiques à chacune (56). C'est là l'une des manifestations du souci de bénéficier des compétences de chaque institution, tout en ne créant pas de nouvelle organisation. En application du paragraphe 1.8 de l'Annexe B de l'Instrument, la Banque mondiale a établi en son sein au moyen de la Résolution 94-2 des Administrateurs, un fonds d'affectation spéciale. Elle assume de ce fait les fonctions de dépositaire du nouveau fonds créé. En tant qu'agence d'exécution, l'institution financière est plus particulièrement chargée des projets d'investissement ainsi que de la mobilisation des ressources du secteur privé. Le PNUD a principalement des tâches d'assistance technique et d'identification de projets et activités, le PNUE doit permettre le développement de l'analyse scientifique et tech nique, ainsi que le perfectionnement de la gestion environnementale dans les activités financées par le FEM.

L'Instrument prévoit qu'un accord soit conclu entre les trois organismes d'exécution. Un tel accord a été conclu en 1991 pour la phase pilote du FEM, mais n'a pas encore été négocié pour la phase de restructuration du Fonds.

Cela semble démontrer le rôle marginal du formalisme dès lors que les activités ont trouvé leur cours régulier, et sans doute aussi une résistance à trop d'institutionnalisation dans les relations inter-organisations. L'Annexe D de l'Instrument envisage en effet la mise en place d'un «processus inter institutions permanent» confié à un «Comité inter -institutions » «afin de promouvoir la collaboration entre les organismes d'exécution et de veiller à (52) J. Dernbach, The Global Environment Facility : Financing the Treaty Obligations of Developing Countries, Environmental Law Reporter, 1993, n° 3, 10129.

(53) Pour reprendre les termes du paragraphe 25 (b) de l'Instrument.

(54) Pour une spécification des conditions de décompte des voix en fonction des contributions et autres pratiques associées, versées au Fonds d'affectation spéciale du FEM, voir l'article 25 (c)

"(iii) de l'Instrument. Ce système de vote tire sa parenté de celui mis en place dans le cadre du Fonds OPEP pour le développement international. Son instigateur, à l'époque Directeur général du Fonds, est depuis 1983 vice-président et conseiller juridique de la Banque mondiale, I.F.I. Shi- hata et al., The OPEC Fund for International Development : The Formative Years, Croom Helm, St. Martin's Press, London & Canberra, New York, 1983, p. 31.

(55) On le constate, cette procédure de vote est différente de celle en vigueur au sein de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, cette dernière étant basée sur la part des contributions au capital des organisations. (Un petit nombre de parts de vote est aussi alloué à chaque Etat membre, indépendamment de la souscription au capital).

(56) Voir l'Annexe D de l'Instrument, « Principes de coopération entre les organismes d'exé cution ».

(16)

626 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL

l'élaboration et à l'exécution effective du programme de travail du FEM».

L'expérience semble déjouer cette éventualité en montrant que ces préoccu pations sont largement prises en compte dans la gestion quotidienne des activités. Cette dernière bénéficie qui plus est de la marque d'un profession nalisme élevé, renforcé par la grande compétence des membres du Secrétariat du FEM.

La procédure de demande de fonds auprès du FEM témoigne aussi de l'imbrication des rapports inter- institutions. Les Etats doivent déposer leur demande de subvention auprès de l'une des agences d'exécution. Les autres organisations en sont informées. Le Conseil du FEM approuve les projets dans le cadre d'un programme d'action. Ils sont ensuite mis au point par chaque agence d'exécution, puis approuvés définitivement par chacune d'elles. Le Directeur général du FEM s'assure ensuite que chaque projet est conforme au programme d'action et l'avalise.

Il y a aussi dans le cadre du FEM une volonté clairement affichée d'associer d'autres partenaires au déroulement des activités (57). Les orga nisations non gouvernementales et populations locales comptent parmi ceux- ci. Cette participation se manifeste de différentes manières, dans le domaine opérationnel mais aussi dans le cadre des travaux sur des questions générales de politique et de programme. Ces organisations peuvent avoir le statut d'observateur aux réunions du Conseil. Elles peuvent faire directement des demandes de fonds auprès des agences d'exécution, si le gouvernement a accepté le principe du projet. Il existe aussi un programme spécial de microfinancements pour des projets proposés par des groupes communaut aires et des ONG. Ce programme est géré par le PNUD (58).

Le mécanisme du FEM doit aussi être compris au travers des liens qu'il entretient avec les conventions sur les changements climatiques et la diver sité biologique adoptées lors de la Conférence de Rio. Ces relations, de nature institutionnelle et conventionnelle, ajoutent en effet une dimension nouvelle car les Conférences des parties ont leur mot à dire dans l'utilisation des ressources du FEM. Dans ce contexte aussi et peut-être plus encore, le caractère novateur et singulier du FEM doit être souligné.

III. - LE FEM ET LA MISE EN ŒUVRE DES CONVENTIONS INTERNATIONALES DE PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT Les conventions sur les changements climatiques et la diversité biologi que prévoient chacune l'intervention d'un mécanisme financier appelé à compenser les coûts additionnels engendrés par les mesures adoptées en application de ces instruments. Les Conférences des parties ont pour l'heure chacune reconnu compétence au FEM sur une base intérimaire. Les condi tions posées par les conventions tout en favorisant la restructuration du Fonds (59), ont consolidé sa stature internationale (A). Les conventions de (57) L'article 28 de l'Instrument évoque notamment la collaboration des banques multilaté rales de développement, des organismes de développement multilatéraux et des institutions nationales.

(58) A la date du 25 septembre 1995, ce programme était opérationnel dans 33 pays en développement. Un plafond de 50 000 dollars est fixé pour les projets nationaux et de 250 000 dollars pour les projets régionaux.

(59) Articles 11 et 21 de la Convention sur les changements climatiques et articles 21 et 39 de la Convention sur la diversité biologique.

(17)

LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL 627 Rio offrent ainsi aux activités du FEM un cadre de référence et de légalité et ce dernier constitue une pièce maîtresse de la mise en œuvre des accords (B).

A. Le FEM comme entité chargée d'assurer le fonctionnement du mécanisme financier des conventions

Chacune des conventions de Rio énonce les termes de référence du mécanisme financier qui doit participer à leur mise en œuvre. Leur énoncé à lui seul est évocateur des négociations, compromis et aboutissements qui ont parsemé l'adoption des accords. Le FEM fut l'objet de grandes attentions et sa restructuration a apporté une réponse à l'ensemble des demandes conventionnellement exprimées.

Le rappel des dispositions des conventions est indicatif des transformat ions que le FEM a subies dans sa phase de restructuration, de même que de l'importance de ce mécanisme pour la mise en œuvre des conventions.

Ainsi la Convention sur les changements climatiques précise notamment en son article 11, par. 1 et 2 que :

« 1. Le mécanisme chargé de fournir des ressources financières sous forme de dons ou à des conditions de faveur, notamment pour le transfert de technol ogies, est ici défini. Ce mécanisme relève de la Conférence des Parties devant laquelle il est responsable et qui définit ses politiques, les priorités de son pr ogramme et les critères d'agrément liés à la Convention. Son fonctionnement est confié à une ou plusieurs entités internationales existantes.

2. Le mécanisme financier est constitué sur la base d'une représentation équitable et équilibrée de toutes les Parties, dans le cadre d'un système de ges tion transparent. »

Son article 21 indique que :

«Le Fonds pour l'environnement mondial du Programme des Nations Unies pour le développement, du Programme des Nations Unies pour l'environnement et de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement sera l'entité internationale chargée d'assurer à titre provisoire le fonctionnement du mécanisme financier visé à l'article 11. Il conviendra, à cet égard, que le Fonds soit réaménagé de la manière voulue et que la composition de ses membres devienne universelle, pour qu'il puisse répondre aux exigences de l'article 11. » La Convention sur la diversité biologique en son article 21, par. 1, décrit le mécanisme de financement comme suit :

«Un mécanisme de financement est institué pour fournir des ressources f inancières aux Parties qui sont des pays en développement, aux fins de la pré sente Convention, sous forme de dons ou à des conditions de faveur, dont les éléments essentiels sont exposés dans le présent article. Aux fins de la Convent ion, le mécanisme fonctionne sous l'autorité et la direction de la Conférence des Parties, envers laquelle il est comptable. Le fonctionnement du mécanisme est assuré par la structure institutionnelle dont pourrait bénéficier la Conférence des Parties à sa première réunion. Aux fins de la présente Convention, la Confé rence des Parties détermine la politique générale, la stratégie et les priorités du programme ainsi que les critères définissant les conditions d'attribution et d'utilisation de ces ressources. Les contributions seront telles qu'elles permett ront de prendre en compte la nécessité de versements prévisibles, adéquats et ponctuels comme il est prévu à l'article 20, en rapport avec le montant des ressources nécessaires, dont la conférence des Parties décidera périodiquement, et l'importance du partage du fardeau entre les parties contribuantes figurant sur la liste mentionnée au paragraphe 2 de l'article 20. Les Parties qui sont des pays développés ainsi que d'autres pays et d'autres sources peuvent égale ment verser des contributions volontaires. Le mécanisme fonctionne selon un système de gestion démocratique et transparent. »

(18)

628 LE FONDS POUR L'ENVIRONNEMENT MONDIAL En son article 39, la Convention indique que :

« Sous réserve qu'il ait été intégralement restructuré, conformément aux dispositions de l'article 21, le Fonds pour l'environnement mondial du Pr ogramme des Nations Unies pour le développement, du Programme des Nations Unies pour l'environnement et de la Banque internationale pour la reconstruc tion et le développement est, provisoirement, la structure institutionnelle prévue par l'article 21, pour la période allant de l'entrée en vigueur de la présente Convention à la première réunion de la Conférence des Parties ou jusqu'à ce que la Conférence des Parties ait désigné une structure institutionnelle confo rmément à l'article 21.»

En attente de confirmation à titre permanent, le FEM agit donc comme entité chargée d'assurer le fonctionnement du mécanisme financier prévu par chacune des conventions sur une base intérimaire. Ainsi que l'énonce le paragraphe 6 de l'Instrument, le Fonds suit alors «les conseils des Confé rences des Parties, qui décident des politiques, des priorités de programme et des critères d'attribution aux fins des conventions, et il est responsable devant elles » (60). Dans le cadre de ses fonctions, le Conseil du FEM approuve le programme de travail comprenant des projets opérationnels en application des politiques et critères définis par les Conférences des Parties (61).

Il est prévu que les Conférences des Parties et le Conseil du FEM négocient des accords pour entériner le partage de leurs responsabilités (62).

Prenant en compte le caractère particulier du mécanisme financier ainsi que la nécessité de consolider les structures mises en place, le pragmatisme a une nouvelle fois pris le pas sur une approche trop formaliste. Ce sont des Memorandum of understanding (MOU) qui doivent être adoptés. La nature juridique de ces instruments n'est pas plus avant précisée. D'autre part, ceux-ci ne seront pas avalisés par la signature des intéressés, mais simple ment adoptés par les Conférences des Parties et le Conseil du FEM (63).

(60) Engagement réitéré aux paragraphes 15 et 26 de l'Instrument.

(61) Voir la Stratégie opérationnelle du Fonds pour l'environnement mondial, 1996. Cet instrument a été élaboré à l'issue de consultations entre le Secrétariat du FEM et les agences d'exécution. Les secrétariats des conventions internationales ont aussi été consultés, de manière à ce que la stratégie englobe les directives approuvées par les Conférences des parties.

(62) Partage des responsabilités prévu à la fois par l'Instrument et les conventions. Ainsi, l'article 11, paragraphe 3 de la Convention sur les changements climatiques dispose que la Conférence et l'entité conviennent d'arrangements parmi lesquels doivent figurer :

« a) des modalités destinées à assurer que les projets financés dans le domaine des change ments climatiques sont conformes aux politiques, priorités de programme et critères d'éligibilité définis par la Conférence des Parties ;

b) les modalités selon lesquelles telle ou telle décision de financement pourra être revue à la lumière de ces politiques, priorités de programme et critères ;

c) la présentation régulière par l'entité - ou les entités - à la Conférence des Parties, de rapports sur les opérations de financement, conformément au principe de sa responsabilité posé au paragraphe 1 ;

d) la détermination sous une forme prévisible et identifiable du montant des moyens financiers nécessaires et disponibles pour appliquer la présente Convention et la façon dont ce montant sera périodiquement revu ».

(63) Le Memorandum négocié par la Conférence des Parties de la Convention sur les changements climatiques et le Conseil du FEM devrait définitivement être adopté lors de la deuxième réunion des Parties contractantes en juillet 1996. Il bénéficiera d'une annexe, approuvée par le Conseil du FEM lors de sa réunion d'avril 1996, qui règle la question de la détermination des fonds nécessaires et disponibles prévue à l'article 12 de la Convention sur les changements climatiques. Dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique, des problèmes politiques ont ralenti l'adoption d'un tel instrument. La troisième réunion des Parties contractantes, qui se tiendra à l'automne 1996, permettra peut-être de donner l'élan décisif à l'adoption d'un memo randum, dont une version présentée par le Secrétariat de la convention a été rejetée lors de la deuxième réunion des Parties contractantes. Pour le texte de ces instruments, voir GEF/C.5/8 (1995).

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