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La modernisation du cadre budgétaire des pays de
l’UEMOA
Daouda Zoure
To cite this version:
Daouda Zoure. La modernisation du cadre budgétaire des pays de l’UEMOA. Droit. Université Panthéon-Sorbonne - Paris I, 2013. Français. �NNT : 2013PA010265�. �tel-02442197�
UNIVERSITE PARIS 1 (PANTHEON- SORBONNE) UFR 01- Droit, Administration et Secteurs Publics
LA MODERNISATION DU CADRE BUDGETAIRE
DES PAYS DE L’UEMOA
Thèse pour le doctorat en droit (Arrêté ministériel du 7 août 2006)
Présentée et soutenue publiquement le 11 juin 2013 par
Daouda ZOURE
Membres du jury :
Directeur de recherches : Michel BOUVIER
Professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne Rapporteurs : Gilbert ORSONI
Professeur à l’Université Aix- Marseille
Doyen de la Faculté de Droit et de Science Politique Eloi DIARRA
Professeur à l'Université de Rouen Suffragants : Marie-Christine ESCLASSAN
Professeur à l’Université de Paris1 Panthéon-Sorbonne Sébastien JEANNARD
Maître de conférences à l’Université de Poitiers de Droit et des Sciences Sociales
Dominique BOULEY
Economiste principal honoraire au Fonds Monétaire International en charge de la zone UEMOA
RESUME
La recherche porte sur la modernisation du cadre budgétaire des pays de l’UEMOA. Il s’agit d’évaluer la portée des réformes budgétaires développées dans chacun de ces pays. On s’est essayé à mettre en évidence la nécessaire mise en place d’une standardisation de certains dispositifs ainsi que d’une adaptation des procédures ayant fait leur preuve non seulement dans certains États de la zone mais également dans d’autres pays confrontés à des problèmes similaires. On s’est appuyé sur les comparaisons internationales existantes et l’on a évalué la pertinence des solutions proposées notamment par les bailleurs de fonds.
This research relates to the transformation of budgetary framework of West African Economic and Monetary Union (WAEMU) countries. It is a question of evaluating the extent of the budgetary reforms undertaken in each respective country. The research has tried to highlight the necessary installation of certain standard devices as well as adapting proven reliable procedures not just for certain zones of specific countries but also other countries confronted with similar issues. This exercise was based on existing international comparisons and the evaluation examined the relevance of the solutions suggested in particular by the financing institutions.
REMERCIEMENTS
Je tiens à remercier chaleureusement mon Directeur de thèse, Monsieur le Professeur Michel Bouvier, Président de l’Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques (FONDAFIP), Directeur du Groupement Européen de Recherche en Finances Publiques (GERFIP) et de la Revue Française de Finances Publiques (RFFP), pour le soutien qu’il m’a apporté tout au long de mes travaux ainsi que pour sa disponibilité et sa grande gentillesse.
Je tiens également à exprimer toute ma reconnaissance aux membres du jury pour leur disponibilité et l’intérêt qu’ils ont bien voulu accorder à cette recherche.
Il m’importe également de remercier sincèrement l’ensemble de mes collaborateurs, fonctionnaires et mon ami et frère Adama Fofana grâce auxquels j’ai pu trouver les informations nécessaires à la réalisation de ce travail de recherche.
TABLE DES ABREVIATIONS
ABC Appui Budgétaire CommunASCE Autorité Supérieure de Contrôle d’Etat
AFROSAI Association des Institutions Supérieures de contrôle de l’Afrique Francophone
AOF Afrique Occidentale Française
APNAC Réseau des Parlementaires Africains contre la Corruption BP Budget Programme
BVG Bureau de Vérificateur Général
CAACL Chambre des Affaires Administratives et des Collectivités Locales CABF Chambre des Affaires Budgétaire et Financière
CAD Comité d’Aide au Développement CAM Comité d’Administration du Ministère CBMT Cadre Budgétaire à Moyen Terme
CDC Chambre des Comptes de la Cour Suprême. CDF Cadre de Développement Intégré
CDMT Cadre de Dépense à Moyen Terme CE-GE-CI Centre de Gestion des Cités CF Commission Finance
CFAA Country Financial Accountability Assessment CGSP Contrôleur Général des Services
CID Circuit Intégré de la Dépense
CPAR Country Procurement Assessment Report
CS Cour Suprême
CVCCEP Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises Publiques
CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté DAF Direction de l’Administration et des Finances DDHC Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen DCF Direction du Contrôle Financier
DCSPP Direction de la Coopération et du Suivi des Projets et Programmes
DGB Direction Générale du Budget DGI Direction Générale des Impôts DGT Direction Générale du Trésor
DIVI Direction de l’Inspection et de la Vérification Interne DNDC Direction Nationale des Domaines et du Cadastre DOB Débat d’Orientation Budgétaire
DPBEP Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle DPPD Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses
DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ENEP Ecole Nationale des Enseignants du Primaire
ENAREF Ecole Nationale des Régies Financières EPA Etablissement Public à Caractère Administratif FCVI Fondation Canadienne Vérification Intégrée FIGE Forum des Inspections générales d’Etat
FMI Fonds Monétaire International GAO General Accounting Office GFS Government Fiscal Statistics
ISC Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques SAI Institutions Suprêmes d’Audit
IIA Institut des Auditeurs Internes
IFACI Institut Français de l’Audit et du Contrôle Interne
INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions ISSAI Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques ISC Institution Supérieure de Contrôle
IGE Inspection Générale d'Etat IGF Inspection Générale des finances
IGSEP Inspection Générale des Services et Emplois Publics IGM Inspections Générales des Ministères
MEF Ministère de l’Economie et des Finances MFB Ministère des Finances et du Budget NAO National Audit office
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economiques ODM Objectifs de Développement du Millénaire
ONG Organisation non Gouvernementale
PARP Programme Afrique de Renforcement Parlementaire PNDP Plans Nationaux de Développement
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PER Public Expenditure Review
PIB Produit Intérieur Brut
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability PPBS Planning and Programming Budgeting System
PSDAN Plan Stratégique de Développement Décennal de l’Assemblée Nationale PTF Partenaires Techniques et Financiers
RCB Rationalisation des Choix Budgétaires SAF Service Administratif et Financier
SCCS Section des Comptes de la Cours Suprême
SIGASPE Système Intégré de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de l’Etat SIMP Système d'Information Intégré des Marchés Publics
ST-CPBPE Secrétariat Technique du Comité de Pilotage du Budget Programme de l’Etat
UE Union Européenne
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
SOMMAIRE
Première Partie- - Un modèle budgétaire discutable
Sous- partie I – Une prise de décision budgétaire inadaptée aux Etats de l’UEMOA
Chapitre 1 - Un cadre normatif et institutionnel bâti sur le modèle Français Chapitre 2 - Le processus de préparation budgétaire
Chapitre 3 - Le processus d’adoption de la loi de finances
Chapitre 4 – Le réaménagement nécessaire du processus budgétaire
Sous- partie II- Des procédures d’exécution budgétaire dérogeant aux règles de droit commun
Chapitre 1 – Acteurs et procédures
Chapitre 2 – Dispositifs de modifications des crédits en cours d’exécution
Chapitre 3- Les modalités de modernisation du processus de l’exécution budgétaire Seconde Partie- Un contrôle budgétaire inefficace
Sous- partie I- Un processus de contrôle classique confronté aux mutations contemporaines
Chapitre 1- Un contrôle administratif inadapté
Chapitre 2 – Un contrôle juridictionnel embryonnaire
Sous partie II- Le réaménagement nécessaire des contrôles financiers publics
Chapitre 1 – Une restructuration des contrôles administratifs Chapitre 2 – La rationalisation du contrôle juridictionnel Chapitre 3 – Le renforcement du contrôle politique
INTRODUCTION GENERALE
Depuis plusieurs décennies la communauté internationale apporte un soutien constant aux pays africains en développement en vue de l’éradication de la pauvreté. Ainsi, il est utile de rappeler qu’au début des années soixante, au lendemain de leur indépendance, ces pays ont connu une augmentation rapide de la valeur de leurs exportations agricoles et de matières premières conduisant à une forte augmentation de leurs ressources. Face à cette manne financière les pays en voie de développement se sont engagés dans des politiques interventionnistes, avec comme instruments un contrôle des marchés et la création d’entreprises publiques. Le paradigme du développement qui prévalait à l’époque reposait sur l’idée que seul l’Etat pouvait assurer un partage équitable des richesses et la justice sociale tout en marginalisant le rôle du secteur privé dans le processus du développement. En dépit de l’insuffisance de personnel administratif et de cadres, ces pays ont engagé d’importants investissements souvent surdimensionnés, sans garantie de rentabilité, avec dans bien de cas, une charge très pesante liés aux effectifs pléthoriques engagés ici et là. Ces Etats ont été encouragés dans cette voie par la facilité avec laquelle ils ont pu alors recourir à l’endettement extérieur, du fait de la disponibilité de liquidités internationales à cette époque ainsi que des recettes d’exportations. En effet, l’une des caractéristiques de la décennie 1970-1980 est l’expansion du crédit et des liquidités. De 1969 à 1970-1980, les réserves monétaires mondiales ont été multipliées par douze. L’endettement extérieur des pays
en voie de développement a considérablement augmenté, il a été multiplié par six entre 1971 et 1982. Comme sus- mentionné il a été possible par l’abondance de liquidités internationales provenant du système bancaire international ainsi que le recyclage des pétrodollars. La crise énergétique des années 70 a permis aux pays producteurs de pétrole de disposer de ressources financières exceptionnelles mais par contre les pays en voie de développement non pétroliers ont vu leurs factures augmenter considérablement. Face à cette nouvelle donne les pays industrialisés ont utilisé le système bancaire international comme interface pour prêter aux pays en voie de développement les pétrodollars. Le paradigme au niveau international d’origine keynésienne était que ces prêts consentis aux pays en voie de développement leur donneront la possibilité d’importer des équipements et autres biens dans les pays industrialisés ce qui leur permettra par ailleurs de rembourser ces mêmes prêts. Le système a bien fonctionné pendant un moment jusqu'à ce qu’il soit « grippé » au début des années 1980 à cause des politiques anti- inflationnistes adoptées en Europe, ceci ayant freiné les importations tout en entrainant la hausse des taux d’intérêts et du service de la dette pour ces pays africains. Simultanément les prix des matières premières d’exportation ont paradoxalement chuté sur le marché international, avec comme conséquences pour l’économie de ces pays, l’instauration de déficits budgétaires chroniques. Le financement de ce déficit a dans certains cas évincé le secteur privé de la distribution de crédit entraînant ainsi une récession économique
généralisée.
Ce scénario n’est pas propre aux pays en développement mais plus fréquent chez eux que dans les autres pays. La persistance de la crise avec comme corollaires l’inflation et le chômage, a porté un discrédit sur le modèle de l’Etat interventionniste et de même a provoqué une remise en cause du modèle keynésien. Ainsi à la faveur de la crise et de sa persistance dans les années 1970 et de l’essoufflement de l’Etat providence on assiste pendant cette période à un renouveau de la pensée libérale sous l’impulsion de l’Ecole du Public choice et d’autres courants qui défendent un Etat minimal garant du bon fonctionnement du marché.
C’est dans ce contexte d’endettement que la communauté internationale à travers les institutions de Bretton- Woods , notamment la Banque mondiale et le FMI, ont apporté leur assistance technique et financière à ces pays par les politiques d’ajustement structurel qui étaient des appuis à la balance de paiements. Cette politique d’inspiration fortement libérale qui visait à rétablir la stabilité macroéconomique à travers des mesures de réduction de dépenses et de désengagement de l’Etat dans le secteur productif et de libéralisation de l’économie, de promotion des exportations, et de substitution aux importations a eu des conséquences très néfastes sur le plan économique et social dans les pays qui ont connu une forte récession et une
paupérisation plus élevée. Les réformes des politiques économiques et institutionnelles furent inspirées par une conception très étroite du rôle de l’État. En d’autres termes, face à cette sclérose du système la solution devait consister à passer de l’interventionnisme de l’Etat au libre jeu du marché. Les effets visés devant entrainer une réduction des dépenses publiques et une diminution des charges fiscales. Une telle politique visait à stimuler plutôt l’offre que la demande, et à inciter plutôt qu’à intervenir. Selon cette approche les institutions publiques, si elles voulaient continuer à jouer un rôle économique devraient s’insérer et s’intégrer dans les règles et lois du marché ou alors disparaître au profit du secteur privé.
La mise en œuvre de politiques de réduction des dépenses et la stagnation des investissements ont affecté de manière significative le niveau de vie des populations notamment les plus démunies ce qui a par ailleurs accentué la pauvreté dans ces pays.
A cet égard on peut s’interroger sur le bien fondé de la condamnation de toute intervention de l’Etat, et se demander si les investissements sociaux et économiques réalisés au début des indépendances étaient pertinents et utiles. Ainsi selon R. Heilbroner et W. Milberg « porter un jugement absolument négatif sur les politiques interventionnistes apparaît excessif, il importe de souligner qu’un désengagement total
au profit du marché économique pourrait bien friser l’irresponsabilité1 ».
On soulignera que, depuis la crise des « subprimes » aux Etats Unis en 2008, le libéralisme a été mis à rude épreuve, et l’Etat est devenu un acteur incontournable dans la résolution des problèmes rencontrés. « Souvenez-vous du vendredi 14 mars 2008 : c’est le jour où le rêve d’un capitalisme global de libre-échange est mort », écrivait Martin Wolf dans sa chronique économique du Financial Times, le 25 mars à propos du sauvetage en catastrophe de la banque Bear Stearns. « Hier vilipendé, l’État, est appelé à la rescousse comme ultime garant et dernier recours. Le mythe libéral d’une pure régulation marchande et d’une expansion illimitée de la sphère financière s’effondre. Et avec lui, l’utopie d’une « entreprise sans usine2 ». Aussi François Fillon, le 3 octobre
2008, en s’adressant aux parlementaires, renchéri en annonçant que : « le monde est au bord du gouffre par la faute d’un système irresponsable ». Et enfin selon François Bayrou « le capitalisme est amoral par nature, son but mécanique c’est de faire de l’argent et sa loi est celle du profit. Une fois qu’on a compris cela, on peut lui imposer les règles de transparence et de stabilité. Mais le capitalisme ne peut pas être un projet de société. Le capitalisme est inégalitaire par essence et l’humanisme est égalitaire par vocation ».
1
Cf. M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J. P. LASSALE, Finances publiques, LGDJ, 11ème édition, Paris, 2012
2
Cf DANIEL BENSAID, les crises du capitalisme, 2009
13
En définitive « la réalité s’est vengée. Le rêve d’un capitalisme sans travail, d’un « enrichissement sans cause », et de la mondialisation béate chère à Alain Minc, s’est bel et bien brisé3 ».
Ainsi, de façon consensuel il ressort que l’on ne peut envisager de perspectives sans l’existence d’un Etat fort. Aussi il n’est plus possible d’envisager l’avenir d’un pays sans un vrai projet de société et soumis aux caprices des exigences de la finance internationale et de la globalisation. En réalité cette situation a été favorisée par le manque de vigilance et d’engagement politique à s’assumer en tant qu’Etat souverain garant des intérêts de la population et plus largement de la nation.
« L’Etat n’est plus perçu comme un problème mais comme une solution. Nous assistons à la fin d’un modèle politique et à la naissance d’un modèle politique nouveau se fondant sur la nouvelle gouvernance financière publique4 ».
Reconnaissant les effets pervers des politiques d’ajustement et de l’accroissement de la pauvreté et sa tendance à la généralisation dans les pays en développement, les pays donateurs ont lancé des initiatives visant à accroître l’efficacité de l’aide au développement parmi lesquelles ont peut citer celle visant à avoir une incidence positive
3
Cf DANIEL BENSAID, les crises du capitalisme, 2009
4
Cf. M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J. P. LASSALE, op cit
14
sur les conditions de vie des populations à l’horizon 2015.
En s’inspirant des stratégies5 élaborées par le Comité d’aide au développement (CAD)
de l’OCDE dont la réalisation des objectifs doit nécessairement se faire sous certaines conditions à savoir l’existence de meilleurs mécanismes de coordination de l’aide ; la conception par les pays de leurs propres programmes ; la disponibilité et l’accessibilité de ressources suffisantes (tant étrangères que nationales) ; et la mise en œuvre et le suivi efficace des activités de Développement, la Banque mondiale a élaboré et proposé en 1999 le Cadre de développement intégré (CDI) comme approche globale associant les pays en développement et leurs partenaires au développement. Quant aux pays
bénéficiaires de l’aide, leur contribution complémentaire a consisté à concevoir et à mettre en œuvre les programmes de développement tels que définis dans leurs documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP).
Par ailleurs, il faut rappeler qu’en septembre 2000, s’est tenu le Sommet des Nations Unies sur le Millénaire. Cette opportunité a été saisie par les donateurs pour intégrer leurs différentes initiatives visant à renforcer l’efficacité de l’aide aux Objectifs de Développement du Millénaire (ODM) à atteindre à l’horizon 2015, pour permettre une réduction sensible de la pauvreté dans le monde. Par le biais des DSRP et des Plans
5
OCDE. 1996. Le rôle de la coopération pour le développement à l’aube du 21
ème
siècle, p.13, CAD.
15
nationaux de développement (PND), les pays en développement s’attachent actuellement, avec l’appui des parties prenantes, y compris les donateurs, à traduire ces objectifs de développement dans des actions qui doivent, à terme, faciliter la réalisation des ODM. Plusieurs pays sont à différentes étapes de l’élaboration et de la mise en œuvre de leur programme de développement.
Le DSRP est préparé suivant un processus pleinement participatif, regroupant toutes les
composantes de la société notamment la société civile ainsi que des partenaires, dans le
souci d’une meilleure gouvernance et pour répondre à la nouvelle exigence de
transparence. Il définit les objectifs des actions visant à réduire la pauvreté et présente
les politiques sectorielles et les plans d’action connexes pour sa mise en œuvre soutenue par la plupart des bailleurs de fonds. Il est approuvé par les instances dirigeantes des donateurs.
La mise en œuvre est financée pour l’essentiel par l’aide internationale qui utilise les circuits budgétaires et comptables nationaux. Cela suppose des systèmes publics fonctionnels et efficaces qui permettent l’octroi de ressources et le suivi des résultats obtenus. Ainsi, les bailleurs de fonds faisant recours aux procédures budgétaires établies supposent qu’elles ont fait l’objet d’une revue interne visant à les rendre conformes aux codes, normes et meilleures pratiques acceptés au plan international
dans le domaine des finances publiques. Les bailleurs de fonds procèdent également à l’évaluation de la fiabilité des différentes procédures budgétaires à travers différentes revues : Public expenditure review (PER6), Country financial accountability assessment
(CFAA7), Country procurement assessment review (CPAR8) en vue d’apporter des
améliorations et des recommandations.
Soucieux de la problématique de l’efficacité de leur aide, les bailleurs de fonds se sont orientés plus vers les appuis budgétaires comme mode financement au développement au détriment des prêts classiques (appui à la balance des paiements) qui garantit la disponibilité et l’apport régulier des ressources destinées à faciliter la mise en œuvre des DSRP et PND. Les donateurs notamment, les banques multilatérales et les organismes bilatéraux accordent de plus en plus une importance particulière aux prêts à l’appui budgétaire général en mettant des ressources à la disposition des pays ayant un cadre stratégique et des dispositifs de contrôle fiduciaire appropriés. Par conséquent, leur appui est conditionné par l’assainissement du cadre fiduciaire.
Ce nouvel instrument permet d’utiliser les systèmes publics existants et de travailler
6
Examen du processus d’allocation ainsi que des règles et procédures formelles de gestion financière et économique.
7 Le CFAA permet d’évaluer les systèmes de gestion des finances publiques à savoir l’élaboration du budget, l’exécution et le contrôle du budget, la transparence, le cadre juridique et institutionnel. Permet d’évaluer les risques potentiels auxquels le système de gestion est exposé en acheminant les fonds en dehors des secteurs prioritaires.
8
Le principal objectif du CPAR est de démontrer la nécessité d’un plan d’action et d’orienter son élaboration, d’améliorer le système de passation des marchés relatifs à l’acquisition des biens, travaux et services de consultants d’un pays.
17
avec les parties prenantes au niveau national contrairement à « l’approche projet » qui a tendance à outrepasser les structures publiques existantes et à instaurer des cellules indépendantes de gestion des projets. En outre, ils seront axés sur les propres circuits de responsabilisation de l’Etat, ce qui accroît la transparence et la responsabilité vis-à-vis des institutions parlementaires du pays plutôt que vis-à-vis-à-vis-à-vis des donateurs.
Les partenaires au développement réunis au sein du groupe « Appui budgétaire commun » (ABC) qui apportent leur appui veulent que l’ensemble de la gestion des finances publiques soit sécurisée afin de permettre la traçabilité de leur financement et une meilleure transparence.
La tendance qui s’est développée au sein des institutions internationales est d’inciter les États à adhérer à des codes de bonne conduite comme par exemple le code sur la transparence budgétaire du FMI. « En définitive, on assiste à l’émergence d’une tendance productrice de normes qui veut que les Etats adoptent des standards, qu’ils partagent la même logique de gestion et qu’elle soit intériorisée, intégrée dans leur mode de fonctionnement afin de parvenir à une autodiscipline de gestion des finances publiques9 ». Ainsi, le poids croissant de la contrainte externe limite t-il
considérablement les marges de manœuvre dont disposent les finances publiques
9
Cf. M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J. P. LASSALE, op cit
18
nationales. Dans un tel contexte un Etat peut-il avoir véritablement une politique économique et financière indépendante ?
Il est évident que « la réforme des finances publiques de nos jours ne peut pas procéder d’un simple angle de vue national au sein duquel la modernisation de la gestion publique serait rendue nécessaire par le besoin de partager rationnellement la pénurie, les économies10 ». Se limiter à cet aspect serait se borner à une approche partielle ne
prenant pas en compte les impératifs liés à la globalisation. En effet, partout dans le monde on constate l’émergence de nouvelles régulations notamment celles liées à la gouvernance financière qui ne peuvent être appréhendées et conceptualisées qu’à l’échelle mondiale. En d’autres termes, une bonne régulation des institutions financières nationales amoindrirait les risques d’un dysfonctionnement ou d’un effondrement du système financier international et vice versa. En effet, l’une des caractéristiques de l’économie contemporaine est sa sensibilité à un environnement international en pleine mutation depuis les années 1980. L’économie mondiale est aujourd’hui caractérisée par une internationalisation des échanges depuis plusieurs années rendant les économies dépendantes les unes des autres.
10
Cf. M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J. P. LASSALE, op cit
19
On constate un peu partout dans le monde une volonté de moderniser la gestion publique en se fondant sur les méthodes de gestion et d’évaluation des résultats empruntés au management des entreprises. Cette conception managériale favorise d’une part la transparence financière et d’autre part l’efficacité et la performance dans la gestion des ressources financières publiques. Tous les pays qui sont engagés dans cette dynamique, doivent nécessairement maîtriser les outils de contrôle de gestion et de décisions, ce qui nécessite des ressources humaines qualifiées dont certains pays ne disposent pas, donc il serait souhaitable de renforcer les capacités dans ce domaine.
C’est dans ce contexte que les institutions internationales ont apporté leur appui aux pays depuis les années 90, et faire adopter le Cadre de Dépense à Moyen Terme (CDMT) comme élément essentiel de gestion des dépenses publiques. C’est un processus qui assure que les rares ressources disponibles sont allouées aux priorités prédéterminées du gouvernement qui vont permettre d’atteindre les objectifs nationaux et sectoriels. Ceci exige d’établir un équilibre entre les ressources disponibles, les coûts des politiques et les priorités. Ce qui implique une approche itérative et participative « de haut en bas » et « de bas en haut ». C’est un instrument qui permet d’améliorer la transparence budgétaire, il est bâti sur la base de programmes. Cette approche permet aux partenaires ABC d’établir des indicateurs de performance communs qui favorisent les évaluations conjointes.
Au total, du point de vue des institutions internationales, il s’agit d’intégrer la réforme des finances publiques africaines dans une logique contemporaine de modernisation. En effet « toutes les sociétés, développées ou en développement sont confrontées à la réforme de leurs finances publiques et, par effet systémique, ces réformes rétroagissent, se répercutent de pays à pays si bien que l’on peut constater un rapprochement progressif des dispositifs11 ».
La réforme de la gestion des finances publiques dans les pays par la culture de contrôle et d’évaluation de l’action gouvernementale qu’elle sous-tend nous autorise à réfléchir sur la mutation des dispositifs des systèmes financiers publics. Cette mutation se développe partout dans le monde. Au-delà de l’aspect managérial, la réforme doit tenir compte des effets induits sur les acteurs et les structures (fonctionnaires, administrations). En d’autres termes, elle favorise la modernisation de l’ensemble des structures politiques et administratives ainsi que l’adaptation de l’Etat à son nouvel environnement économique et social. Sur la base de cette refonte des institutions financières c’est en réalité « une mutation d’ampleur de l’Etat12 » qui s’opère.
Au regard des mutations qui s’opèrent partout dans le monde, les bailleurs de fonds à travers un certain nombre d’instruments ( PER, CFAA, CPAR) de diagnostic et
11
Cf. M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J.P. LASSALE, op cit
12
Cf. M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J. P. LASSALE, op cit
21
d’évaluation de la gestion des finances publiques comme sus- mentionné apportent leur assistance à la réforme et à la modernisation de la gestion financière dans les pays de l’UEMOA afin de les aider à adopter les meilleures pratiques internationales.
Cependant, en dépit des appuis des partenaires aux réformes dans les pays, il ressort que les données budgétaires sont peu fiables, le recours aux dépenses exceptionnelles prend des proportions préoccupantes, les activités budgétisées ne sont pas effectivement réalisées et les ressources programmées en deçà des réalisations ( ce qui conduit très souvent à des lois de finances rectificatives) ; la complexité des procédures, les contrôles a posteriori sont déficients, le système de production des informations financières et comptables peu fiable. Au total, le système de gestion budgétaire est dominé par les pratiques et règles informelles.
Ainsi, pour nous il s’agit de mettre en évidence l’état des lieux et préconiser des solutions adaptées aux multiples contraintes socioculturelles, politiques, administratives, financières et techniques qui caractérisent l’ensemble des pays étudiés. Cette démarche s’observe aussi dans les pays développés, où la prise en compte des contraintes est un impératif majeur de la globalisation avec son corolaire l’interdépendance des systèmes. Concernant, l’Afrique francophone elle doit inventer un modèle en adéquation avec son contexte socio- culturel et politique. En effet, le modèle Français sur lequel s’est bâti les
systèmes actuels et les transformations qu’il a subi n’ont pas pu aboutir à l’émergence d’un modèle propre correspondant à la culture et aux pratiques dans les pays concernés.
De ce point vu les réformateurs de l’UEMOA doivent saisir l’opportunité dans le cadre des réformes en cours pour l’émergence d’un système authentiquement africain de finances publiques13, sous réserve que les dispositifs de l’harmonisation ne pratiquent
pas par trop eux-mêmes une transposition excessive de modèles extérieurs et qu’ils soient par ailleurs adaptables sans difficultés pour les pays concernés.
Notre recherche concerne par conséquent la modernisation du cadre budgétaire des pays membres de l’UEMOA. Dans cette étude notre centre d’intérêt porte sur les modalités institutionnelles et procédurales de gestion des dépenses publiques de même que la portée des réformes budgétaires développées dans chacun de ces pays.
Une première partie est consacrée à une analyse critique du cadre de gestion budgétaire. Une seconde partie concerne un sujet majeur, celui de l’efficacité des contrôles financiers publics.
13
M. Bouvier (étude sous la dir. de)« La gestion de la dépense publique dans les pays d’Afrique francophone subsaharienne » Ministère des affaires étrangères. 2004
23
PREMIERE PARTIE- UN MODELE BUDGETAIRE DISCUTABLE
PREMIERE SOUS- PARTIE- UNE PRISE DE DECISION BUDGETAIRE INADAPTEE AUX ETATS DE L’UEMOA
CHAPITRE PREMIER- UN CADRE NORMATIF ET INSTITUTIONNEL BÂTI SUR LE MODELE FRANÇAIS
La présentation du budget et la procédure budgétaire dans les pays de l’Afrique francophone obéit à un cadre très élaboré, largement inspiré de l’ordonnance française portant loi organique relative aux lois de finances du 2 janvier 1959. Cependant, il faut noter un décalage entre la conception des règles budgétaires et leur application dans la plupart des pays. Le budget de l'Etat dans ces pays est inséré dans un cadre juridique qui a perdu de sa rigueur suite à la multiplication des dérogations aux principes fondamentaux qui gouvernent la gestion des finances publiques. Ainsi on identifiera d’une part les règles qui régissent la présentation du budget et d’autre part la procédure budgétaire.
Section 1 - Le cadre normatif du budget
Dans la plupart des pays le cadre juridique de la loi de finances s’inspire des principes de l’ordonnance française du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Ces principes sont basés sur les grands principes généraux reconnus au plan international :
- le principe général de la durée: l'annualité budgétaire
- les principes généraux d'unité et d'universalité budgétaires - le principe de gestion: la spécialité budgétaire et,
- le principe de sincérité budgétaire.
Dans l'ensemble, la consécration de ces principes a pour objectif de permettre un contrôle parlementaire plus opérationnel et d'assurer la sécurité des deniers publics ainsi que la transparence dans leur gestion.
Section 1.1- Les principes fondamentaux du budget de l’Etat
§1- Principe d’annualité budgétaire
Selon ce principe le budget est préparé chaque année et ne couvre qu’une année (un exercice budgétaire). Cela signifie que l'autorisation budgétaire donnée par la loi de finances n'est valable que pour une année. Il n'existe donc pas de loi permettant à un gouvernement de prélever un impôt permanent. Cela signifie aussi que l’autorisation de dépenses donnée au gouvernement ne couvre également qu’une année. Il n’est pas autorisé à effectuer des dépenses à l’expiration de l’autorisation quand bien même tous les crédits n’auraient pas été dépensés. Historiquement ce principe a une justification politique. En effet, pour avoir un contrôle efficace du Parlement et une vision claire du budget on a estimé que la période d’un an était raisonnable pour demander périodiquement l’autorisation au Parlement de prélever l’impôt et exécuter les dépenses.
En ce qui concerne, le système comptable notamment la comptabilité de gestion appliquée dans les pays de l’UEMOA14 consiste à rattacher toutes les opérations de
dépenses et de recettes effectuées à l'année où elles ont été effectivement soldées, quelle que soit leur année. Le système de la comptabilité d'exercice reconnu par la nouvelle constitution financière de l’UEMOA consiste à rattacher à l'année budgétaire les dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année, même si ces opérations sont soldées après l'expiration de l'année budgétaire.
Le droit budgétaire béninois consacre le caractère annuel de la loi de finances de même que celui des autres pays de l’UEMOA. Le budget de l'Etat est préparé, approuvé et exécuté chaque année. Ainsi, la Loi organique15 prescrit que « le Budget est constitué
par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes les charges permanentes de l’Etat…. ». Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public… ». De même, la loi16 prescrit que l'année financière commence le 1er janvier et s'achève le 31
décembre de la même année. Cette règle exige du pouvoir Exécutif de solliciter chaque année, l’autorisation de percevoir les recettes et d’engager les dépenses mais également aussi de rendre périodiquement des comptes. Cependant, il est possible de
14
En attendant la mise en vigueur de la nouvelle loi organique
15
L’article 21 de la loi organique N° 86-021 du 26 septembre 1986
16
L'article 24 de la loi n° 96- 060
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déroger à ce principe sur plusieurs formes.
Lorsque le législatif n’a pas approuvé le budget avant le début de l’exercice, il est normal de permettre au gouvernement de commencer à dépenser sur la base d’une autorisation de crédit provisoire, souvent mensuelle et limitée au douzième des dépenses de l’exercice précédent. L'autre dérogation infra-annuelle est le décret d'avance. Il permet au gouvernement de majorer les crédits limitatifs et d'en ouvrir, sans demander l'autorisation du Parlement, qui devra tout de même ratifier le décret, a posteriori. Ces décrets sont encadrés par des conditions variables selon qu'il y ait simple urgence ou « urgence et nécessité impérieuse d'intérêt général ».
Dans les pays francophones l’autorisation émanant du législatif une fois le budget approuvé est valable un an. Dans certains pays du Commonwealth, l’autorisation peut être donnée pour un mois ou un trimestre.
Dans la pratique, le principe de l’annualité pose le problème du choix de la date d’arrêt des opérations. Mais, il existe des opérations qui ne sont pas réalisables en une seule année et dont la durée d’exécution doit normalement porter sur deux années ou plus. Les gouvernements ont donc été, depuis longtemps, amenés à demander au Parlement des autorisations spéciales afin de pouvoir lancer de telles opérations en engageant
pour chacune d’elles la totalité des dépenses qu’elle doit entraîner. Ces autorisations sont accompagnées de l’ouverture des crédits correspondant aux besoins de paiement qui doivent résulter, la première année, de l’exécution initiale des opérations prévues.
Elles supposent que les séquences de crédits nécessaires au financement de celles-ci seront accordées ultérieurement, au titre des années durant lesquelles leur réalisation sera poursuivie jusqu’à son achèvement. Les autorisations dont il s’agit ont été pendant longtemps désignées sous le nom de « crédits d’engagement » puis sous celui « d’autorisation d’engagement ».
Le système des autorisations de programme a été créé pour déroger au principe d’annualité budgétaire. Il s’applique aux dépenses en capital et aux prêts et exceptionnellement à des dépenses ordinaires de matériel. Ces autorisations constituent la limite supérieure des dépenses que les ministères sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loi. Elles demeurent valables sans limitation de durée jusqu’à ce qu’il soit procédé à leur annulation. Elles peuvent toutefois être révisées pour tenir compte soit de modification technique, soit de variation de prix.
Les aménagements au principe d’annualité budgétaire concernent les reports de crédits et les engagements par anticipation. Les reports de crédits permettent à un service d’utiliser l’année suivante les reliquats non utilisés au cours de l'année d'autorisation.
Elle permet d'éviter le gaspillage des crédits en fin d'année pour les utiliser entièrement et ainsi ne pas se voir diminuer son budget l'année suivante. Elle est cependant strictement encadrée et loin d'être possible dans tous les cas, elle nécessite un arrêté conjoint entre le ministre des finances et le ministre concerné. Enfin, l’engagement par anticipation permet d’utiliser par anticipation des crédits qui ne seront ouverts qu’au titre de l’année suivante. Cette technique est évidemment très encadrée. Elle porte généralement sur les dépenses ordinaires.
Par contre, certains pays ont institué des journées complémentaires pour permettre au comptable de pouvoir payer toutes les dépenses ordonnancées au cours de l’année budgétaire et d’arrêter ses comptes en vue de la préparation de la loi de règlement.
§2- Principe d’unité budgétaire
Le droit béninois17 consacre également cette règle de même le droit budgétaire18
burkinabé satisfait à cette exigence en précisant que « la loi de finances de l’année prévoit et autorise pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat... » . Aussi, l'art.5 du même texte prescrit également qu'aucun projet de loi, ni
17
L’art.2 de la Loi organique N° 86-021 du 26 septembre 1986
18
L’art.3 de la Loi N°006-2003/AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finance
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décret devant entraîner des charges nouvelles ne peut être voté, signé sans que ces charges aient été prévues, évaluées et autorisées par une loi de finances ou en exécution d'une loi de finances, dans les mêmes conditions définies par la présente loi organique". Ainsi, tous les actes à caractère financier ou ayant des incidences financières tirent exclusivement leurs origines de la loi de finances.
Le droit budgétaire19 Malien a consacré cette règle et stipule que : « le budget est
constitué par l'ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat ».
Cette règle exige un budget unifié avec couverture complète comprenant le budget de fonctionnement et le budget d’investissement. La loi de finances doit retracer dans un document unique toutes les recettes et toutes les dépenses de l’Etat sur lequel se prononcera le Parlement. Le budget est en principe exhaustif. Il permet de vérifier si le budget est réellement en équilibre, éviter l'existence de comptes hors-budget et de mettre en évidence le volume total des dépenses de l'État. Le respect de la règle de l’unité permet de savoir si le budget est en équilibre, et s’il ne l’est pas, de mesurer l’ampleur exacte du déficit.
L'intérêt pratique d'une telle règle est qu'il devient plus aisé au Parlement d'apprécier la
19
L’art. 22 de la loi N° 96 - 060 du 04 novembre 1996, relative à la loi de finances,
30
politique budgétaire du gouvernement grâce à ce document unique qui est de surcroît accompagné de plusieurs annexes indispensables à sa compréhension.
Le principe suppose que toutes les opérations de dépenses et de recettes soient retracées dans le budget de l'État. Cependant, du fait de la décentralisation, les collectivités locales bénéficiant de la personnalité juridique, les dépenses de l'État pour ces collectivités n'apparaissent donc pas directement dans le budget de l'Etat. C'est également le cas des établissements publics, des entreprises publiques et des organismes de sécurité sociale.
Il existe deux aménagements légaux au principe d'unité budgétaire : il s’agit d’une part des budgets annexes, la loi limite le bénéfice d'un budget annexe « aux seules opérations de l'État non dotées de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de service donnant lieu au paiement de redevances ». Le caractère de budget annexe leur a été attribué afin de leur donner une indépendance financière. Cependant, l'existence de budgets annexes porte atteinte à l'intégrité du principe d'unité budgétaire. Par ailleurs, les comptes spéciaux du Trésor au nombre de six20 sont des comptes ouverts dans les écritures du Trésor pour retracer
des opérations de recettes et des dépenses effectuées en dehors du budget général, par des services de l'État qui ne sont dotés ni de la personnalité juridique, ni de
20
Les comptes d’affectation spéciale ; les comptes de commerce ; les comptes de règlement avec les gouvernements ou autres organismes étrangers ; les comptes de prêts ; les comptes d’avances ; les comptes de garanties et d’avals
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l'autonomie financière. Ils servent à comptabiliser des opérations budgétaires provisoires destinées à se solder en équilibre, comme les prêts et les avances. Ils permettent également de déroger aux règles de la comptabilité publique pour les opérations à caractère industriel et commercial réalisées par des services publics administratifs. L'existence de ces comptes spéciaux du Trésor remet en cause le principe d'unité budgétaire.
§3 - Principe d’universalité budgétaire
Poursuivant les mêmes objectifs que l'unité, à savoir assurer l'exercice effectif du contrôle parlementaire sur l'Exécutif en matière financière, la sécurité des deniers publics et la transparence dans la gestion budgétaire, ce principe veut que toutes les recettes soient comptabilisées dans un compte ou fonds unique (unicité de caisse) pour le financement des opérations de l’Etat. Les dépenses ne peuvent être financées par ce fonds que sur la base des crédits votés par le législateur. Ce principe impose également au nom de la transparence, d’inscrire au budget toutes les recettes et toutes les dépenses, sans contraction. Aussi appelée règle du produit brut ou règle de la non-contraction.
Il est interdit l’affectation de recettes à des dépenses précises. Toutes les dépenses d'un budget doivent être couvertes par la masse commune des recettes.
Elle complète, en fait, la règle de la non compensation qui interdit de faire figurer au budget une somme nette résultant d'une compensation entre les recettes et les dépenses (la compensation est la règle de l'unité de caisse).
Cependant, une dérogation au principe du non affectation est faite aux budgets annexes et aux comptes spéciaux. Les procédures de fonds de concours21 et de rétablissement
de crédits22 sont également des possibilités d’affectation de recettes.
Le principe de l'universalité comporte deux aspects:
§3.1- La règle du produit brut
Elle fait obligation d'inscrire dans le document budgétaire toutes les dépenses et toutes les recettes pour leur montant brut, sans omission et sans dissimulation. Elle exclut toute contraction, toute compensation entre les recettes et les dépenses qui feraient apparaître un chiffre net. Cela signifie qu'il est interdit de présenter ses prévisions de dépenses en ayant au préalable déduit le montant des recettes escomptées. Les services administratifs ne peuvent pas se procurer par eux-mêmes des ressources en dehors des crédits qui leur sont alloués. Tout produit d'une recette doit être reversé au budget général sans pouvoir être utilisé par le service. Cette règle renforce la
21
La procédure des fonds de concours permet à certains services de percevoir des subventions, des dons ou legs et les porter en recettes au budget, puis d’ouvrir un crédit supplémentaire du montant par arrêté du ministre des finances. L’emploi des fonds de concours doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur.
22
Permet d’affecter le remboursement d’une dépense budget, et au chapitre qui l’ont initialement supporté. Ces rétablissements doivent être exercés au cours de l’exercice qui a supporté la dépense ou au cours de l’exercice suivant.
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transparence dans la gestion en permettant d'éviter des camouflages d'opérations financières de la part des administrations publiques. Ainsi en exigeant que toutes les recettes soient reversées au budget général, la règle de la non-compensation empêche cette éventualité au profit de la sincérité de la gestion budgétaire. Comme dans tous les pays de l’UEMOA, le droit23 budgétaire malien prescrit qu'il est fait recette du montant
intégral des produits, sans contraction des recettes et des dépenses. Cette disposition se trouve également dans le droit24 budgétaire burkinabé. La loi25 relative aux lois de
finances du Bénin renchérit en stipulant que : « il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé « Budget Général ».
§3.2 - La règle de la non affectation
Elle interdit tout lien juridique particulier entre une recette et une dépense. Toutes les recettes encaissées tombent dans une masse unique couvrant sans distinction de provenance toutes les dépenses de l'Etat. Ainsi, l'article 23 alinéa 2 de la loi prescrit que : « l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses sont
23
L’article 23 alinéas 1 de la loi n° 96-060
24
L’art.52 de la Loi N°006-2003/AN du 24 janvier 2003 relative aux lois de finance
25
L’article 22 N°86-021 du 26 septembre relative aux Lois de finances
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imputées au budget qui comporte le budget national et le budget régional ».
§ 4 - Principe de spécialité budgétaire
Les crédits de dépenses sont inscrits par nature dans des chapitres précis, selon une nomenclature établie, le montant des crédits étant en principe limitatif. Il consiste à détailler l'autorisation parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances. Le respect de ce principe implique que le gouvernement ne puisse modifier la destination des crédits sans l'autorisation du Parlement. La justification de ce principe est qu'il permet de renforcer le contrôle Parlementaire sur l'action gouvernementale. De plus, la spécialisation des crédits par chapitre a pour but de faciliter l'exécution des dépenses publiques et d'éviter les gaspillages. Elle rend également plus facile le contrôle de la bonne exécution de la loi de finances par la Cour des comptes et les contrôleurs financiers.
Il existe trois grandes limites à savoir les virements de crédit, les transferts et les crédits globaux.
Les virements de crédits (changement de nature) ou les transferts (changement de service destinataire) d’un poste de dépense à un autre doivent en principe s’opérer dans des conditions limitées et encadrées. Par ailleurs, la répartition de certaines dépenses (crédits globaux) ne peut se faire avec précision au moment du vote de la loi de finances 35
de l’année. La répartition se fait par arrêté du ministre des finances. La spécialité budgétaire a été consacrée par le droit budgétaire Malien26, selon lequel les crédits sont
spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination. Ce principe est également consacré dans le droit budgétaire béninois27.
§5 - Principe de sincérité budgétaire
Le principe de sincérité budgétaire interdit de sous-estimer les charges ou de surestimer les ressources qu'il présente dans la loi de finances et fait obligation de ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. Il rejoint le principe d’universalité car il fait obligation de présenter au sein du budget l’ensemble des recettes et des dépenses. Le principe de sincérité a été formalisé dans la loi organique28 qui stipule
que : « les prévisions de ressources et de charges de l’État doivent être sincères ».
Elles doivent être effectuées avec réalisme et prudence, compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de finances est établi. Ainsi, le principe de sincérité peut être défini comme l'obligation de présenter des comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales au regard des informations dont dispose le gouvernement au
26
L’article 10 alinéa 2 de la loi N°96 - 060
27L’art.52 de la loi organique N°86-021 du 26 septembre 1986.
28
Art 30 Directive N°06/2009/CM/UEMOA
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moment de leur élaboration.
Le principe de sincérité concerne également la comptabilité publique : il impose l'exactitude des comptes de l'État, ce qui peut être vérifié avec plus de précision que le principe de sincérité budgétaire. Les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.
Ce principe implique une comptabilité fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations. Cette comptabilité dite d’exercice doit prendre en compte les opérations au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement. Cette règle ne se distingue pas de celle appliquée dans les entreprises. Ce passage à une comptabilité des droits constatés doit permettre d’avoir le recul nécessaire à une bonne gestion c'est-à-dire d’avoir une connaissance précise de la situation financière et patrimoniale de l’Etat.
Le respect de ce principe relève d'une obligation de résultat. On ne tolère aucune erreur, le contrôle par la Cour de comptes ne concerne plus une erreur manifeste mais l'erreur simple. Ce respect de la sincérité apparaît lors de l’examen la loi de règlement par la Cour des comptes qui a posteriori certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l’État. Ce contrôle a posteriori se justifie par le caractère aléatoire des
prévisions budgétaires.
Section 1.2 - La mise en œuvre du cadre normatif
Les cadres juridiques de la loi de finances des pays d’Afrique francophone et notamment ceux de l’UEMOA, inspirés à l’origine du cadre juridique français, date de l’ère des indépendances. Les dispositifs juridiques sont très élaborés notamment le cadre budgétaire, financier et comptable. Cependant l’application des textes n’est pas toujours effective. Un grand décalage sépare la conception des règles budgétaires et leur application. En ce sens, un expert de la Banque mondiale reconnaît que « les pays africains ont eu tendance à calquer leurs institutions sur celles des pays occidentaux, d’où une certaine inadaptation qu’il faut maintenant corriger29». Cependant, les réalités
de ces pays sont souvent un obstacle à la mise en œuvre de ce corpus juridique inadapté à leur contexte socio-économique et politique. La rigidité et la complexité du système incitent ces derniers à contourner le cadre juridique en recourant massivement à des pratiques dérogatoires qui finissent par fragiliser leur système juridique et financier.
En effet, les principes fondamentaux qui gouvernent la gestion des finances publiques, dans ces pays, comme l’unité de caisse, la non-affectation des recettes et la spécificité
29Médias France Inter continents, L’Etat de droit en Afrique, dossier réalisé avec le concours du Ministère de la
Coopération, 1994 cité M. Bouvier (2004) « La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone subsaharienne »
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des crédits budgétaires, sont en pratique peu ou pas réellement respectés et appliqués. Les virements et transferts sont souvent faits sans tenir compte des textes règlementaires en la matière. Les règles et les principes de la comptabilité publique de plus sont souvent ignorés.
En ce qui concerne la multiplicité des caisses elle déroge au principe de l’unité de caisse en utilisant de nombreux et importants comptes de trésorerie dans les banques commerciales. En outre, les projets financés sur ressources extérieures sont difficilement intégrables dans ce plan de trésorerie car faisant partie de dispositifs négociés avec les partenaires techniques et financiers qui permettent de loger les fonds directement dans les banques commerciales. Les sommes détenues sur ces comptes sont d’un niveau important.
§1- Le principe d’universalité
Certaines structures administratives encaissent et gèrent directement les recettes publiques qu’elles encaissent, certaines d’entre elles n’étant pas prévues par la loi de finances. Par exemple en Guinée Bissau le Budget enregistre des recettes qui proviennent dans leur majorité des ministères sectoriels et Institutions. Des textes autorisent les Ministères sectoriels à verser en général 50 à 60% des recettes au Trésor. Mais, compte tenu des problèmes de trésorerie, les DAF et les régisseurs ne respectent pas ces pourcentages. Le Ministère de la Santé, par exemple, garde toutes 39
ses recettes. Le Tribunal des Comptes perçoit des recettes provenant des visas qu’il perçoit sur les prestations des marchés publics. Il verse 40% des recettes au Trésor. Dans l’ensemble, au moment de la préparation du Budget, les Ministères sectoriels et institutions n’inscrivent pas leurs recettes au Budget, de peur d’en recevoir moins, par le Trésor public, une fois budgétisées. Par conséquent, de nombreuses recettes ne sont pas enregistrées dans les prévisions budgétaires. Cette pratique est une entorse majeure au principe d’universalité.
En ce qui concerne le Bénin, le budget respecte en grande partie les principes d'universalité,30 qui sont cruciaux pour assurer la discipline budgétaire et une allocation
des ressources efficace. Les dépenses financées par l'extérieur sont inscrites dans le budget, à l'exception de quelques projets financés par des dons extérieurs, pour lesquels l'information fait défaut. Le budget ne détaille pas les dépenses des organismes autonomes (par exemple, le Centre national hospitalier et universitaire et les universités). Il comprend seulement les subventions accordées à ces établissements. De même, à quelques exceptions près, les dépenses financées par les redevances payées par l'usager ne sont pas inscrites dans le budget.
30 Le principe d'unité implique que toutes les recettes et toutes les dépenses soient inscrites dans le
budget. Le principe d'universalité est basé sur deux règles: la règle de non affectation, qui stipule les recettes budgétaires ne peuvent pas être affectées à des dépenses précises et le principe de non-contraction selon lequel toutes les recettes et dépenses doivent apparaître dans le détail, sans compensation entre dépenses et recettes.
40
Même si le respect de ce principe est nécessaire pour la garantie d'une saine gestion, il n'en demeure pas moins que le régime financier a institutionnalisé certaines dérogations qui, complaisamment utilisées, peuvent vider la règle de son contenu original.
§ 2- La règle du produit brut
Cette règle souffre dans son application du fait de la pluralité des comptes (les gestions hors budgétaire, surtout pour les aides extérieures), une situation qui ne va pas sans poser des problèmes à l'Etat. La règle du produit brut n'étant pas toujours respectée on aboutit très souvent à des contractions. Ainsi, tous les démembrements budgétaires et les gestions hors budgets peuvent être considérés comme une atteinte à la règle du produit brut. Pour certains comptes, la prévision de leurs dépenses et de leurs recettes revêt un caractère simplement évaluatif et que pour d'autres, la loi de finances se contente de définir le plafond à ne pas dépasser.
La règle de la non affectation voit son application remise en cause par l'existence des fonds de concours et le rétablissement des crédits. En dehors de ces affectations au sein du budget général, il faut noter que l'affectation est de règle dans les budgets annexes et les comptes spéciaux. A cet effet, le droit budgétaire31 béninois stipule que :
« des procédures particulières permettent d’assurer une affectation au sein du Budget
31
L’article 26 de la loi 86-021
41
Général ou d’un Budget annexe ; ce sont la procédure des fonds de concours et la procédure du rétablissement de crédits ». Ainsi la règle de la non affectation connaît quelques dérogations:
- Les fonds de concours: cette dérogation est admise par la loi32 au Bénin. En effet,
son alinéa 2 définit les fonds de concours comme des fonds versés par les personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt public ainsi que les produits de legs et donations attribués à l’Etat ou aux administrations publiques sont directement portés en recette au Budget. Dans cette hypothèse, un crédit équivalent au montant du fonds de concours est ouvert par arrêté du Ministre chargé des Finances (article 57). Cette même disposition se trouve dans le droit33
budgétaire malien.
- Le rétablissement des crédits: il est aussi prévu par l’article 26 alinéa 4. Ainsi peuvent faire l’objet d’un rétablissement de crédits les recettes provenant de la restitution au Trésor de sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires et les recettes provenant de cessions ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires. La procédure est réglée par arrêté du Ministre chargé des Finances (article 57 alinéa 2).
- En dehors du budget général, l'affectation est de règle pour les budgets annexes et les comptes spéciaux du Trésor.
32
l’article 26 de la Loi 86-021 du 26 septembre 1986
33
l’alinéa 2 de l’article 28 de la loi N° 96-060
42
§ 3- L’unité budgétaire
Le budget de l’Etat ne suit pas vraiment la règle de l’unité budgétaire. Le processus d’élaboration du budget de fonctionnement et d’investissement ne suit pas toujours les mêmes règles. Chaque budget peut être établi par un ministère différent par exemple, le ministère des finances pour les dépenses courantes et le ministère du plan pour les dépenses en capital ou de « développement ». En pareil cas, il est difficile d’atteindre les objectifs macroéconomiques si la préparation des deux budgets se fonde sur des hypothèses économiques différentes.
A titre d’exemple, au Burkina Faso, le titre 5, « investissements exécutés par l’Etat34 »,
est le résultat d’un processus distinct de celui des autres titres, personnel, fonctionnement et transferts courants. Les deux processus ne se recoupent qu’en toute fin d’élaboration budgétaire afin d’obtenir une présentation consolidée du budget de l’État. Ainsi, cette séparation du processus de préparation budgétaire entraîne des conséquences défavorables telles que le manque de budget de fonctionnement à la mise en service de nouveaux actifs ou le non remplacement de certains actifs désuets qui demandent des budgets de fonctionnement trop élevés. De même au Togo, le budget de l’Etat n’est pas préparé de manière unifiée. En effet, son élaboration est assurée par les services de deux ministères : l’un pour la partie fonctionnement et l’autre
34
Il s’agit du PIP ou BSI pour certains pays
43
pour la partie investissement qui, en pratique ne travaillent pas ensemble. Il en résulte une absence de lien entre les dépenses d’investissements et leurs coûts récurrents et un risque de duplication de dépenses publiques (salaires, dépenses courantes etc.). L'élaboration séparée des prévisions des dépenses de fonctionnement et d'investissement ne facilite en rien l'homogénéisation et la cohérence du budget.
Une meilleure intégration des processus de préparation des deux types de budget permettrait d’une part, la prévision de dépenses de fonctionnement pour l’entretien, la réparation et la mise en exploitation éventuelle des actifs installés par les projets d’investissement et, d’autre part, l’analyse du coût de remplacement par rapport au coût d’entretien d’une infrastructure (ex : route) pourrait permettre une meilleure évaluation du bien-fondé du remplacement ou de la rénovation de cette dernière.
Par ailleurs, dans la plupart des pays le budget d’investissement/ Programme d’investissement public comporte souvent à la fois des dépenses d’investissement et de fonctionnement. Un tel système peut se traduire aussi par une utilisation inefficiente des fonds du fait que par exemple le même poste de dépenses peut figurer aux deux budgets ou plus fréquemment, que les projets d’investissements peuvent être inscrits au budget sans que celui-ci prévoie les dépenses courantes correspondantes qui sont nécessaires.
Outre les débudgétisations fréquentes, il existe des insuffisances liées à la budgétisation de l’aide extérieure qui ne figure pas toujours dans le budget de l’Etat. Ainsi, par exemple au Bénin, le budget couvre la totalité des projets financés sur prêts, et la plupart des projets financés sur dons. Cependant, pour la plupart des projets financés sur dons (plus de 50%), les informations ne sont pas disponibles ou sont transmises aux autorités avec des retards importants. Les pratiques tendant à mobiliser des ressources extérieures et exécuter des dépenses d’investissement sans respect des procédures nationales, subsistent mais tendent à diminuer. De même au Burkina Faso, lors de l’élaboration de loi de finances 2012, il est apparu que certains projets sur financement extérieurs ne figuraient dans la loi de finances de 2011, dont la convention et la mise en œuvre datait de 2010. Ainsi elles ont été prises en compte dans la loi de finances 2012. Ce fut le cas d’un certains nombre projets au ministère de l’agriculture et de l’hydraulique. Les projets sur financement extérieurs (prêt ou don) gérés par les entités à gestion autonome ne figurent pas dans la loi de finances. En ce qui concerne le Mali, le budget spécial d’investissement couvre 90% des projets sur financement extérieur.
Il est à observer que l’insuffisance de la budgétisation de l’aide extérieure s’accompagne parfois de difficultés relatives à la budgétisation des ressources publiques dans le budget de l’Etat. Par exemple, en Côte d’Ivoire, les ressources propres des différents
ministères ne sont généralement pas recensées et de ce fait ne semblent pas pouvoir être comprises dans les ressources du budget général. Au Bénin par exemple, la liste des taxes parafiscales n’est pas annexée au projet de budget conformément aux dispositions de la directive de l’UEMOA relative aux lois de finances. L’importance des produits de ces taxes n’est déterminée ni en prévision ni en réalisation. Les rapports35
de la Chambre des Comptes sur l’exécution des budgets 2000 et 2001 font état du non-reversement de la totalité des recouvrements de recettes des services dans de nombreux ministères. Les montants retenus alimentent des fonds pour le financement d’opérations extrabudgétaires. Les niveaux de recouvrement, encore relativement bas de certaines taxes et redevances, incitent à penser que ces pratiques subsistent encore.
Au Burkina Faso, les dépenses extrabudgétaires concernent les recettes extra- budgétaires qui financent ces dépenses. En effet, les régies de recettes collectent, au sein des Ministères, les recettes et taxes liées aux prestations de l'administration. Ces recettes peuvent être d'un montant limité, telles que celles qui proviennent du permis de chasse ou de la taxe d'abattage, ou d'un montant plus important, tels que les frais des dispensaires payés par les patients. Presque tous les Ministères ont une, et dans la plupart des cas, plusieurs régies de recettes. Les Ministères déconcentrés disposent d'une régie de recettes dans chaque direction provinciale. Malgré l’augmentation du
35
Cf Rapport public, 2005
46
nombre des percepteurs spécialisés il existe encore des recettes des Ministères qui ne remontent pas au Trésor.
Par ailleurs, l’unité budgétaire bute à de nombreuses dérogations prévue par la loi et ne permet plus d'apprécier d'un seul coup d'œil les grandes lignes du budget. La violation de ce principe provient de l'interventionnisme économique et social dont les conséquences sont les démembrements organiques qui permettent de créer des budgets autonomes indépendants de celui de l'Etat, les démembrements fonctionnels qui permettent d’octroyer des budgets parallèles à des organismes amenés à gérer des services publics et la pluralité des comptes qui prévoit des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Par ailleurs, le cadre institutionnel n'arrive pas à prendre en compte l'ensemble des financements extérieurs comme susmentionné. Par exemple, au Mali les informations sur les ressources et les dépenses des EPA, autres que celles relatives aux transferts accordés par l’Etat, ne sont pas incluses dans le budget. La conformité aux normes suppose que toutes les ressources et dépenses des EPA soient rapportées dans le budget ou dans les documents qui l’accompagnent. Cette situation est identique au Burkina Faso, où les organismes disposant d’une autonomie financière et bénéficiant de subvention ou prêts d’organismes (bilatéraux et multilatéraux) ne sont pas inclus dans la loi de finances. Également au Bénin, Il existe par des opérations extra- budgétaires réalisées par des offices, tels que l’organe de sécurité sociale ou les
