L'impact des mécanismes de coordination dans l'acheminement de l'aide humanitaire d'urgence sur le terrain : l'approche par Cluster dans la gestion des camps suivant le séisme haïtien de janvier 2010

L’IMPACT DES MÉCANISMES DE COORDINATION

DANS L’ACHEMINEMENT DE L’AIDE HUMANITAIRE

D’URGENCE SUR LE TERRAIN

L’approche par Cluster dans la gestion des camps suivant le

séisme haïtien de janvier 2010

Mémoire

Nicolas-Alexandre Tremblay

Maîtrise en Études internationales

Maître ès arts (M.A.)

Québec, Canada

RÉSUMÉ

Ce mémoire a pour objectif de mesurer les effets de l’utilisation de l’approche par Cluster comme mode de gestion des interventions humanitaires sur la coordination entre les différents acteurs présents dans la réponse internationale. Dans l’analyse du cas du Cluster de gestion des camps, lors de la réponse au tremblement de terre en Haïti de 2010, nous nous sommes attardés à l’évolution des mécanismes de coordination ainsi qu’aux dynamiques entre les différents acteurs qui prenaient part à ce Cluster. Notre analyse couvre autant la gestion globale de ce Cluster que la gestion entre les acteurs sur le terrain, à l’échelle des camps. Nous avons évalué l’état des différents principes inhérents à l’approche par Cluster pour déterminer leur effet sur la résolution des problèmes de coordination et par extension, sur l’efficacité de l’aide. Les résultats obtenus montrent que le bilan en matière de résolution de ces problèmes de coordination reste mitigé notamment en ce qui a trait aux principes de partenariat avec le gouvernement et les acteurs locaux, ainsi qu’en terme d’imputabilité envers les bénéficiaires de l’aide.

ABSTRACT

This research project aims at measuring the effects of the cluster approach, as a mode of managing humanitarian interventions, on the coordination between different actors involved in the international response. When analysing the camp management cluster case that took place in response to the 2010 earthquake in Haiti, we focused on the evolution of the coordination mechanisms and the relations between the different actors who took part in the cluster. Our analysis encompasses the general management of this cluster as well as the management of actors on the field at the camp level. We evaluated the state of different principals inherent to the cluster approach to determine their effect on the resolution of coordination problems and, by extension, on the effectiveness of relief efforts. In hindsight, the track record shows mixed results in terms of resolution of these coordination problems. This is especially true when it comes to principals such as partnerships with the government and local actors, as well as accountability towards relief beneficiaries.

Table des matières

RÉSUMÉ ... iii

ABSTRACT ... v

Liste des tableaux ... xi

Liste des schémas ... xi

Liste des acronymes ... xiii

REMERCIEMENTS ... xv

Introduction ... 1

Chapitre 1 – Problématique de recherche ... 5

Multilatéralisme et revitalisation de l’action humanitaire... 5

Importance de la coordination ... 7

Pertinence de la recherche ... 8

Chapitre 2 – Cadre théorique ... 11

Définition du concept de coordination ... 11

Obstacles à la coordination ... 11

Débats entourant la coordination ... 14

La réforme de 2005 et l’approche par Cluster ... 16

Concepts à l’étude et grille d’analyse ... 19

Chapitre 3 – Cadre opératoire ... 27

Étude de cas ... 27

Justification du cas haïtien ... 28

Pourquoi le CCCM?... 29

Collecte de données... 29

Entrevues et observations directes ... 30

Les limites de la recherche ... 34

Contexte de la collecte de données ... 35

Chapitre 4 – Présentation du contexte haïtien ... 37

Post duvaliérisme et instabilité démocratique ... 37

Fragilité économique : entre interventions de la communauté internationale et soutient de la diaspora ... 39

Environnement et Urbanisme ... 42

La crise des Gonaïves de 2008: première expérience de l’approche par Cluster ... 43

Particularités du contexte ... 46

Propriété foncière ... 48

Chapitre 5 – Organisation de la structure d’aide et de coordination ... 49

I. Coordination globale du CCCM dans l’approche par Cluster ... 49

Développement de la structure d'aide et de coordination ... 49

Déclenchement de l’approche par Cluster ... 50

Coordination globale ... 51

Coordination inter-Clusters ... 52

Outils de coordination ... 53

Coordination Civilo-Militaire ... 54

Le gouvernement d’Haïti ... 54

II. Coordination au sein du CCCM ... 57

L’OIM comme organisation intergouvernementale et comme leader du Cluster CCCM ... 57

L’OIM en Haïti ... 58

La question des évictions ... 59

La crise du choléra ... 60

Les acteurs de la coordination ... 60

Mécanismes de coordination du CCCM ... 65

Financement dans le CCCM ... 69

III. Coordination à l’échelle des camps ... 71

Imputabilité envers les bénéficiaires ... 74

Chapitre 6 – Analyse des résultats ... 75

I. Leadership de l’organisation en charge du Cluster ... 75

La reconnaissance du leader de Cluster ... 76

I.I. Leadership collaboratif ... 77

II. Cohérence de l’intervention (rôle du leader de Cluster) ... 78

II.I. Participation/inclusion des autorités locales ... 78

II.II. Coordination de la capacité globale ... 82

III. Pénétration de la coordination ... 89

III.I. Principe de Partenariat ... 89

III.II. Principe d’imputabilité (envers les bénéficiaires de l’aide) ... 98

Conclusion ... 105

Bibliographie ... 111

Annexe 1. Guide d’entretien avec les organisations du CCCM... 125

Institut Québécois des hautes études internationales ... 125

Annexe 2. Guide d’entretien avec les bénéficiaires de l’aide ... 127

Liste des tableaux

Tableau 1. Grille d'analyse ... 25

Tableau 2. Entrevues effectués lors de la collecte de données ... 33

Tableau 3. Organigramme du projet de renforcement de la DPC ... 64

Liste des schémas

Schéma 2 . Organisation de la coordination globale dans l'Approche par Cluster ... 52

Schéma 3. Organisation de la coordination dans le CCCM ... 68

Liste des acronymes

ACDI : Agence Canadienne pour le Développement International ALNAP : Active Learning Network for Accountability and Performance ALWG : Accountability Learning Working Group

CAP : Consolidated Appeal Process

CCCM : Camp Coordination and Camp Management CCI : Cadre de Coopération Intérimaire

CERF : Central Emergency Response Fund

CIRH : Commission Intérimaire pour la Reconstruction d’Haïti CMA : Camp Management Agency

CMFP : Camp Management Focal Point CMO : Camp Management Officer

CNGRD : Comité National de Gestion des Risques et des Désastres CNIGS : Centre National de l’Information Géo-Spatiale

COU : Centre d’Opération d’Urgence DHA : Department of Humanitarian Affairs

DINEPA : Direction Nationale de l’Eau Potable et de l’Assainissement DTM : Displacement Tracking Matrix

DPC : Direction de la Protection Civile

DSRSG : Deputy Special Representative of the Secretary General ECHO : Bureau d’Aide Humanitaire de la Commission européenne ERC : Emergency Relief Coordinator

ERF : Emergency Response Fund

ERRF : Emergency Relief Response Fund FAO : Food and Agricultural Organisation FCM : Field Camp Manager

FMI : Fond Monétaire International HAP : Humanitarian Accountability Project HC : Humanitarian Coordinator

HCT : Humanitarian Country Team IASC : Inter-Agency Standing Committee ICC : Inter-Cluster Coordination

ICVA : International Council of Voluntary Agencies IDP : Internationally Displaced Person

IFRC : International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies JOTC : Joint Operations Tasking Centre

MINUSTAH : Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti NRC : Norwegian Refugee Council

OCHA : Office for the Coordination of Humanitarian Affairs OIG : Organisation Intergouvernementale

OIM : Organisation Internationale pour les Migrations ONG : Organisation Non-Gouvernementale

ONU : Organisation des Nations Unies PAM : Programme Alimentaire Mondial PNH : Police Nationale d’Haïti

PNRGH : Plan national de Reconstruction du Gouvernement d’Haïti PNUD : Programme des Nations Unies pour le développement RC : Resident Coordinator

RNDDH : Réseau National de Défense des Droits Humains RRF : Recovery and Reconciliation Fund

SAG : Strategic Adviser group TWiG : Technical Working Groups

UNDAC : United Nations Disaster Assessment and Coordination UNHCR : United Nations High Commissioner for Refugees UNICEF : Fonds des Nations Unies pour l’enfance

UNOPS : United Nations Office for Project Services

UN-CMCoord : United Nations Humanitarian Civil-Military Coordination USAID : United States Agency for International Development

WASH : Water, Sanitation & Hygiene cluster WFP : World Food Programme

REMERCIEMENTS

Un immense merci à mes directeurs François Gélineau et Sophie Brière pour leur dévouement et leur grande disponibilité à m’accompagner dans les différentes étapes de ce projet.

Je suis sincèrement reconnaissant envers F. Gélineau qui a accepté de s’impliquer avec moi dans cette aventure. L’ouverture dont il a fait preuve m’a permis de choisir un sujet de recherche qui me passionne et de vivre une expérience de terrain fort enrichissante en sol haïtien.

Je remercie l’Institut québécois des hautes études internationales (IQHEI) de l’Université Laval, sa direction et ainsi que son personnel de soutien.

Merci au Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH) pour m’avoir permis de me consacrer à cette étude et de réaliser la collecte de données en Haïti sans soucis financiers.

En Haïti je remercie le Réseau National de Défense des Droits Humains (RNDDH) qui a facilité mes visites et rencontres dans les camps de la région de Port-au-Prince. Merci également à Giovanni Cassani, Antanas Jurkatis et Esther Ruiz de Azua qui m’ont permis de me déployer au sein du Logbase des Nations-Unis et des bureaux de l’Organisation Internationales des Migrations (OIM). Sans quoi, il m’aurait été impossible d’accéder à l’information nécessaire afin de démarrer la recherche dans le Cluster de gestion des camps (CCCM). Merci à Fedmont Théophile et à Harry Isaint pour leur support logistique, leur amitié et pour m’avoir fait connaitre les plaisirs de vivre en Haïti.

Merci à mes collègues cinéastes et musiciens pour partager mes passions et ma vision du monde. Merci à ma famille : Guillaume, Rémy et Raymonde qui ont toujours été une source d’inspiration.

Finalement je voudrais remercier mon épouse Gloria Castillo pour son soutien et surtout, pour faire de mon quotidien, un parcours surréaliste.

Introduction

Au cours des vingt dernières années, les bouleversements dans l’équilibre géopolitique mondial suivant la fin la guerre froide auront profondément modifié les dynamiques de coopération et d’interventions humanitaires internationales. En plus de voir se multiplier le nombre d’acteurs impliqués, ceux-ci doivent désormais faire face à de nouveaux défis qui dépassent le cadre des frontières et de la gestion des affaires publiques traditionnelles. En effet, les interventions humanitaires se complexifient, non seulement à cause de l’accroissement du nombre d’acteurs et de la multiplication des tâches qu’ils réalisent, mais aussi en raison de l’extrême variation dans la capacité d’action de ces organisations. L’augmentation de la couverture médiatique dans un contexte de politisation des enjeux humanitaires ne fera rien pour simplifier la situation (Dara, 2010; Tardy, 2009).

Dans les années quatre-vingt-dix, plusieurs des principales organisations et agences internationales humanitaires qui siègent au sein de l’Inter-Agency Standing Committee (IASC) appellent à la création de mécanismes de coordination afin d’éviter les chevauchements dans l’acheminement de l’aide et d’augmenter l’imputabilité et la transparence des réponses humanitaires. Suite à l’échec de l’approche de gestion « collaborative », la communauté internationale commande une analyse qui mènera à l’instauration d’une nouvelle méthode de gestion. L’approche par Cluster voit ainsi le jour en 2005. Depuis, plusieurs crises humanitaires de diverses envergures ont permis de déployer cette nouvelle approche de gestion de crise (IASC, 2010d).

Parmi les récentes catastrophes, la réponse humanitaire au séisme haïtien de 2010 offre un terrain d’analyse et de réflexion très intéressant. L’ampleur de la catastrophe, la complexité du contexte haïtien ainsi que la quantité d’acteurs qui y sera déployée font en sorte que les questions de coordination seront ici névralgiques tout au long de cette intervention. Pour la première fois, l’approche par Cluster sera ainsi déployée en zone urbaine, dans la capitale du pays où plus de 1

500 000 personnes se retrouvent sans-abris. Dès les lendemains du séisme, une vague de mobilisation et une couverture médiatique sans précédent faisaient naitre un vent d’optimisme, où plusieurs voyaient là une occasion de reconstruire le pays sur de nouvelles bases solides et stables. Plusieurs mois suivant la catastrophe, l’optimisme et l’expression « build back better » clamée haut et fort par la communauté internationale laissent place à de nombreuses critiques et à un désarroi chez la population affectée (CEPR, 2012, Cibbon, 2010).

Tout au long de la réponse humanitaire, le principe de coordination entre les différents acteurs dans l’acheminement de l’aide se trouvait au cœur des enjeux et débats humanitaires (Woods, 2011). En effet, dans les semaines suivant le séisme, les intervenants ont vu se multiplier le nombre de réunions de Clusters, de tables sectorielles, de bases de données et de matrices de distributions de tâches. Autant d’outils dans lesquels on a investi temps et argent pour s’assurer que la coordination permette une meilleure efficacité dans l’allocation des ressources tout en s’assurant que les principes humanitaires soient respectés. Selon des intervenants rencontrés sur le terrain, le mot d’ordre était de « ne pas répéter les erreurs de la gestion du Tsunami » où l’échec de l’intervention était directement associé à un manque flagrant de coordination.

Alors que la communauté internationale et les principaux bailleurs de fonds délaissent peu à peu la capitale haïtienne, laissant plusieurs centaines de milliers de déplacés internes dans des camps de fortune improvisés, l’heure est maintenant au bilan. Alors que plusieurs critiquent la gestion de cette crise par la communauté internationale, nous avons constaté qu’il n’existait aucune analyse qui à notre connaissance, cherchait à évaluer l’efficacité des méthodes de gestion de cette crise à travers un microcosme qui permettrait de tirer des observations approfondies sur le déploiement de l’approche par Cluster (CEPR, 2012; Quigley & Ramanauska, 2012; Katz, 2010). Quel rôle aurait joué le déploiement de l’approche par Cluster sur l’efficacité de la coordination dans la gestion de cette crise? Plus spécifiquement, quel serait l’effet des mécanismes de coordination proposés au sein de ce mode de gestion, sur l’efficacité de l’aide dans un Cluster particulier? Voici le défi que

nous avons tenté de relever dans ce mémoire de recherche en nous penchant sur le cas du Cluster de gestion et de coordination des camps (CCCM).

Dans un premier temps, nous présenterons la problématique de l’étude et déterminons la question spécifique qui oriente le projet de recherche. Par la suite, nous définissons les différents concepts à l’étude, issus d’une revue de la littérature qui porte sur l’évolution des théories entourant la coordination de l’aide humanitaire d’urgence. Le chapitre trois est consacré à délimiter le cadre et la méthodologie du projet de recherche. Le chapitre suivant fait état du contexte socio-politique et économique dans lequel s’inscrit l’intervention humanitaire de 2010. Ensuite, nous retraçons l’évolution de l’organisation de la réponse humanitaire et des différents mécanismes de coordination au sein du Cluster de gestion de camps (CCCM). Dans un deuxième temps, nous présentons les résultats issus de l’observation sur le terrain. Nous évaluons ainsi l’état des différents concepts à l’étude en analysant comment les principes inhérents à l’approche par Cluster se matérialisent dans une situation concrète. Enfin, à la lumière de ces constats, nous vérifions si, dans le cas spécifique de la réponse au séisme haïtien dans le Cluster CCCM, les différents mécanismes de coordination instaurés à l’intérieur de l’approche par Cluster, permettent de résoudre les différents problèmes de coordination dans l’acheminement de l’aide humanitaire d’urgence sur le terrain.

Chapitre 1 – Problématique de recherche

Multilatéralisme et revitalisation de l’action humanitaire

Les transformations dans la structure du système international suivant la fin de la Guerre froide ont eu un impact direct sur l’étude de la coopération internationale et plus spécifiquement sur la réponse de la Communauté internationale relativement aux crises humanitaires. La fin du monde bipolaire a fait diminuer l’importance liée au risque de confrontation dans les relations internationales et cette situation a eu pour effet de permettre à une multitude d’acteurs internationaux d’accroitre leur rôle dans le processus de décision menant à une intervention humanitaire. Cette tendance est au cœur de la vision libérale des relations internationales (Moravcsik, 1997).

Dès lors, on voit apparaître un contexte où une approche multilatérale se présente comme étant le moyen d’intervention le plus légitime au sein de la Communauté internationale et des Nations Unies (Doyle, 2006). En effet, l’ONU et son Conseil de sécurité ont procédé à des relectures des dispositions de la Charte, lui permettant de se hisser au centre de l’architecture de la sécurité mondiale, et ce, en vertu du multilatéralisme (ONU, 1992). Cette revitalisation de l’action onusienne se traduit directement dans le domaine de la gestion de crise internationale. Ce phénomène se matérialise notamment par une croissance importante des ressources engagées par les puissances occidentales dans l’action humanitaire et par une augmentation considérable du nombre d’interventions (IASC, 2000).

Le processus de diversification des acteurs impliqués dans la gestion de crise serait ainsi le reflet de l’évolution du système international caractérisé par le développement du phénomène de mondialisation qui s’amorça dans les années soixante-dix. On verra graduellement s’effectuer un passage d’un système articulé autour de l’État en tant qu’acteur central et quasi exclusif, à un

système dans lequel l’État perd sa préséance au profit d’autres acteurs (Tardy, 2009). Les acteurs privés comme les organisations non gouvernementales (ONG), les corporations multinationales et les organismes humanitaires vont désormais jouer un rôle prééminent dans les relations internationales. (Alvaro & Mendis, 2007; Hertel, 2003; Milner, 1998; Rosenau, 1993).

Le nombre d’acteurs impliqués dans les interventions humanitaires de grande envergure peut généralement atteindre jusqu’à trois cents organisations et agences. Rien pour simplifier le fonctionnement du système humanitaire mondial; ces interventions sont généralement financées par plus d’une vingtaine d'organisations gouvernementales officielles, en plus des dons enregistrés par des donneurs privés (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). La quantité d’acteurs présents sur le terrain prend des proportions sans précédent lors du Tsunami de 2004, où plus de 133 pays ont offert de l’assistance. On estime à près de mille, le nombre d’organismes et de bailleurs de fonds ayant participé à cette réponse (Barron, 2007).

L’acheminement de l’aide humanitaire internationale se caractérise aussi par une intégration croissante des volets militaire et civil. L’imbrication des volets civils et militaires dans la gestion de crise renvoie à la question de la relation civilo-militaire et de l’interaction entre les deux types d’acteurs. Par extension, elle conduit aussi à l’idée d’approche globale développée par plusieurs organisations internationales, dans laquelle la gestion de crise intègre les deux dimensions de façon coordonnée. L’élément militaire doit créer les conditions permettant au volet civil de mettre en œuvre son mandat, tandis qu’en retour, l’action dans le domaine civil vise à renforcer une paix qui doit à terme rendre la présence militaire non indispensable (Tardy, 2009; Makki, 2004).

Si les opérations traditionnelles s’articulaient autour d’un nombre limité de tâches mises en œuvre par les Nations Unies, les activités présentes se caractérisent par leur diversité et leur complexité croissante. On parle d’opérations multidimensionnelles et multifonctionnelles pour désigner le déploiement de civils et militaires dans des tâches liées à la sécurité, au développement économique, à la promotion de la bonne gouvernance et au renforcement des institutions, mais également au processus de réconciliation, de protection des droits de la personne ou de promotion du rôle des femmes (Tardy, 2009). Partant de ce constat, il nous apparait pertinent de nous

demander : quelles sont les conséquences de la complexification des interventions humanitaires?

Importance de la coordination

La structure du système d’acheminement de l’aide humanitaire est extrêmement complexe. Le désir d’améliorer l’efficacité de la coordination des efforts d’aide humanitaire d’urgence est au cœur des préoccupations de la communauté internationale. Dès décembre 1991, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte la résolution 46/182 visant à parfaire l’efficacité des opérations humanitaires onusiennes sur le terrain. Cette résolution crée notamment la position du Emergency Relief Coordinator (ERC), l’Inter-Agency Standing Committee (IASC), le Consolidated Appeal Process (CAP), le Central Emergency Revolving Fund (CERF) et le Département des Affaires humanitaires (DHA) (U.N., 1991). Ces mécanismes sont établis afin de faciliter le transfert d’information et la coordination des efforts entre les différents acteurs de la communauté internationale et en particulier au sein du système onusien (Tomasini & Wassenhove, 2009). En 1998, le DHA devient l’Office pour la Coordination des affaires humanitaires (OCHA). Toutefois, l’OCHA ne dispose pas d’un mandat stratégique lui permettant de diriger les opérations ni de dicter une démarche à suivre lors de la réponse à la crise (Stephenson & Schnitzer, 2009).

Parallèlement, divers mécanismes de coordination voient le jour. On cherche entre autres à standardiser les actions, à établir des barèmes de qualité de l’aide, à améliorer les méthodes de gestion du personnel et l’imputabilité envers les populations affectées par la crise humanitaire. La création de l’IASC, l’adoption et la dissémination du principe de Do No Harm, du Projet SPHÈRE, du Code of Conduct, de l’ICVA, d’Interaction, de People in Aid, de l’Humanitarian Accountability Partnership, du Qualité COMPAS, du Emergency Capacity Building project sont autant d’exemples d’outils mis à la disposition des acteurs afin de coordonner leurs actions.

Or, en dépit d’efforts importants, on continue de constater des problèmes de coordination à plusieurs niveaux lors des différentes interventions humanitaires (Tardy, 2009; Tomasini & Wassenhove, 2009; Wood & Al., 2001). À cet effet, les Nations Unis engagent en 2005 une réforme humanitaire majeure afin d’assurer un financement plus rapide et flexible des interventions et de permettre une coordination assurée par un leadership prévisible et effectif sur le terrain (United Nations, 2005). Dorénavant, dans la plupart des crises humanitaires d’urgence, on constate que l’ONU et la communauté internationale mettent de l’avant l’approche par « Cluster » (IASC, 2010d). Mais, est-ce que l’approche par « Cluster » permet la résolution des problèmes de coordination dans l’acheminement de l’aide humanitaire d’urgence sur le terrain?

Pertinence de la recherche

Dans la dernière décennie, l’évaluation des interventions humanitaires est devenue le facteur clé utilisé par les organisations donatrices et les agences humanitaires pour déterminer de quelle façon s’est concrétisée l’assistance et quelles leçons peuvent en être tirées (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). Par contre, l'application de techniques d'évaluation sur le terrain lors d'interventions humanitaires d'urgence ne s’est développée que récemment. Le rapport du Joint Evaluation of Emergency Assistance, effectué au Rwanda au milieu des années 90 s’est d’ailleurs montré significatif pour influencer le développement d’outils de référence pour procéder à l'évaluation de situations humanitaires d'urgence (Anthorpe, 1998).

La structure du système d’aide humanitaire internationale s’est largement amplifiée et complexifiée dans les vingt dernières années et ce champ d’études nécessite des analyses qui permettront de tester empiriquement les différents concepts issus de la gestion par Cluster. Selon Richard Herzog (2007), il existerait un écart important à combler entre la théorie et la pratique en ce qui a trait à la coordination de l’aide suivant une catastrophe naturelle. C’est dans cette optique que se situe cette étude. L’instauration de l’approche par « Cluster » est très récente et jusqu’à présent les experts

s’accordent sur la difficulté d’évaluer les impacts réels d’une telle démarche (Crisp et Al., 2008; Davies, 2008; IFRC, 2006).

Ce projet de recherche s’inscrit dans la participation au débat relatif à l’évaluation des motivations humaines et organisationnelles et à leurs interactions quant aux efforts de coordination et de l’acheminement de l’aide humanitaire d’urgence. Des avancées dans ce champ d’études sont nécessaires afin d’arriver à une meilleure habilitation des acteurs à anticiper des solutions aux problèmes inhérents au contexte de crise, ainsi que pour augmenter l’efficacité des efforts de coopération tant au niveau local qu’international. De plus, un survol de la littérature concernant l’évaluation de la coordination dans l’acheminement de l’aide d’urgence démontre qu’il existe très peu d’études empiriques indépendantes des acteurs impliqués dans le processus d’aide. Il y a manifestement un manque à combler sur ce plan.

Chapitre 2 – Cadre théorique

Définition du concept de coordination

Le concept de coordination, tel que défini par Éric James (2008), est le processus de partage d’information, d’atteinte d’accords communs et dans plusieurs cas, d’accession à un consensus entre des personnes et organisations travaillant ensemble pour un objectif commun. Une meilleure coordination permet d’éliminer les chevauchements dans les interventions, ce qui nuit à l’efficience dans l’allocation des ressources. Selon Tomasini & Wassenhove (2009), la coordination permet d’assurer le fonctionnement efficace de la chaîne d’approvisionnement de l’aide humanitaire d’urgence et de ses différentes composantes. Ses mécanismes doivent briser les silos étanches qui existent dans les opérations sur le terrain.

Obstacles à la coordination

La littérature sur la coordination de l’aide met en évidence divers facteurs qui sont susceptibles d’entraver le processus de coordination. L’un des facteurs abondamment cités est l’importante variation quant à la capacité des différents acteurs. Par exemple, si les plus grandes organisations internationales ont une capacité d’action qui leur permet de travailler simultanément dans différents secteurs et à grande échelle, plusieurs organisations concentrent plutôt leurs actions dans des secteurs particuliers, visant un groupe de population très ciblé (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). Cette situation nuit grandement à l’organisation d’une structure d’aide cohérente entre les différents acteurs. Pour certains, les coûts directs et indirects liés aux efforts de coordination sont perçus comme trop élevés par rapport aux bénéfices anticipés (Minear, 2002). Le fait que bien souvent le ratio coûts/bénéfices associé au partage de l’information est inconnu des acteurs impliqués ne favorise pas ceux-ci à divulguer des données pouvant remettre en question leurs actions (Galunic &

Weeks, 2004). Est ici liée l’importance de mettre de l’avant un cadre d’incitatifs afin de favoriser la participation des agences aux mécanismes de coordination (ALNAP, 2001).

Certains éléments contextuels, associés à la spécificité de la crise, sont aussi susceptibles de nuire aux efforts de coordination de l’aide. Dans bon nombre d’opérations humanitaires, par exemple, on note l’arrivée de nouvelles ONG qui viendront complexifier la coordination de l’aide. La quantité de ces nouvelles ONG ONG serait notamment liée à l’ampleur des besoins humanitaires créés par les catastrophes naturelles, ainsi que le niveau de couverture médiatique de la crise (Wood, Apthorpe & Borton, 2001). Ce phénomène fut considérable lors du Tsunami et du tremblement de terre au Pakistan, où l’on souligne notamment l’arrivée de nouvelles ONG chez lesquelles l’on dénotera une très faible préoccupation quant à l’importance de développer les outils permettant la synchronisation des efforts (UNHCR, 2006,). Si les ONG internationales traditionnelles travaillent simultanément dans plusieurs secteurs d’action, et ce, sur une grande partie du territoire touché, plusieurs autres ONG sont très spécialisées, concentrées sur les besoins d’un groupe particulier de la population ou confinées à agir dans un environnement particulièrement local.

Un autre facteur souligné par différents auteurs pouvant altérer la qualité de la coordination de l’aide est le contexte de compétition qui existe entre les différentes organisations du fait de la dépendance de celles-ci en regard des bailleurs de fonds internationaux. Ces organisations peuvent effectivement développer un certain degré d’autonomie et une identité propre, mais elles restent soumises au processus de décision des États donateurs, lesquels non seulement définissent en premier les politiques des organisations, mais contraignent par ailleurs leurs actions par la mise à disposition, ou non, de ressources financières humaines, ou matérielles (Smillie & Minear, 2004). Ainsi, ce contexte de compétition pousserait les ONG, mais aussi les différentes agences des Nations Unies à chercher à emmagasiner les ressources tout comme à démontrer leur efficacité relative en situation d’urgence (Stephenson, 2009; James, 2008;). Bon nombre d’évaluations des interventions humanitaires avant la réforme de 2005 soulignent quant à elles l’absence de responsabilités clairement définies de la part des principaux acteurs impliqués (ALNAP, 2001; Raynard, 2000). En ce sens, il existerait un besoin de développer des standards capables d’établir les responsabilités de chacun afin d’enrayer

cette situation où la responsabilité est diffuse. Ce phénomène faciliterait manifestement la coordination entre ceux-ci.

Par ailleurs, la mauvaise compréhension par les organisations du contexte local représente aussi une variable largement documentée comme susceptible de nuire aux mécanismes de coordination. Une des implications pratiques de cette situation serait associée à une faible association des populations et des autorités locales à leur définition et mise en œuvre. Ce contexte serait intimement lié au fait que la gestion de crise est, par nature, le fait d’acteurs externes. Ceux-ci, comme ultérieurement mentionnés, définissent, en fonction de leurs propres contraintes, des politiques ensuite appliquées à des États ou sociétés qui restent globalement peu impliqués sur le plan stratégique (Tardy, 2009; Narten, 2007). La compréhension du rôle de ces acteurs et l’inclusion de ceux-ci aux politiques de gestion de crise est fondamentale à leur succès. Par contre, les processus de décision, de planification et de conduite des opérations se prêtent mal à la prise en compte des opinions et besoins des acteurs locaux. Par nature, les interventions externes créent une relation de dépendance des acteurs internes qui est difficile à concilier avec l’idée d’appropriation locale (Hicks & Pappas, 2006; Pouligny, 2004).

En fait, selon Anne Street (2008) et Tomasini & Wassenhove (2009), le leadership d’une organisation, locale ou internationale, serait le plus important facteur pour surmonter la résistance à la coordination: « The argument of cost-savings and efficiency alone may not be sufficient. There is a need to have a person with strong leadership qualities who has the political and financial support to engage the different actors in the field. This person should be able to foster collaboration among the different actors » (Tomasini & Wassenhove, 2009). Le leadership est essentiel afin de surmonter les divergences qui peuvent exister entre les différents intérêts des acteurs, ainsi que pour intégrer les nouvelles organisations afin d’arriver à l’établissement des principes communs d’action nécessaire à une action humanitaire cohérente. Dans les organes formels de coordination, où la participation est volontaire, il peut être difficile d’arriver à un consensus et d’aller de l’avant pour résoudre des problèmes. (James, 2008; Bennett et Al., 2006). Sans un leadership effectif` : « La gestion de crise

peut en conséquence traduire le plus petit dénominateur commun entre une variété d’acteurs, n’ayant pas la même conception de la sécurité, de la paix, des objectifs à atteindre et des moyens pour y parvenir » (Tardy, 2009).

Débats entourant la coordination

Évidemment, tous ne partagent pas les mêmes idées en ce qui a trait à la forme de coordination qui doit être mise de l’avant. En effet, un débat important existe entre les chercheurs quant à l’institutionnalisation de la coordination, à savoir s’il vaut mieux opter pour la centralisation et une coordination plus serrée, ou s’il serait plus convenable de privilégier une approche horizontale et décentralisée. L’approche centralisée, généralement dominante au sein des organisations et agences internationales des Nations unies, met l’accent sur l’importance de raffermir la coordination. Les États donateurs espèrent ainsi arriver à une intégration des actions qui permettrait une meilleure gestion des ressources investies ainsi qu’une diminution de la duplication des efforts (Gordon, 2006).

À l’opposé, l’approche décentralisée est davantage défendue par les ONG, les organisations de petite tailles ou à caractère spécifique. Ceux-ci perçoivent les efforts de coordination centralisée comme un moyen de contrôle et sont peu enclins à y affecter des ressources. Les tenants de la décentralisation affirment notamment que la diversité des efforts et approches est la base du succès (James, 2008). Ils soulignent que la nature changeante des crises contemporaines nécessite un grand besoin de flexibilité, ce qui ne serait pas possible au sein d’une entité unique et centralisée. Selon cette approche, la réaction et la compréhension relativement à une crise se font à travers un dialogue, ce qui est beaucoup moins propice au sein d’une gestion plus verticale (Wise, 2006; Weick, 1988). Cette notion d’apprentissage en réaction au contexte découle des théories du « Adaptative management » (Walters, 1986; Holling, 1978).

Actuellement, tandis que l’IASC est composé de toutes les agences onusiennes oeuvrant aux questions humanitaires, du Comité international de la Croix-Rouge, de la Banque Mondiale et de trois regroupements d’ONG, l’agenda de celui-ci est largement centré sur les Nations Unies (Ferris, 2008). C’est donc dire que c’est la perspective des Nations Unies évoluant vers un système hautement coordonné qui a été mis de l’avant. Certains analystes critiquent ce fait, qualifiant le phénomène de doctrine d’intégration de l’ONU et de ses bailleurs de fonds. Selon eux, l’intervention humanitaire est structurellement assujettie aux perspectives économiques, militaires, diplomatiques et sécuritaires (Stobbaerts, Martin & Derder, 2008).

Lors des années 90, c’est l’approche collaborative qui est mise de l’avant dans certains secteurs de l’intervention humanitaire, notamment en ce qui a trait à la gestion des réfugiés et des populations déplacées. Il s’agit d’une réponse institutionnelle souple impliquant une vaste gamme d’agences de l’ONU et extérieures à l’ONU, gouvernementales et non gouvernementales, œuvrant de manière coopérative pour faire face aux besoins sur le terrain. Celle-ci demande que des structures soient établies pour assurer des communications efficaces et des prises de décisions transparentes. Elle exige aussi l’investissement de ressources adéquates pour garantir une réponse globale en évitant les vides et les dédoublements ainsi que des lignes directrices claires de responsabilité et de gestion (McNamara, 2007). En dépit des efforts pour rendre effective cette méthode de gestion, les critiques de la réponse collaborative se font virulentes. Le plus célèbre étant l’Ambassadeur américain à l’ONU Richard Holbrooke, qui à la fin des années quatre-vingt-dix, appelait à la création d’une agence humanitaire désignée pour en assurer le leadership des différents secteurs (McNamara, 2007; Bijleveld, 2006).

De leur côté, plusieurs ONG et organisations locales impliquées dans les interventions humanitaires se montrent plutôt méfiantes quant au désir de la communauté internationale à centraliser la coordination. Ceux-ci reprochent notamment que les modifications proposées sont trop centrées sur les Nations Unies et que certaines agences onusiennes ont plutôt tendance à voir les petites organisations comme des partenaires de mise en œuvre, plutôt que comme des partenaires égaux

(Currion & Hedlun, 2011 ; HRSU, 2006). Ces organisations avancent qu’elles ne sont pas suffisamment impliqués dans les efforts de coordination en raison du manque d’effort de la communauté internationale à renforcer leur capacité pour être ainsi à même de jouer un rôle important dans les mécanismes de coordinations proposés. Une analyse de plusieurs interventions humanitaires de Currion et Hedlun (2011) indique que pour plusieurs acteurs et ONG locales, les bénéfices envisagés de la coordination ne valent tout simplement les coûts exigés: « (…) the most basic obstacle is a lack of resources. Coordination has a cost – whether in time, money or other resources – and NGOs are willing to pay that cost only if they see the benefits, particularly so in the case of national NGOs ».

Les gouvernements de leurs côtés préfèrent que la communauté internationale, plutôt que de créer une entité capable d’administrer le système d’aide international, opte pour une forme plus souple de coordination dont fait partie l’OCHA. Ceux-ci évoquent le principe de souveraineté étatique et veulent de la latitude opérationnelle pour agir en fonction de leurs intérêts (Stephenson et Schnitzer, 2009). Les gouvernements, en somme, conviennent de l’importance de centraliser la coordination afin de faciliter l’échange de l’information, répondre aux besoins et éliminer les dédoublements dans l’acheminement de l’aide et ainsi augmenter la cohérence et l’efficacité de la réponse. Ils sont toutefois préoccupés par les enjeux liés à leur pouvoir relatif dans ce processus et à leur souveraineté (James, 2008).

La réforme de 2005 et l’approche par Cluster

En 2005, le constat que les réponses humanitaires n’arrivaient pas à bien répondre aux besoins des populations ciblées dans des délais convenables, ainsi que la nature variable de la réponse d’une crise à l’autre, pousse l’Emergency Relief Coordinator à commander une évaluation indépendante des capacités du système humanitaire global. Le Humanitarian Response Review est alors conduit par quatre consultants indépendants auprès des acteurs humanitaires clés du système international

intervenant autant lors de catastrophes naturelles que d’autres situations d’urgences complexes (United Nations, 2005).

La réforme humanitaire de 2005 se base sur l’idée que la réponse humanitaire d’urgence a besoin de mécanismes de coordination forts et efficaces. Il est question d’améliorer la prédictibilité et l’imputabilité des réponses humanitaires d’urgence en clarifiant la division du travail entre les organisations et en définissant les rôles et responsabilités entre les différents secteurs de la réponse. La réforme a pour fondement de s’opérer selon trois principaux piliers : assurer le leadership du Coordinateur humanitaire, assurer un financement rapide et flexible du système et finalement l’instauration de l’approche par Cluster dans l’acheminement et la gestion de l’aide sur le terrain.

L’IASC acceptera alors de désigner les leaders de cluster, et ce, dans neuf secteurs d’activité (le nombre passera à onze, avec deux secteurs transversaux).

La matérialisation de l’approche par Cluster dans la gestion des opérations humanitaires a pour but d’atteindre cinq objectifs clés(IASC, 2006c):

1- Assurer qu’une capacité globale suffisante est mise en place dans tous les principaux secteurs en vue d’apporter des réponses rapides et efficaces.

2- Assurer la prédictibilité du leadership dans chacun des secteurs de la réponse.

3- La réponse est construite autour du concept de partenariat entre les agences de l’ONU, le Mouvement de la Croix Rouge et du Croissant Rouge international, les Organisations internationales et les ONG. La création du système des leaders sectoriels devra faire en sorte que la communauté internationale humanitaire devienne un meilleur partenaire du gouvernement hôte, des acteurs humanitaires nationaux des autorités et de la société civile locale.

4- Renforcer l’imputabilité (les leaders sectoriels sont imputables au niveau global envers le Emergency Relief Coordinator et imputables au niveau local envers les bénéficiaires de l’aide). 5- L’approche devra aider à améliorer la coordination stratégique sur le terrain et la priorisation des besoins dans les secteurs spécifiques en responsabilisant les agences compétentes dans chaque secteur.

La communauté internationale a ainsi opté pour le renforcement du leadership du Coordinateur humanitaire et pour la création du système de leaders de Cluster afin de supporter la coordination sur le terrain et d’améliorer la capacité de la réponse.

Concepts à l’étude et grille d’analyse

Au sein de l’approche par « Cluster », c’est le coordinateur humanitaire qui est responsable de désigner les agences qui seront les leaders au sein de différents secteurs clés de la réponse humanitaire (en consultation avec le Humanitarian Country Team et le Emergency Relief Coordinator). Cette décision est normalement prédéterminée à l’échelle du système afin d’améliorer la prédictibilité dans la réponse (IASC, 2006c). Or, selon Tomassini & Wassenhove (2009), le défi le plus important est que tous les participants conviennent que la coordination est nécessaire pour le succès de l’opération et de se commettre pour la faire fonctionner. Les auteurs soulignent notamment l’importance de la reconnaissance du leader par ses pairs; dans ce cas-ci, des autres acteurs prenant part à l’intervention. Ce sera une des variables retenues pour cette étude.

Dans un contexte de compétition entre les différents acteurs pour l’accès à des ressources, où chaque organisation décide du niveau d’implication au sein du Cluster, l’IASC recommande aux leaders de Cluster de privilégier le leadership collaboratif (IASC, 2007). D’autant plus que les différentes organisations prenant part aux clusters ne sont pas imputables à leurs leaders et ces derniers ne disposent d’aucun pouvoir de contrainte pour faire respecter les décisions. Le succès de l’approche par Cluster dépend du fait que tous les acteurs humanitaires travaillent comme partenaires égaux, et ce, à tous les aspects de la réponse humanitaire (Street, 2008). Dans son application, le concept de leadership collaboratif devrait s’observer par les dimensions suivantes (IASC, 2007) :

- Management par consensus

- Établissement de moyens pratiques pour faciliter le réseautage et l’échange d’information - Neutralité

- Création d’un environnement qui facilite la participation de chacun et la recherche de solutions

Une des manifestations de ce leadership serait notamment la mise en œuvre de ses responsabilités comme leader ainsi que la réalisation de son rôle fournisseur de dernier recours (ALNAP, 2010; IASC, 2008). L’ALNAP, définit le concept de mise en œuvre du leadership par l’efficacité de la prise en charge de ses responsabilités, l’inclusion des questions transversales dans le travail du Cluster et par le fait que les membres du Cluster se sentent bien représentés par le leader aux réunions du Humanitarian Country Team (Binder & Grünewald, 2010).

En ce qui a trait à l’évaluation de la cohérence de l’intervention, il est important de spécifier que dans cette nouvelle approche de coordination, les leaders sectoriels sont désignés afin de promouvoir l’usage effectif des ressources. Ils doivent s’assurer que la capacité d’intervention nécessaire est mise en place et que l’évaluation des besoins et les activités d’intervention sont menées en collaboration avec les partenaires (Hicks & Pappas, 2006). L’un des éléments fondamentaux en gestion de crise est notamment la participation et l’inclusion du gouvernement local qui assure la légitimité de l’action. Il revient au leader de Cluster de s’assurer que les éléments suivants sont respectés (IASC, 2006b):

- Support du plan d'action du gouvernement dans la gestion des camps - Établissement d'un dialogue avec les autorités locales

Afin de coordonner l’ensemble des actions à l’intérieur de son secteur, mais surtout de définir les tâches et responsabilités de chacun et ainsi éviter la duplication des efforts, l’utilisation d'outils et de matrices de type « Who Where What » est mise de l’avant (Binder & Grünewald, 2010; James 2009; Cogill, 2007). Les leaders sectoriels disposent de divers outils afin d’organiser la réponse et ainsi éviter la duplication des efforts et les inefficacités. L’efficacité de l’utilisation de ces outils devrait se mesurer par l’observation de ces variables (IASC, 2006b) :

- Application des standards de l'IASC

- Désignation des agences responsables de camps et des fournisseurs de services - Formation et conseils des partenaires

- Évaluation des besoins des bénéficiaires

- Instauration, suivi et gestion d'un système de partage d'information opérationnel à l'échelle du Cluster

Le respect du principe de partenariat est essentiel au bon fonctionnement de l’approche Cluster et à la pénétration des systèmes de coordination à l’ensemble du Cluster. Avec l’instauration de l’approche de gestion par Cluster, les nouvelles responsabilités attribuées aux leaders sectoriels et par extension, à l’organisation responsable de la gestion des camps, doivent normalement faciliter la participation et l’intégration des différents acteurs présents sur le terrain (IASC, 2006c). Ce concept se mesure empiriquement en évaluant la participation d’ONG internationales et locales, de représentants de la société civile et de nouvelles ONG, aux mécanismes de coordination de l’aide et en évaluant leur participation dans les processus de prises de décision.

- La présence et représentation dans les mécanismes de coordination - La participation aux prises de décisions

Il est par ailleurs établi dans les responsabilités du leader de Cluster de s’assurer de la participation autant des acteurs internationaux que locaux (IASC, 2006c). Est ici soulevé la question du concept d’inclusion qui doit être assurée par le leader afin de permettre la participation de chacun. À ce sujet, une faible présence aux rencontres est généralement due au fait que les participants sentent que ce qui sera à l’ordre du jour ne les concerne pas, ou ne leur parait pas important (James, 2008; Bennett & Al., 2006). Il apparait donc pertinent d’observer si l’ordre du jour proposé par le leader sectoriel répond aux besoins des participants et donc, favorise leur intérêt à participer aux mécanismes. Par ailleurs, il est aussi de la responsabilité du leader de Cluster de s’assurer qu’il n’y ait pas de questions logistique susceptible d’entraver la participation aux rencontres telle que le lieu choisi pour les rencontres, la langue d’usage et autres considérations semblables. Finalement, il sera pertinent de vérifier chez les différents acteurs, l’accès aux sources de financement prévues dans l'approche par Cluster pour développer les divers programmes d’aide au sein de celui-ci.

Le fait que l’assistance humanitaire est essentiellement un processus vertical fait que les diverses agences présentes sur le terrain ne consultent ou n’impliquent très peu les bénéficiaires de l’aide (Hallam, 1998). Or, tel que mentionné précédemment, la participation des bénéficiaires de l’aide à la définition et à la mise en œuvre des politiques d’aide est essentielle à la bonne compréhension du contexte local. C’est pourquoi nous souhaitons finalement évaluer le principe d’imputabilité (ou redevabilité) du Cluster, envers la population des camps.

En 2007, des standards ont été fixés par le Humanitarian Accountabily Partnership (HAP) afin que les diverses organisations et agences deviennent imputables de la qualité de leurs actions envers les populations touchées par la crise humanitaire. En ce sens, le principe de participation s’étend aussi aux bénéficiaires. Selon les normes établies par le HAP, ceux-ci doivent être informés de l’existence de mécanismes afin de prendre en considération leurs préoccupations et de formuler des plaintes en toute sécurité. Ils doivent aussi être impliqués dans la planification et la mise en œuvre des programmes ainsi que dans leur suivi et évaluation (HAP, 2007).

Les comités de camp jouent un rôle prépondérant à l’atteinte de ces objectifs puisqu’ils sont généralement le principal point de contact entre les ONG et la population du camp (HAP, 2010a). L’établissement du comité ainsi que son implication dans l’organisation du camp relève du gestionnaire de camp qui est placé sous la supervision du leader de Cluster. Afin d’évaluer la qualité de la participation des bénéficiaires dans les mécanismes de coordination, cinq indicateurs ont été choisis (Binder & Grünewald, 2010; HAP, 2007; IASC, 2006b).

- La transparence (l’information transmise du Cluster vers le comité de camp et conséquemment, l’information transmise du comité à la population du camp).

- La participation du comité aux activités du camp. - L’accessibilité du comité envers la population du camp.

- La rétroaction et le traitement des plaintes liées à la prise en compte des suggestions venant de la part du comité et de la population.

- L’inclusion, c’est-à-dire, l’inclusion des populations traditionnellement marginalisées comme les femmes, les enfants, les aînés et les handicapés dans les activités du comité.

Finalement, afin de vérifier à quel point la réussite des camps est liée au bon fonctionnement des mécanismes de coordination issus de l’approche Cluster, il apparait essentiel d’examiner l’existence d’explications rivales pouvant avoir un effet sur la performance dans les camps sélectionnés.

Voici la grille d’analyse qui réunit les différentes variables et concepts issus de la revue de la littérature. Les variables à l’étude constituent un idéal type de la coordination tel qu’il a été largement défendu par l’IASC et ses partenaires dans la documentation entourant l’instauration et la mise en œuvre de l’approche de gestion par Cluster.

Concepts Variables à observer 1) Leadership de l'organisation en charge du du

ter 1) Reconnaissance du leader

1.1) Leadership collaboratif 1) Management par consensus

2) Établissement de moyens pratiques de coordination (réseautage et échange d'information)

3) Neutralité

4) Construction d'une identité de groupe

5) Création d'un environnement qui facilite la participation et la recherche de solution

2) Cohérence de l’intervention (Rôle du leader de

Cluster)

2.1) Participation/inclusion des autorités locales 1) Support du plan d'action du gouvernement dans la gestion des camps

2) Établissement d'un dialogue avec les autorités locales

3) Promotion de l'appropriation des stratégies d'actions

2.2) Coordination de la capacité globale 1) Application des standards de l'IASC

2) Désignation des agences responsables de camps et des fournisseurs de services

3) Formation et conseils des partenaires

4) Évaluation des besoins de bénéficiaires

5) Instauration, suivi et gestion d'un système de partage

d'information opérationnel à l'échelle du Cluster

3) Pénétration de la coordination

3.1) Principe de partenariat

3.1.1) Participation des différents acteurs 1) Présence/ Représentation dans les mécanismes de coordination

2) Participation aux prises de décisions

3.1.2) Inclusion des différents acteurs 1) Agenda inclusif

2) Aspects logistiques facilitants

3) Accès aux sources de financement prévues dans l'approche par Cluster

3.2) Principe d'Imputabilité

(envers les bénéficiaires de l’aide) 1) Transparence/ Accès à l'information 2) Participation des comités de camps

4) Rétroaction (Traitement des plaintes)

5) Inclusion (des comités dans les mécanismes de coordination et la gestion des camps)

Chapitre 3 – Cadre opératoire

Suite à la revue de la littérature, nous avons établi qu’il y avait divers facteurs qui seraient à la base des problèmes de coordination dans le déploiement de l’aide humanitaire d’urgence. Les éléments les plus largement évoqués sont: la variation quant à la capacité des acteurs, le contexte de compétition entre les acteurs, le contexte de responsabilité diffuse, l’arrivée de nouvelles ONG, la présence d’organisations renégats ainsi que la mauvaise compréhension du contexte local. Avec la réforme humanitaire de 2005, c’est au cœur des problèmes de coordination que la communauté internationale voulait s’attaquer.

Partant de ce corolaire, il nous intéresse de vérifier empiriquement si les mécanismes de coordination proposés au sein de l’approche par Cluster permettent de résoudre les différents problèmes de coordination. Il est donc question d’observer comment les principes inhérents à l’approche par Cluster se matérialisent dans une situation concrète et d’en évaluer les effets sur l’efficacité de l’acheminement de l’aide. Par extension, dans le cas où l’approche Cluster ne serait pas déterminante, nous allons observer l’émergence de nouvelles données. Dans cette optique, une étude de cas sur l’intervention humanitaire suivant le séisme en Haïti de janvier 2010, s’avère pertinente.

Étude de cas

Nous avons retenu l’approche qualitative et plus précisément, l’étude de cas qui permet de mettre en lumière des phénomènes sociaux jusqu’alors peu décrits (Roy, 2004). Si chaque catastrophe naturelle et la réponse humanitaire qui s’ensuit s’inscrivent dans un contexte unique et singulier; il n’en demeure pas moins que l’analyse des interventions est essentielle afin de tirer des conclusions susceptibles d’améliorer la capacité des acteurs à élaborer des solutions et un plan d’action efficace.

Le caractère évolutif et contemporain qui caractérise l’évolution des mécanismes de coordination rend pertinente la réalisation d’une enquête empirique par le biais d’une étude de cas (Gauthier, 2009). De plus, cette approche est notamment privilégiée afin de mieux comprendre les problématiques pour lesquelles les frontières ne sont pas nécessairement clairement définies entre le phénomène et le contexte (Yin, 2003).

Justification du cas haïtien

Avant le séisme de 2010, on estime qu’il y avait entre 3000 et 10000 ONG en opération sur le terrain (USIP 2010). Selon Bill Clinton, l’envoyé spécial des Nations Unies en Haïti, on y retrouve le second plus haut niveau d’ONG per capita au monde (Trenton, 2009). L’ampleur de la catastrophe de 2010 et de la couverture médiatique de la crise vont aussi encourager l’arrivée de nouveaux acteur et ONG. Cette situation met en évidence les défis liés à la coordination entre les différents acteurs présents sur le terrain.

Haïti fut le théâtre d’une première expérience de l’approche par Cluster en réponse aux tempêtes et ouragans tropicaux qui ont frappé le pays en août 2008. Les autorités locales ainsi que les différents acteurs présents en Haïti ont donc eu une expérience préalable d’utilisation de cette approche et peuvent se baser sur une série de leçons qui ont été publiées par l’IASC, pour la réimplantation du système deux ans plus tard (Binder & Grünewald, 2010).

L’instauration de l’approche par Cluster en gestion de crise étant relativement récente, celle-ci aura jusqu’à présent été déployée dans des contextes exclusivement ruraux. En Haïti, le séisme s’est directement attaqué à la plus grande ville du pays. L’anéantissement des infrastructures étatiques, la densité de population et le manque de terrain disponible en zone urbaine font en sorte que l’étude du cas haïtien offre un terrain fertile afin de tirer certaines conclusions et pistes de réflexion permettant

d’approfondir la compréhension des mécanismes de coordination issus de l’approche par Cluster en contexte urbain.

Pourquoi le CCCM?

Par souci de faisabilité, nous avons décidé de circonscrire nos recherches à l’étude d’un Cluster particulier. Dans cette optique, le Cluster « Coordination et Gestion des Camps » (CCCM) offre un microcosme intéressant pour effectuer une analyse des mécanismes de coordination. En effet, le CCCM regroupe 150 organisations en Haïti qui travaillent ensemble afin d’atténuer l’effet de la crise sur les déplacements forcés. Le choix du CCCM nous apparait judicieux puisque les divers organismes impliqués dans la gestion ainsi que les bénéficiaires de l’aide sont facilement identifiables. Il sera aussi relativement simple d’assister à des rencontres de Cluster et d’interviewer des acteurs afin de vérifier la pénétration de la coordination dans ce Cluster spécifique. De plus, il nous sera possible de constater l’efficacité de la coordination inter-Cluster, puisque le CCCM doit se coordonner avec divers Clusters afin d’acheminer l’aide et d’assurer la sécurité dans les camps.

Collecte de données

Notre projet propose donc un outil afin d’évaluer empiriquement l’organisation de la réponse et des mécanismes de coordination qui ont été mise en place au sein de l’approche par Cluster en Haïti 2010 et d’établir leurs effets sur la résolution des problèmes de coordination au sein du CCCM.

Afin d’évaluer le phénomène selon l’évolution dans le temps, nous avons concentré nos recherches sur la période de mobilisation humanitaire débutant au lendemain du séisme, et ce, jusqu’à la période de collecte des données qui s’est terminée au début du mois d’octobre 2011. Nous ne prenons donc pas en considération les changements survenus après cette période.

L’étude de cas suggère de se référer à une pluralité de méthode de collecte de matériaux (Roy, 2004 ; Yin, 2003). Dans le cadre de notre étude, nous avons retenu trois techniques permettant ainsi une triangulation des données: des entrevues individuelles semi-dirigées, une analyse documentaire ainsi que des observations directes. Nous avons donc étudié les différents bilans et analyses traitant de la coordination de l’aide en Haïti et plus spécifiquement en ce qui a trait aux mécanismes en place dans le CCCM. Le contexte de l’étude, où la communauté internationale entame la phase de reconstruction, est particulièrement propice afin de tirer des conclusions sur l’analyse des rapports des différents acteurs présents sur le terrain. Les observations directes ont été réalisées au sein des réunions du Cluster principal CCCM qui se déroulent une fois par mois. Nous avons aussi procédé à des visites de divers camps de la région métropolitaine de Port-au-Prince.

Entrevues et observations directes

Notre stratégie, afin de faciliter la pénétration du milieu, d’étude était de former deux points d’entrée au sein de celui-ci. Une collaboration avec les responsables de l’OIM nous a permis d’entrer au sein de la structure formelle onusienne et du Cluster de gestion des camps. Parallèlement, nous avons trouvé au sein de la société civile un organisme impliqué dans les camps qui fut notre tremplin au niveau de la base, donnant accès aux réseaux informels. À ce titre, le Réseau National de Défense des Droits Humains (RNDDH) nous a été d’une grande aide afin de faciliter notre déploiement dans divers camps de déplacés. En plus de connaitre la situation au niveau de la sécurité, ils ont de l’expérience quant à la manière d’aborder les bénéficiaires et la connaissance des coutumes haïtiennes.

La collecte de données sur le terrain s’est déroulée sur une période de 5 semaines allant du 10 septembre au 15 octobre 2011. Celle-ci nous a permis de recueillir l’information manquante afin de

dresser un portrait plus exhaustif de l’évolution des mécanismes de coordination. Si beaucoup d’informations opérationnelles sont publiées par le Cluster de gestion des camps, très peu d’information théorique existe afin d’en documenter l’évolution et le fonctionnement.

Nous avons réalisé des entrevues semi-dirigées à l’aide d’un plan d’entrevue, avec les principaux acteurs impliqués dans la gestion de camps au niveau de la coordination globale du CCCM. Dans cet ordre d’idées, des entrevues avec des représentants de l’Organisation Internationale pour les Migrations (OIM), du gouvernement haïtien (Direction de la protection civile) et des organisations gestionnaires de camps (CMA) nous ont permis d’évaluer l’opinion de chacun quant au fonctionnement des mécanismes de coordination au sein du CCCM ainsi que leurs perceptions de l’état des différents principes sous-jacents à l’approche par Cluster.

La démarche a ensuite été adaptée afin d’interviewer les principaux acteurs à l’échelle du camp pour observer comment s’opère la pénétration des mécanismes de coordination sur le terrain. Dans les camps sélectionnés, nous avons réalisé des entrevues avec des représentants d’organisations gestionnaires de camp, d’organisations fournisseuses de services, de la mairie, de la DPC, des officiers de gestion de camps de l’OIM, des représentants de la police nationale haïtienne, ainsi que les responsables de comités de camps.

La majorité de ces entrevues se sont déroulées dans les bureaux des différents répondants. D’une durée moyenne de 1h40, elles ont été au besoin complété grâce à des précisions obtenues par courriel et via des conversations téléphoniques. Le guide d’entrevue contenant différents thèmes et sous-thèmes laissait beaucoup de latitude aux répondants afin d’exprimer leur point de vue. L’utilisation de l’entrevue semi-dirigée permet notamment d’explorer la complexité des situations faisant ressortir certaines nuances et contradictions. Le principe de saturation nous a guidés dans la sélection des participants à l’étude.

Finalement, nous avons vérifié certains thèmes touchant la pénétration des mécanismes de coordination en effectuant de courtes entrevues avec des bénéficiaires de l’aide. Une vingtaine d’entrevues nous ont permis d’augmenter la validité interne de notre recherche. La sélection des bénéficiaires s’est faite directement dans les camps en ayant un souci de varier le plus possible les caractéristiques démographiques de nos répondants.

Le déploiement dans les camps s’est déroulé sur une période de cinq jours. Nous avons alors visité cinq camps de déplacés et un camp de relocalisation planifiée (Corail). Les camps visités se retrouvaient dans la région métropolitaine de Port-au-Prince. Nous les avons sélectionnés avec un souci de varier la nature des camps ainsi que le mode de gestion du camp (le fait qu’il y ait la présence ou absence d’un gestionnaire de camp (CMA/CMO/DPC)). Notre stratégie était à priori d’entrer au camp et de valider certaines informations sur le camp et sur les comités avec les bénéficiaires de l’aide. Ensuite, nous rencontrions les comités de camp pour valider et complémenter l’information. Cette méthode nous a permis de contourner l’influence du comité sur la population du camp, ainsi que d’éviter que celui-ci oriente notre déploiement en fonction de ses intérêts.

Nous avons enregistré certaines entrevues dans les cas où les participants y consentaient. En cas de refus, nous avons transcrit les réponses de l’interviewé le plus fidèlement possible. La confidentialité de toutes les données ont été assurée et le nom des diverses personnes et organisations ne sont pas nommées dans ce rapport, sauf pour l’OIM et autres agences onusiennes qui sont responsables des différents Clusters puisque la mise en contexte ne permet pas de cacher leur identité. Vous trouverez en annexe 1 et 2 les canevas guides d’entrevues qui présentent les différents thèmes avec lesquels nous avons extrapolé en fonction des divers contextes. Le Comité d’éthique de l’Université Laval a approuvé le projet de recherche (numéro d’approbation 2011-149/10-08-2011).

Le tableau suivant présente la liste des intervenants qui ont été rencontrés durant la période du 10 septembre au 15 octobre 2011. Les entrevues avec les représentants de l’OIM, de la DPC et les Camp Management Officier (CMO) ont eu lieu au Logbase des Nations Unies. Les représentants des organisations gestionnaires de camps (CMA), le responsable de la Police nationale et les représentants de la mairie ont été rencontrés dans les bureaux de leur organisation. Par ailleurs, les entrevues avec les représentants des comités de camps, les agents de la DPC sur le terrain, les représentants d’organisations fournisseuses de services et les bénéficiaires de l’aide ont été réalisées dans les camps, dans des lieux permettant d’assurer la confidentialité des entretiens avec les participants à l’étude. Au total, plus d’une trentaine d’acteurs participant au CCCM ont été rencontrés ainsi qu’une vingtaine de bénéficiaires de l’aide humanitaire et des services du CCCM dans les camps.

Entrevues semi-dirigés

- 2 hauts-fonctionnaires de l’OIM

- 2 responsables la coordination CMO à l’OIM - 2 officiers gestionnaires de camp (CMO) à l’OIM

- 6 représentants d’organisations gestionnaires de camp (CMA) - 1 représentant de la DPC

Courtes entrevues sur le terrain

- 1 responsable de la Police Nationale Haïtienne - 2 représentants de la mairie de Croix des Bouquets - 6 représentants de comités de camp

- 3 représentants de sous-comités de camp - 2 agents de DPC en gestion de camps

- 4 représentants d’organisations fournisseuses de services - 1 représentant d’organisation gestionnaire de camp (CMA)

- 20 bénéficiaires de l’aide