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·'
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Programme de
IIO.A.C.I.
pour la
supervision de la sécurité aérienne
by
Alain Desrosiers
Inatltut. of Air .nd Sp.ce L8w
F.culty of Gradu." Studl•••nd R....rch McGlI1 Unlv.r.lty, Montré.1
Nov.mber
1998
A the.l. aubmltted totheF.culty of O,.du.te Studl•••nd A rch in p8rtl.' fulftllm.nt of the requlrem.nta of the degree of ter
of
Law.
1+1
National Ubrary of Canada Acquisitions and Bibliographie SeNiees 385 Welington Street OttawaON K1A 0N4 c..da BibliothèQue nationale du Canada Acquisitions et services bibliographiques 385.rueWellington OttawaON K1A 0N4 c.n.daThe author bas granted a
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ABSTRACTSince 1944, the Intemational Civil Aviation Organization (I.C.A.O.) has the mandate ta create and ta adopt safety standards for the benefit of ail Member States and for the safe operation of the air navigation. It is essential, for the air transport overall success, that each country respects those standards and strongly implement them. However, sorne Member States do not indicate their differences to those standards. This unstable situation has pushed certain states to adopte unilateral action against those countries that do not respect intemational standards. Indeed, they will not emit an operation permit ta any country that does not comply with the I.C.A.O.'s minimal standards.
• Accordingly, some official actions had to be taken by the I.C.A.O. In October 1994, the Organization established the safety oversight program, which mandate was to ïdentify Member States' difficulties regarding air operation and give them assistance to help them resolve theïr difficulties. Our thesis work will identify the avents leading to the application of this new program and explain the general structure of il. Finally, we will overlook the next steps of the I.C.A.O.ls program. Some commentary on the I.C.A.O.ls program will be offered throughout this thesis.
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AB8TRACT
Depuis 1944, l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale (O.A.C.I.) a comme mandat d'élaborer des règles et des normes de sécurité aérienne, communément appelées Annexes, pour permettre la bonne marche des opérations aériennes. Naturellement, il est essentiel, pour le succès du transport aérien en général, que ces normes soient intégrées et respectées par chaque État membre de l'O.A.C.I. Malheureusement, certains États contractants n'indiquent pas
à
l'O.A.C.I. s'ils respectent ou non ces normes. Cet état d'incertitude a entrainé certains Étatsà
réagir unilatéralement età
refuser tout permis d'opérationà
un pays qui ne respectait pas les normes minimales établies par l'O.A.C.I.L'O.A.C.I. a donc dû prendre des mesures pour réagir
à
cette situation. En octobre 1994, l'O.A.C.1. a instauré un programme de supervision de la sécurité aérienne qui a pour but d'identifier les problèmes auxquels les États membres font face, de permettre de trouver une solution et d'assister ces États en difficultés. Notre thèse portera, dans un premier temps, sur les circonstances qui ont menéà
l'adoption de ce nouveau programme. Nous ferons par la suite une présentation du programme ainsi que des résultats de celui-ci. Finalement, nous ferons un survol du futur programme de l'O.A.C.I. Nous tâcherons également d'émettre nos critiques tout au long de notre cheminement.•
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Cuius est solum... Eius est usque ad coelum
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ACKNOWLEDGMENTS
Many persons have assisted me in the preparation of this thesis. 1would like to express my gratitude ta them for ail their help and support. First, 1am especially grateful to Dr. Michael Milde, Professor of Law and Director of the Institute and Centre of Air and Space Law, for sharing his valuable insight and observations during the Master's degree and for the preparation of this thesis.
1wish ta express my thanks to Ghislaine Richard and Jean-Patrick Villeneuve from the Canadian Delegation of the Intemational Civil Aviation Organization for their valuable assistance.
The academic and administrative staff of the Institute and Centre of Air and • Space Law, and McGill University should also be thanked for creating such a stimulating academic environment, with special thanks ta Maria D'Amico and Ginette Van Leynseele.
Finally, special thanks are also offered to my girlfriend Chantal for her devoted help in accelerating the completion of this thesis and for her love, patience and understanding.
Alain Desrosiers Montréal, 1998
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TABLE DES MATIÈRES
Introduction "..".." 1 1•
La
problématique 7a •
Présentation de la problématique 7 i - Situationde Jure 8 ii • Situation de facto 13 b • Réaction unilatérale 18 i . Initiative américaine 18 • Circonstances factuelles 19 - Programme d'évaluation de la sécuritéintemationale du
FAA
21- Critique 25
ii· Position européenne 28
- Circonstances factuelles 29
- Programme du
JAA.
30- Critique 34
•
iii - Entente bilatérale(BATA) 35
Il - L1approche Internationale 39
a .
Le droit intemational 39i - Obligations intemationales des États 39 - Principe de souveraineté 40
- La coutume intematfonale 41 .. Convention de Vienne 43
•
ii - La Convention de Chicago 46• Statut et mandat de l'O.A.C.1. 47
• Statut des Annexes (SARPs) 48
b·
Renforcement du droit intemational par l'O.A.C.I52
i . Méthode coercitive indirecte 53
ii - Coopération avec différents organismes intemationaux 57
III· Programme de supervlelon dela Iécurl" a'rlenne de l'O.A.C.I•...60
a • Historique du programme 60
b • Présentation du programme de supervision 63
•
i . Levoletévaluation M - Struct.ure .•1 65 • Base volontaire ...•....•...••..•...•..•.•••...67 • Procédure a a 68 • Confidentialité 70 • Résultats du programme 72 1- Législations fondamentales et règlements aéronautiques 732- Strudure institutionnelle. personnel qualifié et
ressources financièreS insuffisantes 74
3- Délivrance des permis d'exploitation et supervision
des transporteurs aériens commerciaux 75
•
•
iii- Programme futur 81 Conférence des Directeurs générauxde l'aviation civile ...•...•...82 Élaboration d'un plan d'actions et
d'une stratégie mondiale ...•...90
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c - Critique 94
IV - Conclusion 99
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Introduction
Avec le vingtième siècle qui se termine dans seulement quelques mois, nous pouvons affirmer sans hésitation que Ilaviation est l'activité qui s'est le plus développée tant au niveau technologique que commercial, et cela en un très court laps de temps. En effet, depuis le premier vol des frères Wright, le 17 décembre 1903, sur la plage de Kitty Hawk en Caroline du Nord', Ilaviation nIa cessé de progresser
à
un rythme vertigineux. Leur premier vol, de seulement trente-six (36) mètres, n'a rien de comparable avec celui des appareils commerciaux actuels pouvant faire des vols transatlantiques et ayant la capacité de transporter plus de quatre cents (400) passagers. Aujourd'hui, il est possible pour cent (100) New Yorkais de se rendreà
Paris en seulement trois heures alors que Lindberg en avait pris trente-trois et trente minutes pour parcourir la même distance. soit plus de cinq mille huit cent seize kilomètres (5816 Km)2. Et dire que les frères Wright avaient abandonné la commercialisation de leur aéroplane. car personne ne croyaità leur projet3•Il est difficile de s'imaginer notre vie sans transport aérien. Pourtant. une simple discussion avec nos grands-parents nous rappelle rapidement l'époque où la simple visite d'un aéroplane dans les environs était un événement extraordinaire. Aujourd'hui, il nous arrive plus souvent d'entendre des remarques désobligeantes sur le bruit incessant de ses gros insectes, que de s'émerveiller sur la capacité de ceux-ci
à
faciliter notre vie. L'aviation a perdu son caractère d'aventure, ou du moins, nous avons perdu conscience de celui-ci. Toutefois, il existe toujours une épée de Damoclès pouvant s'abattreà
tout moment sur cette industrie.t BORDES G••MACH1 • Écfttion Atlas, Bruxelles. 1991, Vol. 8,àlap. 2332.
t Ibid,al1549.
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Tel que nous l'avons mentionné précédemment, la technologie reliée
à
l'aviation a progressé avec la rapidité de l'éclair. Cette technologie qui est censée rendre cette activité plus pratique, confortable, facile et surtout plus sécuritaire, occasionne d'un autre côté des difficultés d'utilisation qui peuvent avoir des conséquences désastreuses. D'ailleurs, les médias nous rappellent régulièrement les risques inhérentsà l'aviation. L'opinion que nous nous faisons du transport aérien est donc fortement influencée par le sensationnalisme des écrasements d'avions qui sont rapportés à outrance, et souvent sans objectivité, par les médias du monde entier. Pourtant, il importe de souligner que nous avons cinquante fois plus de chance de mourir dans un taxi qui nous amène à l'aéroport que d'avoir un incident mortel à bord de l'appareil qui nous transportera à destination!En réalité, l'industrie du transport aérien est Ilune des plus sécuritaires qui soit. Malheureusement, une simple défaillance peut se terminer tragiquement et occasionner de nombreuses pertes en vies humaines. Selon l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale, 1996 fut l'année record en nombre d'accidents mortels pour toute la planète avec quatre-vingts {SO} accidents d'avion pour un total de deux mille trois cent trente-six {2336} victimes". Mais le nombre de passagers qui voyagent en avion annuellement s'élève à environ 1.45 milliards. On a d'ailleurs fait remarquer avec justesse qu'il y a, en moyenne, mille (1000) personnes qui décèdent chaque année des suites d'un écrasement d'avion, et ce, sur toute la planète'; mais qu'il y a mille (1000) personnes qui meurent dans un accident de voiture
à
toutes les deux semaines seulement aux États-Unis. Pourtant, la majorité du commun des mortels utilise beaucoup plus souvent sa voiture qu'elle ne se déplace en avion.• Doc.Off. OACr DGCA.1997..WP·1/10197.àlap. 1.
5Aviation Report.1998. 53 no.. 6.ICAOJournal.àla p..13..
• M.S..JENNISON. TheChicago Conventionand&afelyAlter rlfly y..,..1995, Vol.
xx.
Annalof of Airand SpaceLaw, àlap..283.[ci-après Jenni80n]•
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En observant les statistiques publiées par plusieurs organismes intemationaux, nous pouvons tirer quelques conclusions. En général, les possibilités d'accidents d'avion sur un vol nolisé sont beaucoup plus élevées que sur un vol régulier'. Il est également intéressant de noter que 12°k du trafic aérien mondial se situe dans les pays en voie de développement, mais plus de 80% du nombre total des accidents' se produit dans cette partie du monde. Boeing, le grand manufacturier américain, a évalué que, sur une période de dix (10) ans, il est survenu un total de quatre cent soixante-deux (462) accidents d'avions: 78°", de ceux-ci sont dus
à
des erreurs humaines, 10% en raison de troubles mécaniques, 5.3°", sont occasionnés par la météo et 4.4°" pour le contrôle du trafic aérien. Il ne reste en bout de ligne qu'environ 0.3°k pour des causes diverses9• Ces pourcentages démontrent clairement que le facteur humain est legrand responsable des catastrophes aériennes. Cette constatation nous permet également de conclure qu'il est possible de diminuer ce type de marge d'erreur. En effet, si les accidents étaient causés en grande partie par des facteurs incontrôlables, comme la température ou des facteurs physiques, il serait difficile d'envisager des solutions pratiques pour diminuer le nombre d'accidents. Mais, tel que nous pouvons le constater, nous sommes face à une situation qui permet d'adopter des stratégies pratiques qui auront des résultats rapides. Bref, il existe, et existera toujours, des risques lorsqu·un avion décolle. Voilà donc pourquoi il est essentiel d'établir des règles strictes d'opération de vol, de navigation et de maintenance, et ce, afin d'éviter le plus grand nombre d'incidents aériens.
La sécurité du transport aérien dépend donc en grande partie de plusieurs facteurs qui sont essentiellement influencés et controlés par l'être humain. Évidemment, certains pourront affirmer que la mauvaise température est un facteur incontr6lable. Toutefois, il est toujours humainement possible 1Ibid.àlap.285.
• P.MALANIK.Recsnt E.U. initiatives in AviationSsfett; (1997), Vol. XXII, 13, Air andSpaceLaw, àlap.122 [ci-après Mafanik]
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d'emprunter une trajectoire différente, un aéroport alternatif ou de tout simplement annuler le vol. Bref, toute action dans le domaine de Ilaviation est dictée par la volonté humaine. L'exemple récent de l'écrasement du vol TWA SOO en est un parfait exemple. En effet, les causes de l'explosion du vol TWA SOO sont, selon le NTSB10, que les vapeurs d'essence du réservoir central (qui
était vide lors du décollage), auraient explosées sous l'effet d'une étincelle causée par de l'électricité statique. Cet état de fait est connu depuis déjà quelques années et des solutions existaient, au moment de l'accident, pour corriger ce problème commun à plusieurs types d'appareils. La décision de ne pas les appliquer constitue, selon nous, la raison principale de ces pertes de vies humaines. Une plus grande diligence permettrait probablement d'éviter plusieurs accidents. En réalité, dans la majorité des catastrophes aériennes, il aurait été possible d'intervenir d'une manière satisfaisante pour éviter le pire. Àla lumière de ce qui précède, nous estimons donc qu'il est essentiel d'établir des normes très strictes d'opération et de sécurité dans le domaine aérien.
La tâche d'établir ces normes et de les appliquer incombe aux différents États, mais étant donné la nature transfrontafière de l'industrie, il est essentiel que la majorité des normes et de la réglementation aérienne soit uniformisée àl'échelle de la planète. C'est donc en grande partie pour cette raison que les États ont créé, en 1944, l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale, (ci-après appelée
"O.A.C.I.-).
C'est par l'entremise de cette Organisation que les États conviennent d'adopter des règles et des normes pour l'opération sécuritaire de la navigation aérienne pour toute la planète. Encore faut-il que ces normes soient appliquées partout et surtout diligemment, ce qui est généralement le cas, maisil existe toujours des difficultés d'application.• Rapportsgénéraux, http://8oeingJaviationlethIreport/45821. 10NTSS'JIOv/aviationldcal96a070.htm.
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Depuis sa création, l'O.A.C.I. a réussi
à
diminuer le taux d'accidents qui s'est d'ailleurs stabilisé depuis les dix demières annéesu• Le problème réside toutefois dans le fait que l'industrie du transport aérien augmentera d'une façon drastique dans les prochaines années. D'ailleurs l'O.A.C.I. prévoit que, dans quelques années seulement'2, l'augmentation du trafic sera telle qu'il
y
aura deuxmilliards de passagers qui utiliseront l'avion comme moyen de transport annuellement. Selon un rapport de la Maison Blanche. si le taux d'accidents ne diminue pas. il faudra s'attendre, étant donné l'augmentation du trafic aérien, à ce que survienne un accident majeur
à
toutes les semaines en 2015'3• Il importe
également de mentionner que le transport aérien a changé de visage depuis les vingt demières années: la compétition accrue. la déréglementation, la privatisation. la globalisation, sont des facteurs qui ont fortement influencé l'industrie et ont ainsi relégué la sécurité aérienne
à
un rôle de second plan, et ce, dans le seul but de parvenirà
faire quelques profits. Ces facteurs ainsi que l'augmentation du trafic contribuentà
la création d'un cocktail hautement dangereux. Il est donc primordial pour les États ainsi que pour les différents intervenants du domaine aéronautique de réorganiser les priorités, et surtout, de s'assurer que la sécurité dans le domaine aérien redevienne et demeure la préoccupation première en tout temps.L'objectif du présent travail est de présenter et d'expliquer le programme de supervision de la sécurité aérienne de l'O.A.C.I. Pour ce faire. il est essentiel de retracer les grandes étapes factuelles et juridiques qui ont mené
à
l'adoption de ce programme avant de présenter celui-ci par la suite.Dans un premier temps. nous nous attarderons sur la présentation de la problématique ainsi que la dynamique du programme. Dans ce premier chapitre, nous mettrons également en relief les différentes approches adoptées sur cette t1Supra note 4.àlap.2.
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question par les deux joueurs principaux de l'industrie, à savoir les États-Unis et l'Europe. Cette démarche nous permettra de prendre conscience à la fois de l'importance du dilemme et des méthodes adoptées pour parvenirà régler celui-ci.
Le deuxième chapitre portera pour sa part sur les pnnclpes juridiques s'appliquant au problème sous étude. Ceci nous amènera
à
faire un survol des grands principes de droit intemational trouvant application en l'espèce. Nous verrons également la structure de l'organisme responsable, soit l'O.A.C.I., ainsi que les pouvoirs généraux de celui-ci. Nous pourrons dès lors mieux apprécier les différentes possibilités ouvertesà cet organisme pour s'attaquer au problème de la sécurité aérienne.Finalement, nous procéderons à la présentation du programme lui-même. Pour ce faire, nous ferons une revue exhaustive de l'historique ainsi que de la structure du programme de supervision de l'O.A.C.I. De plus, nous survolerons les grandes lignes du futur programme élaboré lors de l'importante Conférence des directeurs généraux de l'aviation civile, qui s'est tenue demièrement à Montréal.
13Doc.Off••Reports oftheWhite House Commission on Aviation Safety and S8curityt February
•
1 - Laprob"matlque
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Nous amorcerons notre travail par l'étude de la problématique de notre thèse. Nous verrons donc, au cours de ce premier chapitre, les circonstances, tant factuelles que juridiques, entourant le non-respect par certains États des normes internationales de sécurité aérienne établies par l'Organisation de l'Aviation Civile Intemationale. Ce problème latent a resurgi suite aux réactions unilatérales du gouvernement américain ainsi que de la communauté européenne. Ceux-ci, face au risque croissant qu'impliquait le non-respect des normes intemationales, ont adopté des politiques à l'égard des États en défaut, lesquelles politiques méritent d'être étudiées. Ces politiques ont permis, en plus d'avoir dénoncé ouvertement ce que l'ensemble de la communauté intemationale pensait tout bas, d'adopter des actions efficaces pour régler la question et de finalement amorcer une remise en question en profondeur de l'O.A.C.I. Chacune des politiques régionales sera donc abordée en détail: circonstances factuelles, structure du programme ainsi que ses résultats pour tenniner le tout par une critique. Finalement, nous nous pencherons brièvement sur les dispositions contenues dans les ententes bilatérales sur le transport aérien visantà assurer le respect des normes de sécurité par les parties signataires.
a - Présentation de la problématigue
Dans cette première partie, nous discuterons des circonstances entourant la problématique sous étude. Dans un premier temps, nous déterminerons le cadre juridique de la question pour bien comprendre les structures élémentaires en place. Puis, nous terminerons par 'Iétude des éléments factuels lesquels expriment une réalité qui est loin d'être conforme
à
ce que devrait être une situation idéale.•
•
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i • Situation de Jure
Comme nous l'avons brièvement mentionné plus haut, le transport aérien ne peut fonctionner efficacement sans que chaque aspect de celui-ci soit encadré par des normes de sécurité et de navigation bien établies. En effet, si nous étions face qu'à un seul vol à tous les jours, comme au début de l'aéropostale, il n'y aurait qu'un minimum de structure. La croissance phénoménale du transport aérien a toutefois fait en sorte qu'il est devenu aujourd'hui impératif d'établir des normes communes et applicables à tous les États.
La structure juridique actuelle régissant le transport aérien fut amorcée un peu avant la fin de la Deuxième Guerre Mondiale lors de la Conférence de Chicago'''. De cette conférence naquit la Convention de Chicago qui entra en vigueur le 4 avril 1947. Cette convention permit de développer les principes juridiques fondamentaux du transport aérien, de même que de créer l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale. Cette convention constitue le cadre juridique du domaine aéronautique, et c'est par ltentremise de son forum que les États membres peuvent élaborer des politiques et des normes uniformes pour touS'5. Tel qu'énoncé dans son préambule, l'objectif principal de l'Organisation est que:
-l'aviation civile intemationa/e puisse se développer d'une manière
.0,. et
ordonnée et
que les services intemationaux de transportaérien puissent être établis sur la base de l'égalité des chances
et
exploités d'une manière saine et économique .,.
À la lumière de ce qui précède, il est donc clair qu'un des mandats les plus importants de l'O.A.C.I. est d'établir des normes de sécurité et d'opération pour le bon fonctionnement de la navigation aérienne. Toutefois, étant donné les
,.. 7 décembre 1944.
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disparités dans le développement économique et technologique des différents États membres de l'O.A.C.I., il est parfois difficile de concilier certains standards. Évidemment, le compromis fut d'adopter des normes qui représentent, autant que possible, le minimum acceptable pour tous les États membres. En d'autres termes, les standards adoptés par l'O.A.C.I. représentent les dénominateurs communs pour tous ces États.
L'O.A.C.I. a adopté, comme le lui permet l'article 37'7, des normes et pratiques recommandées pour la bonne marche de la navigation aérienne. Signalons que ces normes ont un caractère obligatoire alors que les pratiques ne sont que des recommandations'·. Ces normes et pratiques recommandées ne sont appelées "Annexes" que pour des raisons de commodité'8. Actuellement, il existe dix-huit
(18) Annexes qui couvrent une multitude de sujets20 :
Annexe 1 - Licences du personnel; Annexe 2 - Règles de l'air;
Annexe 3 - Météorologie;
Annexe 4 - Cartes aéronautiques;
Annexe 5 - Unités de mesure dans les communications air-sol; Annexe 6 - Exploitation technique des aéronefs :
1ère partie - Aviation de transport commercial intemational; 2ième partie - Aviation générale intemationale;
3ième partie - Opération internationale d'Hélicoptère; Annexe 7 - Marques de nationalité et d'immatriculation des aéronefs; Annexe8 -Certificats de navigabilité des aéronefs;
Annexe 9 - Facilitation;
I lDoc.Off.OACI, Convention relative à l'aviation civile intemation• •Doc.730016 (1980), voir
préambule. [ci-joint ConventiondeChicago) 17ibid.
" Supranote15.àlapo.186.
1.
ConventiondeChicago.Supra note 16.art54(1).•
•
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Annexe 10 -Télécommunication aéronautique: Volume 1
1ère partie· Matériel et systèmes de télécommunication; 2ième partie - Fréquences radio;
Volume Il
Procédures de télécommunication (PANS); Volume III
1ère partie· Communication de données digitales; 2ième partie - Système de communication par voix; Volume IV
Système de surveillance par radar; Système contoumement des accidents; Volume V
Utilisation du spectrum de fréquences radio aéronautique; Annexe 11 •Service de circulation aérienne;
Annexe 12 •Recherches et sauvetage;
Annexe
13·
Enquête sur les accidents d'avion; Annexe 14 •Aérodromes:Volume 1
Planification et opération des aéroports; Volume Il
Héliports;
Annexe 15 -Services dlinformation aéronautique; Annexe 16 •Protection de l'environnement:
Volume 1
Bruit des aéronefs; Volume Il
Pollution et émission par des moteurs;
Annexe 17 -SOreté - Protection de l'aviation civile intemationale contre les actes d'inteNention illicite;
•
•
•
Ces Annexes couvrent donc la totalité des aspects de l'aéronautique et sont considérées par la communauté intemationale comme étant le corpus juridique fondamental
à
la bonne marche de la navigation aérienne. Toutefois, ces Annexes ne font pas partie intégrante de la Convention de Chicago21• Il en estainsi parce que les États désiraient éviter certaines erreurs22
passées et permettre ainsi une application volontaire des normes par les États membres. Néanmoins, leurs effets obligatoires ainsi que leur application ne font plus aucun doute, car ces Annexes sont des lois immuables qui se comparent
à
la loi gravitationnelle; en effet, celle-ci étant universelle, peu de gens se risqueraità
la contester.En théorie, chaque État membre est tenu, par l'entremise de sa législation nationale, d'appliquer les normes internationales
à
tous ses transporteurs. Certaines dispositions de la Convention de Chicago donnent d'ailleurs le pouvoir et l'obligation aux États de s'assurer de la confonnité des transporteurs aux normes internationales. En effet, en vertu de l'article 12 de la Convention de Chicago, les États membres doivent s'assurer que chaque appareil (tant national qU'étranger) qui survole son territoire respecte la législation qu'il établit, celle-ci devant être conforme "dans toute la mesure du possibleIf 23 aux Annexes. Deplus, selon l'article 33, chaque État membre de l'O.A.C.I. est libre de refuser l'entrée
à
tout transporteur qui ne répond pas aux normes minimales de certaines Annexes <en particulier les Annexes 1 et 8). Ces pouvoirs permettent doncà
chaque État de s'assurer du respect des normes minimales internationales. Il est donc dans l'intérêt de tous les États membres d'être en21M. MILDE, Enforcement ofAviationSaielyStandatds - Problems ofSafelyOvefSight, Séminaire
de l'UniversitédeSoochow, Taipei, 28 juin 1997.à lap.
s.
2ZLorsdela première convention relativeàlanavigation aériennede1919, qui se déroula à Paris,
les normes faisaientpartieintégrantedelaconvention de l'époque, ce qui permettaitàla
Commission Internationaledela Navigation Aériennedeles amenderfacilement Naturellement, aucunÉtatmembre ne désirait laiuer son pouvoir décisionnel à un organe dans lequel il n'avait que partiellementlecontr6le.
•
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conformité avec ces normes pour avoir la possibilité de fonctionner efficacement dans l'industrie aéronautique mondiale.
L'un des grands principes du droit international est celui de la souveraineté des États et c'est en fonction de ce principe que fut adopté l'article 38 de la Convention de Chicago. Selon cette disposition, il est possible pour un État qui ne peut se conformer à certaines Annexes, ou certains amendements, de déroger
à
leur application. Pour ce faire, l'État doit notifier immédiatement l'O.A.C.I. de son incapacité de se conformerà
une Annexe. Cette procédure permet doncà
cet État de bénéficier d'une exemption quant à l'application de l'Annexe. Cette procédure permet également de tracer le portrait exact de la situation pour toutes les Annexes. Il est donc possible, en fonction de cette disposition, de planifier les routes en fonction des normes et procédures applicables pour chaque région du monde.Plus loin dans notre exposé, nous étudierons en profondeur l'aspect juridique de ces Annexes. Pour le moment, rappelons seulement leur importance dans le système juridique aérien.
Bref, ce corpus juridique contient les règles minimales, pour tous les États membres, qui permettent de faciliter le transport aérien, et par le fait même, d'assurer un environnement sécuritaire pour l'aviation internationale. Les risques inhérents à cette industrie font en sorte que le respect des Annexes est obligatoire, car il est dans l'intérêt de tous d'éviter des catastrophes aériennes. Il est donc clair pour tous les États membres, qu'il serait impossible de fonctionner dans un système où un certain nombre de règles minimales n'existeraient pas. Naturellement, rien n'est parfait et certaines difficultés subsistent malgré tout. Passons maintenantàl'étude de ces dernières.
•
•
•
ii • Situation defacto
Malgré l'efficacité de l'O.A.C.I.
à
établir un cadre juridique d'application mondiale, l'organisme a malheureusement un talon d'Achille dont il convient de discuter. Comme nous l'avons mentionné précédemment, une des obligations des États membres24 est d'aviser, par l'inscription d'une notification, qu'il ne pourra se conformerà
l'une des normes internationales adoptées par l'O.A.C.I.A
contrario, le fait qu'un État n'inscrit aucune notification signifie, en général, qu'il respecte les normes intemationales. Dans le milieu diplomatique, il est plutôt difficile de remettre en question les actions, ou les inactions, d'un État quant à
ses obligations internationales face
à
un organisme. Il s'est donc créé, au cours des années, une présomption voulant que le silence d'un État signifie le respect par celui-ci des normes intemationales. Toutefois, il a bien fallu se rendreà
l'évidence que certains États, malgré leur silence quant au processus de notification, ne se conformaient toujours pas aux normes internationales établies par ('O.A.C.1.
La situation est très alarmante, car plusieurs États sont loin de respecter certaines Annexes essentielles
à
la bonne marche de la navigation aérienne. Ces irrégularités ont pour conséquence d'augmenter considérablement les risques d'accidents. En effet, cette situation fait en sorte de fausser l'état réel du niveau d'applicabilité et de mise en oeuvre des Annexes25• D'ailleurs, il fut uneépoque où il était impossible d'évaluer clairement dans quelle région les Annexes étaient réellement appliquées. Plusieurs motifs expliquent cette situation: le retard technologique et économique de certains États, les priorités différentes d'un pays face
à
celles d'un autre, les différentes tendances qui influencent le marché du transport aérien pewent affecter la sécurité aérienne, l'élargissement du mandat et des responsabilités de l'O.A.C.I., etc. Il convient maintenant d'étudier plus en détail ces différents motifs.•
•
•
Aujourd'hui, tous les pays du monde disposent d'une aviation commerciale, car en plus d'être essentielle à l'économie, cette industrie permet également de faire flotter l'étendard national
à
l'étranger. D'ailleurs, il n'est pas surprenant qu'une des premières actions politiques d'un nouvel État est de créer une ligne aérienne nationale. Pourtant, le transport aérien est une industrie qui exige un apport financier considérable et une infrastructure technologique complexe. Certains États désirant faire partie intégrante de la communauté aéronautique négligent donc de notifier leur non conformité pour éviter d'inscrire un trop grand retard ou que leur fierté nationale n'en souffre trop. Toutefois, leurs conditions économiques ne leur permettent pas toujours d'être en position d'opérer une ligne aérienne. Le manque de ressources techniques fait en sorte que plusieurs disparités existent, comme par exemple: un encadrement administratif cohérent, une infrastructure aéroportuaire normale et un service du trafic aérien adéquat. L'acquisition d'appareils ultra modemes n'est évidemment pas une garantie de sécurité. Rappelons à cet effet que plus l'appareil est technologiquement avancé plus il nécessite une expertise technique qui est difficile à assurer. De plus, l'encadrement technique est coOteux et lorsqu'un État ne dispose pas de plus qu'un ou deux appareils, il lui est parfois difficile d'assurer une opération adéquate. Selon une étude, 1°" du parc mondial d'aéronefs est détenue par plus d'une centaine d'États2l• Il faut donc en conclure que la majorité des Étatsdu monde n'est pas dans une position pour développer ce type d'expertise. Il est également important de noter que les leaders de l'industrie aéronautique imposent leur technologie et leur savoir-faire
à
des États qui ne peuvent pas toujours suivre. Il est donc très difficile pour ces États de s'objecter àl'amélioration des normes intemationales en raison du fait qu'ils ne sont pas en mesure de s'adapter, étant donné leurs ressources Iimitées2T•
25Doc.Off.OACI, c-WP/10612,p. 2.
ZIDoc.Off.OACI, DGCAI97-Wpn,p.2.
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Un autre facteur qui influence un Étatàne pas notifier l'O.A.C.I., est celui que les priorités d'un État en voie de développement peuvent être très différentes de celles d'un pays développé. En effet, il est parfois difficile de justifier l'instauration d'un encadrement conforme aux normes prévues aux Annexes lorsque des problèmes plus dramatiques s'achament sur le pays. Certains besoins fondamentaux nécessitent une plus grande attention de la part du gouvemement que l'élaboration d'une structure d'enquête pour les accidents d'avion28f comme par exemple: le manque de nourriture, les soins de santé,
l'éducation. Certains États manquent de tout : personnel, ressources techniques, etc. Leur industrie aéronautique ne génère souvent pas assez de revenus pour permettre de financer une infrastructure administrative suffisante et les ressources disponibles sont plus souvent dirigées vers des problèmes plus urgents que l'application des normes prévues aux Annexes28.
Un autre phénomène important est celui des différentes tendances du marché dans l'industrie du transport aérien. En effet, la compétition accrue, la déréglementation, la privatisation et la globalisation sont tous des facteurs qui imposent des restrictions économiques sur les transporteurs. La survie des transporteurs aériens force même certains
à
se rationaliser jusqu'au point de mettre en danger la sécurité de leurs services30• De telles circonstancesjumelées
à
une infrastructure nationale déficiente peuvent s'avérer désastreuses. En effet, le respect par les transporteurs des règles de sécurité imposées par les normes intemationales ne peut se faire sans une supervision par l'administration nationale; si celle-ci est déficiente, il est alors très difficile d'assurer la sécurité dans le transport aérien. Sans surveillance de l'autorité civile de l'État, le transporteur sera plus enclin à couper les coûts reliés aux questions de sécurité, car ceux-ci sont ceux qui occasionnent le moins de difficulté face aux services offerts, jusqu'au moment où survient un accident fatal. Il est donc essentiel que21Doc.Off.OACI,Annexe13.
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l'industrie prenne conscience de sa responsabilité lorsqu'il s'agit du respect des normes de sécurité aérienne.
Finalement, il est importe de noter que l'O.A.C.I. a bien changé depuis sa création. À l'époque, vingt-six (26) pays en étaient membres et tous avaient une industrie aéronautique structurée. Aujourd'hui, avec cent quatre-vingt-trois (183) pays signataires de la Convention de Chicago, il est beaucoup plus difficile de trouver un terrain d'entente et une cohésion politique. En effet, lors de la modification d'une Annexe, les États participants aux discussions sont tous influencés par leur culture respective, leurs objectifs différents et leur niveau de développement économique; ce qui rend l'harmonisation des intérêts de plus en plus difficile à obtenir. L'appréciation et l'importance des obligations intemationales ne sont donc pas les mêmes pour tous les États. De plus, plusieurs mandats se sont ajoutés au rôle de l'O.A.C.1. depuis sa création, à
savoir : les appareils
à
réaction, les détoumements illicites d'aéronefs, la protection de l'environnement, la crise de l'énergie, la navigation par satellite, etc. Ces demiers représentent de nouveaux défis qui ont une importance différente pour chaque État31 et qui, par la même occasion, noient certains de ces États sous le nombre des préoccupations. Finalement, le manque de courage politique de la part de l'O.A.C.I., faceà
la détérioration de la situation, explique également en grande partie la situation désastreuse quant au respect des normes intemationales·.Le problème le plus criant est l'incertitude qui plane sur l'application réelle des normes intemationales. En effet, l'O.A.C.I. ne connait pas toutes les irrégularités aux Annexes et cette situation est d'autant plus grave puisqu'elle se produit
3DLlYANAGE S. O.Aviation SsfetyOversightAsaessment,(1996), Vol. XXI, Part Il,Annal Airand
SpaceLaw254,àla p. 235. [ci-aprèsUyanage)
31MILDE M.,Enforr:ement ofAwaoonSafetyStandatcls -PtObIems ofSafetyOversight
Abhandlungen, 1996,àlap.7. • Ibid.
•
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depuis déjà plusieurs années33• Le laisser-aller de l'O.A.C.I. face à l'attitude
désinvolte et irresponsable de certains États est amplifié par le fait que l'Organisation est au courant de cette situation depuis fort longtemps, mais demeure bien souvent inactive. Déjà en 1956, le Conseil de l'O.A.C.I. précisait:
IlReports (rom contracting States on the action theyare taking to give
effect to 1.C.A.
O.
Standards and recommended practice and procedure are unfortunately still incomplete although the situation is considerably better thana
few years ago34. IlPourrait-on affirmer que l'O.A.C.I. aurait négligé de prendre des mesures adéquates pour encourager les États
à
respecter leurs obligations intemationales? Nous croyons que oui, car le manque de suivi par l'O.A.C.I. fait en sorte que les États n'ont pas été incitésà
se conformer aux Annexes ouà
inscrire leurs différences quant
à
celles-ci; ce qui contribue directement à la quasi impossibilité de briser les habitudes des États en défaut.A
titre d'exemple, en 1990, l'O.A.C.I. a invité, par le biais d'une lettre, les États membres à inscrire leurs différences. Résultat: seulement cinq États ont répondu à cette demière35•
Cela démontre l'envergure du problème. En réalité, il existe une limite critique au nombre d'irrégularités procédurales que peut supporter l'efficacité des Annexes. Le danger survient lorsque cette limite critique est dépassée et que l'État n'est plus en mesure de respecter les normes intemationales de sécurité aérienne3l
• Actuellement, de nombreux pays ont outrepassé cette limite critique,
ce qui fait en sorte qu'une dangereuse incertitude règne dans l'application des normes intemationales prévues dans les Annexes de l'O.A.C.I. Cette incertitude a même poussé quelques États
à
réagir férocement pour éviter le pire.DDoc.Off.OAC.,A31-WPI56.
:1&Doc.Off.OAca,Doc.7636 (1956)àlap.3.
• RODERICKD. Van Dam. Recent Developments in Aviation SsfetyOvelSight •(1995),Vol.XX-l, Annal of AirandSpaceLaw,àlap.310. [ci-après Roderick]
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b - Réaction unilatérale
La deuxième partie de ce chapitre porte sur les différentes initiatives adoptées par certains États en réaction
à
l'incertitude résultant de l'application réelle de certaines normes intemationales établies par l'O.A.C.I. Nous aborderons dans un premier temps l'offensive américaine qui, malgré les critiques virulentes, créa l'étincelle qui mit le feu aux poudres. Nous traiterons également du programme européen qui se différencie beaucoup de celui des Américains et qui mérite une attention particulière étant donné sa cohésion avec le programme de l'O.A.C.I. Ces deux programmes sont d'une importance capitale, puisqu'ils touchent la majeure partie du trafic aérien dans le monde. Finalement, il est essentiel de faire un bref tour d'horizon des dispositions générales prévues dans les ententes bilatérales sur le transport aérien, et ce, afin de vérifier et d'évaluer l'attitude des États quantà
l'application réelle des Annexes.i - Initiative américaine
Chaque nation membre, ou non membre, de l'O.A.C.1. a créé généralement un ou plusieurs organismes ayant pour mandat d'administrer l'aviation civile sur son territoire national37• Depuis 1958, c'est en vertu du Federal Aviation Actque sont
nés les organismes responsables de l'aviation civile aux États-Unis. Cette loi a créé le Federal Aviation Administration (ci-après appelé le -FAA-) qui est responsable du volet technique de l'aviation civile aux États-Unis. C'est également en vertu de cette même loi que fut créé le Département fédéral des transports (ci-après appelé le -DOr), qui est responsable notamment, du volet politique et réglementaire de l'aviation, ainsi que l'organisme responsable des enquêtes sur les écrasements d'avion, le National Tranportation Safety Board (ci-après appelé le -NTSB-), lequel organisme est indépendant du FM et du
g WASSENBERGH, H., PrinciplesandPI8Ctices in Air Transport Regulation, Pari.,ITA, 1993,
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DOT".
Ces organismes couvrent donc la totalité de l'industrie du transportaérien domestique et intemational aux États-Unis. Ceux-ci sont également responsables de tous les transporteurs étrangers qui opèrent sur le territoire américain.
Le 24 août 1992, le FAA instaura le "Intemational Aviation Safety Assessment
Programme' (ci-après appelé -IASA-).- Ce programme a pour objectif de
s'assurer que chaque transporteur étranger opérant en territoire américain soit certifié selon des normes précises et que chaque État responsable dispose d'une autorité de l'aviation civile qui respecte et applique les normes intemationales prévues aux Annexes de l'O.A.C.1. Nous expliquerons maintenant les circonstances qui ont mené à l'adoption de ce programme ainsi que le fonctionnement de celui-ci. pour terminer finalement par une critique.
- Circonstances factuelles
Au début des années 1990. le FM subissait de fortes pressions de la part du Congrès et du public américain pour que celui-ci agisse à l'égard des transporteurs dangereux. L'opinion publique et politique était fortement influencée par une série d'accidents impliquant des compagnies aériennes étrangères qui opéraient aux États-Unis. Deux de ces accidents méritent d'être décrits dans le but d'expliquer les motifs du programme américain, mais également pour permettre d'illustrer certains de nos commentaires.
Tout d'abord, il
y
a eu l'affaire d'Aéromexico40• Le 31 août 1986, un DC-9 de la
compagnie aérienne Aéramexico amorçait son approche. en ILS.
à
l'Aéroport intemational de Los Angeles. Au même moment, un Piper PA-28 décollait de Tarrence en Califomie pour un vol VFR. Le Contr6le du Trafic Aérien {ci-après• JUGLART M&PONTAVICE E, Tt8itédedlOitaétiJn, Paris, 1989,Vol.. 1,à
ra
p.130. • Programme d'évaluationdera
sécurité dans ('aviation internationale.•
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•
appelé IlATCII) assurait alors une couverture radar des environs et suivait l'approche du OC-9 , mais n'avait cependant aucune idée de la présence du Piper. Une collision entre les deux appareils survint, les deux appareils s'écrasèrent au sol et plusieurs personnes périrent des suites de cet accident. Après enquête, le NTSB estima que les causes principales de l'accident étaient les suivantes : 1) un système de radar inadéquat, car celui-ci ne comprenait pas un système d'alerte lors de conflit de route; et 2) une procédure inadéquate causée par l'organisation du FAA4t•
Le deuxième événement est quant à lui survenu le 25 janvier 1990. Un Boeing 707 de la compagnie aérienne colombienne AVIANCA s'écrasa dans une région résidentielle de Long Island. Le Boeing 707, qui devait atterrir
à
l'Aéroport de JFK, avait été mis en attenteà
trois reprises par l'ATC pour une durée totale approximative d'une heure et dix-sept minutes. Lors de la troisième période d'attente, le commandant du Boeing avisa l'ATC qu'il ne disposait plus que de cinq minutes de carburant et qu'il ne pouvait plus rejoindre son aéroport de repli. L'appareil devait atterrir d'urgence. Il amorça son approche de l'aéroport, mais durant cette période, les quatre réacteurs cessèrent de fonctionner et le Boeing s'écrasaà
seize miles de l'aéroport causant ainsi la mort de soixante-treize personnes et en blessant sérieusement quatre-Yingt-une autres. Le NTSB répartit la responsabilité découlant de ('accident entre les membres d'équipage du Boeing et du personnel du FAA42• En effet, l'agence attribua ('accident
à
ladifficulté de l'équipage de communiquer clairement sa situation
à
l'ATC. De plus, ('administration déficiente du trafic contribua grandementà
l'accident, ce qui rendit le FAA en partie responsable pour ne pas avoir clarifié les procédures et la terminologie applicables dans ce genre de situation.40TOMPKINS G.N.-EnforcementofAviationSsfetyStandatrlS' (1995), Vol. XX-l, Annal of Air and SpaceLaw,à lap.321. [ci-après Tompkins)
4tNTSB. DCA86AA041A, -httpIlwww.ntsb.gov/.
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Malgré sa propre négligence, le FAA fait régulièrement référence
à
ces deux catastrophes aériennes lorsqu'il justifie la création de son programme. Évidemment, avant d'émettre notre opinion sur le sujet, nous devons faire une présentation du programme intitulé"International Aviation Safety Assessmenfdu FAA.• Programme d'évaluation de la sécurité intemationale du
FM
Comme État souverain, le gouvemement américain est en droit de décider qui peut, ou ne peut pas, opérer une route en provenance ou
à
destination des États-Unis43• Pour ce faire, le secrétaire du transport américain peut émettre unpermis d'opération à tout transporteur qui répond
à
une série de conditions prévues dans la Loi sur le transpor(A. À cet effet, rappelons que le gouvemement américain est tenu, en vertu de l'article 33 de la Convention de Chicago, de reconnaitre les certificats d'opération des États membres de l'O.A.C.I. respectant les normes intemationales établies par cet organisme45•Toutefois, la Convention de Chicago n'interdit pas
à
un État de s'assurer que les transporteurs opérant sur leur territoire respectent réellement ces normes. En effet, selon l'article 16, il est possible pour l'autorité nationale responsable d'inspecter les aéronefs et les certificats de tout appareil étranger qui se pose sur son territoire. C'est donc en vertu de ces dispositions que leFM
instaura son nouveau programme.En 1991, l'administration américaine initia une démarche de vérification. Cette demière avait pour objectif de visiter certains États qui avaient fait une demande d'opération aux États-Unis et d'évaluer si ceux-ci avaient la capacité d'assurer que leurs transporteurs respectent les normes de sécurité aérienne-. Satisfait des résultats de cette démarche, le
FM
établit officiellement, le 24 août 1992, le etSupra, note 16, Articles 1et11•.. U.S.. TranportationAct,49U.S.C.tvoirart.41302 (1).
•
•
•
programme intitulé Intemational Aviation Safety Assessment (ci-après appelé le -IASA-). Ce programme avait pour objectif de s'assurer que tous les transporteurs étrangers qui opèrent aux États-Unis soient certifiés correctement et que leur pays d'origine dispose d'organismes compétents pour administrer l'aviation civile, comme l'exigent les normes intemationales prévues aux Annexes de l'O.A.C.I.47•
Tel que nous l'avons mentionné précédemment, un transporteur étranger qui veut opérer aux États-Unis doit obtenir un permis d'opération. D'une manière générale, certaines conditions du OOr' doivent être remplies par le transporteur pour obtenir ce permis. L'une des plus importantes étant évidemment que le transporteur respecte les normes établies par l'O.A.C.I., en particulier l'Annexe 6G • Cependant, avant d'émettre ce permis, le DOT doit aviser le FAA
de cette demande, ce qui met en branle les étapes du programme IASA.
Le programme du FM comporte principalement deux étapes50• La première
consiste
à
évaluer la capacité de l'Autorité de l'Aviation Civile (-CM-), de l'État requérant,à
foumir une certification de navigation adéquate et que cet État soit en mesure de faire le suivi nécessaire. En d'autres termes, le FAA doit s'assurer que cet État dispose d'une structure administrative compétente pour surveiller et encadrer ces transporteurs nationaux. Si le FM considèreà cette étape que les capacités du CM sont déficientes, le FAA planifiera, avec l'accord de l'État requérant, une visite des installations du CAA sur le territoire national. L'évaluation de l'Autorité de l'Aviation Civile par le FM se fait généralement sur cinq éléments51 :• http;/IwwwJaa.gov/avr/afshome.htm• .., http;/Iwww.faa.gov/avr/afshome.htm.
• Transportation Regulation, 14 CFR Part 211 à 302. • Règlement duF.A.A.129C.F.R••partie1.
50MORRIS S. Dennis,TheHilloryandFutureof theChicagoConvention,1998.Vol. 12, 13,
Wint.f,AmericanBarAssociation.àfap. 17.
•
•
•
1 - Est-ce que IIAutorité de l'Aviation Civile a établi des règles qui respectent les standards de IIO.A.C.I.?
2 - Est-ce que Ilautorité responsable maintient une expertise technique ou les ressources nécessaires pour superviser llaviation civile?
3 - Y a-t-il un manque de capacité de la part de IIAutorité de l'Aviation Civile de certifier, superviser et d'appliquer les différentes exigences pour l'opération des transporteurs?
4 - Y a-t-il un manque dans les exigences dlentretien des avions?
5 - Est-ce que llautorité nationale maintient du personnel dlinspection entrainé convenablement comme l'exigent les standards de IIO.A.C.I.?
Naturellement, si le CM, suite au rapport de l'équipe d'inspection, répond correctement
à
ces exigences, le FAA fera une recommandation positive au DOT, qui émettra automatiquement le permis nécessaire pour opérer aux États-Unis. Si certaines anomalies sont décelées, la deuxième étape du processus est alors amorcée.Si le FAA considère que le CAA évalué ne répond pas à certains critères. une consultation entre les deux parties est proposée. L'objectif de cette consultation est de discuter des résultats de l'évaluation et de tenter d'élaborer une solution satisfaisante pour les deux parties dans le but d'en arriver
à
permettre aux transporteurs de continuer leurs opérations aux États-Unis. Un statut quo est naturellement imposé sur les opérations durant ces négociations52•Si
lesdifficultés ne parviennent pas à être résolues dans une période de temps raisonnable, le FM informe le DOT de la situation et recommande
à
celui-ci de refuser ou de retirer le certificat d'opération.Pour les soins de son programme, le FM établit trois catégories d'États, pour lesquelles elle recommande une solution au DOT:
1)
•
•
•
Catégorie 1 : acceptable, les CAA évalués ont la capacité et la structure suffisante pour assurer un encadrement efficace de leurs transporteurs. Lorsqu'un État reçoit cette cote, il peut obtenir les permis nécessaires du DOT.
2) Catégorie2 :conditionnelle, après évaluation certains aspects du CAA ne répondaient pas aux normes, mais suite aux consultations, la correction de ces difficultés est possible. Un statut quo des opérations du transporteur recommandé au DOT, mais sous haute surveillance du FAA.
3) Catégorie 3 : inacceptable, cette cote s'applique si l'État n'a pas développé une structure suffisante pour encadrer ses transporteurs et pour appliquer les normes de sécurité aérienne. Les opérations d'un transporteur qui aura reçu cette cote seront interdites aux États-Unis par le DOT.
Naturellement, le FAA considère qu'il peut réévaluer le CAA de ces États
à
partir du moment où il considère que ceux-ci ne répondent plus aux conditions d'opération. Jusqu'à maintenant53, soixante-dix-neuf (79) États, sur environ cent
vingt, ont été évalués.
Le programme prévoit également5' que le résultat des évaluations devra être rendu public55
, car il est du devoir du
FM
d'informer les citoyens américains dela situation pour que ceux-ci fassent un choix éclairé lorsqu'ils voyagent sur des vols internationaux. Le 2 septembre 1994, le secrétaire du DOT, monsieur Federico Pena, annonçait publiquement les résultats de l'évaluation du
FM-.
Sur les soixante-dix-neuf États évalués jusqu'à maintenant, onze se sont vus attribuer une cote catégorie 2, et 14 ont reçu une cote catégorie 3. En ce qui
5128décembre1997. M59 Fed. Reg. 173 (1994). 51U.S. Freedom Information Act.
51Pena F••Address. ForeignSafetyAssessmentNewsConference. Washington, 2 September
•
•
•
conceme les États ayant reçu une cote catégorie 3, l'évaluation du FAA démontre que les difficultés portent généralement sur le manque de législation adéquate (parfois inexistante), le manque de personnel qualifié et le manque de contrôle sur des points de réglementation de la navigation. Le secrétaire du DOT invitait d'ailleurs les Américains à éviter, autant que possible, l'utilisation des transporteurs d'un État ayant reçu une cote 3. La confonnité du programme du FM aux dispositions juridiques intemationales applicables en la matière (articles 1, 11, 16 et 3357) ne fait aucun doute. Toutefois, ce programme fut remis
en question par plusieurs auteurs.
• Critique
Le programme du gouvernement américain est, en effet, très controversé puisque celui-ci comporte plusieurs difficultés qui méritent dJêtre étudiées. Évidemment, les dispositions de la Convention de Chicago58 n'empêchent pas les États-Unis d'instaurer un programme de cette envergure. Toutefois, deux bémols doivent être misà celui-ci. Le premier conceme le procédé employé qui, selon certains auteurs, est des plus humiliants58• Le deuxième porte pour sa part
sur le fait que les États-Unis s'arrogent une compétence qui appartient normalementà l'O.A.C.I.
Il est évident que le programme américain a eu des conséquences bénéfiques comme celles d'avoir amélioré la sécurité aérienne au bénéfice de tous, d'avoir amorcé un processus de consultation et de coopération, et finalement, d'avoir offert d'aider l'O.A.C.I. à fournir une assistance techniqueeG• Il n'en reste pas
moins que, pour plusieurs, ('attitude du FAA est injustifiable.
57Suptanote16.
iiiIbid,articla1, 11, 16et33. 51Supra note,àlap.9.
•
•
•
Que les États-Unis entreprennent un programme dans l'intention de protéger sa population de certains transporteurs dangereux est des plus respectables. Pourtant, la dénonciation publique des États est-elle inacceptable? C'est l'État directement qui est visé par cette démarche et non les opérations des transporteurs. Il n'est donc pas surprenant que la réaction des États touchés fut plus virulente sur la dénonciation publique que sur le refus du permis lui-mêmeS', car cela affecte sérieusement leurs possibilités d'opération dans le reste du monde82• Il importe de souligner que le secrétaire du DOT a avisé les citoyens
américains de ne pas utiliser les transporteurs des États qui ont été mal cotés&1. Pourtant, un État peut se voir attribuer une cote 3 et avoir, malgré tout, un transporteur d'une qualité exceptionnelle"'. Il semble également que certaines cotes aient été attribuées sans que le FAA n'ait effectué de réelles visites sur le territoire, ce qui démontre certaines irrégularités ainsi qu'une attitude discriminatoire de la part des Américains. Il est donc possible que la déclaration publique soit, sur certains points, fondée sur des suppositions ou des irrégularitése5 et qu'un mobile différent motive cette politique. L'arbitraire de la situation ne fait pour nous aucun doute.
Le plus surprenant est que le FAA justifie son programme sur la base des circonstances entourant les accidents d'Avianca et d'Aéromexico; ce qui est très surprenant lorsqu'on constate que la Colombie et le Mexique ont tous deux reçu une cote 1 de la part du FAA·. Dès lors, quels pourraient être les motifs motivant la politique américaine? L'une des motivations derrière ce programme est possiblement d'affaiblir la compétitivité des transporteurs étrangers, car une telle restriction peut également avoir un caractère coercitif et de représailles
vis-IlJennison, supra note6,àlap.298. 12Malanik, supra note 8,àlap.127.
a Tompkins, note 40,àla p. 328•
.. Malanik, supra note 8. à lap.127. • Doc.Off.OACI,DGCA/97-IP/1tàlap. 2.
• Deplus,ilest ànoter que, dans les deux cas,leNTSB trouva le service du contr61e aérien responsable (ou enpartieresponsable),cetorganismeestgéréparle FM.
•
•
•
à-vis l'attitude d'un État17• Les États de l'Amérique Latine et des Caraïbes
touchés par cette politique croient fermement que le FAA a adopté cette politique pour protéger ses intérêts économiques au lieu de promouvoir la sécurité aérienne-. Si le FAA désirait réellement agir sur les transporteurs en infraction, il
n'aurait qu'à utiliser un moyen altematif, comme par exemple une pénalité de $50 000·. De plus, si le gouvernement considère que certains États ne peuvent assurer une navigation aérienne sécuritaire, pourquoi n'a-t-il pas tout simplement interdit à ses propres transporteurs d'opérer sur ces destinations? Il
y
a là une certaine forme de favoritisme qui laisse présager une tactique compétitive déloyale de la part des Américains; cette perception est d'autant plus justifiée en raison de la dénonciation publique70•Il est indéniable que le FM a une réputation de chef de file dans le domaine de l'aviation71
, mais sa politique ressemble plus
à
de l'abus d'une position dominanteoù la violation de certaines normes américaines est l'équivalent d'une violation d'une obligation légale intemationale. Le programme du FAA fait en sorte que les États-Unis s'arrogent une compétence qui normalement appartient à
l'O.A.C.I. En effet, comme le prévoit l'article 84 de la Convention de Chicago,les Américains auraient dO présenter leurs conclusions du programme du FAA à
l'O.A.C.I. et demander au Conseil d'agir en conséquence. La décision des États-Unis d'interdir leur espace aérien
à
un transporteur étranger aurait été, en bout de ligne, légitimisée par l'article 87. Toutefois, leur attitude a fait en sorte de créer un controle de facto du respect des normes de sécurité aérienne. Cette compétence est normalement attribuée à l'O.A.C.I. par le préambule et lesffT
zvuez,
MAREK, Intemational Air TransportLaw,Martinus Publischers, London, New York,1992,àlap.42. [ci-après Zylicz)
• FELDMAN M. Joan,SBeingtheUght,1996, Air Transport Worfd,àlap.37. [ci-après Feldman] • McDERMOrr M. T., 1993,vol.7, 13,AmericanBarAssociation,à lap.3.
M Il est même possible d'obtenirlesrésultats du programme du FM. sur leur système
téléphonique. Supranote68.
nLamajorité desappareils utilisés danslemonde sont construits aux États-Unis. Il est donc compréhensible quelaprésencedesAméricains, par l'entremisedeces différents intervenants. dans le monde, soit si importante. HENDRICKS W. R., Spring 1992, vol. 6, M, AmericanBar Association,àlap. 4.
•
•
•
articles 37 et 38 de la Convention de Chicago. Les États-Unis, étant signataires de la Convention de Chicago, doivent se plier, comme tous les États membres,
à
ces dispositions. Aucun État membre ne doit devenir le policier de l'industrie aéronautique72• Pourtant, cette attitude du gouvemement américain se retrouve
dans différents domaines". Il est inacceptable pour la majorité des États qu'un pays s'approprie, de force, les fonctions d'un organisme intemational74• Ainsi
toute tentative, non mandatée par l'O.A.C.I. pour imposer un standard de sécurité sur un État signataire, est injustifiée de par l'essence même de l'article 1 de la Convention de Chicago75•
ii - Position européenne
Comme nous l'avons mentionné précédemment, l'initiative américaine nlest pas isolée. Devant l'insécurité qui règne quant
à
Ilinobservation des normes de sécurité de l'O.A.C.I., une autre région du monde décida d'adopter une politique dans le but dlagir sur la question. Les Européens ont également adopté un programme de vérification, mais celui-ci est bien différent de celui des Américains.Malgré la compétence accordée par le Traité de Rome71
à
la Communauté économique européenne (ci-après appelée ·Communauté européenne-) dans le domaine de Ilélaboration des normes de sécurité aérienne, celle-ci apparut tardivement dans l'organisation européenne. Llorganisme européen responsable est le J.A.A. (Joint Aviation Authority). Le J.A.A. est né au début des années 1970 de la coopération entre plusieurs autorités aéronautiques nationales77• Cetorganisme est en réalité un simple rassemblement de différents e.A.A.
72Tompkins. Supra note 40. àlap. 322.
73Voir leur politique vis·à·vis le GNSS (CNSlATM).
14Uyanage. Supra note 30, à lap. 245.
15MORRIS, Supra note SO. à lap. 19.
71Doc.Off. TraitédeRome. Article75(c).
77L'objectif originaldecette coopération étaitdeformulerdesexigencesdenavigabilité conjointes pourlesprojets ConcordeetAirbus.
•
•
•
européens7l; n'ayant aucun statut juridique et qui adopte. par consensus. des
normes de navigabilité. communément appelées JAR (Joint Airworthiness Requirements). Le J.A.A. est associé à la C.E.A.C.N
(Conférence Européenne sur l'Aviation Civile) qui est composée de vingt-huit (28) États membres. Aujourd'hui, les JAR sont incorporés dans les lois de la Communauté européenneso• ce qui leur donne beaucoup plus de poids·1• La Commission européenne proposa demièrement l'établissement du E.A.S.A. (European Aviation Safety Authority) pour donner un certain statut juridique au J.A.A. comme le lui permet le Traité de Rome. Naturellement, étant donné la nature de la Communauté européenne, il fut plutôt difficile d'obtenir une certaine cohésion dans les politiques sur le transport aérien, mais en ce qui conceme la sécurité. tout a changé en février 1996.
- Circonstances factuelles
L'Europe possède un espace aérien très contingenté sur un territoire où le niveau de concentration d'habitants est très élevé. Une catastrophe aérienne est souvent plus dramatique en Europe qu'ailleurs sur la planète. Que IJon pense seulement au 747 d'El AI qui s'est écrasé sur un édifice d'Amsterdam ou
à
l'appareil d'Air Algérie en Angleterre. Mais clest un accident à l'extérieur du continent européen qui incita les États européens à élaborer un programme de supervision de la sécurité aérienne.
71Membre actuel du JAA - Allemagne. Autriche. Belgique. Chypre. Danemark. Espagne,
Finlande. France, Grèce, Hollande, Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Luxembourg, Malte, Monaco, NONège, Pologne. Portugal, République Slovaque, République Tchèque, Royaume-Uni, Siovenie, Suède, Suisse, Turquie.
71ARRIGONIN.,Join Aviation Authorities Development ofanInternationalStandardforSa'elyR
Regulations: ThefitStsteps arebeingtalcenbytheJAA.Airand SpaceLaw,Klugger, 1992, vol. XVII.àlap.120. [ci-jointArrigonq
• Conseildel'Europe. RèglementduConseil3922/91.
., Il faut toutefois prendre note queledélai d'adoptionesttrèslong et ralentit ('efficacitéde l'applicationdesJARs, MALANIK, Supranote8.àla p. 10.
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En effet, le 6 février 1996, un Boeing 757 de la compagnie aérienne Birgenair, immatriculé en Turquie, à destination de Frankfurt s'écrasa près de Puerto Plata en République Dominicaine. Ilyeu cent quatre-vingt-neuf(189) morts dont cent soixante-dix-neuf (179) Européens12• L'enquête de l'autorité dominicaine
responsable n'a toujours pas, àce jour, révélé les causes de la catastrophe. Il semble toutefois que le respect des normes de sécurité aérienne, établies dans les Annexes de l'O.A.C.I., aient été sérieusement négligéesll3• Depuis
longtemps, l'opinion publique européenne contestait sérieusementM la sécurité des appareils étrangers qui opéraient en Europe, mais il nJen reste pas moins que, c'est à la suite à cet événement que la Commission proposa une directive pour l'établissement d'un nouveau programme85•
- Programme du J.A.A.
Tel que précisé auparavant-, l'article 16 de la Convention de Chicago permet
à
un État européen d'inspecter tout appareil étranger qui se pose sur son territoire. C'est donc en vertu de cette disposition que le C.E.A.C. a amorcé la création d'un nouveau programme de vérification opéré par le J.A.A. Le 15 février 1996, le Parlement européen adoptait une résolution pour mettre en place le programme"Safety Assessment of Foreign Airerait" (S.A.F.A.). L'objectif de ce programme est de vérifier le respect, par les transporteurs étrangers qui opèrent en Europe, des normes intemationales établies dans les Annexes de ('O.A.C.I. et ainsi améliorer la sécurité des citoyens européens qui voyagent avec des transporteurs étrangers. Il importe de souligner qu'avec le troisième paquet17,
• NTSS· DCA96RA03O, htlp/Iwww.ntsb.govl.
D BEVEREN V T., Runter Kommen Sie Immer, campus VerlaQ, Frankfurt, New York, 1997,àla
p.263.
lMFefdman, Supra note68,àla p.37.
• GEISLER M., Safety Assessment of Foreign Aireraft in European Union, (1997), Vol. 12, '1, America" Bar Association,àlap"3"[ci-aprèsGeisler)
• Voiràlap. 21.
I fLetroisième paquet en vigueur depuis le 1erjanvier 1993estcomposédesrèglementsdu
