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{
VERS UN SYSTEME EUROPEEN DE RESPONSABILITE DES ENTREPRISES EN MATIERE DE DOMMAGE A
L'ENVIRONNEMENT
Hélène BOIRON
Départementde droit comparé
McGillUnivenity, Montreal
Août 1996
A tbais submitted to tbe Faculty
or
Graduate Stadia and Research in partial rulrdmentofthe requirements of the degreeofMaster of Laws.L'ENVIRONNEMENT
Hélène BOIRON
Département de droit comparé
McGi11 Univenity, Montreal
Août 1996
A tbais submittecJ to the Faculty or Graduate Stadia and Research in partial rultilment or the requirements
or
the degreeor
Master or Laws.1+1
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0-612-29818-3
(
des Communautés européennes à l'occasion de la publication en mars 1993 du üvre vert relatifà la réparation des dommages causés à l'environnement, lequel débat vise à susciter la réflexion sur l'utilité et les limites du recours aux mécanismes de responstlbilité civile et de collectivisation des risques pour la réparation des dommages écologique survenus sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne.
The objective of this thesis is to contribute to the debate triggered by the Green Paper on Remedying Environmental Damage published bythe Commission of the European Communities in March 1993. This Green Paper discussed the relevance and shortcomings of a recourse to the strict liability regime and to a joint compensation fund mechanism as means of remedying environmental damage which take placeinthe European Union.
(
Je remercie madame le Professeur Jutta Bnmnée (Université de Colombie Britannique),directrice de cettethèse,dont les conseilsdefondetde méthode m'ont pennis de meneràbien mes travaux de rechercheetde réflexion.
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION 1
PREMIERE PARnE: Essai de justification de l'opportuDité et de la légalité d'un
régimecomnwnautaire de réparation des dommages causésàl·environnement 6
1)L'opportunité d'un régime de réparation des dommagesàl'environnementàl'échelle
col11lIlUJ18Utair...•.•...•...•...•...7
A) Une réparation spécifique pour un dommage spécifique 8 1)Laspécificité du dommageàl'environnement: une approche descriptive 8
a)Les différentes manifestationsdeces dornmages 8
b) Un dommagepetiteI1cacher un8lItre 9
c) Une dimension transnationale 11
2) Réparer
)rll'l'éparable 11
a) Seh"bérer du carcan civiliste 12
b)Laréparation du dommage ou la prévention d\m risque 14 B) L'initiative communautaire en tant querelaisdu droit international de
l'environnernerrt 16
1)Souveraineté et responsabilité internationale: les limites du fondement 17 a)Lasouveraineté territoriale en tant que limite struetureUe 17 b)Laresponsabili' . . ,te etatlque:Iimitati··on ou exerace e. d i a 'souveramete'? .19 2)Ledroit international commepointde départ de la démarche communautaïre 20 a) Responsabilité civileetdommageàrenvironnement: une problématique
b) La convention de Lugano,futurrégimecommunautaire? 22
m
I..alégalité dertnitiativecolllll1l1lllllta 25A) Subsidiaritéetpolitique environnementale 28
1) UncollCel't politique 28
a)UlleinterprétationcollJllUllJ8lJtai 28
b)Lapolitique environnementale:berceauduprincipedelasubsidiarité 31 2) L'artide 3(b) entantqueprincipefondamental dutraité 33
) La r • r l'.-œ · r d l' . . 33
a lleC:eSSIteet cwcaeate e actionCODIIIlUl18l1taJre•••••••••••••••••••••••••..•••••••••••••••••••
b)L'intensitédel'action communautaire 34
B) L'objet dulivrevert s'inscrit-ildansle respect du principe de subsidiarité? 35
1)Lavaleurajoutéedel'initiative communautaire 36
a)"Lesobjectifsdel'actionenvisagéene peuvent pas êtreréalisésdemanièresuffisante
parles Etats membres» 37
i)Deslimites inhérentes auxdroitsnationaux. 37
ü)Lesconséquences surl'étatde la concurrence dans le marché intérieur 39
b) Unerneil1el1re~jsation. 41
2)Lelivre vert comme expressiondu principedesubsidiarité 42 a)
QlJaJlt
àlalJ8tUredecetînstrumellt 43b)
QlJaJlt
àlaméthodologie employée 43DEUXIEME PARTIE:De la responsabilitécivile aux mécanismesd'indemnisation coUective. Essai d'anticipation sur le choix desinstrumentsetleur mise en oeuvre...45 1)Plaidoyer pourWlecertaine responsabilité objective:anatomieetcritiquedurégime
A) Une place grandissante au seindes instrumentsde protection de l'environnement
natïOI18lJX, ïnterœtiolllllXetCOIIDIBIII8llta 48
1) Natureetfonction de la responsabilitéobjective 48
2)Responsabilité objectiveetdroits natïonaux. 50
3) Responsabilité objectiveetdroitconventionnel, l'exemple de la convention de
Lugano 52
4) Responsabilité objectiveetdroit communautaire de l'environnement:dixans
déjà. 53
B) Laresponsabilitécivile entantqu'instrumentde gestiondmrisquecoUectif 56
1) Fondement théorique 56
2) Versune cohérence nouvelle 59
a) Ledommage 60
i)De l'atteinteaupatrimoine individuel à l'atteinteaupatrimoine collectif: 60
ü)Larelativité de la cenitude 61
a) La capacitéd'autorégénérationdelanature 62
P)
L'incertitude scientifique 63x) La perceptionsocialedudommage 63
ô)Probabilitésetcertitudes 64
b)Lelien de causalité 65
i) Approche théorique 66
ü)Exposédes instruments 68
13)
Une charge renversée? 70ili)Lerôle du juge 72
c)Ledroitd'ester enjustice 73
.) De1'· '...
u--.:
c ' 1" ,... énéraI' 741 mterëtco ~lUa interëtg .
ü) Auplan interne : l'exemple du législateur français 75
iü)L'article 4.3 du projet de directive sur la responsabilité du fait des déchets....76
iv) L'article 18 de la convention de Lugano 77
d)Lesmodalités de la réparation 78
i)QueUe réparation? 79
ex)Un préalableà la réparation: l'interdiction ou l'arrêt du fait générateur 79
13)
Lesmesuresderéparation proprement dites 80ü)Une réparation d'un montantraisonnahle 81
..') F .. . 83
ID orme: mJonetlons .
m
Leslimites deiaresponsabilité civileoul'introduction d'un mécanismed'indemnisation coUective 8S
A)La questiondu champ d'application de la responsabilité civile 86
1)Ratione materiae 86
a) Le critère de la dangerosité 87
b) Paramètres économiques 91
2)Ratione lemporeet,ationeloci 95
a)Lechamp d'app6eation de la responsabilité civiledans le temps 96
B) Procédés de coUectivisation du risque: vers un fonds européen de
compensation? 98
1) Relais de la responsabilité civile l00
a) Limites structurelles 100
b) Limites conjonctureUes 102
2) Modalités de fonctionnement etdefinancement dufonds 103
a)Complément ou substitut? 104
b) Conditionsderecevabilité des demandes 1OS
c) Financement du fonds 106
3) Fonds et force dissuasive 106
a) Modulation des redevances 107
b) Le relais de la responsabilité civile pour faute IOS
CONCLUSION 110
"Should Trees Have Standing?"l. Cetitred'article de doctrine reflète laprise de conscience,àpartirdes années 70,tantau niveau national qu'au niveau international, de la nécessité d'élaborer un régime de réparation des dommagesàl'environnemententantque teP. Cest àdire un régimederéparation qui, allant au delà dela réparationdu préjudice causé aux hommes et aux biens parl'intermédiaire du milieu, pennettrait de réparer les dommages causés àl'environnement lui·même, indépendemment detout intérêt humain, corporelou matériel. Cest devant la multiplication des risques dûs àune industrialisation croissante, révélés par les progrès scientifiques et périodiquement concrétisés par des accidents restés tristement célèbres3, quelanécessité de préserver l'environnement - notre
1 C. Stone, "Should Trees Have Standing? - TowardLegal Rights for Natural Objects" (1972) 45
S.CalL.R. 450.
2I.D. Archambault, "A la recherche du statut juridiquede l'environnement: L'Arbre reconsidéré" (1977) 23 McGill L.I.263; M.Sagoff,"On Preserving the Natural Environment" (1974) 83 Yale L.I. 205.
3 RapeUo~ entre autres: en 1967,le pétroleéchappédes soutesdu Torrey Canyonprovoqueune
premièremaréenoire souillantles côtesanglaiseetfrançaise; en1976,l'usine Sevesoestresponsable
de la pollution atmosphérique touchant la région milanaise; en 1978 une deuxième marée noire
provoquéeparle pétroleéchappédu navire naufragé, ('Amoco-Cadiz,atteintlescôtesbretonnes. En 1985, un des réacteurs de la centrale nucléaire de Tchernobyl prend feu causant la
mon
de 32per50DDCS parradiation. De nombreuses pcr50nnes seront hospitalisées pour radiation etàmoyen terme descasde lcuœlDÏeetautrescanœrs se développeront. En 1986, l'usine Sandoz en Suisse s'enOammeentrainantunepollutionatmosphériquealentours, puis la poUutiondu Rhin. En 1989, l'Exxon Valdez déversa 250 000barilsde pétrole brut dans le détroitduPrince WiUiam enAlaska..
VoirM. Rèmond-OOuilloud, Du droitde dét1'llire, Paris,Put: 1989 aux p. 75-80; -A1ter Valdez", TheEconomist18juin1994à lap. 20.
\ .
environnementetcelui des générations futures - apeu à peuémergé et, comme nous le verrons, s'est maintenant élevée aurang de priorité. Aussi, plus prosaïquement, nuldoute que cette prise de conscience résulte de la nécessité de financer ces risqueset donc de parvenirà unrégimejuridique permettantd'imputer lecoûttrèsélevé de leur réparation de fiçonacceptable pour la société·.
A l'échelle européenne, le souci de préservation de l'environnement revêt une dimension partiailière, compte tenu de la concentration d'activités industrielles sur un espace relativement restreint,les risques de poRutionapparaissentcomme décuplés et les accidents -qualifiésde catastrophes écologiques - ont des conséquences dramatiques. Qui ne sesouvientde ces habitants de la banlieuemilanaisechassés de leur terre par le nuage de dioxyne échappé de l'usine Seveso', des plages bretonnes dévastées par le flot de pétrole échappé des soutes de l'Amoco-Cadiz6 ou de la pollution atmosphérique et aquatique - tuant des milliers de poissons dans le Rhin - provoquées par l'incendie de l'usineSandoz?7
Toutefois, que ce soit au niveau national, international ou régional, la traduction de cette préoccupation nouveUe en termes juridiques se revéla problématique. S'agissant d'imputer les frais de réparation d'un dommagepardéfinition non directement évaluable en
.. En 1989,laStandard Oilor~à l'issue d'un jugement redificatif dû débourser 645 millions defrancs au titre des dommages provoquéspar les 220 000 tonnes de pétrole brutéchappées de
l'Amoc:o-Cadiz. Voir M Rèmond-Gouilloud, ibid. àlap. 77. Somme qui apparaît dérisoire si onla
compare au montant des dommages-intérêts réclamés à la sociétéExxon, lesquels s'élèvent à 15
milliards de DoUars (1,5 en guise de dommages compensateurs et 13,5 en guise de dommages punitifs).VoirTheEconomi~ ibid.
.s Survivre à Seveso?, ouvrage c:ollectit: Paris, f. Maspero, 1976; U. Wassermann, "The Seveso
aftàir"(1983) 17ft.4JoumalofWorid TradeLaw371.
6 P. Bonassies, "L'affaire de l'Am~ décision finale sur la question des
responsabilités-(1986) 1 Espaœsetressourcesmaritimes183.
7A. Rest, "TheSandoz Conflagrationandthe Rhine Pollution: Liability Issues- (1987) 30 Gennan Yearbook of InternationalLaw160.
termes monétaires àun ou des responsables d'Ides ou d'ommissionspourlesquelsilest
souventdifficile d'établir qu'ils sont la seule cause de ce dommage, les mécanismes des responsabilitésétatique ou civile s'avérèrent rapidementlimitéscarinadaptés.
La Communauté européenne, dès 1973, s'est consacrée au problème de la
préservation de l'environnement en insistant surla nécessité de prévenir les dommages causésà l'environnement'. Organisation internationale d'intégration issue delasignaturedu
traité de Rome en 1957, et regroupant actuellement douze Etats membres', la Communauté européenne, rebaptisée Union européenne depuis la signaturedu traité de MaasttichtIO, se caractérisepar sa finalité d'intégration en un Marchéuniquell et par le
transfertpartielde souveraineté que les Etats membres ont opéré au profit de ses organes, la Commission, le Conseil, la Cour de justice, le Parlement européen et la Cour des comptes12.
De 1973 à 1993, la Communauté a plusieurs fois eu l'occasion d'aborder, au travers dedifférentsinstruments13, projets d'instmmentsl", déclarationsetplans d'aetionI5,
8 Dans son premier programme d'action des Communautés en matière d'environnement la
Commission précisaitque"lameilleure politiquedel'environnement consisteàéviterdèsl'origine,
la création de pollutions ou de nuisanœs, plutôt que de combattre ultérieurement leurs eft'ets.",
I.O.C.E., n. C 112 du 22déc. 1973. Voir A ~ Dm;1 intemational de l'environnement, Paris, Pédone, 1989,àlap. 131.
9L'Autriche,laFinlandeet laSuède ont demaDdéàdevenir membredel'Union européenne. Leurs
candidatuœs ont été acceptéeenmars 1994.Leur ac:c:ession a priseffetau 1erjanvier 1995.
10Letraitédel'Unioneuropéenne,dit traitédeMaastricht, aétésignéle7février 1992àMaastricht,
PaysBas(1992) 31I.L.M.247.
11 Ibid.,anicle 2.
1%Ibid.,anicle4.
l )L'article Il de ladirectiveduConseil 84/6311CEE relativeàlasutveillanœetaucontrôledansla
Communautédestransferts transfrontaliersde~hdsdangereux, l.O.C.E., n.L 326131 du 13 déc. 1984, enestun exemple.
laquestion de la réparationdesdommages à l'environnement, de fiIçon toujours sectorielle toutefois.
Préconisantuneapprocheplus globale, la Commission publiait en mars 1993 un livrevert,lequelestdestiné à "susciter un très large débatdansle domaine de la réparation des dommages causés à l'environnement", afin d'évaluer l'utilité et les limites des mécanismes de la responsabilité civile et de la coDectivisation des risques pour la réparation des dommages causés à l'environnment que ce soit aux hommes et aux biens parl'intermédiaire du milieu ou au milieu lui_mêmel6•
Nous avons décidé, par le biais de cette thèse, d'apporter notre modeste
contnootionau débatinitiépar la Commission. Cependant, parsouci d'exhaustivité, nous avons décidé de limiter notre recherche à l'étude des mécanismes de la réparation des dommages causés au milieu proprement dit. Une démarche nonnative motivée par la recormaissance de la valeur intrinsèque des éléments composants l'environnement dont la protection découle de l'obligation morale d'en préserver l'intégrité et ce dans l'"intérêt communde l'humanité"17.
14 Proposition modifiée de directive du Conseil concernant la responsabilité civile pour les dommages causés par lesdéchets, COM (91) 219 fi~ SYN 217, I.O.C.E. n. C 192 du 23 juill. 1991àla p.6.
15 En particulier, le cinquième programme communautaire de politique et d'action pour
l'environnementetle développement durableetrespectueuxde l'environnement, quiy consacre son chapitre huitième, I.O.C.E.n.C 138 du 17mai1993,àlap. S.
16Livrevenrelatifà laréparation des dommages causésàl'environnement, COM (93) 47 final. 17A.Kiss, supra,note8,auxp.13·16.Nous ne pouvons parleràl'heure actuelle d'uneobligationde
préserverl'environnement danssaglobalité,entantque"patrimoinecommundel'humanité".Cette notion depatrimoine commundel'humanitéou "Common Heritage ofMankind" dont lapremêrc formulation revientàl'ambassadeurdeMalte A Pardo dansun discoundevant l'O.N.U. le 17août 1967,demeurespécifiqueàlapréservationdesgnmdsfondsmarinsetdel'espac:e.Voir "Declaration andTreaty Conceming the ReservationExclusivelyfor PeaœfulPurposesoftheSeabedandOcean Floor, Underlying the Seas Beyond Limits ofPresent National lurisdietion and the Use ofTbeir Rcsources in the Interests of Mankind". UN Doc. AJAC. lOS/C.21SR. 75; G. Danilenko, "The
Conœptof «Common Heritage ofMankind» in International Law" (1988) 13 Annals of Air and
Ainsi, dans un premier temps, nous essayerons de justifier l'opportunité et la légalité d'un régime communautaire de réparation de tels dommages.
n
s'agira donc d'analyser en quoi laspécificitédel'initiative conununautaire, tantde tàçon "externe", ctest à dire ensituantl'originalité de l'Union européenne surlascèneinternationale,que surle plan "interne", c'est à dire vis à vis des Etats membres en général et de la France en particulier11,justifie l'élaboration d'un telrégime. Dans un deuxième temps, nous tenteronsd'anticiper sur le choix des instruments à la base de ce régime - responsabilité civile objectiveetmécanismes d'indemnisation coUectïve -etsur leur possiblemiseen oeuvre au niveau des Etats membres.
II En droit français, nous nous référerons en paniailicr à l'ouvrage de M. Prieur, Dro;t de
l'environnement, 3ème édition, Paris, PrécisDalloz, 1996;et à l'articlede M. Rèmond-<iouilloud, "Droit à réparation" (1992) Fasc. 112 Iuris-Ciasseur 1.
PREMIERE PARTIE
Essaide justification de l'opportunitéetdelalégalité d'unrégime communautairede réparation des dommagescausésà
l'environnement
Le dommage à l'environnement ne connait plus de frontières.
n
a atteint une dimension transnationale, laquelle appeUe, selon nous, la mise en place d'un régime de réparation capable d'intégrer cette dimension. Or, les droits nationaux, destinés àn'appréhender les dommages àl'environnement que dans le périmètre géographique du voisinage apparaissent comme trop étriqués19 etsont par conséquent incapables de gérer de façon satisfaisante les phénomènes de pollution transnationale. Le recours au droit international public quant àlui, reste limité du fait de la difficulté de mettre en oeuvre la responsabilité des Etats. Toutefois, la signature de conventions internationales sur la
19 Ainsi, en droit français, la théorie des troubles du voisinage demeure la base de l'action en
réparation d'une atteinteà l'environnement; Voir J. Huet, "Ledéveloppementde la responsabilité civile pour atteinteàl'environnement" (1994) 2Lespetites affiches 10.
protection de l'environnement permet, defaçon indirect~ de rechercherla responsabilité des Etats sigoataires20•
Dans ce context~ nous constaterons dans un premier temps que l"'mitiative communautaireapparaît opportunepourdeux raisons, la première tenant à lanature du dommage écologiqueet à sa réparation, la seconde aux limites du droit international de l'environnement. Dans un deuxième temps nous nous interrogerons surlalégalité de cette initiative,aux wes des attnèutions normatives del'Unionet durespect du principede la subsidiarité.
n
L'opportunité d'un régime de réparation des dommages à l'environnement à l'&helle communautaireAujourd'hui composée de douze Etats membres et bientôt seize Etats21 appartenant à un même bloc géographique - celui de l'Europe de l'Ouest - l'Union européenne se révèleêtre uncadre d'intervention particulièrementadapté àsa cause. En effet, fàce au phénomène des poUutions transftontières, qui d'autre qu'une organisation internationale d'intégration régionale, s'appliquantdece faitàsupprimer les frontières entre sesEtats membres22, serait mieux placée pour élaboreret mettre en oeuvre un régime de
réparation des dommagesà l'environnement?
20 G. Doeker et T. Gerhing, "Private or Intemational Liability for Transnational Environmental
Damage -thePrecedentofConventional LiabilityRegimes"(1990) 2 n.1 Iournal of Environmental Law1.
21Supra,note9.
Al
Une réRaration spécifique pour un dOJllJ118S~"La définition juridique de dommage à l'environnement revêt une importaDce capitale parce qu'eUe conditionneladéterminationdutype etdel'étendue des actions de restaurationnécessaires et donc des frais qui peuvent être recouvrés par le canal de la responsabilitécivile"23. Même s'il elle en souligne l'importance, laCommissiona choisi de ne pas nous livrer dans son livre vert de définition communautaire du dommage à l'environnement. Sans doute par souci de ne pas anticiper l'issue de cette discussion, puisque que, comme eUe le précise, cette définition fait encore actueUement l'objet d'un débat.Envoici les éléments.
1)Laspécificité du dommage à l'environnement: une approche descriptive
n
s'agira ~cl de définir la notion de dommage à l'enviromement en tant quepréjudice écologiqueafin de démontrer sa spécificité. Une tâche qui ne s'est pas révélée aisée étant donné que le préjudice écologique ne peut se réduire à la notion civiliste de dommage. C'est pourquo~ loin du confort des concepts civilistes, en l'absence d'une définition communautaireetdevant une doctrinequi, àpremière we, nesemble pouvoir s'accorder sur une seuleetmême définition, nous avons choisi d'adopter tout d'abord une approche tout simplement descriptive du dommage, pour ensuite conceptualiser afin de traduire en termesjuridiques cette notion.
a) Les différentes manifestations de ces dommages
Le dommage à l'environnement peut se manifester de façon accidentelle - on parlera de catastrophe écologique - ou graduelle - on parleratantôtde poUution diftùse,
ou graduelle.La catastropheécologique estsans doute l'expression laplusfrappante du dommageenviromtemeDtal. Commenouslerappelle la Conunission dans letoutpremier
paragraphedulivrevert, "Seveso, AmocoCadiz,SandozetLa Corogne, [sont]autantde noms qui réveillent le souvenir de grandes catastrophes écologiques qui ont &appé la Communautéeuropéenne". Ainsi, peut-êtrele plus tristement célèbre d'entre eux resterala maréenoirequisoui1Iaen 1978 les plages bretonnes.Enmars de cetteannéelà, les awes du pétrolier l'Alnoco Cadiz appartenant à une filiale de la Standard Oïl of Indiana déversèrent plus de 200.000 tonnes de pétrole bnrt sur les quelques 400 kilomètres des côtes bretonnes24•
Phénomène de pollution graduelle, les pluies acides sont sans doute moins spectaculairesquantàleurs causes, mêmesileurseffets -lamort de milliers d'arbres - ont certainement marqués l'opinion publique am>péenne. Les pluies acides sont un phénomène de pollution atmosphérique dontlacause réside dans le rejet dans l'atmosphère
parleshautsfourneaux, les générateurs d'électricité, etles pots d'échappement de dioxyde desoufreetd'oxydedenitrog~ lesquels, au contact l'un de l'autre et delavapeur d'eau se transfonnent en acide nitriqueetsulfùrique,c'estàdire en "pluies acides"25. Même si les pluies acides ont, en l'OCCWTeI1ce, provoqué des dommages clairement percepbbles, les paRutions graduelles se manifestent en général de tàçon plus diftùse, ce qui rend l'identification des dommages dont elles sont la cause difficile et par conséquent hypothèque leurréparation.
b) Un dommage peutencacher un autre
24 A. ~ -l'atraire de l'Amoco-Cadiz: responsabilité pour une catastrophe écologique- (1985)
Clunct 575; E. du Pontavi~ -L'apport du procèsdel'Amoco-Cadiz- in Sociétéfrançaise pour le droit de l'environnement. dir., Droit de l'environnement marin, développements récents, Paris, Economica 1987, 273.
25 S. Tifft, "Requiem fortheForest- TIME (16 sept. 1985) 46; M. Pallema~ -Judicial Rccourse against Foreign Air Polluters: a Case Study of Acid Rain in Europe" (1985) 9 0.1 Harvard InternationalLawReview143.
Qu'ilsurvienne de tàçon accidentelle ougraduelle.le dommage à l'environnement revêt, laplupartdu temps, plusieursfàœttes.
n
serait donc plus correct de parler DOn pas d'un, mais de deuxtypesde dommages, lesquels ne sont nullement exclusifS l'un de l'autre. Cestpourquo~par souci de rigueur terminologique, nous nous pennettons de les définir plus précisément,pourbien les distinguer.n
s'agit eneffet dedistinguer,d'unepart,entrelespréjudicescausésaux hommes-corporels ou patrimoniaux - par l'intermédiaire du milieu, que nous avions choisi de dénommer dans notre introduction "dommage de poUution", et d'autre part le préjudice subi par le milieu lui-même - entant queTeScommunis - "le dommage écologique". Ce
dernier a été défini par M Prieur comme désignant les pnijudices "subis par le milieu
natureldansses éléments inappropriésetinappropriablesetaftèctantl'équilibre écologique entant que patrimoine collectit'26. Comme nous aurons l'occasion de le constater, cette distinction n'a pas tout de suite été assimilée par la machine juridique. Cependant, la spécificité du dommage écologique est actuellement en passe d'être reconnue par les législateurs, et notamment le législateur communautaire. Ainsi, la Commission, dans sa proposition modifiée de directive sur la responsabilité civilepourles dommages causés par les déchets, opère une distinction entre le "dommage" aux hommesetàlapropriété d'une part, et la "dégradation de l'environnement", d'autre part27• Cette dernière étant définie
comme "toute détérioration importante physique, chimique ou biologique de ('environnement"28. Toutefois, même si l'on peut maintenant sans danger affinner qu\m jugement tel que celui prononcé à l'occasion du procès de ('AmocoCadiz - lequel en 1988,
26M.Prieur,supra,note18à lap.842.Bien que l'auteur emploie le termede"patrimoine œllectir', on ne peutyattae:her les conséquences juridiques découlant delanotion de propriété.
27 COM (91) 219final SYN 217, supra, note 14. Laprécédente proposition, COM (89) 282 final
SYN 217, J.O.C.E.n.C 251 du 4 oct. 1990, n'opéraitpascettedistinction, se limitantàla réparation desdommages physiques etàlapropriété.
(
rejetaitlanotion de préjudice écologique - ne serait plus rendu aujourd1tui 29, la notion de
~œécologique reste encore une notion ûagile, surtoutquandse pose la question de sa réparation.De plus, letàit qu'elle soit toujounappréhendéedans les textes juridiques -le livre vert n'y fàisant d'ailleurs pas exception - en même temps que le dommage de poUution n'estpas pourfàciliter sa reconnaissance. Toutefois, son indivimlalisation nous
paraitutile,comme entémoignecettethèse.
c) Une dimension transnationale
Les dommages à l'environnement ignorentles frontières politiques et révèlent à l'Europe son étroitesse géographique. Lacatastrophe écologique provoquéeparl'incendie de IUsine Sandoz, en Suisse, l'illustre de fàçon d'autant plus saisissante qu'eUe en toucha les poumons et les artères. Les poumons d'abord puisque l'incendie des stocks de pesticides provoquèrent une pollution atmosphérique qui atteindra même la région de Strasbourg. Les artères ensuite, puisque l'eau ayant servi à éteindre l'incendie sera déversée dans le Rhin, fleuve essentiel à l'équilibre écologique de l'Europe, puisqu'il prend sa sowœ en S~traversantles territoiresallemands, fiançais etnéerlandais, pour venir se jeterdans laMer duNonlJO•L'initiative communautaire se justifie donc au mois d'un point de we
strictement géographique. Nous observerons ultérieurement qu'eUe se justifie aussi d'un point de we politiqueetjuridique.
2) Réparer ruréparable
L'inclinaison naturelle de tout civiliste cherchant à conceptualiser la notion de dommage écologique afin de pouvoirlatraduire en termes juridiquesetainsienvisager les modalitésde sa réparation., estde se tourner verslaconception du préjudice que retient le
29M.Rèmond-Gocillo~supra, note 18.
droit civil Or, nous allons constaterqueledommage écologique nepeuts'yréduire,cequi
aura des conséquences surlatàçon d'appréhender saréparation.
a)Seb"bérerducarcan civiliste
Ledroit~droit profondément individualiste. n'envisage le préjudicequedansla mesure où il correspond à une perte quantifiable dans un patrimoine domé. Ainsi, le préjudice ne sera reconnu quedanslamesureoùilest
personne;.
etne seraréparableàla conditionque lapertesoitcertaine, néeelactue//e32•Laréparationviseraàcompenserlaperte, que cesoit en natureouparéquivalent. De cetteesquisse rapidement brossée des principes de la responsabilité civile, nous pouvons déjà percevoir les limites de la
conception civilistedu dommageetdesaréparation.
Tout d'abord, le dommage écologique atteint par définition la coUectivité. Le demandeur éprouvera sansdoute des diftiaaltés àdémontrer le préjudicequ'il a sub~ en tant qu'individu et non en tant que membre dUn groUpe33. De plu~ le dommage écologique ne peut dans tous les cas être qualifié de perte certaine, née et actueUe. La
certitude delaperte se heurte aufait quelanatureest vivante, c'estàdire capable, dans unecertainemesure, de réparer seule les conséquences d'une poUution dont elleauraitété victime. L'étendue dela perte devient alors fonction de cette capacité d'autorégénération. Or, en l'état des connaissances scientifiques, il demeure difficile d'évaluer cette capacité d'autorégénération natureUeetdonc d'être certain de la perte occasionnée.
31 G.Vmey, Traité de droitcivil, laresponsabilité. conditions, ~ L.G.D.J., 1982au D. 292;la jurisprudencefrançaiseinterprète cc critèretrèsSlrie:tement;eiv.3e, 2juin. 1974,Dalloz1975,âla
p.61,noteE. Franck
32G. Vmcy,ibid. 3JIbid.,n.291-292.
De même, l'incertitude scientifique nous empêche souvent d'apporter la preuve d\me pertenéeetactuelle. Une pollutionpeut êtrelatatteetne se révéler qu'à partirdu momentoùelleftaDchiraledegréde tolérancefixé parlasociétéu.Dès lors, tant que la poUutionn'est pas "née" auxyeuxdela société, peut-on parler de perte? Cette question renvoied'ailleursà œIIe de l'actualitéde laperte. Cette condition de contemporanéité,à l'échellehumaine de la cause delaperteet de ses effets, renddifficile la prise en compte des effetsàtrèslong terme des dommages écologiques]'.
Ensuiteetsurtout, le dommage écologique, "dommage subi par le milieunaturel dans ses éléments inappropriés et inappropriables" ne peut être réduit à une perte quantifiable dansun patrimoine donné. L'homme, ne pouvant être propriétaire du milieu naturel et par conséquent lui attribuer une valeur économique, se trouve devant l'impossibilité de quantifier en termes de moins-values la perte subie par ce dernier. Cependant, le dommage écologique n'en appelle pas moins réparation, carilmet en péril réquihbreécologique, lequel constitue notre "patrimoinecoUectit'.Onestloin delanotion
civilistedepatrimoine,centréesur l'individuetses possessions.
n
s'agit ici de préserver ce qui n'appartenait à personne - leres nul/ius - etqui maintenant appartientà tous - leTes~'. Ainsi, le fàitque l'on définisse aujourd'hui ce précieux équilibre écologique comme étantnon plus le TeSnul/iusmais le Tes communisest révélateur de la prise de conscience de la nécessité de préserver la nature, dans J'intérêt commun de l'humanité. Toutefois, cette évolution tenninologique démontre, ironiquement peutêtre, que l'Homme ne peut envisager les choses sans se donner au moins l'illusion de les posséder, et qu'il utilisepource&ireune fiction juridique.
34M.Rèmond-Ciouilloud.supra,note 18. 351. Huet,supra,note19.
(
Lefàit que le dommage écologique nerentrepu dansle moulecivilistedu droit de la réparation explique sans doute sa reconnaissance tardive par le droit civil.
Reconnaissance impliquant qu'en amont la questiondesavoir si le droitprivé pouvaitet
devait mêmeassurerlaprotectiODde la"chosepublique" qu'est l'environnement, auxcotés du droit public, ait été réglée. Pourtant, il a fini par simposer, grâce au travail de la
doctrine et de la jurispmdence, lesquelles ont su appréhender la notion de dommage écologiquesous unanglediftërent,celui du risque,etde làfaireévoluer le droit lui-même, afin qu'ilpuisseintégrer laspécificitédudommage écologique.
b)La réparation du dommageoulapréventiond'unrisque
Le nécessaire renouvellement de la problématique de laréparation du dommage écologiquefutrendu possibleenfàisantappelàlanotion de risque. Eneffet, le dommage écologique peut se concevoir comme étant constitutif d'un risque pour l'environnement. Ce que G. Martinappelle le "risque collectif' correspond à"l'idée qu'une activité ou un événement considérés produisent des transfonnations dans l'environnement, transfonnations que l'on ne connait pas précisément mais dont on suppose qu'elles peuvent avoir des conséquences négatives, sans que l'on sache précisément lesquelles, ni quelle sera leurampl~7. Ainsi, plutôt que de réparer un dommage au sens traditionnel du terme,il s'agira de gérer ces risques. Leurgestion revêt essentiellement trois fonnes. En premier lieu, le risque doit, dans lamesure du poSSIble, être prévenu. A partir du moment où il existe une
menace
de pollution, des mesures dite de lutte ou de sauvegarde devront êtreprises afin d'éviterlaréalisation du risque. Puis, au casoùle risque n'apuêtreprévenu, il
fiwdraalors en réduire les conséquences sur l'environnement en restaurant les conditions de son équilibre. Notons que, dans la mesure où cette opération de restauration vise à
éviter l'aggravation de la situation, elle présente eUe aussi une finalité préventive. En
37 G. Manin, "La réparation du préjudice écologiquc·, Société française pour le droit de l'environnement. dïr., Droit de l'environnement marin. développements récents, Paris, Ec:onomica 1987,319.
dernierlieu,lagestiondurisquepermettrad'assurer la compensation de la détériorationde
renvironnement, puisque l'opération derestauration, étant domé lecaractère irréversible
du préjudice,
n'a
paseu
pourobjet de réparer renvironnementlui-même, mais seulement derestaurerles conditions de son équilibre]'.C'est le coût de cette gestion qui sera en tàit qualifié de dommage écologique. Dommage fàciIement quantifiabledansses deux premierschefs, l'évaluation du coût dela
détérioration du préjudice subi par l'environnement demeurant beaucoup plus problématique. Nous laisserons donccettetâcheaux juges.
Nous nous consacrerons à l'étude du recours aux principes de la responsabilité civile entantqu'instrument permettantl'imputation de cecoût.Car imputer ce coûtrevient à désigner le ou les responsables du dommage. Un dommage qui, grâce à cette fiction qu'estle risque, répond désonnais aux conditions posées par le droit civil, en ce sens qu'il estmaintenantcertain,néetactuel.
Le développement de la responsabilité civile emporte les deux conséquences suivantes. Tout d'abo~ en tant qu'instrument de préventio~ il vient compléter et renforcer les normes de droit public ayant justement pour objet par l'imposition d'obligations et de standards de prévenir les dommages. Ensuite, il pennet d'imputer le coût du dommage sur le responsable, plutôt que de voir ce coût pris en charge par les deniers public, devenantainsilatraduction juridique du principe de pollueur-payetr9.
31Le principe de lacompensation de ladélérioration de l'environnement ne fait pas l'unanimité.
D'uncôté,les "minimalistes- refusentdele reconnaître, arguant quela nature,dotéed'une capacité
d'autorégéDération, réparera seule les c:onséquences du dommage; de l'autre, les -maximalistes-, estiment
quw
dommage s'ü est irrévcrstble à l'écheUe humaine doit être compensé. Voir, M.timond..<Jouilloud,supra,note3,àlap. 219.
i
\.
Bl
L'initiativecommunautaire
en
tant gyereI,j,
dudroit
international
de l'enyironnementLapréservation de l'environnemententant quepatrimoinecommunde l'humanité placelaquestiondela préventionetdelaréparationdudommage écologique sur le devant de la scène internationale. Discipline relevant du droit international public, le droit international de l'environnement, s'estattachéà Yrépondre, S8DStoutefois encore parvenir àune solution satistàisante enlamatière, étantdonnéelaréticence des Etatssouverainsà
poser les conditions de leur propre responsabilité. L'analyse duconcept de souveraineté territoriale nouspermettrad'expliquer cette réticence.
Cependant devant la nécessité d'apporter réparation aux dommages environnementaux, les Etats, ont développé un corps de règles conventionnelles relatives à la responsabilité civile des opérateurs privés en lamatière, transférant ainsi le débat du niveauinter-étatique au niveau inter-individuel<tO. Même s'il représente pour les teneurs de laresponsabilité étatique41 un constat d'échec, ce transfert constitue une alternative ayant permis, avec Irmtroduction de la responsabilité civile, le renouvellement de la problématique delaréparation des dommagesàl'environnement.
n
s'agira donc, par la présentation du contenu du droit international de l'environnement en matière de réparation du dommage écologique, d'évaluer l'opportunité de l'initiative communautaire. Initiative qui, aux wes des limites du recours à la responsabilité étatique apparaît tout d'abord comme un relais du droit international de l'environnement; lequel àson tour, entantque forum permettantaux Etats d'organiser les40A. Kiss,SUP"Q,note 8,àlap. 118.
41 P.M.Dupuy, "The InternationalLawof State RespoDSlbility: Revolution or Evolution?" (1989) Il
conditions delaresponsabilité des opérateurs privés constitue le véritablepoint de départ
deladémarcheCOmmunautaire42.
1) Souveraineté et responsabilité internationale: les limitesdufondement
La responsabilité internationale en matière de dommage à l'environnement a d'abord été envisagée cormne "un contlit entre deux souverainetéswU• Nous allons constater les limites de cette approche, lesquelles sont inhérentes à la DOtion de souveraineté.
a) La souveraineté territoriale entantque limite structurelle
Lanécessitéd'apporter réparation auxdommages causés sous fonne de poUution transfrontière" a conduit au développement de la responsabilité étatique en matière de dommage à l'environnement, laquelle résulte de la violation par un Etat de son obligation de veillerà ce qu'auameactivitésur son territoire n'ait d'effet préjudiciable sur le territoire d'un autre Etat. Cette obligation, d'abord énoncée dans la célèbre sentence arbitrale de la
fonderie de Trail45•fut ensuite réaffinnéeetaffinéedansladéclarationdeStockholm, dans
sonprincipe21 commesuit:
42Livrevert,supra,note16,àlap.28.
4]A. Ki5$, supra,note8,àla p.67.
44La recommandation O.C.O.E. C(77) 28(FiDal) du 17 mai 1977 relative à lamiseen oeuvre d'un régimed'égalité d'accèsetdenon discriminationenmatière de pollution transfrontière définit ceUe.
cicommeétant"toute poUution volontaire ou accidentelle dont l'origine physique estsoumise à la
juridiction nationale d'un pays et qui se situe en tout ou en partie dans la zone placée sous la
juridiction nationaledecepays,etqui a deseffetsdanslazone placée sous lajuridiction nationale
d'unautrepays".
.., Sentence arbitrale EtatsunisclCanadadela"fonderiede Trait" O.N.U., Recucüdes sentences arbitrales,tomeDI,àlap. 1905.
"Confonnément à la ChartedesNations Unies et aux principes du droit international, les Etats ont le droit souverain d'exploiter leurs propres ressources selon leur politique d'environnementetilsont le devoir de&ire
en sorte que les activités exercées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommage à l'environnement dans
d'autres Etats ou dans des régions ne relevant d'auame juridiction nationale.""
Le concept de souveraineté tenitoriale est donc au centre de la notion de responsabilitéinternationale, en partiadier enmatièreenvironnementale. Ainsi l'atteinteà l'environnement d'un territoire sur lequel un Etat exerce sa souveraineté ou l'atteinte à l'environnement d'un territoire sur lequel aucun Etat n'exerce sa souveraineté - le res
nul/ms - estposée comme condition préalableà l'engagement de la responsabilité de l'Etat "poUueur". Or le dommage écologique ne se réduit pas à un conflit entre deux souverainetés ou à la dégradation du res nul/ius. En effet, en tant qu'il constitue une atteinte au patrimoine commun de l'humanité, l'Etat sur le territoire duquel se situe
raetivité
poUuante, devrait voir sa responsabilité engagée envers la Communauté internationale toute entière, que le dommage se produise sur le territoire d'un Etatsouverain,sur unTesnul/iusou surson propre territoire. Ainsi, le concept de souveraineté a longtemps fait obstacle à la formulation d'une obligation de préserver l'environnement dans sa globalité, en tant que Tes communis ou patrimoine commun de l'humanité. Toutefois, on assiste actuellementà latimide émergence dUne telle obligation, sous fonne de déclarations d'organisations internationales, de principes posés dans des conventions sectorielles ou régionales"7•Aussi, l'onpeutdireque l'initiative communautaire participe à
46 Principe 21 de la Déclaration de la ConCérenœ des Nations Unies sur l'environnemen~dite
dc!claration deStokhobn~U.N. Doc. A/CONF/48I14IREV.1.
4'7Ontcontnbué à l'émergence decetteobligatio~enlieautJa: laCharte Mondiale surlaNature, U.N.Doc.Al37/51 (1982);laConvention africainesurla coDSCl\'8tiondelanatureet des ressources naturelles. signée à Alger le 15 sept. 1968, 1001 U.N.T.S. 4; l'Accord sur la conservation de la
ce longprocessusayant pourfinalitéla reconnaissancedecetteobligation entantquedroit positif:
b) La responsabilité étatique: limitation ou exercice de la
souveraineté?
Si la pntique internationale ne fournit que de rares exemples d'action en responsabilité, c'est que les Etats eux-mêmes répugnent à Y recourir. En effet, l'Etat
souverains'est toujours avéréréticent àposer les conditions de sa propreresponsabilité. Le petit nombre d'actions en matière de dommage à l'environnement fondées sur la violation d'une obligation de droit international non conventionnel ayantétémenéesà leur terme41s'expliqueparle souci del'Etat -aussi bien demandeur que défendeur - de nepas
poser de précédent auquel il serait ultérieurement lié. Cepen_ l'expression la plus flagrante de cette réticence se trouvedansles conventions ayant pour objet la préservation de l'environnement. Bien que proclamant l'obligation pour les parties de ne pas causer de dommage à l'environnement, eUes omettent le plus souvent d'insérer les dispositions prévoyant laresponsabilité des Etatseta fortiori la procédureà suivre en cas de violation d'une obligation conventionelle49 ou alors précisent que la question sera négociée ultérieurement et fera l'objet d'un instrument séparé'o. De plus, dans l'hypothèse où la
(A.S.E.AN.) signéà Kuala-Lumpur en 1985, 15 E.P.L. (1985) 64. Voir P. Bimieet A. Boyle,
International Law&the Envil'Onment,Oxford, ClarendonPress,1992,àla p. 448.
• AfIàiredelafonderiedeTraiI,sup,.a,noce45.
49Ainsi" par exemple, la convention deGeDèYesur les poUutions atmosphériquesàlonguedisIanœ du 13 déœmbrc 1979, (1979) I.L.M 1441.
50 Coll\'CntiondeEWe sur le contrôle desmouvements transfrontièn:s de déchets dangereuxetde leur élimination, ouveneàlasignature le 22 mars 1989,U.N. DocUNEPnG.8013(1989) 28 (.L.M. 657 (1989).
responsabilitédel'Etat estaftinnée51, les Etats choisissent de ne pas yrecourir, prélàant nepasréagirou bien réglerl'affaire "à l'amiable"'2.
Cette réticence de l'Etat à poser les conditions de sa propre responsabilité s'expHquedanslamesure où l'Etat n'envisage cette auto-limitation que conune une atteinte
àsa propre souveraineté a10n qu'enfait elle enconstitue
raerciœ'3.
L'Etat aura toujoun tendance à se retrancher derrière le boucHer de sa propre souveraineté tant que la communauté internationale ne serapasparvenueà un consensusquantaux conditions de mise en oeuvre maissurtoutquantàl'opportunité delaresponsabilité étatique enmatière de dommage écologique'''. Un consensus difficileà atteindre, comme en atteste la lenteur des travaux de la Commission de droit international sur la codification du droit de la responsabilité étatique, entamés voici presque trente ans".2) Le droit international comme point de départ de la démarche
communautaire
SI Convention surlaresponsabilité internationale pour les dommages causésparlesobjets spaciaux
du 22 mars1972,961U.N.T.S. 1987.
S2A ~supra,note8, àlap. 117; Alors que la convention sur le rejet de produit chimique dans le
Rhin prévoyait la possibilité de recourir à une procédure arbitralc, la France et l'AUemagne de l'Ouest, Ionde la pollution duRhin parle rejet deseauxde l'usine Sandoz,ont choisi de nepas cngager une telle procédure contrelaSuisse. Voir, A. Sc:hwabacb,"TbcSandoz Spi1l:TheFailurc of InternationalLaw10ProtecttheRhinc from Pollution- (1989) 16 EcologyLawQuaterly443 .
.53Nguycn Quoc, P. DaillierClP. Pellet,Droit international public,3èmcéd.,Paris, L.G.O.J., 1987.
s.-S.Gaines, -InternationalPrinciplcs (or Transnational Environmcntal Liability:CanDeYelopmcnts inMunicipalLawHelp BreaktheImpasse?"(1989)35 0.2HarvardInternationalLawJoumaI311.
5SA Boyle -State RespoDSlbility andInternationalLiability for InjuriousConscqucnœsofAcIs Not
Prohibited by International Law: A Neœssary Distinction?" (1990) 39 International and
LesEtatsse sontacquitésdumandat poséparleprincipe22 deladéclaration de Stockholm5& en développant, aux côtés des droits international et internes de la
responsabilité, un droit conventionnel organisant les conditions de la responsabilité des opérateurs privés. Le précédent posé par ces conventions internationales relatives à la
responsabilitécivilepourdommage environnementaleten particulierlaréceDte convention deLugano'?constituepourl'initiative communautaire un véritable "point de départ"".
a) Responsabilité civile et dommage à l'environnement: une
problématiquerenouvelée
Depuis les années soixante, on assiste àlamultiplicationdes conventions relatives à la responsabilité civile et à l'indemnisation des dommages causés à l'environnement". Ces conventions, par lesqueDes les Etats s'engagent à ce que leur droit interne ofti-e des voiesde recourspermettantl'indemnisationdes victimes de tels dommages, résultentde la préoccupation des gouvernements, &ce au développement d'industries dites à risqut\ d'organiser un mécanisme d'imputation des coûts de la réparation des dommages à renvironnement. La plupart de ces conventions établissent un régime de responsabilité objective,le demandeur étant dispensé d'établir la faute de celui qui acauséle dommage.
56 -Les Etats doivent coopérerpourdévelopper encore le droit internationalen cequi concernela
responsabilitéet"indemnisationdesvictimesdelapollutionetd'autresdommagesécologiquesque
lesactivitésmenéesclansles limitesdelajuridictiondeces Etats ou sous leur contrôle causentàdes rqiODSsituéesaudelà deslimitesdeleur juridiction-,Principe22 de ladéclarationde Stockholm,
SlIprtJ,note46. Voir G. DockeretT.Gebring,SU1"D,note20,à lap.5.
51 Convention du Conseil de l'Europe sur la n:sponsabilité civile pour les dommages résultant
d'activitésdangereusespourl'environnement,dite conventiondeLugano,du21juin1993, European Treaty Serie&lCouDcil ofEurope, 1993.
SILivre vert,SU/"D,note 16,àlap.27
On pourrait n'envisagerlasignatureparles Etatsde telles conventions que conune unprudenttransfert de la question de la réparationdes dommagesduniveauinter-étatique
au niveau inter-individuel, delaresponsabilitéétatique verslaresponsabilitédes persomes
privées.Pourtant,
ce
traDsfertemporte aussi etsurtoutmlchaJJsement
danslefondementdans laresponsabilité. Onpassed'uneresponsabilitéétatiquefondée surla violation d'une obligation internationale à une responsabilité civile objective dont le fondement est
l'obligationpourceluiquiacausé un donunage de le réparer. Nous serons ultérieurement amenés àdiscuterdu fondement de laresponsabilité civile objectiveet de sa capacité à appréhender le phénomènedes dommages écologiques. Cependant nous n'entrerons pas dansledébatrelatifàlavaleur respectiveetàl'organisation de la coexistence de ces deux typesderesponsabilités60,etquifàit l'objet destravauxdelaCommission Economique des
NationsUniespourl'Europe61 etde la Commission de droit internationaf2.
b) Laconvention de Lugano,futurrégime communautaire?
La convention du Conseil de l'Europe sur la responsabilité civile pour les donunages résultant des activités dangereuses pour l'environnement constitue un précédent particulièrement intéressant au regard de l'initiative communautaire. Adoptée par le Comité des riûnistre5 le 8 mars 1993, eUe organise un régime de responsabilité
60SelonA. ~ cesdeuxapproches, inter-étatiqueetinter..individue1le, ne seraientpasexclusives
l'unedel'autre. Voir A.Rest,"NewTeDdenciesinEnvironmental RespoDSlbilitylLiabilityLaw -The
Workof theUNJECE TasitForce on ResponsibilityandLiability RcgardingTnmsboundary Water PoUution- (1991) 21 n. 3&.4 Environmental Palicy and Law 135; "Ec:ologic:al Damage in Public InternationalLaw •InternationalEnvironmental LiabilityintheDrafts oftheUN IntemationalLaw
Commission anddieUNIECE TaskForce- (1992) 22n. 1 EnvimnmentalPoHcyandLaw31;"New
Legal instruments Cor EnvironmentaJ Prevention, Control and Restoration in Public Intematiooal
Law-(1993) 23n.6 Environmental PolicyandLaw260.
61Ibid
objective permettant d'imputer le coût de la réparation des dommages causés par des activitésdangereusessur l'exploitantdetelles activités63•
Ouverteàlasignaturedepuis le 21juin 1993,laconvention deLuganoprévoitla
POSSIbilité pourlaCoDlllJUD8Uté, _ des Etats membres, d'y
adhérer'".
LaCommission, danslelivrevertenvisagesérieusementcette poSSIbilité".
n
estvraique les solutions retenuesparla convention, au terme de cinqannées
de négociations, auxquelles la Commission a d'ailleurs activement participé, répond~ dans une large mesure, aux questions posées dansle livre vert. EDetrancheladifficilequestiondelaresponsabilitéen faveur de la responsabilité objective", canalise la responsabilité sur la personne de l'exploitant67, reconnaitlaspécificité du dommage écologique", confere aux associationscompétencepour~ etimposel'établissement d'unsystèmede garantiefinancière1O•
61G.~"Laconventiondu Conseüdel'Europe du 8 mars 1993 dite "ConventiondeLugano"",
(1994) 50 Les petites affiches 95; D. Wilkinson, "The Couneil ofEurope Convention on Civil
Liability for Damage Resulting from Aetivities Dangerous 10 the Environment: A Comparative Rcvicw"(1993)Mai,European EnvironmentalLawReview130.
6CCettepossibilitéestexpRSSementprévueàl'article 32(5)de laconvention.
65Livrevert,supra,note 16,àlap.27
66Anicle6(1) delaconvention,supra,note57. 67Ibid. articles2(3)(5)et6(1).
• Ibid. article2(7),"toute pene ou dommage résultant de l'altération de l'environnement, dans la
mesureoùils nesontpasconsidérés comme constituant undonunagcau sens desalinéaa oub ci
dessus",c'est à diredansle mesure oùilsneconstituentpasuneatteinteàl'intégrité physiqueouaux biens.
69Ibid. article 18. Cependant cettecompétenœpourraitsetrouver largementamputéedanslamesure
où une Panie peut exiger que toute autre condition supplémentaire, autreque ceDe de l'objet de
protectiondel'environnementdevantfigurerdanslesstatutsde l'associatio~ imposéeparsondroit interne, soit satisafaite. De plus, le droit interne peut définir les cas où une demande serait
irrecewble(art. 18.2.).
Cependant la convention ne répond pas à toutes les questions posées ou n'y répondque partiellement. Parexemple, nes'appliquantqu'auxévénements
survenus
après son entrée en vigueur, elle eœlue de cefàitla difficilequestiondesdommages historiques.Enoutre,etdefaçon plus5U1p1'eD811te,ellen'envisagepasla miseen place d'unmécanisme complémentaire d'indemnisation collective au casoùune adion nepoumitêtreintroduite sur le fondement de la responsabilité objective du fàit de runpossable identification du
responsable oudel'établissementdutien decausalitéou bien encoredansIbypothèseoùle demandeur n'auraittout simplementpasiDtérêt à agirdu fait del'insolvabilité notoire du responsable. Surtout, la convention a choisi de délimiter son champ d'application aux dommages causés par des activités dangereuses. Cest donc uncritère dedangerositéde l'activitésource du dommageetnonlanaturedu dommagequidéterminel'applicationdu régime de responsabilité objective'·. Comme nous le verrons ultérieurement, ce choix même s'il peut se justifier en raison du risque inhérentà ces activités comme en atteste le développement historique de la responsabilité environnernentale72, est cependant critiquable étantdonné que le dommage environnementalet écologiqueen particulier ne
peutpas toujoursêtreréparéau moyen de la responsabilité civile.
Ainsi, au moment de prendre sa décision quant à son adhésion, la Communauté seraamenée àse poser les questions suivantes: danslamesure oùlaconvention apporte une réponse aux questions posées, cette réponse est-eUe adéquate? Quelle hberté les parties contractantes ont-eUes dans l'établissement des conditions de mise en oeuvre de la
11A Bianc~ "TheHannonizaûon ofLawsonLiabilityforEnvironmental DamageinEurope: An
IIalianPerspcctive- (1994) 6 n. 1JournalofEnvironmentalLaw22
n Lespremiersrégimesde responsabilité enmatièrededommageà l'environnement ont~élaboré dans le domaine des activités dites à très haut risque, teUe les activités nucléaires. Ainsi la
conventiondeParisde1960 surlaresponsabilil6 civiledansledomainedel'énergie nuclc!aire. Parla suite, les aclivités dites dangereuses, tene l'iDdusttie des d6:bcts, ont aussi fait l'objet d'une réglementation prévoyant la responsabilité des personnes en charge de œs substances. En droit
(
convention? Comment assurer la complémentarité eutre un régime CODVentiOnel et un
régime colDJDLlD8Utairedestinéàen combler les lacunes?
Nous pensons qu'il serait plus opportun d'envisager la convention de Lugano plutôt comme le "point de départ" de la réflexioncoll1llDJD8Utaire. Comme le précise le livre vert, certaines solutions posées par la Convention méritent d'être retenues. En
revanche, d'autres solutions devrontêtredéveloppées ouprécisées, telle la question de la
garantiefinancièreobligatoire.Enfin, certainsaspectsde la question de laréparation des dommages non abordés par la convention mériteraient de fàire l'objet d'une étude approfondie, telle la poSSIbilité derecouriràunrégime d'indemnisation collectivedansles cas où les mécanismes de la responsabilité civile serévèlent inadaptés. Si la Communauté décide d'empnmter ce chemin, etd'en surmonter les obstacles, ce sera au bénéfice de la
question de la réparation des dommages écologiques, question qui deparsa complexité, nécessite une réflexion toujours plus approfondie.
IDLalégalité de l'initiative communautaire
L'analyse critique du üvre vert relatifà la réparation des dommages causés à l'environnement nous il, dans un premier temps, conduit à démontrer l'opportunité d\m régime communautaire de responsabilité en matière de dommage écologique. Elle nous amène,dansundeuxième temps,ànous poser la questionde la légalité de l'initiative dela
Commission.
n
s'agit de savoir si la Commission, en se proposant d'élaborer un régime comnnmautaire de responsabilité en matière de dommage à l'environnement, exerce ses compétences de fàçon confonne auxtraités de Rome, tel quemodifié parl'Acteunique,etLacompétence de la Communauté enmatière deprotection de l'enWonnementDe fàit, depuis
r
Acteunique73, plus de doute. Celui-ci,parrmtroduction d'untitreseptième7..posait enfin les bases légales propres à justifier l"'aetion" de la ColDDIUD8Uté dans ce
domaine, laquelle, ayant débuté
avec
la pub6eation du premier plan d'action pour l'enWonnement en 1973, se fondait sur les articles 100 et235 du traitédeRome7'. Letraité de Maastricht est venu confirmer cette compétence en élevant, dans lDl titre
semème,l'actiondela Communauté aurangde"politique"7'.
CependaDt, le fàit que l'Acte unique et le traité de Maastricht aient pour objet d'étendre et de préciserles compétences de la Communauté, d'une manière générale et clans le domaine de l'environnement en particulier, n'emporte pas automatiquement le déssaisissement des Etats membres de leurs compétencesdansles domaines concernés, de cefait élargissant le champ des compétencesportagées entrela Comnwnautéetles Etats membres. C'est pourquoi les rédacteurs ont tenté d'introduire un critère permettant de définir les conditions d'exercice de ces compétences partagées. Cecritère n'estautreque celuiduprincipedelasubsidiarité.Ne figuranttoutd'abord quedansletitre septième du
73Acte unique européen des 17et28 février 1986, J.O.C.E. 1987, L 169/1.
14 Les anicles 130 R à 130 T constituent le titre septième du traité de Rome, intitulé
"l'environnement", tel quemodifié par .'Acteunique européen.
75En1973, alorsqueletraitédeRome., telquesigné en 1957 ne présentant qu'une finalitépurement
6conomiquc, ne faisait nullement mention de la néœssité de protéger l'environnement, la
Commission publiait son premier plan d'actionpourl'environnement, J.O.C.E. 1973, 00. C 11211. Lesinstrumentspermettantlaréalisationdeceaeaction~entadoptéssurla basedesanicles 100et
235 du traité de Rome. L'article 100 dispose que "le Conseil arrête les directives pour le rapprochementdes dispositions législatives, réglementairesetadministratives des Etatsmembresqui
ontune iDcidenœdirectesur l'établissementou le fonctionnement duMarché commun". L'article
235 quantàluiautorise"siuneac:tiondelaCommunautéapparaît néceuairepour réaliser,dansle
fonctionnement du Marché commun, l'un desobjetsdelaCommunauté, sansqueleprésenttraitéait prévulespouvoirsd'actionrequisàceteffet, leConseil,Slatuantàl'uDanimité sur propositionde la Commissionetaprèsconsultation du Parlementlàlprcnd[re) les dispositionsappropriées".
76Lesarticles 130 Rà130 Ttelsquemodifiésparle traitédeMaastricht,supra, note 10, occupent
traité de Rometel quemodifié parl'Acte unique, il appanût désormais à rarticle 3b du
traitédeMaastricht,lequelestlibeUécomme suit:
"La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont confaéesetdesobjectifsqui luisontassipéspar leprésent traité.
Dans les domaine qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément auprincipedesubsidiarit~quesi
etdans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent être
réalisés de manière SldDsanteparles Etatsmembreset peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisésau niveau communautaire.
L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présenttraité."77
Nous tenterons de démontrer en quo~ en vertu du principe de subsidiarité, l'élaboration d\m régime communautaire de responsabilité en matière de dommage écologique apparaît nécessaire à laréalisation des objectifs posés par le traité. Pour ce
tàire.
nous analyserons le rôle que le concept de lasubsidiaritéest appelé àjouer dUnemanière générale et dans le domaine de la politique environnementale en particulier. Ensuite, nous confi'onterons lesarguments yafférant contenusdanslelivrevert, ainsi que ceuxdela doctrine fàvorable au projet, à ceux de certainsgouvernements et d'uneautre
partiedeladoctrine, manifestement opposés à sa réalisation11.
Toutefois, la doctrine semblediviséequantà lanaturedu principe de subsidiarité.
Certains pensent que ce principe est avant tout de nature politique et comme tel
11Article 3b du traitédeMaastrichL
7'
Nous pensons biensûrau gouvernement britannique. VoirA. Bryceet J.Boswe11,·CiviILiability for Environmcntal DamageandtheUK Govemmcnt's Rcsponse totheGreenPaper"(1994) Gazette(
s'apparenterait plusàunprincipedirecteur qu'à une véritable obUgation légale". D'autres, auregardde la terminologie employéeàl'article 3b et en particulier lechoixduterme de "compétence" y voient un véritable principejuridiquelO• Nous pensons que l'artide 3b, constitue en effet un principe juridique, cependant, dans la mesure où il constitue la traduction juridique d'un principe fondamentalement politique, son interprétation sera fonction de l'opportunitédel'actionenvisagée.
Al
SubsidiaritéetpolitiQue enyimnnementaleL'introduction de ('anicle 3b dans le texte du traitéde Maastricht constitue une tentative detraduireun concept politique en des termes juridiques. Que cette tentative soit heureuse ou noo ne sera pas ici notre propos'·. fi s'agiraplutôt, d'analyser ce conceptafin d'en dégager l'interprétation que le droit communautaire lui a réservée et à laqueDe la politique environnementale aura beaucoup contnbué. Nous préciserons ensuite les conditions d'application de ce principe, telles queposéespar l'article 3b.
1) Un conceptpolitique
a) Une interprétation communautaire
'9L. Krlmer, Focus onEUl'OpeDn Environmenla/ Law,LoDdo,Swect& MaxwelL 1992,aux p.tj6.
70; L. Brinkhorst, "Subsidiarityand European CommunityEnvironmcntal Policy, aPanacca ora
Pandora's Box?"(1993)Jan.European EnvironmcntalLawRcvicw8.
10K. Lenaertset P.Ypenel~ "Le principede subsidiarité etson contexte, étude de l'article 3bdu
traitéCE" (1994) 1Cahiersdedroiteuropéen3.
Il L'introductionetlaformulation du principedesubsidiarité ootétécritiquées parla doctriDcde façon assez vigoureuse. Par exemple, A. Toth, "The Principle of Subsidiarity in the Maastricht TRaty" (1992) 29 CommonMarketLawRcYicw1079.
(
Cesten 1975,alorsquel'on envisageait encore l'Union européenne souslaforme d'uneEurope fédérale dotée d'une véritable constitution, que leprincipedela subsidiarité fit pourlapremièrefois sonentrée dans lasphèrecommunautaire12. Cetteentréen'étant paslefruitdu hasard si ron considèœque lesconcepts desubsidiaritéet de fédéralisme sontintimement liés. Eneftèt, ce principe, dont l'origine remonte à Aristote et au droit canonique13, sert de basedans les Etats dotés de structure fédérale à la répartition des
compétences entre l'Etat fédéral et les Etats fédérés ou régions évitant afin d'éviter un coûteux dédoublement des compétences et de permettre une prise de décision la plus
prochepoSSIbleducitoyen....
Ce n'est quedixannéesplustard,avec la signature de
r
Acte unique que le principe tütpourlapremièrefois intégréàun texte de droit communautaireprimaire,souslafonne de J'article 130R(4).En1992, letraitédeMaastricht, au moyen de l'article 3b, l'élevait aurang de principe fondamental du droit communautaire. Cependant, étant donné que ces deux textes n'ont pas aboutiàlacréation d'une véritablestructurefédérale,le principe de la subsidiarité, tel que conçu dans les constitutions fédérales, ne pouvait être simplement
parachutédanslenouvelordrecommunautaire.
Introduit au moment où les conditions d'une plus grande intégration communautaire sont posées, appelant notamment àun renforcement des compétences communautaires, ce principe est destiné à assurer que les décisions soient prises, à
12 D fut mentionné dans un rapport sur l'Union européenne soumis au Conseil le 26 juin 1975~
supplément
sns,
Bull. CE; voir A. Todi, Ibid.; A. Cas&, (1"be word tbat saves Maastricht? l'beprincipleofsubsidiarity and the division ofpowers witbin the European Community>. (1992) 29
CommonMarketLawReview1107.
1]L. Brinkhorst,supra,note79.Selon le droitc:aooniquc~danslamesure où les pluspetites entités
sociales s'acquiuentdeleur rôledefaçoncfticaœ,l'Etat nepeutl6gitimementslarroserle droitd1agir
àleurplace.
14L'exempledelaLoi Fondamentale delaRipubliqueC6d6rale d'Allemagne teUeque promulguée le
efficacitéégale,àrécheloDleplusbaspossible".Encesens, l'adoptiondecepriDcipede "bon sens"", dans la mesure où il devrait aider à combler ce
6uneux
déficit démocratique", s'inscritdansles traditions fédéraleetpapale.. Toutefois, comptetaude l'originalitédelastructureCOIIIIIB1D8Utai
ceprincipeaduêtre adapté.Sonobjet n'estpas tant de répartirles compétencesentrela Conununautéetles Etatsmembres,le traitéayantdéjà pourvu à cette tâche, mais deréguler l'eD!reice de leun compétences afin que le processus de décision se déroule à l'écbeIonadéquat".
Lanécessité de réguler l'exercice des compétences de la Communautéetdes Etats membres s'explique pouressentiellement deux raisons. Tout d'abord, alors que le traité
distingue entre deux types ou "blocs" de compétences, c'est à dire entre compétences exclusives19delaCommunautéetcompétencespartag~ avec les Etats membres,ilne précisepas les conditions de leurmiseen oeuvrerespectives.. Cette absence de précision
permettant à laCommunauté, dans lecadre de l'exercice de ses compétences exclusives, une marge de manoeuvre appréciable et appréciée, se révèle, dans l'hypothèse où la Communauté et les Etats membres sont tous les deux compétents, être le plus souvent
15 L'article A du traité de Maastricht précise que les décisions doivent être prises "le plus près possibledescitoyens".
16 J. Delors, présidentde la Commission~ qualifieœ principe de "bon seus". Voir L.
Brinkhorst, supra,note79,àlap. 17
11 Comnumieation de la Commission au Conseil etau Parlement européen, SEC (92) 1990 final; reproduitedanslaRevuetrimestrielle de droiteuropéend'oct.-déc. 1992àlap.728.
a Ibid.,àlap.733.
I f
ny
a compélcnœ exclusivedanslamesureoùletraitéprécise que laCommunauté,étantlaseuleresponsable de l'accomplissement de certaines missions, a l'obliption d'agir. Les Etats membres étant cie ce fait déssaisis de leur compétence. Font notaJI1IIleDt parti du bloc des c:ompétenœs exclusives "la création d'un cspaœ sans fiontièn: intérieures, le renforcement de la cohésion 6conomiqueetsociale, l'établissement d'une union 6conomiqueet monétaire-, voir Communication
de laCommissionauConseil etauParlementeuropéen,Ibid
90Leblocdescompétencespartagéesse d6finitdemanièrenégative:œsont les compétencesquiDe
