Etude préliminaire quantitative et qualitative sur la formation du prix des services délégués d'eau potable : contribution à une meilleure maîtrise du prix par les collectivités locales

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Etude préliminaire quantitative et qualitative sur la

formation du prix des services délégués d’eau potable :

contribution à une meilleure maîtrise du prix par les

collectivités locales

G. Fauquert, L. Guérin-Schneider

To cite this version:

G. Fauquert, L. Guérin-Schneider. Etude préliminaire quantitative et qualitative sur la formation du prix des services délégués d’eau potable : contribution à une meilleure maîtrise du prix par les collectivités locales. irstea. 2005, pp.76. �hal-02589501�

Ecole Nationale du Génie Rural des Eaux et des Forêts

Etude préliminaire quantitative et qualitative

sur la formation du prix des services délégués d'eau potable

-Contribution à une meilleure maîtrise du prix par les collectivités locales

Guillaume Fauquert, Lætitia Guérin-Schneider

Cahier N° 3 - Février 2005

Les Cahiers de Recherche GEA

Laboratoire Gestion de l'Eau et de l'Assainissement

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Etude préliminaire quantitative et qualitative

sur la formation du prix des services délégués d'eau potable

Guillaume Fauquert

, Lætitia Guérin-Schneider

Résumé

Le prix de l'eau et sa justification, pour les services délégués, sont depuis longtemps, en France, au centre de nombreux débats. Pourtant, sa définition n'est pas toujours claire ni uniforme, et les études réalisées sur ce sujet adoptent fréquemment un point de vue descriptif. Notre objectif est de parvenir à expliciter le processus de formation du prix de l'eau, dans la théorie comme dans la pratique, et d'en tirer les enseignements permettant une meilleure maîtrise du prix par les collectivités locales et un soutien à leurs consultants. Nous mettons donc à l'épreuve certains discours, comme celui mettant en relation le prix du service et la complexité technique de ce dernier. Devant l'incomplétude de la relation observée, la quantification de l'influence de la concurrence nous a paru pertinente. Ces deux points sont mis en lumière au travers d'analyses de bases de données, collectées depuis 1998. Nous nous sommes aussi intéressés à l'évolution du prix de l'eau et à l'adéquation de la formule de mise à jour du prix avec la structure des coûts rapportés au cours de l'exécution du contrat. Enfin, une approche des contrats-type de délégation de service public pour le domaine de l'eau potable ainsi qu'une observation de négociations lors de procédures de délégation nous a permis de dégager quelques recommandations issues de la pratique.

* _{Ce cahier de recherche a été conçu à partir des travaux de 1}ère _{année de thèse de Guillaume Fauquert, au}

laboratoire GEA, sous la codirection de Lætitia GuérinSchneider (GEA ENGREF) et de Michel Nakhla (CGS -ENSMP)

Les auteurs remercient la DGFAR (Ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pêche et de la Ruralité) pour le soutien apporté à cette étude, les membres du réseau "gestion des services publics" du Ministère de l'Agriculture, ainsi que l'ensemble des DDAF qui ont bien voulu transmettre des informations précieuses. Ils tiennent aussi à remercier l'équipe de Diadème Ingénierie, sans qui la collecte des données n'aurait pas été possible. Ils adressent leurs plus vifs remerciements à Serge Garcia, du laboratoire GEA, pour son aide précieuse sur les aspects économétriques. Ils remercient également la Direction de l'Eau du Ministère de l'Ecologie et du Développement Durable qui a appuyé financièrement l'observatoire sur la loi Sapin, ainsi que Frédéric Bonnet, du laboratoire GEA, pour sa participation et pour la tenue à jour des données de ce même observatoire. Enfin, l'aide de Matthieu Galaup de l'association Service Public 2000, ainsi que de quelques DDAF, a été primordiale à l'étude de terrains.

1 _{Laboratoire GEA-ENGREF, UMR G-EAU (Gestion de l'Eau, Acteurs, Usages), e-mail : fauquert@engref.fr} 2 _{Laboratoire GEA-ENGREF, UMR G-EAU (Gestion de l'Eau, Acteurs, Usages), e-mail : guerin@engref.fr}

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1 Introduction

La justification du prix est au cœur de nombreux débats sur la gestion des services d'eau. Il est naturel d'expliquer le prix d'un service par les coûts supportés (tâches d'exploitation, investissement et coût du capital). Pourtant, la théorie comme la pratique montrent qu'il n'y a pas forcément convergence entre le coût et le prix. Ce cahier étudie la question de la détermination du prix des services d'eau potable en délégation : le processus de formation du prix peut dépendre de considérations techniques qui conditionnent le coût du service, mais aussi des facteurs liés à la concurrence lors de la procédure de délégation de service public. Outre ces déterminants classiques du prix, il est intéressant de s'interroger sur le rôle d'autres facteurs de nature différente et notamment ceux liés à l'histoire du service et aux outils ou mécanismes de gestion mis en œuvre. Ainsi le contexte de négociation (construction des argumentaires), le recours à des modèles d'estimation des coûts ou au conseil, les dispositifs contractuels (fixation du tarif et de son évolution…) peuvent s'avérer prépondérants. Cette étude tient donc à mettre à l'épreuve ces différentes hypothèses sur les déterminants du prix, en essayant, suivant les cas, d'analyser leur impact quantitativement ou qualitativement.

Après avoir mis en lumière la difficulté de cerner la notion de prix de l'eau potable, nous déboucherons sur la définition que nous avons retenue et sur les hypothèses sur le processus de fixation du prix. Nous présentons ensuite les résultats de la première année de recherche3 en mobilisant d'une part l'analyse de deux bases de données et de l'autre des études de cas.

En effet, au niveau méthodologique, ces travaux mobilisent la théorie des contrats, des outils statistiques d'analyse de données et s'appuient sur une démarche de recherche-intervention (action menée sur le terrain pour observer et interagir avec les praticiens). Une première étude quantitative (analyse de bases de données rassemblées par le laboratoire GEA entre 1998 et 2004) a été lancée au titre de la première année d'étude afin de confirmer les liens entre les facteurs supposés et le prix constaté. En pratique, une base de données, issue d'une enquête menée en 2004 pour un retour d'expérience sur les "indicateurs de performance" a été mise à profit pour tester le lien entre complexité technique et prix. Une seconde base issue de l'observatoire des délégations (réalisé, en partenariat notamment avec les DDAF, pour le MEDD) permet de tester le lien avec certains facteurs de concurrence et de négociation. L'analyse des contrats-types et des études de cas complète l'approche pour une observation plus fine des autres mécanismes en jeu. Ces études, associant approche théorique, analyses statistiques et observations pratiques, nous permettront de déboucher sur des premières recommandations pour une meilleure maîtrise du prix par les collectivités.

Notre recherche a pour ambition de tester la dépendance du prix vis-à-vis de la complexité technique du service, et, en cas d'invalidation de cette hypothèse, de mettre en lumière le processus de fixation du prix de l'eau des services délégués afin d'apporter un soutien aux collectivités locales. Des éléments tels que le contexte de négociation entre la collectivité et les entreprises, le jeu de la concurrence (réelle ou potentielle), et l'histoire du contrat peuvent en effet influer sur le niveau de prix négocié, tout autant que la technicité du service.

3 _{La durée totale prévue de ce travail de recherche est de 3 ans}

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2 Hypothèses, problématique et méthodologie

2.1 Choix parmi les nombreuses définitions du prix de l'eau

2.1.1 L'équilibre financier d'un service d'eau potable : quel prix pour quelle prestation?

La notion de prix de l'eau peut présenter de nombreuses nuances, qui mesurent chacune cet élément selon un angle de vue différent. On pourra l'observer au travers de la facture globale, pour connaître le poids que cette facture représente sur les budgets d'un ménage, en prenant en compte toutes ses composantes, ou au travers du tarif, par exemple pour l'étude des questions de régulation de la consommation. Cependant, la convention de mesure du prix doit être adaptée à notre étude, et devrait représenter l'équilibre financier du contrat de délégation sur la durée de ce dernier.

La "part collectivité" (parfois encore appelée "surtaxe") a vocation à équilibrer le budget annexe du service d'eau de la collectivité. Ce budget finance la partie de la gestion du service que la collectivité a voulu garder à sa charge, à savoir, généralement, des investissements de renouvellement et d’extension importants, et l'amortissement des biens dont le renouvellement n'est pas à la charge du délégataire. Le tarif du délégataire, quant à lui, doit équilibrer la prestation globale sur le service, ce qui en théorie comporte une part de risques et périls, puisque la rémunération dépend de la consommation et du nombre d'usagers effectifs et que les charges subies effectivement ne sont pas déterminées ex ante. Nous verrons ainsi comment ce dernier tarif résulte d'un consensus entre le délégataire et la collectivité.

2.1.2 Les conventions de présentation ou de mesure du prix

2.1.2.1

Composantes de la facture

La facture présentée à l’usager a schématiquement la forme suivante :

Tableau 1 - Composition de la facture d'eau

Part fixe Part variable

Part délégataire x x

Part collectivité x x

EAU

préservation des ressources en eau (AE) x

Part délégataire x x

ASSAINISSEMENT _{Part collectivité x x}

FNDAE : Aide au développement des réseaux ruraux x

TVA 5,5%

Voies Navigables de France x

Chaque part (collectivité ou délégataire), pour chaque compétence, comporte une partie fixe forfaitaire applicable à chaque facture, et une partie variable, définie comme prix au mètre cube consommé mesuré. Ces montants sont majorés par des taxes définies à un niveau supra-local. Des éléments supplémentaires peuvent venir se greffer à cette facture, selon le contrat et les décisions de la collectivité, comme la location du compteur ou les frais d’accès au service. Ainsi, le prix à payer par l'usager pour le service d'eau et

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d'assainissement est le montant affiché au bas de cette facture. Cependant, l’échelle pertinente d’observation du prix, pour notre étude, n’est pas au niveau de l’usager, mais bien au niveau de la collectivité ou du service. De surcroît, seules les composantes variant localement sont primordiales, la part de taxes et redevances étant justifiée à l’échelle du bassin versant ou du pays. En conséquence, nous ne prendrons en compte, par la suite, ni la partie dévolue à l'agence de l'eau (préservation des ressources en eau), ni celle des autres taxes et redevances. La part collectivité, quant à elle, est directement liée à la gestion passée du service (son endettement) et, le cas échéant, aux prestations que la collectivité assure, car elle est contrainte par des normes budgétaires strictes. Ainsi, cette part peut être expliquée beaucoup plus simplement que celle du délégataire.

2.1.2.2

Le tarif

Le tarif permet ainsi d'avoir une vision orientée vers le consommateur - usager : il définit le montant de la facture revenant au délégataire que doit régler l'usager. Ce tarif se doit d'être non discriminatoire, et est adapté au service en fonction de la politique de variation de la facture de l'usager relativement à la consommation en eau. Il est composé d'une part variable fixe forfaitaire, qui reste plus un instrument de réduction de la part variable qu'un recouvrement des coûts fixes du service, et d'une part variable, sur laquelle beaucoup de responsables de services publics communiquent. Si cette définition est la manière la plus précise de parler du prix, étant donné qu'il est défini ainsi dans les contrats de délégation, elle devient la moins simple dans l’optique d’un rapprochement de cette notion de prix avec une prestation : elle ne permet pas d'avoir un point de vue relatif au service de l'eau dans son ensemble, c'est à dire au service rendu par le délégataire à la collectivité. Cette mesure est de surcroît difficile, car il existe une multitude de manières de définir un tarif : avec ou sans part fixe, la tarification se faisant par tranches définies différemment pour chaque service (fréquemment par critère de diamètre de compteur et/ou de volume vendu), et la part proportionnelle augmentant progressivement ou dégressivement avec les volumes vendus.

2.1.2.3

La facture pour une consommation de 120 m

Le volume de 120 m3 _{correspond à la consommation d'un usager domestique, il est défini par l'INSEE} comme référence légale4. Ainsi, la définition du prix en tant que part délégataire de la facture 120 m3 ne nous renseigne pas sur le prix moyen pour un usager domestique de la collectivité (la consommation moyenne du service n'étant pas la consommation moyenne nationale), ni sur la recette globale du délégataire. En effet, la répartition des usagers selon le volume consommé et les disparités de définition du tarif peuvent perturber cette mesure de la recette. Cette notion de prix n'est donc pas extrêmement précise, et ne pourrait convenir que si la consommation domestique moyenne s'approchait des 120 m3_{, avec une} tarification uniforme.

4 _{Journal officiel "Lois et Décrets" du 29 novembre 1995, p. 17473}

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2.1.2.4

La Recette du délégataire

La recette du délégataire (produits de travaux exclusifs exclus) mesure le paiement du délégataire en retour d'une certaine prestation, définie par une responsabilité et un engagement (objectifs et pénalités). La recette unitaire du délégataire (i.e. recette par unité de volume vendu, en €/m3_{) est ainsi une valeur} intéressante, car elle supprime les effets d’un partage du prix relatif à une prestation sur un ensemble plus ou moins large d’usagers à consommations hétérogènes, et reste meilleure que la définition par le tarif ou par la facture 120 m3_{, dans la mesure où elle mesure le prix d'un service rendu.}

Cependant, cette recette évolue au cours du temps sous l’effet de l’évolution démographique et de celle des consommations, mais aussi parce qu’elle est indexée sur l’inflation de certains "coûts de production". Ce n'est donc qu'une photo, en comparaison avec le déroulement du contrat sur sa durée.

2.1.2.5

La Recette du délégataire sur la durée du contrat

Une extension de cette notion de recette pourrait être la recette annuelle moyenne sur la durée du contrat. La recette du délégataire est un indicateur de prix, mais elle devrait être associée à la date de mesure, à la durée de validité de la recette, ainsi qu'au taux d'évolution annuel de la rémunération.

Si l'objectif est de mesurer la productivité du service, à savoir une prestation rapportée à un prix, il est de mise d'observer l'équilibre du contrat sur la durée, c'est à dire la recette prévisionnelle du service sur la durée du contrat. Etant donné que l'extrapolation sur le futur est difficile, et qu'il est difficilement concevable de n'étudier que des contrats échus (changements de réglementation), la meilleure mesure que nous pourrons faire est la recette initiale du contrat ou la recette à un instant précis, qui sont des mesures instantanées, que nous pourrons étudier en prenant en compte la durée depuis signature du contrat, la durée restante d'ici l'échéance du contrat, et l'évolution moyenne annuelle depuis son début. La quantité de service rendu pouvant être représentée par le volume consommé, nous étudierons la recette unitaire du délégataire (recette/volume).

2.1.3 Qui fixe le prix de l'eau ?

Le prix de l’eau est déterminé par le tarif, qui lui-même est fixé par un contrat, comme nous l’avons vu. Les modalités d’attribution du contrat sont précisées par la loi "Sapin" de 1993, qui définit des conditions de mise en concurrence strictes. Cette procédure débouche, au terme du processus, sur la désignation d’un délégataire par la collectivité, sur la base d’un contrat précisant les conditions d’exploitation du service, à savoir les obligations et les droits des deux cocontractants.

Les mises en concurrence pour l’affermage des SPIC d’eau et d’assainissement français sont obligatoirement faites selon une procédure légale d’appel d’offres. Cette procédure se décompose en plusieurs étapes, séparées par des délais stricts (cf. figure 1).

Les délégataires présentent donc une offre comprenant un tarif, et c’est lors de la phase de négociation que ce tarif est discuté, en relation avec les contraintes du cahier des charges dossier de consultation sur le

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délégataire. C’est à l’issue de ces négociations qu’un accord est conclu5_{. Ainsi, c’est la collectivité qui} décide en partie du prix de son service, qui, si toutes ses "menaces" (notamment celle du retour en régie) sont mises en œuvre, ne devrait théoriquement pas dépasser celui de la régie. Cependant, en admettant que l’expertise et l'organisation des délégataires leur permettent d’être plus productifs que la collectivité (mutualisation de charges de personnel, du parc de machines, bénéfices financiers…), cette dernière ne pourra pas forcément bénéficier de la totalité de ces gains de productivité, selon la concurrence effective dont elle disposera. Ainsi, dans une certaine mesure, la collectivité décide de son prix, mais sa marge de décision reste limitée par les références de comparaison offertes, notamment par la concurrence.

Figure 1 - Les étapes de la procédure Sapin (Bonnet, Breuil, Guérin-Schneider 2003)

Obligation de consultation préalable de la Commission Consultative des Services Publics Locaux (CCSPL) pour les communes dépassant 10000 habitants, ou pour les EPCI de plus de 50000 habitants. [loi du 27-02-2002, applicable à partir du 28-02-2003] et du comité technique paritaire [loi du 26 janvier 1984]

Délibération sur le principe de la délégation Constitution de la COP

Avis de publicité

Clôture de réception des candidatures

Ouverture des plis - Examen des recevabilités des candidats Liste des candidats admis à présenter une offre

Envoi aux candidats retenus des dossiers Ouverture des plis

Examen des offres - Rédaction d’un avis Négociation libre avec une ou plusieurs entreprise(s) Saisine de l’assemblée sur le choix retenu Délibération sur le choix

Signature du contrat Choix du délégataire Avis de la COP et négociations Réception et analyse des offres

Décision sur le principe

Publicité

Recueil des offres de candidature

1 mois

15 j

2 mois

Rapport de présentation sur le choix du mode de gestion

En revanche, il peut arriver que le passage en régie ne soit absolument pas envisagé par la collectivité, pour des raisons de complexité du service, par exemple, ce qui diminue d’autant sa capacité de limitation du prix. L’information détenue par le délégataire sur le service peut s’avérer très importante dans la mesure où elle permet une évaluation des coûts de la régie, et où l’asymétrie d’information entre candidats peut avantager le délégataire sortant. La collectivité n’est donc pas totalement maître de son prix, et le processus de décision actuel ne permet d’arriver qu’à un consensus plus ou moins équilibré avec le délégataire.

5 _{La procédure peut aussi être déclarée infructueuse et déboucher sur une négociation avec un délégataire invité,}

ou sur un retour (ou prolongement) en régie. Ce cas est rare, mais représente une menace pour les délégataires lors de la négociation. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

2.1.4 Conclusion

La définition du prix de l'eau que nous adopterons sera celle qui traduit au mieux l'équilibre financier du contrat sur le périmètre du service délégué. C'est logiquement la définition permettant d'établir un lien direct avec les coûts qui convient le mieux. En tenant compte des contraintes de mesure, nous avons choisi la recette totale unitaire du délégataire comme définition, afin d'exprimer cette recette de manière relative et de rendre possibles les comparaisons. En revanche, s'il est impossible d'obtenir des données sur la recette du délégataire, nous utiliserons alors la part délégataire pour une consommation de 120 m3 à la place de cette mesure. Puisque nous ne pouvons pas observer l'équilibre du contrat sur la durée, nous essaierons également de distinguer les mécanismes de fixation initiale du prix et ceux d'évolution du prix.

2.2 Observatoires et données disponibles sur le prix et son évolution

De nombreuses études ou observatoires sont disponibles sur le sujet du prix de l'eau. La majeure partie d'entre eux est axée sur le prix perçu par les usagers et sur la facture globale du service d'eau, parfois assainissement compris, pour la consommation standard de 120 m3_{. Ces études sont effectuées notamment} par les Agences de l'Eau (cf. §2.2.1) et par l'IFEN (cf. §2.2.2). Il existe aussi quelques publications sur la tarification. Des rapports très critiques ont été rédigés par la Cour des Comptes sur les dysfonctionnements des services d'eau et d'assainissement dressant des bilans de la politique de gestion de l'eau française, nous en ferons ensuite brièvement la synthèse. En outre, l'analyse des services nécessite parfois des ouvertures à l'international, pour comparer, entre autres, les différents modes d'organisation. Enfin, nous verrons quelles études économétriques ont été réalisées sur le sujet des déterminants du prix de l'eau, ou sur les influences sur le choix du mode de gestion.

2.2.1 Les études des agences de l'eau

Ces études (AEAG 2003, AEAP 2001, AESN 2003, …) sont orientées à des fins de communication vers les usagers des services d'eau et d'assainissement du bassin. Elles distinguent donc généralement plusieurs territoires, sur lesquels des statistiques descriptives du tarif ou de la facture 120 m3 _{(en distinguant} eau potable, assainissement, et taxes et redevances), ainsi que de leur évolution, sont présentées. Ces études locales descriptives sont complétées par des enquêtes à un niveau national.

Tableau 2 - Aperçu des valeurs présentées dans les observatoires du prix de l'eau des agences de l'eau

AE Définition du prix Valeur Evolution Variabilité du prix Date Publication

prix moyen total pondéré par la population (y compris

assainissement, taxes et redevances) pour l'usager

consommant 120 m3 2,93 €/m3 +3,5% depuis 1998, inflation prise en compte, soit +1% par an environ 82 % de la pop. entre 2,1 et 3,8 €/m3 Seine Norm andie

prix moyen hors taxes pour le service de

distribution d'eau potable

pour l'usager consommant 120 m3 1,21 €/m3 +2% depuis 1998 (pas de prise en compte de l'inflation) 88 % de la pop. entre 0,8 et 1,6 €/m3 01/2002 http://www.e au-seine-normandie.fr/ scripts/3_inte rlocuteurs/Co llectivites/Pri x_de_leau/3b 1a1.htm CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

AE Définition du prix Valeur Evolution Variabilité du prix Date Publication prix moyen total (y

compris assainissement, taxes et redevances) pour l'usager consommant 120 m3 2,68 €/m3 +2,3% depuis 2001 de 2,44 € en 1997, à 2,68 € en 2002 prix moyen pour le

service de distribution

d'eau potable pour l'usager consommant 120

m3

1,09 €/m3 _{Non disponible}

2002 Plaquette,₂₀₀₃

prix moyen total (y

compris assainissement, taxes et redevances) pour l'usager consommant 120 m3 2,83 €/m3 _{1992 à 2,83 €}de 1,79 € en en 2003. A dou r G ar onn e

prix moyen pour le

service de distribution

d'eau potable pour l'usager consommant 120 m3 1,16 €/m3 _{Non disponible} Non disponible 2003 site web : http://www.e au-adour-garonne.fr/int erimages_pri x_eau_f.html

prix moyen total (y

compris assainissement, taxes et redevances) pour l'usager consommant 120

m3

3,17 €/m3 _pour

les services d'eau et d'assainissement (3,32 €/m3 _{sur le}

littoral) 1,14 €/m3 _pour

les services sans assainissement de 2,42 à 3,17 €/m3 _depuis 1994 +2,9 % depuis 2002 plus bas : 1,11 €/m3 plus haut : 5,79 €/m3 56% des communes > 3€/m3 37% des communes > 3,5€/m3 7% de la population < 2,5 €/m3 43 % de la population entre 2,5 et 3 €/m3 . prix moyen pour le

service de distribution

d'eau potable pour l'usager consommant 120

m3

1,15 €/m3 _{Non disponible Non disponible}

2003 Plaquette

prix moyen total (y

compris assainissement, taxes et redevances) pour l'usager consommant 120

m3

3,28 €/m3

1,20 €/m3 _pour

les services sans assainissement +3,3% depuis 2003 +19,7% en 10 ans, inflation prise en compte prix de 1,02 à 6,84 €/m3 ecart-type de 0,80 €/m3

6% des communes soit 0,36% de la pop. < 1,5 €/m3 85% de la pop. entre 2,5 et 4 €/m3 6% de la pop. soit 7% des communes > 4€/m3 Art ois Picardie

prix moyen pour le

service de distribution

d'eau potable pour l'usager consommant 120

m3

1,20 €/m3 _{Non disponible Non disponible}

1er semestre 2004 Plaquette CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

Le prix moyen pour le service de distribution d'eau uniquement, et pour une consommation de 120 m3 par an, semble ainsi être légèrement supérieur à 1,1 €/m3 _{sur l'ensemble du territoire français en 2003.}

L'agence de l'eau Seine Normandie, pour son enquête 2002, ajoute une différenciation selon le mode de gestion et le regroupement en intercommunalité. Elle explique que l'exploitation en délégation correspond à une hausse de prix de 0,15 à 0,45 €/m3 _{TTC par rapport à la régie, et que les communes regroupées ont un} service d'eau potable plus cher de 0,08 à 0,33 €/m3 _TTC.

2.2.2 IFEN : les études sur le prix de l'eau

L'institut Français de l'Environnement publie fréquemment (tous les 5 ans) des études concernant l'économie des services d'eau et d'assainissement. Les dernières en date (IFEN 2004, IFEN 2003) effectuent un bilan à l'échelle communale de nombreux éléments relatifs aux services d'eau : la ressource, la consommation d'eau, les différents modes de gestion, les infrastructures et le prix des services. Elle expose, sur la base de la facture moyenne 120 m3 _{eau et assainissement, les disparités régionales françaises, et} distingue les prix par type d'organisation (intercommunalité), par origine de ressource et par type de traitement, selon la longueur du réseau ou le fait que la commune soit touristique ou non. La base de données issue des études de l'IFEN est souvent utilisée pour les études sur le domaine de l'eau.

Quelques résultats de cette étude sont présentés ci-après :

Tableau 3 - Synthèse des données IFEN sur l'année 1998, pour une consommation de 120 m3 _{par an}

Prix Valeur Variabilités

prix moyen toutes activités

confondues et toutes taxes incluses 2,54 €/m3

région la moins chère (Auvergne) : moyenne de 1,93 €/m3

premier décile proche de 0,46 €/m3 région la plus chère (Bretagne) :

moyenne de 3,07 €/m3

dernier décile proche de 4,60 €/m3

prix du service d'eau potable pour les communes ne disposant pas

d'assainissement collectif

1,33 €/m3 _{HT soit 1,44 €/m}3

Taxes et redevances incluses

région la moins chère (Franche Comté) : moyenne de 1,02 €/m3

région la plus chère (PACA): moyenne de 2,22 €/m3

prix du service d'eau potable toutes

communes confondues 1,30 €/m3 non disponible

Tableau 4 - Moyennes de prix selon certaines catégories de communes (IFEN, données 1998) Critère Catégories Prix du service d'eau potable (€/m3

pour une consommation de 120 m3₎

< 60 m/abonné 1,27

Longueur de réseau par abonné _{> 60 m/abonné 1,50}

Total 1,30 Non touristique 1,18 Tourisme _{Touristique 1,28} Total 1,19 CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

2.2.3 La DGCCRF : évolution des prix de l'eau

Cette étude (DGCCRF 2001) a été produite à partir d'un échantillon de 738 communes relativement urbaines, non représentatif de la population nationale. Elle met l'accent sur 3 conclusions principales.

Premièrement, il existerait une différenciation géographique des services, selon l'endroit, les conditions d'accès au service, le traitement effectué sur l'eau potable ou sur les eaux usées, prenant ainsi pour hypothèse une couverture des coûts par les recettes du service. Les écarts de prix relativement à la taille des communes seraient ensuite approximativement invariables entre 1991 et 2000. Enfin, ces études mettent en évidence l'influence du mode de gestion sur le prix de l'eau, on constate que les services délégués sont plus chers (+16%) que les services en régie (et +5% par rapport à la moyenne globale), sans pour autant en connaître la raison. La part fixe du tarif semble en outre élevée dans les petites communes. La DGCCRF a constaté un prix de 2,70 €/m3 _{en 2001 et extrapolé un prix pour 2003 de 2,80 €/m}3_.

Ces résultats ont été précédés par une enquête similaire (DGCCRF 1999) sur l'évolution du prix sur la période 1991-1997, qui montre un prix moyen du mètre cube de 2,56€ TTC (dans une fourchette allant de 0,73 à 5,17 €/m3). De façon générale, selon cette enquête, la part fixe représente en moyenne 17% du prix du mètre cube facturé à l'usager, soit 0,21 €/m3 _{en moyenne. Sur la base d'une facture de 120m}3_{, la DGCCRF} identifie les postes suivants :

- part fixe : 25,15 € - consommation : 104,55 € - redevance prélèvement : 5,18 €

- autres (VNF, FNDAE, TVA) : 12,80 €.

Le total de la part eau potable d'une facture moyenne (120 m3_{) était ainsi de 148 € en 1998.}

2.2.4 L'indicateur SPDE

L'indicateur SPDE relève les hauteurs de chaque part du prix des services d'eau, à partir d'une grande part des communes de plus de 10 000 habitants en gestion déléguée. Cet indice, à publication mensuelle, est disponible avec 4 mois de retard. Ses récentes évolutions sont détaillées dans le tableau ci-dessous.

Tableau 5 - Evolution de l'indicateur SPDE, en €/an pour une consommation de 120 m3 Date de Publication 30/6/1999 30/6/2000 30/6/2001 30/6/2002 30/6/2003 30/6/2004 Organismes Publics 65,48 66,40 67,89 68,74 63,67 62,83 Assainissement 120,09 121,78 123,21 126,12 130,00 133,24 Eau 154,66 156,48 159,96 162,26 165,12 168,21 Eau en €/m3 1,289 1,304 1,333 1,352 1,376 1,402 Total 340,23 344,66 351,06 357,12 358,80 364,28 CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

2.2.5 La tarification

Les études des années 1990 sur la tarification (réalisées par D. Ballay et P. Boistard) ont été récemment remises à jour par le Cemagref (Montginoul 2004). Cette nouvelle étude prend en compte les parts d'eau potable et d'assainissement. Mêlant description et analyse statistique, ce rapport met le doigt sur la structure de la tarification (simple, paliers décroissants, complexe, paliers croissants, forfait). Elle débouche sur une classification des communes :

− Communes sans assainissement collectif, fréquemment de petite taille : tarification binôme simple ou par paliers décroissants

− Communes avec assainissement collectif :

− à fort taux de population saisonnière : binôme ou, pour les petites collectivités, par paliers croissants, pour les grosses collectivités, par paliers décroissants

− sans population saisonnière : tarification simple

Le tarif moyen annuel de l'eau (incluant la totalité de la facture) est décrit comme suit :

p

=

31

+

1

,

36

⋅

V

Cette étude montre un panorama des différentes possibilités de tarification et de l'usage qui en est fait, mais ne permet pas d'analyser le secteur de l'eau d'un point de vue institutionnel ou économique.

2.2.6 Les rapports de la cour des comptes sur les services d'eau et d'assainissement

L'eau courante est un produit qui coûte, en moyenne, plus de 300€ par an à chaque usager (assainissement inclus). Ce prix peut sembler raisonnable au regard du service rendu, mais ce chiffre moyen ne rend pas compte des variations que peut connaître ce prix à l'échelle nationale. Dès 1997, la Cour des Comptes, dans son rapport sur la période 1990-1995 (Cour des Comptes 1997) avait observé que la maîtrise des services d'eau par les collectivités n'était pas complète, car elles ne se donnaient pas suffisamment les moyens, pour le cas de services délégués, du contrôle du fonctionnement de leur service. Leur rapport de décembre 2003 (Cour des Comptes 2003) souligne l'évolution des services d'eau : "jusqu'en 1980, la délégation est souvent le moyen de se décharger d'une gestion sans se préoccuper des conditions d'exécution du service public" ; suit une période pendant laquelle les élus sont plus attentifs à leur service, pour une raison d'augmentation du prix ou de nouvelles contraintes environnementales. La Cour des Comptes remarque que les collectivités se donnent progressivement les moyens du contrôle de la qualité de leur service. D'autres points positifs sont mis en lumière : la mise aux normes des services, la restructuration de nombreux services sous forme d'intercommunalités, et l'information des usagers et de la collectivité au travers des comptes rendus annuels et de la normalisation de la facture d'eau. Le bilan de la Loi Sapin reste positif, au niveau de la concurrence, de la modération de la hausse des prix, ainsi que de la limitation de la durée des contrats.

Cependant, les efforts resteraient à poursuivre, au niveau de l'information de la collectivité sur son service, en délégation, ainsi qu'au niveau du contrôle de la performance du service pour la justification d'un niveau de prix. On note aussi que l'organisation territoriale de ces services est encore trop dispersée. Les

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moyens de contrôle de son service par la collectivité, indispensables à la maîtrise de dérives injustifiées des charges, ne sont pas toujours mis en œuvre ou ne sont pas correctement structurés (relation entre services technique - financier - juridique) pour assurer leur fonction. Un meilleur contrôle permettrait une amélioration de la position des collectivités lors de la révision des contrats.

Les juridictions financières ont voulu observer la maîtrise du prix de l'eau et la justification de ses composantes, ils se sont heurtés à la "complexité de la facture d'eau", et ont constaté que la structure des coûts est très mal connue des collectivités. La cour des comptes souligne un prix de l'eau peu compréhensible, dépendant des conditions d'organisation des services (intercommunalité), et du mode de gestion.

Elle dénonce aussi les travaux que le délégataire sous-traite, sans aucune mise en concurrence préalable, à une filiale de son groupe (entreprise "liée" 6_{) et la non obligation de publicité pour des marchés de montant} "réduit" (les seuils restent relativement élevés, de l'ordre du million d'euros7). Ainsi, l'attribution de ces marchés ne se fait pas forcément au prix le plus bas, du fait de la législation moins contraignante pour les sociétés privées que pour les collectivités.

Il existerait enfin des clauses contractuelles faisant augmenter le prix sans pour autant incrémenter le service à l'usager, ou sans relation avec les coûts subis pas le délégataire : la formule d'indexation peut être inadaptée à la structure réelle des coûts, le poste personnel pouvant être largement surévalué. La partie fixe devrait aussi être d'autant plus grande que la durée est longue, ce qui n'est pas le cas partout. Des clauses de renégociation du prix, en cas de baisse du volume consommé sont aussi parfois appliquées, ce qui peut être assimilé à des clauses de protection du chiffre d'affaire.

La fin de contrat est aussi un facteur fondamental de concurrence pour la procédure de délégation suivante : les conditions de reprise des compteurs, et des ouvrages en général, créent des surcoûts pour le délégataire suivant, et empêchent un retour éventuel en régie, le montant à investir étant trop important. Les remises de documents sont tout aussi prépondérantes pour exploiter de nouveau le service en partant d'une connaissance précise. Ainsi, de nombreuses critiques ont été formulées au cours de ce rapport sur le cas des services d'eau et d'assainissement français.

2.2.7 Les comparaisons internationales

L'enquête NUS Consulting sur le prix de l'eau en 2003 compare les prix de l'eau à un niveau européen. Elle se base sur la moyenne des prix pour une consommation de 120 m3 _{(taxes et redevances comprises)} dans les 5 plus grandes villes de chaque pays. Une telle comparaison est très difficilement exploitable. Cette enquête place le prix moyen (sur les 5 plus grosses villes) français en 5ème _{position derrière l'Allemagne, le}

6 _{selon la loi du 11 décembre 1992 sur les procédures de passation de certains contrats dans les secteurs de l'eau, de}

l'énergie, des transports et des télécommunications, transposant la directive européenne n° 90/531/CE dite des "secteurs exclus", et en application de la loi n°97-50 du 11 décembre 1997 et du décret n° 98-113 du 27 février 1998

7 _{pour les contrats de travaux définis dans les articles 11 et 27 du décret du 3 août 1993, le seuil est de 4,88M€}

selon l'article 4 de l'arrêté du 9 février 1994 (modifié par l'arrêté du 22 avril 1998). Pour les contrats de services ou de

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Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. Cette étude conclut aussi à des disparités faibles du prix en France, ce qui n'est pas vraiment le cas : le prix peut varier du simple au décuple.

CD Consultants et DE Conseil (CD Consultants et DE Conseil 2003) ont aussi mené une comparaison internationale, mettant beaucoup plus en avant la complexité du problème du renouvellement, ainsi que des aspects de régulation, de réglementation ou de financement. Ce rapport comparant les pratiques dans 5 pays permet de déboucher sur des recommandations : il préconise un retour d'expérience plus complet, des objectifs de gains de productivité, une mutualisation accrue et facilitée, et enfin l'association de plusieurs outils de financement différents, dans l'objectif de l'amélioration de la gestion du renouvellement

Enfin, une étude autrichienne (Schönbäck 2003) détaille la situation française et d'autres pays européens, du point de vue concurrentiel, sur des aspects de régulation, mais aussi sur la qualité des eaux, l'investissement, les prix, la transparence et la protection de la ressource, fournissant ainsi un comparatif très détaillé de nombreuses situations européennes.

2.2.8 Les études économétriques

Une étude (Carpentier et al. 2003) du LEERNA (Laboratoire d'Economie de l'Environnement et des Ressources Naturelles, Toulouse) étudie les effets de sélection liés à la délégation de service public, c'est à dire qu'un service plus complexe pourra avoir plus de chances d'être délégué, ainsi que ceux liés à la localisation géographique des services, ou plus précisément à la concentration locale en régies et en services délégués. L'objectif est d'arriver à expliquer les 0,33 €/m3 _{séparant les services délégués de ceux en régie,} sur une partie de l'échantillon IFEN-Scees de 1998. Les principales conclusions de cette étude sont novatrices : pour les petites communes, elle montre que les abonnés des petites communes paient en moyenne 12,3% plus cher pour le service d'eau potable en gestion publique qu'en gestion privée, tous effets de sélection pris en compte. En outre, les petites communes en gestion privée paient leur service 15,0% plus cher que si elles avaient été en gestion publique, et les petites communes en gestion publique n'auraient payé que 8,9% plus cher si elles avaient choisi la gestion privée. La faible concentration de régies autour du service favorise une absence de concurrence pour les délégataires privés, ce qui augmente le prix des services délégués toutes choses égales par ailleurs. Les résultats sont similaires mais moins robustes pour les grandes collectivités.

Le laboratoire ATOM (Analyse Théorique des Organisations et des Marchés, Paris) a aussi publié une étude (Saussier et al. 2004), portant sur le prix défini en tant que part 120 m3_{. La théorie montre un avantage} fort de la délégation sur la régie, mais cette solution est difficile à mettre en œuvre, et les coûts de transaction associés peuvent être trop élevés. L'étude conclut sur des régies plus efficaces dans des situations précises. La délégation serait plus appropriée dans le cas d'une forte population (10 000 hab. ou plus), et

fournitures, définis par l'article 1 de la loi du 11 décembre 1992, le seuil est de 0,40 M€ selon l'article 3 de l'arrêté du

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dans celui d'un traitement complexe de la ressource. Cependant, les avantages liés à la régie (absence de frais partagés (R&D par exemple), coût moindre de l'investissement, coût de main d'œuvre réduit, peu d'impôt, réglementation publique de la comptabilité), d'origine comptable ou réglementaire, peuvent refléter jusqu'à 20% du prix, ce qui rendrait les conclusions de l'étude caduques. Ainsi, les auteurs ont préféré une approche méthodologique, les résultats étant difficilement interprétables. Au demeurant, même si le prix associé gonfle de 15%, la gestion en régie garde des avantages sur la délégation dans certains cas.

Empiriquement, on observerait un choix de la régie plus fréquent lorsque : − les traitements de la ressource sont simples

− la population est large mais le réseau est dense et de longueur réduite − il n'existe pas d'interconnexion avec d'autres communes

− il y a une nécessité d'investissement de renouvellement mais pas d'investissement de maintenance − la topologie est simple

− il existe des limitations d'eau par arrêté préfectoral

Toutes choses égales par ailleurs, il semblerait aussi que la régie soit plus souvent choisie que l'affermage. Les prix sont ainsi estimés par mode de gestion, par type de traitement, et par classe de population.

2.2.9 Enquêtes et études sur le patrimoine

Des synthèses issues des inventaires effectués par le FNDAE en 1995 et 2000 (FNDAE 2004, FNDAE 1997) permettent, outre une vision détaillée départementale des services d'eau et d'assainissement ruraux, une observation à l'échelle nationale de ces services. L'objectif de ces documents est de prévoir, à partir de la situation technique et démographique constatée, les besoins en investissement des collectivités rurales. Ainsi, selon la plus récente, le nombre d'abonnés a progressé de 5.1% entre 1995 et 2000, simultanément à une baisse de la consommation globale en eau potable. La gestion déléguée des services d'adduction d'eau représentait alors 33% des services, mais aussi 62% des abonnés et presque 65% des volumes consommés. Ainsi, les services en gestion déléguée sont ceux à la population la plus élevée, globalement. Un bilan des ressources et de la qualité des eaux distribuées est aussi dressé, avant la présentation des besoins prévisionnels : 4058 M€ auraient dû être investis sur 5 ans, en majeure partie dans l'amélioration et le renforcement de la distribution, et 906 M€ étaient prévus pour le renouvellement.

Parmi les autres études, le MEDD a commandé pour 2003 une étude sur les outils de financement du renouvellement des infrastructures des services d'eau et d'assainissement (CD Consultants et DE Conseil 2003, cf. § 2.2.7), permettant la comparaison des modes de financement du renouvellement à l'échelle européenne et nationale au travers de monographies. La problématique de la séparation du patrimoine en catégories éligibles à un forfait pour le renouvellement fonctionnel (garantie de renouvellement) et celles qui devraient faire partie d'un programme de renouvellement patrimonial a fait l'objet d'un mémoire de DEA (Fauquert 2003). 9/2/94 modifié. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

2.2.10 Conclusion

Les études présentées ci-dessus présentent chacune un intérêt spécifique, mais nombreuses sont celles qui constatent le tarif ou le montant global de la facture d’eau sur une région donnée. Les nombreuses études portant sur la facture de 120 m3 _{sont très orientées à des fins de communication aux usagers, et ne prennent} pas pour but d'étudier l'équilibre des contrats. Quant aux tarifs, ils demeurent extrêmement variables d'un service à l'autre, et ne peuvent donc pas être utilisés comme définition du prix pour notre étude. Le tarif illustre bien la diversité des situations que nous pouvons rencontrer sur le terrain. Il est de mise, à la lecture de ces études, de porter une attention particulière aux définitions du prix, ainsi qu'aux définitions des échantillons de comparaison, ceux-ci pouvant biaiser fortement les conclusions.

Quelques études économétriques ont cependant déterminé une influence très forte de la mutualisation des coûts et d'offres stratégiques (effet de la concentration d'un mode de gestion, par le LEERNA), en plus de leur apport sur les raisons (ou conditions) du choix du mode de gestion. Toutes les études portant sur ce choix sont cependant intrinsèquement limitées, puisque les conclusions peuvent être toujours nuancées par les différences de coût entre la régie et la délégation, d’origine réglementaire et comptable, comme le fait aussi remarquer l'étude menée par le laboratoire ATOM.

Cette revue bibliographique des études concernant le prix et la gestion des services publics d'eau potable n'est pas exhaustive. Malgré le grand nombre d'études sur ce sujet, très peu de données sont exploitables, à cause principalement de la diversité des hypothèses et des définitions du prix.

2.3 Les déterminants du prix délégataire : méthodologie

La notion de prix en se rattache à deux logiques : celle de la couverture des coûts (vision interne), et celle du marché (vision imposée par l'environnement). Toutefois, d'autres mécanismes peuvent être à l’œuvre, de nature plus empirique, notamment ceux liés à l'histoire du service et aux outils ou mécanismes de gestion mis en œuvre. Ces considérations conduisent à explorer trois types de déterminants, que nous avons cherché, lorsque nous en avions la possibilité, à quantifier par des indicateurs chiffrés simples et accessibles.

Nous prendrons en compte, dans un premier temps, les déterminants inducteurs de coût, qui se ramènent en grande part à des considérations sur la plus ou moins large palette des prestations réalisées par le délégataire et à la complexité technique du service. Par excellence, un traitement complexe de la ressource devrait impliquer un prix relativement élevé.

Les déterminants de la concurrence, liés à la mise en œuvre de la procédure Sapin, sont ensuite impliqués dans le processus de formation du prix. A titre d’exemple, un service bénéficiant d’une concurrence accrue sera favorisé par rapport à son homologue n’ayant qu’un candidat et aucune estimation concurrente des coûts du service.

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Finalement, nous observerons, de manière qualitative, les déterminants liés à l'histoire et aux dispositifs de gestion mis en œuvre, qui regroupent par exemple différentes clauses du contrat, le déroulement de la négociation et le conseil obtenu.

2.3.1 Les déterminants classiques et leurs limites

2.3.1.1

Les nécessités internes de couverture des coûts

Le prix résulte notamment d’inducteurs de coût, et est en conséquence déterminé par des effets locaux géographiques, démographiques ou physiques, par la complexité du service, et par la prestation prise en charge. Ces derniers facteurs correspondent aux besoins du service au regard de sa situation.

− Paramètres intrinsèques au service

Le délégataire supporte un certain coût réel (ex post), difficilement chiffrable, mais qui est lié à des paramètres descriptifs d'une part du service, et d'autre part de la prestation que doit effectuer le délégataire.

Ces paramètres descriptifs du service sont à mettre en relation avec les activités du délégataire, à savoir captage, traitement, stockage, distribution, et chacune de ces activités correspond à un patrimoine différent : captage (capacité), complexité de traitement, capacité de stockage, capacité de pompage, densité linéaire d'abonnés, état du réseau… Ces activités peuvent être sujettes à des économies d'échelle. Restent les activités de suivi de la clientèle (facturation, plaintes, accueil, abonnements, astreinte…), liées aux caractéristiques socio-démographiques du service.

− Paramètres Géographiques

Un service est tout d'abord caractérisé par sa position géographique. Cette position est le résumé de nombreuses autres variables. Par exemple, les services de Bretagne sont connus pour leur ressource de mauvaise qualité, nécessitant des traitements lourds de potabilisation. La complexité de traitement est une variable qui captera ces effets. D'autres facteurs peuvent influencer le coût d'exploitation : il se peut, par exemple, que la qualité du sol influe sur la dégradation des réseaux, ou que la région soit inondée fréquemment. Ces paramètres peuvent être pris en compte au travers de l'inter région ou du département, faute d'éléments plus précis.

Les coûts présentés par les délégataires lors de la mise en concurrence peuvent aussi être influencés par l'éloignement géographique du centre de gestion. Ainsi, des services proches des centres de gestion pourraient être moins chers.

− Paramètres Démographiques

La population, le volume, la structure de l'habitat, ou la quantité d'habitants saisonniers peuvent aussi influer sur les coûts d'un service d'eau.

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Le volume vendu et le nombre d'abonnés créent bien entendu une recette plus importante. Ces paramètres impliquent aussi des coûts d'exploitation plus importants. Cependant, la taille de la collectivité, en dehors du fait qu'elle implique un volume consommé important, crée aussi des économies d'échelle. Ainsi, la population, le nombre d'usagers, ou le volume vendu, quasi-indifféremment, influenceront les coûts d'exploitation du service.

La structure de l'habitat, impliquant des densités de réseau différentes, peut aussi fortement influer. Par exemple, un habitat plus dispersé augmente le linéaire de réseau nécessaire pour délivrer un certain volume à un nombre de branchements déterminé, ce qui peut créer plus de coûts de maintenance du réseau. Le fait qu'il existe de gros consommateurs (économies d'échelle), ou des consommateurs saisonniers (investissements surdimensionnés), peuvent modifier le prix ainsi que le coût du service.

− Paramètres Organisationnels

L'organisation de la collectivité est importante : les études sur le prix de l'eau, portant sur la facture complète pour une consommation de 120 m3_{, concluent unanimement à un prix plus élevé en cas} d'organisation en intercommunalité. Il est de mise de vérifier cette assertion, qui peut se justifier : une grosse organisation, effectuant bien le suivi des contrats, peut effectivement coûter plus cher qu'un service communal équivalent mobilisant moins de personnel. L'intercommunalité peut être aussi plus chère à cause des coûts d'interconnexion des réseaux, ou des coûts liés à l'entente entre les différentes communes. Le prix, en tant que recette du délégataire, n'est pas forcément lié à cette organisation : la facture 120 m3 _{peut être} élevée du fait de la part du syndicat intercommunal (par exemple).

Les organisations territoriales des délégataires sont ensuite des paramètres importants : les trois "majors" sont organisés nationalement, avec un partage des moyens, alors que les entreprises dites "indépendantes" sont plutôt organisées avec la mobilisation de moyens locaux, dans une plus forte proportion que pour les grands groupes. Ainsi, un service délégué à un grand groupe pourra subir les effets d'une "péréquation" effectuée par les délégataires entre leurs centres.

− La prestation effective

Comme nous l'avons vu, la prestation "classique" du délégataire est fortement conditionnée par le patrimoine. Le renouvellement, les réparations et la maintenance sont directement liés à son état, et l'exploitation est directement liée à la quantité d'infrastructures. Cependant, la collectivité délègue, au travers du contrat, plus ou moins de tâches d'exploitation et de renouvellement, voire même d'investissement dans le cas d'un affermage à clauses concessives ou d'une concession. Ainsi, l'explication du prix par le recouvrement des coûts se doit de prendre en compte ces éléments de partage des tâches.

Le service rendu peut être, de surcroît, variable d'un service à l'autre, indépendamment du patrimoine. En effet, on peut donner l'exemple de l'accueil des clients, qui peut varier d'une demi-journée par semaine à la semaine complète, ou la durée d'attente au téléphone, qui peut fortement varier. Beaucoup d'autres prestations, non nécessaires au service public, mais constituant un "plus", peuvent être synonymes d'augmentation du prix. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref

− Limites de cette approche

Les services d'eau évoluent dans des contextes pouvant varier fortement d'un service à l'autre. A caractéristiques techniques équivalentes, le service peut cependant être géré de manières variables, et ceci ne sera pas pris en compte dans cette première approche privilégiant le recouvrement des coûts. Les variations sur le territoire de la recette du délégataire sont explicables dans une certaine mesure par des disparités descriptives du service, mais aussi par le contrat de délégation, le processus de décision, et beaucoup d'autres facteurs. De plus, la couverture des coûts par le délégataire ne se fait que très rarement de manière locale (uniquement pour les petits délégataires indépendants), ces derniers sont mutualisés et ramenés à différentes échelles de gestion. Les conventions de calcul du partage sont aussi responsables du prix, dans cette mesure.

2.3.1.2

Les contraintes externes : le prix en tant que résultante du marché

En économie classique, en ce qui concerne les monopoles naturels (investissements spécifiques, coût fixe élevé, substituabilité réduite), il est nécessaire de faire appel à la régulation étatique pour fixer les prix et leur évolution. Plusieurs modes théoriques de régulation ont aussi été largement étudiés : le "cost plus", traduit en Français par "coûts remboursés", et le "price cap", qui signifie "prix plafond". Toute régulation est cependant sujette à des contraintes d'asymétrie d'information qui rendent son application plus complexe et délicate, et qui impliquent ainsi un dépassement du cadre de l'économie classique. Dans cette optique, les autorités françaises n'ont, pour l'instant, pas décidé de mettre en place un organe de régulation des services d'eau. Sans régulation, le prix ne peut pas non plus être fixé uniquement par voie de concurrence, de manière similaire à un bien de consommation courante : le prix n’est pas adaptable, mais fixé pour la durée du contrat, et la concurrence n’a pas lieu sur le marché, mais pour le marché. Cette notion, introduite en 1968 par H. Demsetz (Demsetz 1968), permet de substituer un mécanisme régulatoire par un processus concurrentiel afin d'atteindre un prix égal au coût moyen minimal. Cependant, cette théorie a été fortement critiquée depuis (Williamson 1971), et ses limites ont été explicitées (voir synthèse Huet 2005). Outre le fait que l'hypothèse de Demsetz (selon laquelle le nombre de candidats pour le marché doit être suffisamment important et les possibilités de collusions sont inexistantes) n'est pas vérifiée dans le cas des services d'eau potable, les prix atteints par ce processus ont de fortes chances d’être aléatoires, quelle que soit la durée du contrat, du fait de la présence d'investissements spécifiques et de la difficulté de prévision des coûts : les estimations des charges que l'entreprise devra supporter et des recettes qu'elle collectera se basent sur un environnement incertain. Même si la concurrence par le marché impliquait une définition du prix reflétant bien les coûts à court terme, ce n'est pas le cas à plus long terme. Or, pour permettre (ne pas dissuader) l'investissement dans des actifs spécifiques, les contrats se doivent d'être suffisamment longs.

Avant la signature du contrat, les autorités responsables du service doivent trouver des critères de sélection des entreprises. Il leur est alors nécessaire de connaître la préférence des usagers pour la qualité (certainement hétérogène, ce qui ajoute à la difficulté de connaître cette information), afin d'effectuer l'arbitrage qualité/prix le plus adapté à la population. Ainsi, il devient possible de spécifier les attentes de la collectivité en matière de qualité de service, et de ne faire porter les enchères que sur le prix. Cependant,

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même en connaissant les préférences des usagers, l'incertitude, la complexité du service8 _{et le problème de la} qualité non vérifiable (impossibilité de faire intervenir une tierce personne afin de vérifier) n'autorisent pas une spécification complète du niveau de qualité. La conséquence de cette incomplétude des contrats est que le prix annoncé lors de la mise en concurrence est peu crédible, d'autant plus qu'il est de l'intérêt de l'entreprise d'afficher un prix artificiel. En effet, si son objectif est que le contrat lui soit attribué (parts de marché) ou que les entreprises concurrentes soient obligées de réduire leur marge, elle peut afficher un prix réduit, rattrapable en dégradant la qualité du service fourni effectivement ou par voie d'avenant ex post (comportement opportuniste du fait d'une menace non crédible de déchéance du contrat de la part du délégant, pour des raisons d'incitation à l'investissement spécifique, de coût de la procédure…). Le risque demeure, alors, d'attribuer le contrat au délégataire le plus optimiste et non au plus efficace. L'entreprise peut aussi générer, à l'inverse, des conditions de collusion suffisantes pour que la procédure de délégation débouche sur un prix garantissant des bénéfices substantiels.

D'autre part, le prix peut aussi être économiquement relié au risque que prend le délégataire, au niveau du renouvellement et de l'exploitation, rejoignant ainsi une conception assurantielle de la délégation de service public. Ceci pose la question du risque optimal pris par le délégataire : lors de la procédure de sélection, celui-ci est croissant avec la concurrence, mais ce risque est aussi compensé par la prime incluse dans la proposition.

En définitive, ces mécanismes théoriques de formation du prix ne conviennent que partiellement au cas de l'eau. Les éléments que nous pouvons en tirer sont qualitatifs : une augmentation du nombre de concurrents pour un contrat, et surtout la présence d'indépendants (censés être plus agressifs sur le marché) en négociation devraient réduire le prix.

2.3.1.3

Autres perceptions possibles sur le prix

Le prix peut aussi correspondre à des comportements stratégiques, ou à des calculs économiques de risque.

En effet, le prix est aussi une variable stratégique conditionnant deux objectifs contradictoires à équilibrer, la rentabilité et la part de marché. En fonction de sa connaissance de la demande et de ses objectifs, l’entreprise peut mettre en œuvre différentes stratégies face aux entreprises concurrentes : elle peut être agressive sur le niveau de prix, en développant ses parts de marché, ou garantir une marge suffisante sur les contrats acquis. Il est aussi possible de jouer sur l'image de la société. Le prix peut également correspondre à la perception par l'entreprise de l'acceptabilité des factures pour les usagers.

Le calcul du prix peut aussi déboucher de l'analyse du risque encouru et des bénéfices possibles.Le prix du service d'eau potable est prévu et négocié lors de la procédure "Loi Sapin". Ainsi, l'exploitant doit

8 _{Dans un cas où la complexité du service est élevée, il peut être préférable, au vu de l'incomplétude du contrat, de}

négocier le prix plutôt que de le fixer par processus concurrentiel (Bajari, Tadelis). C'est le cas des services d'eau en France, dont les délégataires sont désignés à la suite d'un processus mélangeant concurrence et négociation.

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ensuite, en phase d'exploitation, assurer le fonctionnement du service avec la somme qui lui est allouée, ou plus précisément avec la contribution des usagers définie au travers du tarif. Ainsi, ceci suppose une part de risque, puisque l'assiette de facturation (pour le calcul de la rémunération) et les coûts d'exploitation et de renouvellement ne sont pas précisément définis en début de contrat et que rien ne les garantit. C'est le principe de la gestion "aux risques et périls" du délégataire. La prestation du délégataire peut ainsi être résumée à des moyens mis à disposition d'une part, et une assurance de financement de ces moyens d'autre part, le tout étant rémunéré par l'usager au tarif prédéfini. Cette rémunération peut être partiellement vue par le délégataire comme une prime d'assurance.

2.3.2 Conclusion : les déterminants quantitatifs et qualitatifs à étudier

On voit apparaître un certain nombre de limites aux visions classiques des "déterminants" du prix. La notion de coût intrinsèque est éminemment contestable dans la mesure où elle résulte toujours de conventions d'affectation des moyens dans le temps et dans l'espace et du mode de financement des capitaux. A partir du moment où il n'y a pas stricte égalité entre l'échelle du service et celle de l'entreprise gestionnaire, la question de l'affectation des moyens partagés depuis le siège jusqu'au niveau local entraîne des discussions sans fin. Autrement dit, sans nier l'importance de la structure technique d'un service et des prestations prises en charges, il est raisonnable de penser que le délégataire peut ajuster le prix négocié autour d'une assez large valeur, sans qu'il soit possible de mesurer réellement s'il est en bénéfice ou en déficit.

La notion de concurrence pour le marché pose également des difficultés dans le secteur de l'eau, monopole naturel par excellence. La loi Sapin a introduit un formalisme de publicité, sans jamais remettre en cause le principe de l'intuitu personae, qui permet au maire de choisir sur des critères qui lui sont propres. La situation d'oligopole, renforcée éventuellement par une position d'avantage au délégataire sortant, montrent aussi les limites qui s'appliquent à l'exercice de la concurrence.

Cela souligne toute l'importance qu'il faut donner aux autres facteurs : histoire du service (dérives passées du prix de l'eau), contrat mis en œuvre (clauses sur la définition du tarif et de son évolution, clauses de fin de contrat limitant l'avantage au sortant, durée du contrat, définition des obligations de renouvellement et d'investissement concessif…), de stratégie des entreprises (politique de dumping, logique d'implantation, stratégie de faible coût et faible qualité…), déroulement de la négociation (argumentaires construits, outils de négociation mobilisés avec notamment le rôle du conseil…).

L'étude qui s'ouvre est donc très large et les pages qui suivent donnent les premiers résultats obtenus après une année de recherche.

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3 Approche quantitative : les grandes tendances observées

3.1 Objectifs et conditions de l'étude

Notre but est d'observer les influences qui peuvent être à l'œuvre empiriquement sur le prix de l'eau, ce dernier étant limité à la recette unitaire du délégataire. Nous mettons donc à l'épreuve différentes approches du prix de l'eau (cf. § 2.3). En effet, il apparaît que ces questions se trouvent au centre du débat sur le prix du service d'eau potable : la définition contractuelle du prix prend pour hypothèse que les coûts sont prévus et que les moyens alloués à l'exploitation du service sont ceux qui s'avèreront nécessaires par la suite, et l'argumentaire développé en phase de mise en concurrence pour la justification des offres, par les différents concurrents, est souvent basé sur des considérations de coût du service, en s'appuyant sur les caractéristiques techniques de la collectivité.

D'autre part, le nombre de concurrents présents lors de la procédure de délégation du service est mis en lumière comme facteur important de baisse du prix, c'est d'ailleurs sur ce levier que veut jouer la loi Sapin de 1993. Cette concurrence peut être factice, et le nombre d'offres n'est pas nécessairement significatif d'une meilleure issue de la procédure pour la collectivité. La question est de savoir quelle est la mesure de la baisse de prix induite par une concurrence effective, et si ceci est prépondérant ou non.

L'approche "intrinsèque" mettant en relation les disparités de prix et les disparités techniques, est à tester : elle met en relation le prix et de grandes caractéristiques du patrimoine, comme la taille et la qualité du réseau, le traitement que subit la ressource ainsi que l'origine de cette ressource, en prenant en compte les volumes importés, et des caractéristiques descriptives majeures de la population comme le nombre d'abonnés ou le volume consommé par abonné (i.e. la densité de consommation).

Afin de tester la portée de la validité de cette représentation, à l'occasion d'une enquête relative à l'utilisation des indicateurs de performance (cf. Partie I) nous avons rassemblé diverses données de l'année 2002 entrées par les DDAF dans le logiciel d'appui à la gestion des services publics (GSP)9_{. Les} données, regroupant au total 1346 contrats concernant des services d'adduction d'eau potable sur 45 départements, comptent 963 enregistrements lorsque ceux comportant des informations pertinentes sur le prix sont sélectionnés. La base de données nous permet de mettre en relation, sur des sous-échantillons comprenant les données nécessaires, le prix du service délégué avec de nombreux paramètres descriptifs du patrimoine, l'évolution du contrat et le contenu des documents financiers relatifs au service. La description du patrimoine comprend des données permettant de caractériser le service, de l'approvisionnement en eau à la distribution à l'usager. Nous connaissons ainsi, pour les services où l'information existe, les différents volumes produit, importé, exporté, ou consommé, la provenance de l'eau produite, et les données caractéristiques des infrastructures de pompage, de stockage, de prélèvement, de traitement et de distribution d'eau.

9 _{Nous tenons à saluer l'appui donné par Diadème Ingénierie pour l'élaboration de la requête d'interrogation de la}

base GSP. CemOA : archive ouverte d'Irstea / Cemagref