Le référendum local en droit québécois : une institution juridique en tension avec les objectifs du droit de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme

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Le référendum local en droit québécois - Une institution

juridique en tension avec les objectifs du droit de

l'aménagement du territoire et de l'urbanisme

Mémoire

Jean-Pierre Veilleux

Maîtrise en droit - avec mémoire

Maître en droit (LL. M.)

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Le référendum local en droit québécois

Une institution juridique en tension avec les objectifs

du droit de l’aménagement du territoire et de

l’urbanisme

Mémoire

Jean-Pierre Veilleux

Sous la direction de :

Patrick Taillon, codirecteur de recherche

Guillaume Rousseau, codirecteur de recherche

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Résumé

Le présent mémoire vise à démontrer qu’il existe un décalage entre la procédure d’approbation référendaire posée par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et les objectifs du droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme dont elle fait partie. Pour ce faire, une analyse historique de l’institution et de ces objectifs est privilégiée. Cette dernière couvre une période débutant lors de son adoption en droit québécois en 1930, alors qu’elle avait pour objet de protéger les droits de propriété privés, conformément aux objectifs du droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme de l’époque. Pendant les décennies qui suivirent, une tension s’est créée entre la procédure et les nouveaux objectifs de ce droit. Au lieu d’être adaptée à ces derniers, l’institution a plutôt été fréquemment écartée, autant sous les régimes du Code municipal, de la Loi des cités et villes et, plus récemment, de la Loi sur

l’aménagement et l’urbanisme. Enfin, tout en dressant un portrait de cette forme de

démocratie directe, le mémoire présentera un bilan critique de l’institution référendaire.

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Abstract

The purpose of this paper is to show that a lag exists between the referendum approval procedure laid down by the Act respecting land use planning and

development and the land use and urban planning law objectives of which it is part

of. To demonstrate this lag, a historical analysis of the institution and these objectives is made. This analysis covers a period beginning with the implementation of the local referendum in Quebec law in 1930, when it was intended to protect private property rights, in accordance with the objectives of planning and land use planning law of the time. During the decades that followed, tension has developed between the procedure and the new objectives of the law. Instead of being adapted to the latter, the institution was rather frequently ruled out, under the regimes of the

Municipal Code, the Cities and Towns Act and, more recently, the Act respecting land use planning and development. Finally, while displaying a description of this

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Table des matières

RÉSUMÉ ... II ABSTRACT ... III TABLE DES MATIÈRES ... IV LISTE DES FIGURES ... VIII LISTE DES ABRÉVIATIONS ... IX NOTE À L’ATTENTION DES LECTEURS ... XI REMERCIEMENTS ... XII INTRODUCTION ... 1 1. LA PROBLÉMATIQUE : LA NATURE CONFLICTUELLE DU RÉFÉRENDUM LOCAL ... 8 1.1. Une conciliation difficile entre les intérêts des acteurs et ses effets sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme ... 9 1.2. Une procédure contestée par les forces politiques municipales ... 12 1.3. Une vive critique de la littérature scientifique ... 18

2. L’OBJET DE LA RECHERCHE : LA DÉMOCRATIE DIRECTE EN DROIT DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME ET LES OBJECTIFS DE CE DROIT ... 23

3. LA MÉTHODOLOGIE : UNE ÉTUDE HISTORIQUE COMPARÉE DE L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE ET DES OBJECTIFS DU DROIT DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME ... 28

PARTIE I : L’ÉVOLUTION DE L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE ET DES OBJECTIFS DU DROIT DE L’AMÉNAGEMENT ET DE L’URBANISME AVANT L’ADOPTION DE LA LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME ... 33

CHAPITRE 1 : L’ORIGINE DE L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE ... 33

1. L’ATTRIBUTION DES POUVOIRS RÉGLEMENTAIRES EN MATIÈRE DE ZONAGE ... 34

2. UNE RESTRICTION LIMITÉE AUX DROITS DE PROPRIÉTÉ PRIVÉS ... 38

3. L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE : UN CONTREPOIDS MODESTE AUX POUVOIRS MUNICIPAUX EN MATIÈRE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET D’URBANISME ... 44 4. UNE PROCÉDURE SOUVENT ÉCARTÉE ... 49 4.1. Les exceptions permanentes ... 49 4.2. Les exceptions spécifiques ... 57 5. CONCLUSION ... 64

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CHAPITRE 2 : L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE EN QUÊTE D’UNE RÉFORME . 65

1. LA NÉCESSITÉ D’UN AMÉNAGEMENT PLANIFIÉ POUR RÉPONDRE AUX OBJECTIFS ÉVOLUTIFS DU DROIT DE

L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME ... 66

2. LES TENTATIVES DE RÉFORMES ... 74

2.1. L’avant-projet de loi de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire et l’abolition proposée du référendum ... 75

2.2. Le projet de loi n° 12 sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire municipal et l’absence de réforme du référendum ... 81

3. UNE LOI-CADRE EN MATIÈRE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE : LA LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME, SES OBJECTIFS ET L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE ... 83

4. L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE : UNE INNOVATION TIMIDE ... 92

5. CONCLUSION ... 96

PARTIE II : L’ÉVOLUTION DE L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE ET DES OBJECTIFS DU DROIT DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME DEPUIS L’ADOPTION DE LA LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME ... 100

CHAPITRE 1 : L’ÉVOLUTION RÉCENTE DES OBJECTIFS DU DROIT DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME ET LE DÉCLIN DE L’INSTITUTION RÉFÉRENDAIRE ... 101

1. LES OBJECTIFS CONTEMPORAINS DU DROIT DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME ... 102

2. LA COMPLEXIFICATION DE L’INSTITUTION ... 107 3. LES MODALITÉS CONTEMPORAINES DE L’INSTITUTION ... 110 3.1. La consultation ... 110 3.2. La demande ... 112 3.3. L’enregistrement ... 114 3.4. L’état de l’institution ... 117 4. UNE INSTITUTION FRÉQUEMMENT ÉCARTÉE ... 118 4.1. Les matières assujetties ... 119 4.2. L’article 123.1 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ... 124 4.3. L’urbanisme discrétionnaire ... 131 4.3.1. Les cas d’exception ... 132 4.3.2. Le maintien de l’institution ... 136 4.4. L’institution référendaire dans les villes de Québec, Montréal, Longueuil et Lévis .... 137 5. CONCLUSION ... 139 CHAPITRE 2 : PROPOSITION RÉCENTE DE RÉFORME ET OCTROI D’UNE OPTION DE CONTOURNEMENT ... 142

1. UNE PROPOSITION DE RÉFORME : L’AVANT-PROJET DE LOI SUR L’AMÉNAGEMENT DURABLE DU TERRITOIRE ET L’URBANISME ... 143

1.1. La reconnaissance des objectifs contemporains du droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme ... 146

1.2. Des propositions en matière d’information et de consultation ... 148

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2. LES POLITIQUES DE PARTICIPATION PUBLIQUE : UN ÉCLATEMENT PROCÉDURAL ... 160 3. CONCLUSION ... 170 CONCLUSION GÉNÉRALE ... 173 BIBLIOGRAPHIE ... 177 1. LÉGISLATION ... 177 1.1. LOIS REFONDUES DU QUÉBEC ... 177 1.2. LOIS ANNUELLES DU QUÉBEC ... 178 1.2.1. Lois modifiant le Code municipal ... 178 1.2.2. Lois modifiant la Loi des cités et villes ... 179 1.2.3. Lois adoptant ou modifiant la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme ... 179 1.2.4. Lois annuelles ayant dérogées au Code municipal et à la Loi des cités et villes ... 179 1.2.5. Autres ... 185 1.3. LOI ANNUELLE DU CANADA-UNI ... 186 1.4. RÈGLEMENT ... 186 2. AUTRES TRAVAUX PARLEMENTAIRES ... 186

2.1. AVANT-PROJET DE LOI DE L’URBANISME ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (1972) ... 186

2.1.1. Avant-projet de loi ... 186

2.1.2. Journal des débats ... 186

2.1.3. Mémoires déposés en commission parlementaire ... 186

2.1.4. Lois modifiant le Code municipal et la Loi des cités et villes (1975) ... 187

2.2. PROJET DE LOI N° 12 SUR L’URBANISME ET L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE MUNICIPAL (1976) ... 187

2.2.1. Projet de loi ... 187

2.3. LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME (1979) ... 187

2.3.1. Projets de loi ... 187

2.4. LOI MODIFIANT LA LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME ET D’AUTRES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES (1993) ... 189

2.5. LOI MODIFIANT LA LOI SUR L’AMÉNAGEMENT ET L’URBANISME (1996) ... 189

2.6. AVANT-PROJET DE LOI SUR L’AMÉNAGEMENT DURABLE DU TERRITOIRE ET DE L’URBANISME ET PROJET DE LOI N° 47 SUR L’AMÉNAGEMENT DURABLE ET L’URBANISME (2011) ... 189

2.6.1. Avant-projet et projet de loi ... 189

2.7. LOI ACCORDANT LE STATUT DE CAPITALE NATIONALE À LA VILLE DE QUÉBEC ET AUGMENTANT À CE TITRE SON AUTONOMIE ET SES POUVOIRS (2016) ... 191

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2.7.4. Autres documents ... 193

2.8. LOI VISANT PRINCIPALEMENT À RECONNAÎTRE QUE LES MUNICIPALITÉS SONT DES GOUVERNEMENTS DE PROXIMITÉ ET À AUGMENTER À CE TITRE LEUR AUTONOMIE ET LEURS POUVOIRS (2017) ... 193 2.8.1. Projet de loi ... 193 2.8.2. Journal des débats ... 194 2.8.3. Mémoires déposés en commission parlementaire ... 194 2.8.4. Autres documents ... 197 2.9. LOI MODIFIANT DIVERSES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES CONCERNANT LE DOMAINE MUNICIPAL ET LA SOCIÉTÉ D’HABITATION DU QUÉBEC (2018) ... 197 2.9.1. Projet de loi ... 197 2.9.2. Journal des débats ... 198 2.9.3. Autres documents ... 198 3. JURISPRUDENCE ... 198 3.1. COUR SUPRÊME DU CANADA ... 198

3.2. COUR D’APPEL DU QUÉBEC – COUR DU BANC DE LA REINE ... 199

3.3. COUR SUPÉRIEURE DU QUÉBEC ... 200

3.4. COUR DU QUÉBEC – COUR DE MAGISTRAT ... 201

3.5. COURS MUNICIPALES ... 201 3.6. AUTRE ... 201 4. DOCTRINE ... 201 4.1. MONOGRAPHIES ET OUVRAGES COLLECTIFS ... 201 4.2. ARTICLES DE PÉRIODIQUES ... 204 4.3. PUBLICATIONS GOUVERNEMENTALES ET RAPPORTS ... 206 5. AUTRES SOURCES ... 207

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Liste des figures

Figure 1 La consultation

Figure 2 La demande

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Liste des abréviations*

AZ Azimut

B.R. Recueil de la Cour du Banc de la Reine ou du Roi

C. de D. Cahiers de Droit

C.A. Recueil de la Cour d’appel du Québec

CM Code municipal

C.P. du N. Cour de perfectionnement du Notariat

C.S. Recueil de la Cour supérieure du Québec

C.S.C. Cour suprême du Canada

Éd. Édition

Fasc. Fascicule

G.O.Q. Gazette officielle du Québec

J.E. Jurisprudence expresse

J.M. Justice municipale

L.Q. Lois du Québec

L.R.Q. Lois refondues du Québec

LAU Loi sur l’aménagement et l’urbanisme

LCV Loi des cités et villes

Lég. Législature

LERM Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités

M.P.L.R. Municipal and Planning Law Reports

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P.U.L. Presses de l’Université Laval

P.U.M. Presses de l’Université de Montréal

R. du B. Revue du Barreau

R. du Bar. Can. Revue du Barreau Canadien

R. du N. Revue du Notariat

R.C.S. Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada

R.D.I. Recueil de droit immobilier

R.D.U.S. Revue de droit de l’Université de Sherbrooke

R.G.D. Revue Générale de droit

R.J.Q. Recueil de jurisprudence du Québec

R.J.T. Revue juridique Thémis

R.L. Revue légale

RLRQ Règlements et lois refondues du Québec

S.F.P.B.Q. Service de formation permanente du Barreau du Québec

S.Q. Statuts du Québec

S.R.Q. Statuts refondus du Québec

Sess. Session

* Les références du présent mémoire sont présentées selon les normes proposées par l’ouvrage de Didier LLUELLES et Josée RINGUETTE, Guide des références pour la rédaction juridique, 9e éd., Montréal, Éditions Thémis, 2017.

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Note à l’attention des lecteurs

Les idées et opinions exprimées dans ce texte sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de son employeur, le ministère de la Justice du Québec.

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Remerciements

Le présent mémoire n’aurait pu devenir réalité sans l’enseignement et les encouragements de nombreuses personnes avec qui j’ai eu le privilège de travailler depuis mon incursion dans les études en droit.

Un remerciement tout particulier doit être adressé aux professeurs Patrick Taillon et Guillaume Rousseau qui ont accepté de codiriger ce texte et m’ont permis de bénéficier de leurs conseils avisés. J’aimerais d’ailleurs souligner tout particulièrement l’apport du professeur Taillon qui a su m’insuffler la passion de la recherche et de l’enseignement dès mes débuts au premier cycle en m’engageant comme auxiliaire de recherche pendant plusieurs années.

Mes pensées sont également tournées vers le professeur François Brochu. Sa rigueur et sa volonté inébranlable d’assurer un enseignement de qualité aux juristes auxquels il enseigne constituent, pour moi comme pour plusieurs autres notaires, un modèle à suivre et à promouvoir. Je profite aussi de l’occasion pour remercier tout spécialement Me Brochu ainsi que Me Brigitte Roy de m’avoir accordé leur confiance en me proposant, il y a maintenant 3 ans, d’enseigner le cours de droit municipal et urbanisme aux étudiants de la maîtrise en droit notarial offerte à la Faculté de droit de l’Université Laval. Cette expérience m’a permis d’approfondir mes connaissances dans ce domaine de recherche et, bien modestement, de mettre en pratique l’enseignement dont j’ai bénéficié.

J’aimerais également remercier mes collègues de la Direction des affaires juridiques du ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles et du ministère des Forêts, de la Faune et des Parcs qui, par leur énergie, leur bonne humeur et leur professionnalisme, me donnent l’énergie de me surpasser, jour après jour. Il s’agit d’un privilège pouvoir les compter comme collègues et amis.

Je désire remercier tout spécialement la Chambre des notaires du Québec pour avoir soutenu mes travaux par le biais de son programme de bourses d’études

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supérieures (PBÉS). Je remercie également la Faculté de droit de l’Université Laval, pour avoir fait confiance en mon projet en m’octroyant la bourse Lorne-Giroux en droit de l’environnement, de l’aménagement du territoire et en droit des collectivités locales, et la Chaire de recherche sur la démocratie et les institutions parlementaires ainsi que la Fondation Desjardins, pour leur soutien financier.

Enfin, ce mémoire n’aurait pas été possible sans le support inébranlable de ma conjointe, Myriam Dumais et, depuis sa naissance toute récente, des sourires de ma fille Léonie.

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Introduction

Lors de l’attribution aux municipalités du pouvoir d’adopter des règlements de zonage, le législateur québécois a également octroyé aux électeurs-propriétaires visés par ces nouvelles normes la possibilité de se prononcer lors de leur modification1. L’implantation de ces pouvoirs se fit progressivement. Ceux-ci furent intégrés au Code municipal en 19302 puis à la Loi des cités et villes en 19413. Bien que les municipalités assujetties avaient le champ libre afin d’adopter un premier règlement de zonage, toute modification ou abrogation était soumise une approbation référendaire4. Or, depuis son adoption, cette procédure n’a jamais fait l’objet d’un consensus parmi les acteurs de la scène municipale. Déjà en 1944, un commentateur jugeait que le législateur avait été trop exigeant, d’autant plus que le conseil municipal avait les pouvoirs nécessaires pour adopter le premier règlement de zonage sans l’assentiment des administrés5_.

La Loi des cités et villes6_{et le Code municipal}7_{furent respectivement modifiés en} 1957 et en 1963 afin de rendre le vote référendaire facultatif. Le droit de vote devait désormais être demandé lors d’une assemblée publique, elle-même précédée d’un avis de convocation8. Désirant limiter les possibilités de contestations, les autorités

1 _{Lorne GIROUX, « Le règlement de zonage selon la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme »,}

(2000-2001) 31 R.D.U.S. 77, 112.

2 _{Loi modifiant le Code municipal, S.Q. 1930, c. 103, art. 14 (ci-après « CM (1930) »).} 3 _{Loi modifiant la Loi des cités et villes, S.Q. 1941, c. 41, art. 8 (ci-après « LCV (1941) »).}

4 _{Anchor Enterprises Limited c. Ville de Beaconsfield, [1959] B.R. 365, 368; Ville de Saint-Jean c.}

Barrière [1954] R.L. 499, 504 (C.S.); Wilson c. Ville de Westmount, [1965] R.L. 368, 378-379

(Cour de magistrat); Legault c. Fabreville (Ville de), [1963] C.S. 166; Lorne GIROUX, Aspects

juridiques du règlement de zonage au Québec, Québec, P.U.L., 1979, p. 296; Jacques

LÉVEILLÉE et Marie-Odile TRÉPANIER, « Évolution de la législation relative à l’espace urbain au Québec », (1981-82) 16 R.J.T. 19, 66.

5 _{Honoré PARENT, « L’urbanisme et la loi », (1944) 117 Revue trimestrielle canadienne 13,}

19-20.

6 _{Loi modifiant la Loi des cités et villes, S.Q. 1956-1957, c. 36, art. 9 (ci-après}

« LCV (1956-1957) »).

7 _{Loi modifiant le Code municipal, S.Q. 1963, c. 65, art. 5 (ci-après « CM (1963) »).} 8 _{L. GIROUX, préc., note 1, 112.}

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locales n’ont pas tardé à contourner le vote référendaire en utilisant à leur avantage les modalités de la procédure. Certains avis étaient délibérément écrits de manière incompréhensible pour les électeurs-propriétaires ou faisaient l’objet d’une publication minimaliste9. En somme, le contrepoids populaire octroyé par le législateur québécois a connu une certaine résistance de la part des élus locaux. Les difficultés liées à la procédure référendaire et la résistance locale à son égard poussèrent les instances provinciales à remettre en question son existence. Dans le cadre des travaux qui menèrent plus tard à la Loi sur l’aménagement et

l’urbanisme10, le gouvernement du Québec a déposé en 1972 un avant-projet de loi

de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire évacuant complètement la

procédure11. Si ce texte avait été adopté, l’approbation des électeurs-propriétaires aurait été remplacée par celle du Directeur de l’urbanisme nommé par le gouvernement. Les pouvoirs des citoyens se seraient alors limités au droit de faire appel de cette décision à la Commission municipale du Québec12_{. Face à} l’opposition de certains organismes13_{, le gouvernement de l’époque décida} cependant de ne pas poursuivre dans cette voie14_.

Ainsi, malgré les critiques formulées à l’endroit du référendum local, celui-ci fut intégré à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme adoptée en 197915. Le régime a

9 _{L. GIROUX, préc., note 4, p. 322-325.}

10_{Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, RLRQ, c. A-19.1 (ci-après « LAU »).}

11_{Avant-projet de loi de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, 3}e_{sess., 29}e_{légis (Qc),}

document de travail présenté par M. Maurice Tessier, ministre des affaires municipales, art. 5, 70-72 et 78 (ci-après « Avant-projet de loi de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire (1972) »).

12_{Id., art. 73-78.}

13_{John LARKIN, Lettre adressée à M. Maurice Tessier, ministre des affaires municipales, mémoire}

présenté à la Commission des affaires municipales, n° 4M, 3e sess., 29e légis, 27 janvier 1973; CONSEIL RÉGIONAL DE DÉVELOPPEMENT DU QUÉBEC, Mémoire sur l’avant-projet de Loi

sur l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, mémoire présenté à la Commission des

affaires municipales, n° 8M, 3e sess., 29e légis, 28 mars 1973, p. 8-10; CHAMBRE DE COMMERCE DE LA PROVINCE DE QUÉBEC, Mémoire sur l’urbanisme et de l’aménagement

du territoire, mémoire présenté à la Commission des affaires municipales, n° 16M, 3e sess., 29e légis, août 1973, p. 8-9; VILLE DE PIERREFONDS, Mémoire sur l’avant-projet de Loi sur

l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, mémoire présenté à la Commission des affaires

municipales, n° 22M, 3e sess., 29e légis, p. 3-4.

14_{L. GIROUX, préc., note 4, p. 316-317.}

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subi certaines modifications depuis cette date, la plus importante étant l’ajout d’une étape intermédiaire entre celle de la consultation publique et celle de l’enregistrement des personnes habiles à voter en 199616.

À l’heure actuelle, tout règlement de zonage17, de lotissement18 et de construction19 de même que tous ceux modifiant ou remplaçant un de ces règlements doivent faire l’objet d’une consultation publique préalablement à son adoption par les élus municipaux20. En règle générale, si le projet proposé modifie, remplace ou supprime une des dispositions réglementaires visées par le troisième ou le quatrième alinéa de l’article 123 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, il est susceptible d’approbation référendaire. Dès lors, certaines personnes peuvent, en suivant la procédure déterminée par la loi21, soumettre ce projet de règlement à l’épreuve du référendum, auquel cas il pourrait être bloqué. En d’autres termes, l’adoption de

16_{Loi modifiant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, L.Q. 1996, c. 25, art. 57 (ci-après}

« LAU (1996) »). Voir : Lorne GIROUX, préc., note 1, 112-113.

17_{C’est par règlement de zonage que les autorités municipales classifient les constructions et les}

usages et délimitent les zones présentes sur le territoire de la municipalité. À titre d’illustration, le règlement de zonage peut déterminer, dans chacune de ces zones, les constructions et les usages permis ou prohibés ainsi que la proportion du terrain pouvant être occupée par ceux-ci. En outre, il peut définir des normes afin d’assurer une certaine uniformité des constructions, tant en ce qui a trait à leur architecture qu’aux matériaux de revêtement, régir l’aménagement des stationnements, la division ou la subdivision des logements. La Loi sur l’aménagement et

l’urbanisme permet également de réglementer le déplacement d’humus ainsi que la plantation

et l’abattage des arbres. Enfin, ils peuvent normer la densité d’occupation du sol et les distances devant être respectées entre les bâtiments et les usages. Voir : LAU, art. 113, al. 2, par. 1°, 3°, 4°, 5.1°, 6°, 10°, 11°, 12°, 16.1° et 22°.

18_{Les règlements de lotissement prévoient les normes applicables aux superficies et aux}

dimensions minimales à respecter lors d’une opération cadastrale. Ils réglementent également plusieurs aspects relatifs aux rues et aux ruelles. Voir : LAU, art. 115, al. 2, par. 2° et 3°. Par souci de précision, une opération cadastrale correspond, suivant le paragraphe 7° de l’article 1 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, à une modification cadastrale telle que définie par le premier alinéa de l’article 3043 du Code civil du Québec. Cet alinéa précise :

Toute personne peut soumettre au ministre responsable du cadastre un plan, approuvé par elle, pour modifier le plan d'un lot dont elle est propriétaire ou sur lequel elle a acquis, autrement qu'à la suite d'une convention, un droit de propriété; l'approbation, signée par le propriétaire, est reçue en minute par un arpenteur-géomètre et réfère à la minute du plan visé. Elle peut aussi demander le numérotage d'un lot, l'annulation ou le remplacement de la numérotation existante ou en obtenir une nouvelle. [Nous soulignons]

19_{C’est par règlement de construction que les instances locales peuvent régir les matériaux à}

utiliser et établir des normes quant à la salubrité et l’isolation des bâtiments. Voir : Id., art. 118, al. 2, par. 1° et 2°.

20_{Id., art. 123-127.}

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nombreux règlements d’urbanisme approuvés par le conseil municipal peut être compromise.

L’arrivée de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme n’a pas mis fin au débat quant à la pertinence de la procédure d’approbation référendaire. En 2010, le gouvernement du Québec prévoyait réviser entièrement cette loi-cadre en matière d’urbanisme afin qu’elle réponde davantage aux besoins contemporains de l’aménagement du territoire, notamment en matière de développement durable. Un

avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme22 fut alors déposé à l’Assemblée nationale23 et des consultations générales furent tenues par la Commission permanente de l’aménagement du territoire24. Cet avant-projet attribuait aux municipalités le pouvoir de désigner des zones franches d’approbation référendaire au sein de leur plan d’urbanisme. S’il avait été octroyé, les élus locaux auraient été habilités à retirer aux citoyens le droit de demander la tenue d’un référendum dans ces zones25_{. C’est pourquoi la procédure d’approbation} référendaire fut un sujet récurrent devant la commission. De nombreux appuis et de nombreuses contestations furent formulés à l’endroit de la proposition gouvernementale26_{. Le projet de loi n° 47 sur l’aménagement durable du territoire et} l’urbanisme27, déposé à la suite des consultations générales28, n’a cependant jamais été adopté par l’Assemblée nationale.

22_{Avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme, 1}ère_{sess., 39}e_légis.

(Qc) (ci-après « Avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme (2010) »).

23_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats de l’Assemblée nationale, 1}ère_sess.,

39e légis., 9 décembre 2010, vol. 41, n° 167, p. 8773-8774.

24_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats de la Commission permanente de}

l’aménagement du territoire, 2e sess., 39e légis., 10 au 12 mai, 23 au 25 août, 6, 7, 13 et 15 septembre 2011, « Consultation générale sur l'avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme ».

25_{Avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme (2010), art. 82.} 26_{Voir : Infra partie II, chapitre 2, section 1.}

27_{Loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme, projet de loi n° 47, 2}e_{sess., 39}e_légis.

(Qc) (ci-après « Projet de loi n° 47 sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme (2011) »).

28_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats de l’Assemblée nationale, 2}e_sess.,

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En 2016 et 2017, le gouvernement du Québec a présenté de nouveaux projets de loi visant la démocratie directe en droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme29. S’il avait été adopté dans sa forme initiale, le premier document, le

projet de loi n° 109 accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs aurait supprimé la procédure

d’approbation référendaire sur le territoire de la Ville de Québec et ainsi retiré à ses habitants la capacité de s’opposer aux règlements actuellement assujettis à la procédure30. Or, la lecture des mémoires déposés lors des consultations particulières tenues par la Commission permanente de l’aménagement du territoire démontre que cette option a été fortement contestée31. Vu les réactions suscitées

29_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats de l’Assemblée nationale, 1}ère_sess.,

41e légis., 8 juin 2016, vol. 44, n° 183, p. 11 522-11 523.

30_{Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son}

autonomie et ses pouvoirs, projet de loi n° 109, 1ère sess., 41e légis. (Qc), art. 41 (ci-après « Projet de loi n° 109 accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec (2016) »).

31_{Plusieurs organismes et citoyens ont déposé des mémoires dans lequel ils mentionnent qu’il est}

essentiel que la procédure référendaire soit conservée sur le territoire de la Ville de Québec. Voir, notamment : REGROUPEMENT DE CONSEILS DE QUARTIER DE LA VILLE DE QUÉBEC, Mémoire conjoints de conseils de quartier de la Ville de Québec – Projet de loi 109, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 003M, 1ère sess., 41e légis, 2016, p. 6; DÉMOCRATIE QUÉBEC, Mémoire déposé dans le cadre de

l’étude du projet de loi 109 – Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, n° 004M, 1ère sess., 41e légis, 15 novembre 2016, p. 4; Michel LAGACÉ, Mémoire sur le projet de loi n° 109, Loi accordant le statut de capitale

nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs, mémoire

présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 005M, 1ère sess., 41e légis, 14 novembre 2016, p. 10; COLLECTIF 55+, Commission parlementaire relative au

projet de loi 109 sur la capitale nationale, mémoire présenté à la Commission permanente de

l’aménagement du territoire, n° 006M, 1ère sess., 41e légis, 13 novembre 2016, p. 5; Robert ST-CYR, Mémoire sur le projet de loi 109 - Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville

de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs, mémoire présenté à la

Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 008M, 1ère sess., 41e légis, 9 novembre 2016, p. 10; VIVRE EN VILLE, Autonomie, responsabilité et cohérence : pour une

capitale nationale exemplaire et inspirante, mémoire présenté à la Commission permanente de

l’aménagement du territoire, n° 014M, 1er sess., 41e légis, novembre 2016, p. 11-12; Marie-Christine BOULANGER, Commentaires sur le projet de loi 109 - Loi accordant le statut

de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire,

n° 015M, 1ère sess., 41e légis, 15 novembre 2016, p. 12; COMITÉ DES CITOYENS DU VIEUX-QUÉBEC, Mémoire du comité des citoyens du Vieux-Québec, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 016M, 1ère sess., 41e légis, 16 novembre 2016, p. 10 et 13; VOIX CITOYENNE, Mémoire sur le projet de loi 109 accordant le

statut de capitale nationale à la Ville de Québec, mémoire présenté à la Commission permanente

de l’aménagement du territoire, no 020M, 1ère sess., 41e légis, 16 novembre 2016, p. 8-9 et 12; GROUPE AVISEUR, Mémoire préparé par le Groupe aviseur, mémoire présenté à la

(20)

au sein de la population, le ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire de l’époque, Martin Coiteux, a fait marche arrière et demandé le retrait des articles touchant à la procédure référendaire32.

Un deuxième projet de loi, le projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître

que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs33, a alors été présenté. Ce dernier prévoyait la suppression pure et simple de la procédure référendaire pour les villes de Québec34 et de Montréal35. Tout comme lors de l’étude du projet de loi n° 109, de nombreuses organisations se sont ouvertement prononcées contre de cette mesure36, ce qui a

Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 021M, 1er sess., 41e légis, 16 novembre 2016, p. 4.

32_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, Journal des débats de la Commission permanente de}

l’aménagement du territoire, 1ère sess., 41e légis., 14 novembre 2016 « Consultations particulières et auditions publiques sur le projet de loi n° 109 – Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs », p. CAT-96 page 2 (Ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire – Martin Coiteux). Ceux-ci ont été adoptés lors de l’étude détaillée en commission. Voir : QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, COMMISSION PERMANENTE DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, Amendements – projet de loi n° 109 – Loi accordant le statut de capitale nationale

à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs, 1ère sess., 41e légis., « Étude détaillée du projet de loi n° 109 », amendement 1.

33_{Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de}

proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, projet de loi n° 122,

1ère sess., 41e légis. (Qc) (ci-après « Projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître que

les municipalités sont des gouvernements de proximité (2017) »).

34_{Projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des}

gouvernements de proximité (2017), art. 39.

35_{Id., art. 27.}

36_{INSTITUT DE POLITIQUES ALTERNATIVES DE MONTRÉAL, Gouvernements de proximité et}

renforcement de la démocratie participative, une nécessité, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, n° 007M, 1ère sess., 41e légis, février 2017, p. 7; LIGUE D’ACTION CIVIQUE, Tirer les leçons récentes, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 006M, 1ère sess., 41e légis, 12 février 2017, p. 4; REGROUPEMENT DE CONSEILS DE QUARTIER DE QUÉBEC, Projet de loi n° 122 - Loi visant

principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, n° 013M, 1ère sess., 41e légis, 15 février 2017, p. 9-10 ; PROJET MONTRÉAL, Mémoire sur le projet de loi n° 122 : « Loi visant principalement

à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs », mémoire présenté à la Commission permanente de

l’aménagement du territoire, n° 036M, 1ère sess., 41e légis, 22 février 2017, p. 11; COMITÉ LOGEMENT VILLE-MARIE, Pour des gouvernements de proximité imputables auprès

de leurs citoyens, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du

territoire, n° 050M, 1ère sess., 41e légis, février 2017, p. 7; DÉMOCRATIE QUÉBEC, Dans le

(21)

porté le gouvernement à demander l’amendement de sa proposition afin d’assujettir les villes de Québec et de Montréal aux mêmes dispositions que celles prévues pour les autres municipalités locales37.

Le projet de loi n° 122 a cependant mené à l’introduction de nouvelles dispositions à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme ayant pour objet de permettre aux municipalités locales d’exempter l’ensemble de leurs règlements de la procédure référendaire, sous condition d’adopter une politique de consultation38. Cette dernière doit cependant être conforme au nouveau Règlement sur la participation publique

municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire,

n° 033M, 1ère sess., 41e légis, 22 février 2017, p. 7-9 ; COALITION DES AMIS DU PARC JARRY,

L’importance de l’implication citoyenne, mémoire présenté à la Commission permanente de

l’aménagement du territoire, n° 042M, 1ère sess., 41e légis, 21 février 2017; HÉRITAGE MONTRÉAL, Projet de loi 122, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 054M, 1ère sess., 41e légis, 22 février 2017, p. 2 ; MOUVEMENT D’ÉDUCTION POPULAIRE ET D’ACTION COMMUNAUTAIRE DU QUÉBEC, La gouvernance

de proximité, Lumière sur les enjeux du développement social, mémoire présenté à la

Commission permanente de l’aménagement du territoire, no 052M, 1ère sess., 41e légis, 22 février 2017, p. 6 ; ORDRE DES ARCHITECTES DU QUÉBEC, Consultation du le projet de

loi n° 122, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire,

n° 056M, 1ère sess., 41e légis, février 2017, p. 6 ; REGROUPEMENT INTERSECTORIEL DES ORGANISMES COMMUNAUTAIRES DE MONTRÉAL, Pour un maintien de la cohérence des

politiques publiques, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du

territoire, n° 047M, 1ère sess., 41e légis, 22 février 2017, p. 8 ; RÉSEAU QUÉBÉCOIS DES GROUPES ÉCOLOGISTES, Pour un sain environnement de proximité, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 049M, 1er sess., 41e légis, 22 février 2017, p. 10 ; VOIX CITOYENNE, Commission parlementaire sur le projet de loi 122, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 027M, 1ère sess., 41e légis, 21 février 2017, p. 17.

37_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, COMMISSION PERMANENTE DE L’AMÉNAGEMENT}

DU TERRITOIRE, Amendements – projet de loi n° 122 – Loi visant principalement à reconnaître

que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, 1ère sess., 41e légis., « Étude détaillées du projet de loi n° 122 », amendements 33 et 40.

38_{LAU, art. 80.1 à 80.5.}_{À notre connaissance, seules les villes de Chambly, de Boisbriand, de}

Québec, de Chibougamau et de Saint-Bruno-de-Montarville se sont prévalus de ces dispositions ou ont une politique de consultation en cours d’élaboration à ce jour. Voir infra partie II, chapitre 2, section 2.

(22)

en matière d’aménagement et d’urbanisme39_{dont les dispositions sont entrées en} vigueur le 19 juillet 201840.

Cela étant dit, aucune modification majeure n’a spécifiquement visé la procédure référendaire lorsqu’elle demeure applicable41. Force est donc de constater que la pertinence et la forme de la démocratie directe en droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme demeurent l’objet d’un débat de première importance, et ce, même s’il a été introduit au sein du corpus législatif québécois il y a maintenant près de 90 ans.

1. La problématique : La nature conflictuelle du référendum local

La présence d’opinions divergentes quant à la procédure d’approbation référendaire n’est guère étonnante. Cette institution juridique implique la confrontation entre les intérêts de plusieurs acteurs du milieu municipal tels que les élus locaux, les citoyens et les promoteurs immobiliers (sous-section 1). Au-delà des intérêts des parties en cause, la procédure référendaire établit un rapport de force susceptible de bouleverser l’adaptation des normes réglementaires. Cette situation est vivement critiquée par les acteurs du milieu municipal, lesquels ne s’accordent que sur un point : l’institution référendaire doit faire l’objet d’une réforme (sous-section 2). Il s’agit d’un constat qui est, par ailleurs, partagé par la littérature scientifique (sous-section 3).

39_{Id., art. 80.2, al. 1; Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et}

d’urbanisme, RLRQ, c. A-19.1, r. 0.1 (ci-après « Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme (2018) »). L’édiction de ce nouveau règlement a été

précédée d’un comité de travail auquel ont participé des membres du milieu municipal. Ce comité avait pour mandat de « définir un cadre de référence concernant la participation citoyenne pour guider les municipalités dans l’élaboration d’une politique de participation publique. » Voir : GROUPE DE TRAVAIL POUR UN CADRE DE RÉFÉRENCE EN URBANISME PARTICIPATIF,

Rapport du groupe de travail, Québec, Éditeur officiel du Québec, 2017, p. 6.

40_{Règlement sur la participation publique en matière d’aménagement et d’urbanisme, tel qu’édicté}

par l’arrêté ministériel du ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire en date du 19 juin 2018, (2018) 150 G.O.Q. 2, 4341, art. 21.

41_{Le législateur a cependant augmenté le nombre de demandes nécessaires pour donner lieu à}

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1.1. Une conciliation difficile entre les intérêts des acteurs et ses effets sur l’aménagement du territoire et l’urbanisme

Les règlements d’urbanisme soumis ad referendum sont d’abord et avant tout le résultat d’une réflexion administrative et politique réalisée par les employés municipaux et adoptée par les élus. À terme, la procédure attribue aux citoyens la capacité de confirmer ou d’infirmer la décision prise par le conseil municipal et elle s’oppose, en ce sens, directement à la démocratie représentative locale. En effet, lorsqu’un projet de règlement est susceptible d’approbation référendaire, les personnes habiles à voter peuvent soumettre ce règlement à la démocratie directe en suivant la procédure déterminée par la loi.

Ces personnes peuvent provenir de certaines zones spécifiques ou de l’ensemble des zones de la municipalité, selon la qualification des normes réglementaires assujetties à la procédure. Aussi, à la différence d’un référendum national où le

demos est clairement identifiable, le référendum local soulève d’importantes

difficultés quant à la délimitation du corps électoral compétent à trancher. Alors qu’un scrutin effectué à l’échelle nationale est porteur de la plus haute légitimité, car il représente la voix du peuple ou de la nation42, le résultat d’un référendum local est susceptible d’être critiqué puisque les personnes ayant la capacité de se prononcer ne seraient pas nécessairement représentatives de l’ensemble des habitants de la municipalité43. Selon les modalités prévues par la Loi sur l’aménagement et

l’urbanisme, ceux-ci obtiennent généralement le droit de participer au scrutin en

raison de la proximité géographique entre leur résidence et la zone visée par le règlement d’urbanisme44. Dans ces circonstances, leur vote serait orienté par leur intérêt personnel.

42_{Patrick TAILLON, Le référendum expression directe de la souveraineté du peuple ? Essai}

critique sur la rationalisation de l’expression référendaire en droit comparé, coll. Bibliothèque

parlementaire & constitutionnelle, Paris, Dalloz, 2012, p. 2-4 ; Patrick TAILLON et Jean-Pierre VEILLEUX, « Un référendum supraétatique pour l’Europe : Les obstacles à l’expression directe d’une volonté populaire à l’échelle européenne », (2013) 38-2 Revue de la

Recherche Juridique, Droit prospectif 881, 891-892.

43_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 11 mai 2011, p. CAT-6 page 24-25 (Institut}

de développement urbain du Québec (IDU-Québec) – M. Michel Poirier).

44_{LAU, art. 130 et 136.1; Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités, RLRQ,}

(24)

Pour reprendre une expression populaire, il y aurait un réflexe de « pas dans ma cour »45 lors du scrutin et celui-ci se traduirait, généralement, par une hostilité au changement. Autrement dit, puisque les citoyens titulaires du droit de vote sont directement visés par la proposition réglementaire, ils ne sauraient avoir le recul nécessaire pour prendre une position neutre quant à cette dernière46. Par conséquent, leur point de vue ne posséderait pas un appui démocratique suffisant pour casser une décision prise par un conseil municipal dûment élu par l’ensemble des électeurs.

L’aménagement du territoire requiert une vue d’ensemble de la municipalité et les modifications peuvent faire partie d’une planification à plus grande échelle. En raison de leur position, il est avancé que les élus municipaux seraient les mieux placés afin de prendre des décisions conformes à cette vision puisque leur jugement ne serait pas occulté par leur propre intérêt personnel47.

45_{Voir, par exemple : VILLE DE QUÉBEC, Mémoire de la Ville de Québec sur l’Avant-projet de Loi}

sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, no 016M, 2e sess., 39e légis, 19 mai 2011, p. 4; VIVRE EN VILLE, préc., note 31, p. 12; FÉDÉRATION DES CHAMBRES DE COMMERCE DU QUÉBEC, Commentaires sur le Projet de loi n° 122 - Loi visant principalement à reconnaître

que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement

du territoire, no 015M, 1ère sess., 41e légis, 16 février 2017, p. 10; GROUPE DE TRAVAIL POUR UN CADRE DE RÉFÉRENCE EN URBANISME PARTICIPATIF, préc., note 39, p. 5.

46_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 10 mai 2011, p. CAT-5 page 19}

(Association provinciale des constructeurs d’habitations du Québec inc. (APCHQ) – Serge Crochetière); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 11 mai 2011, p. CAT-6 page 12 (Ordre des urbanistes du Québec (OUQ) – Claude Beaulac); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 23 août 2011, p. CAT-14 page 60 et 68 (Caucus des cités régionales de l’Union des municipalités du Québec – Vicki May Hamm); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 6 septembre 2011, p. CAT-17 page 19-20 et 23 (Union des municipalités du Québec (UMQ) – Danielle Roy Marinelli); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 7 septembre 2011, p. CAT-18 page 1-2 (Ville de Québec – François Picard); GROUPE DE TRAVAIL POUR UN CADRE DE RÉFÉRENCE EN URBANISME PARTICIPATIF, préc., note 39, p. 5.

47_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 23 août 2011, p. CAT-14 page 47}

(Fédération des chambres de commerce du Québec (FCCQ) – Denis Hamel); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 23 août 2011, p. CAT-14 page 63 (Caucus des cités régionales de l’Union des municipalités du Québec – Luc Berthold); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 7 septembre 2011, p. CAT-18 page 2 (Ville de Québec – François Picard); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 6 septembre 2011, p. CAT-17 page 19 (Union des municipalités du Québec (UMQ) – Danielle Roy Marinelli).

(25)

Toutefois, comme toutes les institutions, la démocratie directe locale, bien qu’imparfaite, comporte aussi ses avantages. À cet égard, la présence d’un droit de veto populaire est perçue, par plusieurs48, comme essentielle. Elle permettrait que tous les points de vue soient véritablement entendus lors du processus de consultation publique qui précède l’adoption définitive d’un règlement d’urbanisme par les élus municipaux. La possibilité qu’un scrutin soit organisé donnerait aux personnes habiles à voter une possibilité accrue d’obtenir des concessions avant qu’ils ne soient appelés à se prononcer49. Sa présence créerait ainsi un environnement favorable à l’expression de l’opposition à un projet. Par ailleurs, il existerait au sein de la population une crainte qu’en l’absence de veto populaire, les élus n’attribuent aucune importance aux opinions opposées à la leur et considèrent légitime de suivre la voie qu’ils avaient entamée. À ce sujet, le professeur et philosophe Michel Seymour n’a pas hésité à dire devant la Commission permanente de l’aménagement du territoire qu’une consultation populaire sans pouvoir décisionnel aboutirait à un « simulacre de démocratie »50_.

La procédure référendaire s’avère néanmoins une source de préoccupation pour les promoteurs immobiliers. Pour eux, elle constituerait un poids supplémentaire sur des rouages administratifs déjà surchargés. Cette lourdeur augmenterait les coûts des projets immobiliers alors qu’une partie des ressources monopolisées pourrait être utilisée pour la réalisation d’autres initiatives51. Non seulement le processus

48_{REGROUPEMENT DE CONSEILS DE QUARTIER DE LA VILLE DE QUÉBEC, préc., note 31,}

p. 4; REGROUPEMENT DE CONSEILS DE QUARTIER DE QUÉBEC, préc., note 36, p. 8-10; RÉSEAU QUÉBÉCOIS DES GROUPES ÉCOLOGISTES, préc., note 36, p. 10; VOIX CITOYENNE, préc., note 31, p. 8-9; GROUPE AVISEUR, préc., note 31, p. 4.

49_{P. TAILLON, préc., note 42, p. 55.}

(Rassemblement pour la sauvegarde du pavillon 1420 boulevard Mont-Royal – Michel Seymour).

51_{Il s’agit d’une position partagée notamment par les représentants de la Ville de Québec et le}

Caucus des cités régionales de l’Union des municipalités du Québec. Voir : VILLE DE QUÉBEC, préc., note 45, p. 7; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 7 septembre 2011, p. CAT-18 page 2 (Ville de Québec – M. François Picard); QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 23 août 2011, p. CAT-14 page 68 (Caucus des cités régionales de l’Union des municipalités du Québec – Vicki May Hamm).

(26)

prendrait plus de temps52_{, requérait plus de ressources et impliquerait plus} d’acteurs, mais il repousserait également l’obtention des profits attribuables aux différents projets53. En raison de ces coûts supplémentaires, le secteur immobilier (résidentiel, commercial et industriel) perdrait une partie de son attrait au profit d’autres secteurs de l’économie proposant des perspectives de gain plus intéressantes. La possibilité d’un blocage populaire augmenterait également l’insécurité juridique dans lequel évoluent les promoteurs54, ce qui réduirait le potentiel de rentabilité. Même si aucun référendum n’est tenu, la seule existence de cette institution serait susceptible de faire reculer les élus qui, lors des premiers contacts, étaient pourtant en faveur du développement proposé. En somme, la démocratie directe limiterait, selon cette perspective, le développement du territoire et serait une source d’insécurité juridique coûteuse pour l’économie.

1.2. Une procédure contestée par les forces politiques municipales

Si le référendum oppose de nombreux acteurs impliqués dans la conduite des affaires publiques, il a aussi des répercussions sur les orientations définies en matière d’aménagement du territoire. C’est pourquoi plusieurs propositions quant à l’avenir de cette institution ont été avancées par les acteurs du milieu municipal. Les propos formulés devant la Commission permanente de l’aménagement du territoire lors des consultations tenues à l’égard de l’avant-projet de Loi sur l’aménagement

durable du territoire et l’urbanisme, du projet de loi n° 109 accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs et du projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur

52_{FÉDÉRATION DES CHAMBRES DE COMMERCES DU QUÉBEC, Avant-projet de loi sur}

l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme : plus de questions que de réponses,

mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 050M, 2e sess., 39e légis, p. 12.

53_{INSTITUT DE DÉVELOPPEMENT URBAIN DU QUÉBEC, Mémoire sur l’avant-projet de loi sur}

l’aménagement durable du territoire et de l’urbanisme, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, n° 043M, 2e sess., 39e légis, 21 avril 2011, p. 3.

54_{Id., p. 5; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 11 mai 2011, p. CAT-6 page 20}

(27)

autonomie et leurs pouvoirs ainsi que les mémoires déposés par les intervenants

lors de ces consultations sont, à cet égard, riches d’enseignements.

À ces occasions, des organismes municipaux et paramunicipaux se sont prononcés en faveur de l’abolition de cette forme de démocratie directe. En procédant ainsi, le législateur permettrait aux élus municipaux de prendre l’entière responsabilité politique quant à l’aménagement du territoire. Cette position est notamment défendue par la Ville de Québec55 et par la Ville de Montréal56 qui auraient obtenu gain de cause si le projet de loi n° 109, dans le cas de la Ville de Québec57, ou le

projet de loi n° 12258 n’avaient pas été amendés au cours du processus parlementaire. L’Union des municipalités du Québec (UMQ)59 milite également en

55_{VILLE DE QUÉBEC, préc., note 45, p. 3-8; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24,}

7 septembre 2011, p. CAT-18 page 3 (Ville de Québec – François Picard); VILLE DE QUÉBEC,

Mémoire de la Ville de Québec présenté dans le cadre de la Commission de l’aménagement du territoire sur le projet de loi n° 109 « Loi accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec et augmentant à ce titre son autonomie et ses pouvoirs », mémoire présenté à la

Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 009M, 1ère sess., 41e légis, 14 novembre 2016, p. 5-6; VILLE DE QUÉBEC, Projet de loi n° 122, Loi visant principalement à

reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission permanente de

l’aménagement du territoire, n° 014M, 1ère sess., 41e légis, 14 février 2017, p. 6.

56_{VILLE DE MONTRÉAL, Mémoire de la Ville de Montréal présenté dans le cadre du projet de loi}

n° 122 : Loi visant à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, no 003M, 1ère sess., 41e légis, 9 février 2017, p. 10-11.

57_{Le projet de loi n° 109 proposait, dans sa première version telle que présentée à l’Assemblée}

nationale, la suppression de la procédure référendaire pour la Ville de Québec. Cette mesure a été retiré du projet de loi lors de son étude en commission parlementaire. Voir : Projet de loi

n° 109 accordant le statut de capitale nationale à la Ville de Québec (2016), 1er sess., 41e légis. (Qc), art. 41; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, COMMISSION PERMANENTE DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, préc., note 32, amendement 1.

58_{Le projet de loi n° 122 proposait, dans sa première version telle présentée à l’Assemblée}

nationale, la suppression de la procédure référendaire pour les villes de Québec et de Montréal. Ces mesures ont été retirées du projet de loi lors de son étude en commission parlementaire. Voir : Projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des

gouvernements de proximité (2017), art. 27 et 39; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE,

COMMISSION PERMANENTE DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, préc., note 37, amendements 33 et 40.

59_{UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC, Mémoire présenté à la Commission de}

l’aménagement du territoire dans le cadre de la consultation générale sur l’avant-projet de loi – Loi sur l’aménagement durable du territoire et de l’urbanisme, mémoire présenté à la

Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 011M, 2e sess., 39e légis, 20 avril 2011, p. 16-17; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 6 septembre 2011, p. CAT-17 page 19-20 et 23 (Union des municipalités du Québec (UMQ) – Danielle Roy Marinelli); UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC, Projet de loi n° 122 : Loi visant

(28)

faveur de l’abolition de la procédure référendaire. En ce qui concerne le milieu des affaires, des organisations telles que la Fédération des chambres de commerce du Québec (FCCQ)60, l’Institut de développement urbain du Québec (IDU-Québec)61 et l’Association provinciale des constructeurs d’habitations du Québec (APCHQ)62 se sont prononcés pour l’abolition de la procédure.

La Fédération québécoise des municipalités (FQM)63 et la Corporation des officiers municipaux agréés du Québec (COMAQ)64, sans pour autant réclamer son abolition, trouvaient que l’intégration du concept de zones franches d’approbation référendaire proposé par l’avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et de

permanente de l’aménagement du territoire, n° 045M, 1ère sess., 41e légis, 23 février 2017, p. 8.

60_{FÉDÉRATION DES CHAMBRES DE COMMERCES DU QUÉBEC, préc., note 52, p. 12-13;}

QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 23 août 2011, p. CAT-14 page 41-42 et 47 (Fédération des chambres de commerce du Québec (FCCQ) – Louis Bernier); FÉDÉRATION DES CHAMBRES DE COMMERCES DU QUÉBEC, Commentaires sur le Projet de loi n° 122 :

Loi visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la

Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 015M, 1ère sess., 41e légis, 16 février 2017, p. 9-10, 13.

61_{INSTITUT DE DÉVELOPPEMENT URBAIN DU QUÉBEC, préc., note 53, p. 4-6; QUÉBEC,}

ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 11 mai 2011, p. CAT-6 page 20-21 (Institut de développement urbain du Québec (IDU-Québec) – Guillaume Neveu); INSTITUT DE DÉVELOPPEMENT URBAIN DU QUÉBEC, Mémoire de l’Institut de développement urbain du

Québec, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire,

n° 025M, 1ère sess., 41e légis, 21 février 2017, p. 20.

62_{ASSOCIATION PROVINCIALE DES CONSTRUCTEURS D’HABITATIONS DU QUÉBEC,}

Mémoire de l’Association provinciale des constructeurs d’habitations du Québec (APCHQ),

mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, no 029M, 2e sess., 39e légis, mai 2011, p. 10; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 10 mai 2011, p. CAT-5 page 14 et 17 (Association provinciale des constructeurs d’habitations du Québec inc. (APCHQ) – François Bernier); ASSOCIATION DES PROFESSIONNELS DE LA CONSTRUCTION ET DE L’HABITATION DU QUÉBEC, Projet de loi n° 122 : Loi visant

permanente de l’aménagement du territoire, n° 021M, 1e sess., 41e légis, février 2017, p. 4-6.

63_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 7 septembre 2011, p. CAT-18 page 10}

(Fédération québécoise des municipalités (FQM) – Richard Lehoux).

(Corporation des officiers municipaux agréés du Québec (COMAQ) – Yvon Denault); CORPORATION DES OFFICIERS MUNICIPAUX AGRÉÉS DU QUÉBEC, Mémoire présenté à

la Commission de l’aménagement du territoire portant sur l’avant-projet de loi - Loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme, mémoire présenté à la Commission

(29)

l’urbanisme était un bon compromis. Rappelons à cet égard que cet avant-projet de

loi prévoyait l’attribution aux municipalités du pouvoir de supprimer le droit au référendum dans certaines zones en les définissant dans leur plan d’urbanisme65. Une telle position a également été soutenue lorsque l’incorporation des zones franches fut proposée à nouveau, sous l’expression de « zones de requalification », dans la première mouture du projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître

que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs66. L’inclusion de cette mesure d’exception a une nouvelle fois été soutenue par la Fédération québécoise des municipalités (FQM)67. La Ville de Laval68 et la Ville de Longueuil69 se sont également prononcées en faveur de celle-ci.

Par ailleurs, plusieurs organismes se sont prononcés pour le maintien du référendum en droit de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme et, dans certains cas, contre la possibilité de définir des zones franches d’approbation référendaire ou des zones de requalification. Parmi eux, figurent notamment la Chambre des notaires du Québec (CNQ)70_{, l’Ordre des architectes du}

65_{Avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et l’urbanisme (2010), art. 82.} 66_{Projet de loi n° 122 visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des}

gouvernements de proximité (2017), art. 3.

67_{FÉDÉRATION QUÉBÉCOISE DES MUNICIPALITÉS, Mémoire - Projet de loi n° 122 : Loi visant}

permanente de l’aménagement du territoire, n° 008M, 1ère sess., 41e légis, 14 février 2017, p. 7.

68_{VILLE DE LAVAL, Commentaires sur le Projet de loi n° 122 : Loi visant principalement à}

reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission permanente de

69_{VILLE DE LONGUEIL, Autonomie et efficacité – Faire des municipalités de véritables}

gouvernements de proximité, mémoire présenté à la Commission permanente de

70_{CHAMBRE DES NOTAIRES DU QUÉBEC, Mémoire de la Chambre des notaires sur}

l’avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire et de l’urbanisme, mémoire présenté à la

Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 007M, 2e sess., 39e légis, 19 avril 2011, p. 9-10.

(30)

Québec (OAC)71_{, Projet Montréal}72_{, Vision Montréal}73_{, le Regroupement des} conseils de quartiers de Québec74, le Regroupement intersectoriel des organismes communautaires de Montréal75, la Table de concertation Habiter Ville-Marie76, l’Association des municipalités de banlieue (AMB)77, le Rassemblement pour la sauvegarde du pavillon 1420 boulevard Mont-Royal78, la Ligue d’action civique79, Voix citoyenne80, le Mouvement d’éducation populaire et d’action communautaire du

71_{ORDRE DES ARCHITECTES DU QUÉBEC, Consultation sur le projet de loi n° 122, mémoire}

présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 056M, 1ère sess., 41e légis, février 2017, p. 6.

72_{PROJET MONTRÉAL, préc., note 36, p. 11. Lors de l’étude de l’avant-projet de loi sur}

l’aménagement durable du territoire et de l’urbanisme, Projet Montréal était d’avis que le pouvoir

de délimiter des zones franches d’approbation référendaire, bien qu’intéressant pour la Ville de Montréal, constituerait un outil susceptible de mener à des dérives dans les petites communautés. Voir : PROJET MONTRÉAL, Commentaires et suggestions de Projet Montréal

relatifs à l’avant-projet de loi - Loi sur l’aménagement durable du territoire et de l’urbanisme,

mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 061M, 2e sess., 39e légis, 26 avril 2011, commentaires sur l’article 82; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 13 septembre 2011, p. CAT-19 page 38 et 44 (Projet Montréal – Richard Bergeron). La possibilité de dérive a également été invoquée par l’Association des municipalités de banlieue. Voir : QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 15 septembre 2011, p. CAT-20 page 5 (Association des municipalités de banlieue (AMB) – Peter F. Trent).

73_{VISION MONTRÉAL, Mémoire sur l’avant-projet de loi sur l’aménagement durable du territoire}

et de l’urbanisme, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du

territoire, n° 062M, 2e sess., 39e légis, 25 avril 2011, p. 9; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 15 septembre 2011, p. CAT-20 page 24 (Vision Montréal – Véronique Fournier).

74_{REGROUPEMENT DES CONSEILS DE QUARTIER DE QUÉBEC, Projet de loi n° 122 - Loi}

visant principalement à reconnaître que les municipalités sont des gouvernements de proximité et à augmenter à ce titre leur autonomie et leurs pouvoirs, mémoire présenté à la Commission

permanente de l’aménagement du territoire, n° 013M, 1ère sess., 41e légis, 15 février 2017, p. 9-10.

75_{REGROUPEMENT INTERSECTORIEL DES ORGANISMES COMMUNAUTAIRES DE}

MONTRÉAL, préc., note 36, p. 8.

76_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 13 septembre 2011, p. CAT-19}

page 46-47 et 52-53 (Table de concertation Habiter Ville-Marie – Éric Michaud).

77_{QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 15 septembre 2011, p. CAT-20 page 2-3}

et 10 (Association des municipalités de banlieue (AMB) – Peter F. Trent et Philippe Roy).

78_{RASSEMBLEMENT POUR LA SAUVEGARDE DU PAVILLON 1420 BOULEVARD}

MONT-ROYAL, Mémoire du Rassemblement pour la sauvegarde du 1420 Mont-Royal, mémoire présenté à la Commission permanente de l’aménagement du territoire, n° 027M, 2e sess., 39e légis, p. 2; QUÉBEC, ASSEMBLÉE NATIONALE, préc., note 24, 12 mai 2011, p. CAT-7 page 18 (Rassemblement pour la sauvegarde du pavillon 1420 boulevard Mont-Royal – Michel Seymour).

79_{LIGUE D’ACTION CIVIQUE, préc., note 36, p. 4.} 80_{VOIX CITOYENNE, préc., note 36, p. 17.}