Les effets environnementaux de l’agriculture et la PAC

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Les effets environnementaux de l’agriculture et la PAC

Pierre Dupraz, Yann Desjeux

To cite this version:

Pierre Dupraz, Yann Desjeux. Les effets environnementaux de l’agriculture et la PAC. Joint one-day

conference of AES and SFER on ‘The Common Agricultural Policy Post 2013’, Mar 2010, Edinburgh,

Royaume-Uni. 9 p. �hal-01462512�

Joint one-day conference of AES and SFER on 'The Common Agricultural Policy Post 2013'

Journée de conférence conjointe AES/SFER sur 'La politique agricole commune après 2013'

29 March 2010, Pollock Halls, Edinburgh/29 mars 2010, Pollock Halls, Édimbourg

The conference will be conducted in English and French and simultaneous translation facilities will be available

La conférence disposera de services de traduction simultanée français-anglais.

Session 2: Perspectives on addressing public goods provided by agriculture Perspectives sur les questions de biens d'intérêt public fournis par l'agriculture

Les effets environnementaux de l'agriculture et la PAC Environmental impacts of agriculture and the CAP

Pierre Dupraz

^1•2

et Yann Desjeux

^1,2

1

INRA, UMR1302, F-35000 Rennes, France

2

Agrocampus Rennes, UMR1302, F-35000 Rennes, France

Eléments de présentation, 22 mars 2010.

OOCUMéNi~i\ON ECONOMIE RUAAlé RENNES

11\\111 \\Ill\\\\\ 1\1111\\\1 \li\\ l!I \\~

* o O 9

Introduction

Depuis sa mise en place dans les années 1960, la politique agricole commune passe progressivement d'un soutien public aux principales productions agricoles marchandes à celui des productions agricoles non marchandes. La politique agricole commune est aussi une politique industrielle visant à protéger, par la pérennité du soutien au revenu, et à adapter, par les mesures structurelles, l'outil de production qu' est l'agriculture européenne, en tenant compte de cette évolution dans ses objectifs. Ainsi l'abandon du soutien des prix des marchandises agricoles passe par un découplage progressif du soutien public vis-à-vis des rendements puis des surfaces et des troupeaux alloués à telle ou telle production. Le recouplage du soutien public aux productions non marchandes ne se fait cependant pas de manière synchrone. Cela pose des problèmes de légitimité et d'efficacité à la PAC. Les mesures agri-environnementales (MAE), qui constituent l'instrument le plus ciblé sur les productions non marchandes gardent un budget relativement modeste malgré un accroissement rapide dans les années 1990. La conditionnalité des aides aux respects de règles sanitaires et environnementales, initiée sur les paiements aux zones agricoles défavorisées et généralisée récemment à l'ensemble des paiements, est une mesure de beaucoup grande ampleur, mais peu efficace par construction puisque le paiement n'est pas proportionnel au service rendu.

En outre son pouvoir incitatif décroît avec le déclin programmé des paiements découplés.

La question est de savoir si le soutien public à l'agriculture peut être aligné avec sa production de biens publics, et de quelle manière.

Historiquement, l'essentiel du soutien au revenu agricole, qui relève du premier pilier de la P AC, est financé à 100% par le budget européen, tandis que le soutien aux biens non marchands n'est que cofinancé par le budget européen. L'inverse serait plus logique. C' est le sens de l'augmentation continue du taux de cofinancement des MAE par le budget européen, y compris par la réforme issue du bilan de santé de la P AC, et d'un moindre soutien des agriculteurs des nouveaux pays membres au titre du premier pilier. En effet il apparaît que le soutien au revenu agricole assurant la cohésion sociale nécessaire au maintien de l'appareil de production agricole est davantage une question régionale ou nationale qu ' une question européenne, en raison des différences de niveaux de vie entre régions. De manière cohérente, le cofinancement devrait dépendre du caractère local, comme la qualité de l'eau, ou global, comme la biodiversité remarquable ou la séquestration du carbone, des différents biens publics fournis par l' agriculture.

L'alignement des paiements agricoles sur la fourniture de biens publics posent également des questions techniques et politiques. Les principales questions concernent la mesure des services non marchands fournis par l'agriculture et l'approche de leur valeur par les coûts. Ces questions ont été soulevées par l'évaluation des MAE et n 'ont pas encore trouvé de réponses satisfaisantes (Dupraz et al., 2010).

1. Quelques rappels sur le concept, ou la nature des biens publics, et le rôle de

l'agriculture EU dans leur provision

La théorie économique définit un bien public par la non rivalité de consommation et l'exclusion impossible des consommateur.

En réalité les biens publics peuvent afficher ces caractéristiques de non-exclusion et de non- rivalité à presque tous les degrés et, de fait, les biens publics purs sont rares, et l'on a plutôt affaire à un continuum du caractère public de ces biens.

L'agriculture fournit de nombreux biens publics, appréciés par la société. Les plus significatifs sont environnementaux (paysages agricoles, biodiversité en milieu agricole, qualité de l'eau, disponibilité en eau, fonctions du sol, stabilité du climat ( émissions de gaz à effet de serre, stockage du carbone), qualité de l'air, résilience aux inondations et aux feux), plus une série de biens publics à caractère plus social et davantage controversés (sécurité alimentaire, vitalité des zones rurales et bien-être animal).

2. Niveau de production et niveau de mise en œuvre de la politique de soutien aux biens publics agricoles

L'échelle d'intervention la plus appropriée dépend d'un certain nombre de facteurs. De nombreux biens publics tels que la stabilité du climat ou la biodiversité sont par nature fournis de manière transfrontière, alors que d'autres, tels que la résilience aux inondations ou aux feux, peuvent être définis comme des biens publics locaux ou régionaux.

La difficulté à résoudre est que la production de bien publics (notamment biodiversité remarquable ou séquestration du carbone) devrait être directement financée par le niveau européen (biens publics globaux), mais la mise en œuvre des instruments de politique appropriés nécessite une approche très locale en raison de la grande hétérogénéité des conditions agricoles et environnementales. La mise en place du système d'information et du dispositif administratif à mettre en place pour rémunérer de manière efficace et équitable cette production est très coûteux et n'est pour l' instant pas pris en charge par le budget européen. Les autorités régionales et nationales qui participent à ce dispositif ont donc tendance biaiser l'intervention publique dans le sens des intérêts locaux.

3. Problèmes de mesures, Problèmes de valeur, Problème d'équité: Comparaison des valeurs entre biens publics, entre pays, en fait entre chaque territoire.

Les avancées technologiques conduisent à des gains d'efficacité, stimulés par l'accroissement de

la demande pour les produits alimentaires, bioénergétiques etc, qui s'ajoutent aux pressions sur

l'environnement. Ces changements sont souvent accompagnés d'une augmentation des coûts

d'opportunité des actions en faveur de l'environnement qui sont susceptibles d'être plus élevés

dans les zones agricoles les plus productives. Ceci implique des paiements devant être plus élevés

dans le cadre des mesures volontaires dans les zones où il y a des raisons écologiques importantes

pour des interventions, telles que la création d'habitats, le maintien et la gestion d'éléments du

paysage, l'adoption de méthodes de production à plus faibles intrants, etc.

- la viabilité économique de certains systèmes de production agricole ( eg pastoralisme extensif, systèmes de production en zones défavorisées) est en déclin. Une viabilité réduite est associée à une perte des pratiques traditionnelles, de moindres niveaux de gestion active, et dans certains endroits, un abandon total (ou un risque d'abandon). Ceci mène souvent à une détérioration des paysages et des habitats essentiels à la survie de certaines espèces des milieux agricoles et a des implications sur la qualité des sols et de l'eau. Un soutien pour préserver ces systèmes agricoles bénéfiques à l'environnement devra être un élément fondamental de la politique si l ' on veut traiter la question du sous approvisionnement en biens publics de manière satisfaisante.

- Question de la compensation des handicaps naturels ?

4. Uniformité ou contraintes écologiques locales?

Exemple des algues vertes

Dans les bassins versants bretons concernés (Ouest de la France) , bien que les teneurs en nitrates des eaux superficielles se situent aux alentours de 35-40 mg/1, et que celles-ci baissent depuis une quinzaine d 'années, ces teneurs ne sont pas suffisantes pour réduire la prolifération des algues.

Teneur en nitrates dans les rivières bretonnes et flux d'azote

Concentration

écoulement des Flux

d'azote nitrates .. eaux superficielles écoulé

Quantile

90 (mg/1)

(milliard de m3 ) (tonne) •

1995 46 15,0 119 331

1996 47 7,5 57 485

1997 44 6 ,0 41 978

1998 49 12,0 94 312

1999 50 15,0 114 850

2000 45 17,5 116 699

2001 42 17,0 110 683

2002 37 10,5 67 106

2003 39 8,5 61136

2004 41 9.5 69397

2005 38 5 ,6 37 529

2006 • 42 9 ,3 70373

2007 39 11 , 1 84 086

2008 .. 38 11,4 75681

" _-- - ~

··- _···-

Perte en azote par hectare de SAU

(kg/ha)•

61 30

22 49 59

61

57

35

32

36

20 35 43 40

En 2006. le calcul du flux d'azoto ocou/6 11 c/J11"9à Il /Jent complu des flux dos pnnctpauK bass1n3 versants So..-c<t DIREN &vu,gno Los s6oos de flux ot do perro d'azote par hoctore ont donc ete rocalcvléos

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Ainsi , la directive nitrate n'est pas suffisante pour atteindre un niveau suffisant permettant une limitation de la production d ' algues. A titre indicatif, en 2009, 47 000 m3 d'algues ont été ramassés dans 26 communes touchées du 22, et 17 000 m3 dans 33 communes du 29 (source : rapport du ministère de l'intérieur et du ministère de la santé de janvier 2010: « Elaboration d'un plan de lutte contre les algues vertes »).

=> le plan de lutte annoncé par C . Jouanno et B. Le Maire le 5 février 2010. Ce plan vise à

réduire en 4 ans (2010-2014), 30 à 40 % des flux d'azote qui sont à l' origine des principales

marées vertes observées dans 8 baies de la région. 23 bassins versants sont concernés par ces mesures, principalement situés dans les Côtes d' Armor et dans le Finistère. 3500 exploitations agricoles, 120 000 ha de SAU et 240 000 habitants sont concernés se localisés sur ces bassins versants.

Coût estimé: 134 millions d ' euros (dont 94 millions pris en charge par l'État).

Ce plan se compose de trois volets :

1) les actions d'amélioration des connaissances scientifiques, 2) les actions de ramassage et de traitement des algues, 3) les actions préventives pour la réduction des flux d'azote.

Cependant, les actions préventives ne sont pas clairement identifiées, si ce n'est un contrôle plus strict des mises aux normes des exploitations et du respect de la directive nitrates. En cela, le plan semble bien faible pour prétendre atteindre les objectifs affichés et réduire la prolifération d'algues. Eaux et Rivières de Bretagne estiment par exemple qu'il faudrait descendre à une teneur en nitrates de 10-15 mg/1 pour diminuer la marée verte de moitié.

Alors que la norme est à 50mg/l et que les seuils actuels sont à 40mg/l, doit on payer les 1 0mg/1 de différence au tire de la production d'aménités, ou bien considérer comme 'public bac' 25mg/l (=le chemin qu' il reste à parcourir pour atteindre les 15mg/l permettant de réduire les marées vertes) et les taxer?

Cependant, la norme est de 50 mg/litre donc avec 40 mg/litre on a théoriquement « 10 mg » de contribution au bien public à payer. Mais dans les bassins versants générateurs d'algues vertes, il faudrait rester en deça de 15 mg/1 pour éviter la prolifération (très coûteuse par ailleurs) : a-t-on 25 mg/1 de « public bad » à taxer ?

5. Réflexion sur les niveaux territoriaux d'intervention et sur les types de financements a. En lien avec le niveau de production et de mise en œuvre

Paradoxe: la qualité de l'eau est un bien public local, donc elle devrait être financée par les collectivités locales. Mais l'histoire a montré que c'est l'intervention de l'UE qui améliore la qualité de 1 'eau: la réalité politique va à l'encontre de la théorie économique.

Toutefois, il y a un certain nombre de raisons pour lesquelles le cadre politique actuel n'est pas parvenu à améliorer la fourniture des biens publics dans la mesure requise. Raisons : poids relatif accordé aux différents objectifs généraux de la politique, choix d'instruments de politique, choix de conception et de mise en œuvre des mesures de politique, gouvernance, capacité institutionnelle et adéquation des ressources budgétaires allouées. Les niveaux budgétaires actuels alloués aux mesures de développement rural apparaissent insuffisants par rapport à l'échelle de la demande de la société, et aux objectifs environnementaux généraux.

b. Réflexion sur l'après-2013

- rémunération des bienfaits fournis« sans coûts»: du bon usage de l' argent public.

- Possibilités de recouplage du soutien européen à des aménités?

- « nationalisation du soutien au revenu » : moduler pour une bonne insertion sociale des agriculteurs .

c. S'appuyer sur les expériences d'approches alternatives :

5

- En plus de la valeur inhérente des biens publics pour la société, une gamme de bénéfices sociaux et économiques de second degré en découle. La fourniture de ces bénéfices de second degré met en évidence l'importance de la préservation ou de l'amélioration de l'environnement (par exemple), non seulement pour sa valeur intrinsèque, mais aussi pour le rôle potentiel qu'il joue en stimulant l 'activé économique de certaines zones rurales, augmentant ainsi leur vitalité et la qualité de vie de ceux qui y vivent, ainsi que, plus généralement de la société. Dans certaines régions, des paysages agricoles attractifs, la présence de biodiversité en milieu agricole ou d'éléments historiques procurent des opportunités économiques pour un éventail d'activités (eg tourisme rural, loisirs, etc).

- Outre les approches classiques (intervention publique, P AC) de soutien à la fourniture de biens publics par l'agriculture, certains exemples tournés vers les produits de qualité montrent que des possibilités de rémunération des biens publics par le marché sont possibles.

Ex : La route des fromages :

Créée en 1997, à l'initiative des syndicats des 5 AOC majeures en Auvergne (i.e. Bleu d'Auvergne, Cantal, Fourme d' Ambert, Saint Nectaire et Salers) dans l'objectif de promouvoir les fromages AOC et leurs liens avec le terroir, le paysage, etc.

A l'heure actuelle le réseau compte 40 fermes, fromageries, et affineurs répartis le long d'un circuit touristique balisé.

Les structures participantes doivent répondre à un cahier des charges imposant une intégration paysagère des bâtiments, un entretien régulier des lieux d'exploitation, ou de transformation, et une mise en valeur des abords de ferme.

Vollet et al. (2008), montrent qu'en 2007 les producteurs de St Nectaire appartenant à la route des fromages vendaient en moyenne leur St Nectaire 2,56€ de plus (par pièce) que les producteurs n'appartenant pas au réseau. (i.e. prix chez les producteurs hors du réseau : 12,43 Euros; prix moyen chez les producteurs de la 'route des fromages' : 14,99 Euros, soit plus de 20% + cher que les agriculteurs ne faisant pas partie de la ' route des fromages')

- La majeure partie des cahiers des charges des AOC (exemple des AOC fromages en Auvergne) se focalise sur la production fromagère et est peu axée sur la production laitière en amont.

Cependant, l'évolution des cahiers des charges de certaines AOC et le développement des marques de qualité peut permettre la fourniture d'aménités. La rémunération de celles-ci peut alors être envisagée par une meilleure valorisation des produits.

Ainsi, l'AOC Laguiole a modifié son cahier des charges en 2003 , et l'utilisation de l' ensilage de maïs (enjeu qualité / quantité eau) est désormais interdite. Une autre évolution de cette AOC est par ailleurs actuellement en cours : l'utilisation de vaches de race Aubrac uniquement (maintien diversité génétique et patrimoine culturel).

L' AOC Salers impose l'utilisation de 'lait d'été' , produit par pâturage. Toutefois, l' AOC n'imposant pas l'utilisation d'une race spécifique, une sous-catégorie del ' AOC s'est développée;

le 'Tradition Salers', qui est un fromage AOC Salers, produit uniquement à partir de vaches de race Salers.

Des labels de qualité ont également émergés ces dernières années, à l'exemple du label « Marque

Parc». Un groupe d' agriculteurs du PNR des Volcans d'Auvergne s'est initialement organisé en

2002-2004 pour développer ce label. Les éleveurs bovins (viande) maintenant sous ce label

doivent respecter un cahier des charge imposant l'utilisation de vaches Salers, nées et élevées sur

le territoire du PNR, et l'alimentation tout-herbe est obligatoire, de même qu'un faible niveau de

fertilisation et de chargement.

6. Six défis pour une future PAC (Cooper et al., 2009)

La fourniture des biens publics serait une justification valable et cohérente pour une future P AC.

Six défis clés, répondant à la question du sous-approvisionnement des biens publics, pourraient être identifiés si l'on imagine une révision de la PAC axée sur le renforcement de la fourniture des biens publics en agriculture :

1. Accorder plus d'importance à l'intégration d'objectifs généraux environnementaux au cœur de la politique

2. Etablir des objectifs spécifiques appropriés (Avec une attention particulière sur les biens publics environnementaux, il sera important d'établir des objectifs spécifiques clairs pour toute la gamme de biens publics que les mesures pertinentes de politique sont censées procurer)

3. Accroître l'efficacité et la performance des mesures

4. Améliorer la mise en œuvre (ceci nécessite une approche coordonnée de la conception de programmes et une plus grande capacité institutionnelle, y compris la fourniture de conseil aux agriculteurs et un renforcement des capacités)

5. Assurer un suivi et une évaluation efficaces (le suivi et l'évaluation des impacts des dépenses dans le cadre de la P AC est fondamental pour garantir la responsabilisation et pour permettre de faire des améliorations en termes de conception et ciblage du soutien)

6. Obtenir des ressources budgétaires suffisantes (les calculs concernant les besoins en financements démontrent la différence significative entre le niveau de financement qu'on estime nécessaire pour atteindre les objectifs spécifiques environnementaux européens et celui actuellement disponible pour les mesures de la P AC centrées sur la fourniture de biens publics.

Références

Dupraz, P. ; van den Brinck, A. ; Latacz-Lohmann, U. (2010). Nature preservation and production. In Oskam, A. (Editeur) ; Meester, G. (Editeur) ; Silvis, H. (Editeur). Eu Policy for Agriculture, Food and Rural Areas. Wageningen Academic Publisher, Wageningen (NLD); 2010.

351-362 .

Cooper, T., Hart, K. and Baldock, D. (2009). The Provision of Public Goods Through Agriculture in the European Union, Report Prepared for DG Agriculture and Rural Development, Contract No 30-CE-0233091 /00-28, Institute for European Environmental Policy: London.

Vollet, D, Candau, J, Ginelli, L, Michelin, Y, Menadier, L, Rapey, H, and Dobremez, L (2008).

Landscape elements: can they help in selling protected designation of origin products ?

Landscape research, 33(3):365-384.

9:00 Registration & Tea/Coffee - Welcome Accueil - Enregistrement - Thé/café

9:30-11 :00 Session 1. Perspectives on addressing market instability and income risk for farmers Perspectives sur les questions d ' instabilité des marchés et de risque pour le revenu des agriculteurs

Speakers

• Professor Alan Matthews, Trinity College Dublin

• Tancrèdre Voituriez, CIRAD et IDDRI-Sciences Po Discussants

• J.P. Jamet, Directeur du Centre National pour la Promotion des Produits Agricoles et Alimentaires (CNP A)

11 :00- Tea/coffee-Thé/café 11 :30

11 :30- Session 2. Perspectives on addressing public goods provided by agriculture 13:00 Perspectives sur les questions de biens d'intérêt public fournis par l'agriculture

Speakers

• Professor Nick Hanley, University of Stirling

• Pierre Dupraz, INRA Rennes Discussants

• Vicki Swales (Royal Society for the Protection of Birds, UK) (tbc) 13:00- Lunch Break

14:00

14:00- Session 3. Perspectives on addressing adjustment and rural development issues 15:30 Perspectives sur les questions d'ajustement et de développement rural

Speakers

• Professor Bill Slee and Dr Sarah Skerratt (Macaulay Institute and SAC)

• Aurélie Trouvé, ENESAD/INRA Dijon Discussants

• French representative from APCA (Agricultural extension service) (tbc)

• ^{Other/ Autre?}

15:30- Tea/coffee-Thé/café

16 :00

Joint one-day conference of AES and SFER on 'The Common Agricultural Policy Post 2013'

Journée de conférence conjointe AES/SFER sur 'La politique agricole commune après 2013'

29 March 2010, Pollock Halls, Edinburgh/29 mars 2010, Pollock Halls, Édimbourg Continued

16:00- Session 4. Round Table Discussion of CAP future 18 :00 Table ronde sur l'avenir de la PAC

Round Table participants

• Richard Wakeford, DG Rural Futures in the Scottish Govemment

• Bernard Bourget, Président de la commission "prospective, études et évaluation" , Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux

• L.P. Mahé, Prof Emeri tus, Agrocampus-Ouest

• Bruce Ross, Managing Director Ross-Gordon Consultants, Brussels 18:00 Drinks Reception and Registration for AES Conference

Réception et enregistrement pour la conférence de l'AES

Joint one-day conference of AES and SFER on 'The Common Agricultural Policy Post 2013'

Perspectives on addresslng public goods provlded by agrlcuHure

Les effets environnementaux de l'agriculture et la PAC (En,1ronmental impacts of agriculture and the CAP)

Pierre Oupraz, Yann Oesjeux UMRl 302 SMART, INRA Rennes

AllMEHT A 1 IOt.

AGRICUl TUR!

EHVIROt.NEMENT

Introduction (1)

La PAC doit-elle étre une politique environnementale ?

• stratégie de Cardiff (1998): Intégrer les priorités environnementales dans toutes les politiques de l'UE

• Stratégie de Lisbonne (2000) et stratégie du développement durable (conseil européen de Goteborg, 2001): évaluer les effets sociaux, économiques et environnementaux de chaque politique et prendre les décisions afin que les prix reflètent les vrais coûts des différentes activités pour la société.

Plan

La PAC est-elle devenue une politique environnementale?

-légitime? - efficace?

La PAC peut-elle devenir une politique environnementale ?

Introduction (2)

En 2010, le• get prices right • reste encore lointain pour l'agriculture.

• bien des nuisances restent insuffisamment découragées:

pollution de l'eau, émissions de gaz à effet de serre

• certains bienfaits ne sont pas rémunérés: séquestration de carbone dans les prairies permanentes

• d'autres bienfaits sont rémunérés (habitats remarquables.

paysages, réduction des risques locaux) par les mesures agri•

environnementales, mais davantage sur la base du surcoûts qu'ils engendrent que sur celle de leur valeur sociale.

1

Rêsultals pour les expto1talions laitières (OTEX 41 -2004·2006) ValE.ur ajoutée brute par unité d'énergie non renouvelable consommée

Les systèmes extensifs sont les plus économes ::n~°ue:~h'::{directe et lndlre<te).

Homogénéité des hiérarchies des niveaux

d'intensification ~ - - ~ _{••Jtl•Mlf} Variabilité entre

régions plus réduite Bretagne, Basse Normandie et Pays de Loire bien placés.

Pourtant, ce sont les syst~mes laitiers intensifs qui se développent!

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0.2

La légitimité des aides de la PAC (1)

Historiquement, l'essentiel du soutien au revenu agricole, qui relève du premier piller de la PAC, est financé à 100% par le budget européen, tandis que le soutien ciblé sur les biens publics est seulement cofinancé par le budget européen.

L'inverse serait plus logique:

• accroissement du taux de cofinancement des actions agrienvironnementales (jusqu'à 75% dans les zones« normales » avec le bilan de santé)

• décroissance dans le temps des aides decouplées et -moindre soutien des agriculteurs des nouveaux pays membres au titre du premier pilier.

La PAC est-elle devenue une politique environnementale ?

La PAC reste une politique sectorielle visant le maintien et l'adaptation de l'outil de production agricole européen: Maintien d'un soutien au revenu agricole et à la modernisation

Passage progressif d'un soutien à des productions marchandes à celui de productions non marchandes.

Mais le découplage vis .. à .. vis des marchandises n'est pas synchrone avec le recouplage à des productions à caractère public.

D'où des problèmes de légitimité et d'efficacité

La légitimité des aides de la PAC (2)

Il apparait que le soutien au revenu agricole assurant la cohésion sociale nécessaire au malntJen de l'appareil de production agrlcole est davantage une question régionale ou nationale qu'une question européenne, en raison des dtfff:rences de niveaux de vie entre réglons.

De manière cohérente, le coflnancement devrait étre moindre (ou nul) pour les biens publics locaux (qualité de l'eau, paysages) que pour les bien publics globaux (blodlverslté, séquestration du carbone).

Ainsi, le bilan de santé Insiste sur tes mesures en faveur des biens publics globaux, contrairement aux Etats et aux R6glons qui préfèrent des MAE sur la quallté de l'eau et les paysages.

La condltlonnallté des aides, Introduite avec agenda 2000 pour les paiements du deuxième piller et étendue à toutes tes aides en 2003 est une re•~gltlmatlon « faible » c1r les aides conditionnées sont un

Instrument par construction Inefficace économlquement- . ... _. .... _ _.""11

2

Efficacité environnementale de la PAC (1)

Les MAE sont les seuls instruments ciblés sur les objectifs environnementaux, mais leur budget relatif reste faible au regard des autres aides.

-de l'ordre de 10% des paiements agricoles (7% avant 2007),

-en augmentation de 10".4 6 20% pour 2010-2013 avec la modulation du bilan de sant,.

Le découplage retire une grande partie des incitations en faveur de pratiques polluantes, et améliore le potentiel incitatif des MAE à budget égal • mais aussi potentiellement celui de productions encore plus polluantes selon les rapports de prix.

• Le d6couplage des aides par rapport aux ,-ndernents (1992) puis par rapport aux surfaces et aux troupeaux (2003) semble en vole d¹achèvement avec les décisions du bilan de Hnté (2009).

• Découplage des atdes aux zones défavorisées depuis agenda 2000

Les MAE: un bilan peu concluant (2)

Une grande marge de manœuvre laissée aux Etats membres (principe de subsidiarité)

•

Pour prendre en compte la diversité des situations locales:

éligibilité, contenu des mesures, demande sociale locale

•

En pratique

•

Grande hétérogénéité des programmes

•

Poids significatif des objectifs non environnementaux

•

Prévalence de la réduction des pollutions diffuses

•

Eléments d'évaluation (période 2000-2006)

•

Un certain succès en terme de surfaces sous contrat (25%)

•

Insuffisante prise en compte de la demande sociale

•

Opacité des dispositifs institutionnels

•

Des effets difficiles à vérifier et à prévoir

Les MAE: un bilan peu concluant (1)

Règles communautaires

•

Engagements d'au moins cinq ans

•

Primes justifiées par les pertes de profit ou surcoûts (boite verte de !'Accord agricole)

•

Décalages avec les principes d'internalisation des externalités:

•

valeur pour la collectivité des externalités ciblées

•

incitations et cohérence avec les autres aides

•

compatibilité avec le principe pollueur-payeur

•

Adaptations au cours du temps

•

suppléments incitatifs et BPAH (1999)

•

découplage et conditionnalité (2003)

Efficacité environnementale de la PAC (2)

Compte tenu de l'importance du premier pilier, l'introduction de la conditionnalité obligatoire des aides est une politique

environnementale de bien plus grande ampleur que les MAE.

• Cependant. le montant du paiement reste par construction déconnecté du seNice rendu à la production de bien public.

• En pratique, les faibles taux d'Inspection (1 %) et la décroissance des paiements découplés dans le temps érodent son caractère Incitatif.

Une aide conditionnée peut être efficace du point de vue environnemental, quand le maintien d'une certaine forme d'agriculture est indispensable à la production d'aménités: cas de certaines zones défavorisées sous contrainte environnementale.

3

La PAC peut-elle devenir une politique environnementale ? (1)

Les paiements devraient tenir compte de la valeur sociale des effets envlronnemenuiux de l'•grlculture (égaliser coOt et valeur marginale des externalités):

On connait assez bien les coûts si la causalité entre pratiques agricoles et impact environnemental est bien connue (?).

• Mals hta coOts d'opportunlt, d6pendent eux-mimes de prix volatiles.

• Jointure de production comp9exes et localement sP',ctfiqoes entre nulaances et atMnlt6s.

On ne connait pas les bénéfices :

-Apparemment simple pour ... gu. i effets de Mmt, mals lnstablllt.6 et manque de repr6MntwtMt6 du marc::h6 du carbone.

• Meaurabllh6 et valeur de la biodlverait6 en d6bat: comparaison entnt types d'habitats d'un mime site, comparaison entre sites?

-Comparaison entre b'41na publics (blodiveratt6 t effet de Mmt)

La PAC peut-elle devenir une politique environnementale ? (3)

Même en ne prenant en charge que les biens publics globaux, la PAC devra faire face à des problèmes de faisabilité:

-Problème d'information et de gestion liés à l'hétérogénéité des conditions de production de ces biens publics, nécessitant la mobilisation et souvent le développement d'une forte expertise locale.

-Fardeau et co0ts administratifs pour l'instant à la charge des Etats et des Régions (cas des MAE).

-Un nouveau type de contrat entre l'UE et les Etats-membres est nécessaire.

La PAC peut-elle devenir une politique environnementale ? (2)

Problèmes de distribution des droits de propriété (PPP).

La conditionnalité des aides a harmonisé les seuils séparant les effets environnementaux pouvant être payés par des MAE et ceux susceptibles d'être sanctionné par une réduction des aides.

Exemple Breton: évolution sur 10 ans

• Réduction d'un tiers des pertes d'azote par l'agriculture (de 50 à 38 mg de nitrate/ lltre) et r-espect de la directive • eaux brutes » (50mgn)

• Poursuite de la prollffration d'algues vertes dans la mer et de ses

dommages (sallssement des plages et risques mortels pour les usagers).

• Qui doit payer ? les MAE, les pollueurs ou les pollués ?

Conclusion : quelques propositions (personnelles) pour 2013

Concentrer les efforts sur les biens publics globaux et nationaliser/régionaliser le soutien découplé au revenu des agriculteurs et le financement des biens publics locaux:

• Concentrer des• aides aux zones défavorisées » sur les zones agrlcoles Netura 2000 et le réseau écologlque, avec une conditionn1llté appropriée et un financement 100% UE.

• Aller vers un systàme de paiement européen de la séquestration nette de carbone (augmentation de fa maUère organique des sols et des cultures pérennes moins émissions de gaz à effet de serre).

Réserver les MAE/aides structurelles actuelles aux adaptations

• pour la lutte contre r,roslon et la cUgr•datlon des sols.

• pour conclUer performances ,conomlques et •nvlronnementai.s (Hempkt du Saint-Nectaire: articulation entre action commen::lai., qualit' du fromage et exigence environnementale de l'a llatlon d' lne .

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