Rénovation urbaine et processus de cohésion sociale dans le cadre de la politique de la ville : étude de la ville de Moissac

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Mémoire de recherche IDVPM (Ingénierie de Développement des Villes petites et Moyennes)

DIARRA DAOUDA Page 1

Master 2

Mention : Aménagement Développement et Environnement

Spécialité :

I

ngénierie de

D

éveloppement des

V

illes

P

etites et

M

oyennes

Année universitaire : 2015-2016

Rénovation urbaine et processus de cohésion sociale dans le cadre

de la politique de la ville : étude de la ville de Moissac

Mémoire de fin d'études soutenu par : DIARRA Daouda le

13/09/2016

Sous la direction de : Y. FIJALKOW et J.TALLEC

Responsable de stage : Christine DEFIN-BAUDET

(directrice CCAS/Moissac et chef de projet de la

politique de la ville)

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Remerciement

Je tiens à adresser mes remerciements aux personnes qui m’ont aidé dans la réalisation de ce mémoire. Mes remerciements s’adresseront en premier lieu à Madame Christine Defin-Baudet, Chef de projet Politique de la Ville Moissac et Directrice de l’action sociale et du C.C.A.S. En tant que responsable stagiaire et chef réfèrent au sein de la collectivité, elle m’a guidé dans mon travail, m’a conseillé et m’a aidé à trouver des solutions pour avancer. Ensuite, je remercie mes professeurs, J. TALLEC et Y. FIJALKOW pour leur patience, leur suivie, et leur conseil durant toute l’année scolaire 2015/2016, et au moment de la réalisation de ce mémoire. Tous mes remerciements vous également à Monsieur Michel CASSIGNOL, élu réfèrent au service urbanisme à la Mairie de Moissac, pour ses conseils.

Je remercie aussi tous les professeurs et professionnels qui ont accepté de me fournir les informations nécessaires au bon déroulement de ce mémoire.

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SOMMAIRE

Introduction ... 5

Partie 1 : LA POLITIQUE DE LA VILLE A MOISSAC. ... 8

I) Le référentiel à l’origine des actions de la politique de la ville ... 11

A) Les critères et les dispositifs de sélections à l’image du cas de la ville de Moissac... 17

B) La nouvelle géographie prioritaire et les enjeux escomptés? ... 19

C) La politique de la ville pour compenser les politiques stratégiques déjà menées ... 23

II) La démarche participative de la politique de la ville: un tournant dans la reconnaissance des quartiers prioritaires, le rôle des habitants ? ... 27

A) La place des habitants dans la politique de la ville ... 28

B) Les conseils citoyens, des mesures phares de co-contruction dans la politique de la ville. ... 30

Partie 2 : Des processus de revalorisation à travers des opérations d’aménagements et de cohésion sociale. ... 38

I) La rénovation urbaine, nouveau visage du développement local des quartiers prioritaires de la commune de Moissac. ... 39

A) La rénovation urbaine, facteur de redynamisation urbaine: la mise en place d’une OPAH et d’une OPAH-RU à Moissac... 40

B) Des mesures d’interventions stratégiques peu convaincantes? ... 48

II) Le recours à la mixité sociale et résidentielle via des opérations d’aménagement ... 50

A) Qu’entendons par la notion de mixité sociale ? ... 51

B) Au-delà de la concentration de pauvreté : la problématique des logements sociaux ?... 57

III) Les apports positifs de la mixité dans le cadre de la politique de la ville notamment dans les quartiers prioritaires à Moissac ... 60

A) La mixité favorise-t-elle la cohésion sociale et l’intégration individuelle dans les QPV de Moissac? ... 60

B) La mixité permet-elle de lutter contre la ségrégation sociale et spatiale? ... 63

Conclusion : ... 65

Annexes ... 71

Résumé du mémoire ... 78

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Table des annexes

Annexe : 1

situation géographique des deux quartiers QPV à l’échelle de la communauté

des communes………...71

Annexe : 2

situation géographique du QPV Centre-ville………..72

Annexe : 3

le protocole de préfiguration ANRU………...73

Annexe : 4

le contrat de ville………..75

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En quoi la politique de la ville peut-elle contribuer au développement

et à la redynamisation des quartiers prioritaires de la ville de

Moissac ?

Introduction

La politique de la ville a été créée en France dans les années 1980 avec les actions de développement social urbain dans le but de requalifier les quartiers en difficulté par des dispositifs d'intervention spécifiques. A cette période, la politique de la ville est considérée comme une politique relevant de l'Etat seul. S'appuyant sur deux piliers principaux que sont les développements urbain et social, elle a pour but d'améliorer les conditions de vie socio-économique des habitants des quartiers les plus en difficulté.

Pour cela, elle s’appuie sur une géographie prioritaire, ciblant les territoires en fonction de leurs dysfonctionnements urbains et sociaux. Transversale, elle fait appel à la mobilisation des politiques publiques et aux financements interministériels, notamment des ministères de l'éducation, de la santé, du travail, du logement et de la cohésion sociale.

Dans le temps, sa mise en œuvre s'est articulée autour d'un Etat présent mais de plus en plus en appuie des collectivités territoriales, qui ont vu leur rôle se renforcer au fur et à mesure des transferts de compétences dans le cadre de la décentralisation initiée depuis 1982.

Les années 1980 et 1990 ont vu de nombreux rapports, programmes et circulaires centrés notamment sur les questions d'éducation, de solidarité, d'insertion sociale et professionnelle des jeunes, ainsi que sur la question de la prévention de la délinquance, démontrant l'importance de la question sociale dans les politiques publiques.

Cette question sera peu à peu reléguée au second rang au profit de la rénovation urbaine. Ainsi, la loi Borloo de 2003 recentre la politique de la ville sur la question de la rénovation urbaine avec le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU). Le PNRU prévoit notamment de lourdes opérations de démolition-reconstruction de logements, de réhabilitation des espaces et équipements publics dans l'ensemble des « zones urbaines sensibles ». Une Agence nationale de rénovation urbaine est créée pour financer et accompagner des projets conduits par les collectivités locales. L'objectif de cette nouvelle loi consisterait à vouloir « casser les ghettos » en introduisant de la « mixité sociale » par la programmation mixte de logements, mais également par la réduction du chômage et du décrochage scolaire. Elle

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sous-Mémoire de recherche IDVPM (Ingénierie de Développement des Villes petites et Moyennes)

entend que les problèmes sociaux des quartiers populaires seraient issus de l'environnement dans lequel vivent leurs habitants. Le volet social est alors légué aux collectivités territoriales qui voient leurs compétences s’accroître sans les moyens financiers pour les mettre en œuvre.

Les contrats urbains de cohésion sociale, signés en 2007 pour une durée de trois ans et qui remplacent les contrats de ville, mettent dès lors l'accent sur l'éducation et l'emploi des jeunes, l'intégration et la lutte contre les discriminations, en fixant des objectifs transversaux. Un comité interministériel des villes tentera, en 2011, de définir de nouvelles orientations politiques pour pallier les inégalités persistantes entre les territoires et préparer les prochains contrats urbains.

En date du 30 décembre 2014, de nouvelles directives et stratégies d’intervention ont été données à la politique de la ville. D’après Jean Daubigny, président de l'observatoire national de la politique de la ville, « à ce jour la politique de la ville est devenue un outil de développement indispensable pour les moyennes et petites villes françaises... ». Bien que cette affirmation soit encore en débat, pour certains acteurs publics, d’après Patrick Kanner, (ministre de la ville, de la jeunesse et des sports), la politique de la ville contribuera à la transition des petites villes vers un processus de développement économique et social.

Pour répondre au cumul de difficultés qui touchent les territoires, la politique de la ville requiert l’appui de tous les acteurs concernés pour agir simultanément sur tous les leviers : développement social et culturel, revitalisation économique, emploi, rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie, sécurité, citoyenneté et prévention de la délinquance, santé, etc.

Ses propos ainsi énumérés vont nous permettre de réfléchir sur la pertinence de la mise en œuvre d’une telle politique publique dans une petite ville comme Moissac et les débats internes qui en découlent.

Comme démarche méthodologique, notre analyse va porter sur un contexte général de la mise en place de la politique de la ville. Par la suite, nous allons nous appuyer sur les revues bibliographiques (cf. bibliographie), et les articles de presses ayant abordé le sujet dans sa globalité. Nous nous intéressons de manière pointue sur l’expérience observée sur la commune de Moissac par le biais de notre stage. Nous rappelons que le stage de fin d’études fait à Moissac s’articule autour de la mise en place des stratégies d’interventions inscrites

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dans le cadre de la politique de la ville, notamment la mise en place du protocole de préfiguration ANRU. Notre mission consistait à reprendre le dossier de renouvellement et d’apporter notre expertise pour la mise en place des études qui y figurent.

L’exemple de la ville de Moissac serait un support d’argumentions pour mettre en lumière notre analyse sur la mise en place de la politique de la ville.

Ce dispositif politique est très récent dans la ville de Moissac puisqu’il date de 2014. Il n’en demeure pas moins qu’il soulève de nombreuses questions auxquelles, nous nous efforcerons de répondre.

En première partie, notre réflexion va porter sur comment et le pourquoi, la ville de Moissac est devenue éligible à la politique de la ville. Dans ce contexte, nous essaierons de définir les causes de cette éligibilité tout en faisant un historique sur la manière, où nous en sommes arrivés là.

En seconde partie, nous nous intéressons à la phase opérationnelle entreprise dans ce dispositif. Les objectifs visés et les résultats attendus par les acteurs locaux et la population locale. Dans cette optique, nous aborderons quelques notions clés des attentes de la politique de la ville, telles que la cohésion, sociale, l’intégration, et la mixité sociale etc.

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Partie 1

: LA POLITIQUE DE LA VILLE A MOISSAC.

En date du juillet 2014, juste après les élections municipales, la commune de Moissac est intégrée aux 1500 quartiers de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville pour deux de ses quartiers : le Sarlac et le Centre-ville. Cette nouvelle contraint les acteurs locaux à mettre au-devant des scènes des hypothèses sur les nouvelles stratégies d’intervention sur la commune.

Une année après, en juin 2015 elle a signé avec de nombreux acteurs publics dont l’Etat, un document d’intervention stratégique sur la commune, le contrat de ville.

Le contrat de ville 2015-2020 s’inscrit dans une démarche intégrée devant tenir compte à la fois des enjeux de développement économique, de développement urbain et de cohésion sociale. Il fixe le cadre des projets de renouvellement urbain qui seront déployés, et prévoit l’ensemble des actions à conduire pour favoriser la bonne articulation entre ces projets et le volet social de la politique de la ville. Il repose sur trois piliers indispensables :

Le développement de l’activité économique et de l’emploi

Le contrat de ville intègre des mesures pour encourager la création et le développement des entreprises, soutenir le commerce de proximité et l’artisanat.

Il assure par ailleurs une présence de Pôle emploi et des missions locales dans chaque territoire prioritaire, la mobilisation d’au moins 20 % des contrats aidés et des aides à l’emploi pour les jeunes des quartiers, et le développement d’un soutien actif à l’entrepreneuriat.

La cohésion sociale

Le contrat de ville prévoit les mesures de soutien aux équipements sociaux, culturels, sportifs, et associatifs assurant le lien social sur le territoire. Il assure un investissement complémentaire des partenaires du contrat de ville dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la justice.

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Le contrat de ville programme les créations d’équipements, la mobilité dans le parc résidentiel et l’installation de nouvelles activités dans le quartier. Il détaille les initiatives prises pour l’amélioration des relations entre la police et la population. Enfin, dans les territoires qui bénéficient du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), dont la ville de Moissac, le contrat de ville détermine les objectifs opérationnels de transformation de ses quartiers et de favoriser la mixité sociale.

À la marge du contrat de ville, la commune de Moissac a lancé le protocole de préfiguration, qui a pour objectif de cibler succinctement les projets d’opérations à mener sur son territoire. Par définition, le protocole de préfiguration est la première étape de contractualisation du projet de renouvellement urbain. Il constitue l’annexe 1 du contrat de ville. Destiné à financer un programme d'études et des moyens d'ingénierie, il permet la conception de projets urbains de qualité et la définition des conditions de leur faisabilité et de leur réalisation.

Ce procédé a été introduit dans la commune grâce à l’ANRU (agence nationale de rénovation urbaine). A titre d’information, l’ANRU participe à tous les projets de renouvellement à l’échelle nationale et locale. Elle a pour mission d’épauler les communes dans leurs stratégies d’aménagements et de renouvellement urbain en les octroyant des subventions spécifiques. Pour la ville de Moissac l’accent est porté sur le centre-ville (quartier d’intérêt régional). L’ANRU souhaitant concentrer ses moyens sur les centres historiques. Ce quartier faisant partie des quartiers prioritaires au même titre que le Sarlac, rencontre d’énormes difficultés de dysfonctionnements urbains que nous évoquerons dans la suite de notre analyse.

L’analyse des besoins sociaux établie en 2011 et actualisée en 2012 a permis d’identifier les enjeux, atouts et faiblesses du contexte urbain et social de la ville de Moissac, base de travail pour l’élaboration du diagnostic partagé dans le cadre du contrat de ville.

La dégradation des conditions de vie dans certains quartiers a conduit l’Etat à mener des actions destinées à traiter les effets comme les causes de cette évolution. Aussi la politique de la ville recouvre-t-elle une grande diversité d’interventions relevant à la fois de l’urbanisme et de l’aménagement urbain, de l’action sociale, de l’éducation, de la prévention, de la délinquance et de la sécurité, etc.

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Pour les acteurs politiques de l’Etat, le développement économique, l’emploi et l’insertion professionnelle constituent une priorité particulière. De ce fait une première caractéristique de la politique de la ville est donc d’être pluridimensionnelle. Elle intervient de manière générale sur l’ensemble des maux de la société. Elle touche à tous les aspects, qu’ils soient économiques, sociaux, urbains, etc. Les différents volets ainsi énumérés constituent les enjeux fondamentaux de la politique de la ville.

”Depuis une vingtaine d’années, l’Etat a engagé des actions visant à lutter contre la dégradation de quartiers situés en général à la périphérie des grandes villes et contre l’exclusion des populations qui y habitent. Regroupées à l’origine sous le nom "d’actions pour le développement social des quartiers (DSQ)", ces opérations constituent, depuis la fin des années 80, les composantes de la "politique de la ville". Cette nouvelle dénomination est toutefois équivoque dès lors qu’elle ne s’applique pas à toutes les villes ni à toute la ville et qu’elle vise des actions autant sociales qu’urbanistiques”1_{. C’est dans cette optique que les} acteurs locaux de la ville de Moissac ont jugé nécessaire d’orienter leur action sur le renouvellement urbain.

Aussi, la politique de la ville fait l’objet de nombreuses tentatives de définition dont aucune n’est pleinement satisfaisante. À la marge de ce constat, elle peut être considérée comme une politique de lutte contre l’exclusion, conduite dans un cadre territorial, en faveur de zones urbaines où la précarité sociale est forte. Elle est imposée par l’Etat en partenariat contractuel notamment avec les collectivités locales.

L’ambiguïté de l’expression et la difficulté à en proposer une définition simple sont révélatrices de problèmes fondamentaux, concernant le contenu et les objectifs d’une telle politique publique, pourtant qualifiée de prioritaire par les gouvernements successifs2.

Dans cette première partie, notre analyse va porter sur les causes de cette éligibilité. Il serait également important d’analyser les enjeux de l’intervention d’une telle politique publique sur une petite commune de 13000 habitants.

1_{La documentation française de la politique de la ville: Cour des comptes, rapport sur la politique de la ville,} 2002. D’après le "jaune budgétaire" annexé au projet de loi de finances pour 2002 (crédits votés 2001 pour le budget de la ville, en crédits de paiement).

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Nous allons essayer de définir le contexte qui a obligé les acteurs publics (ETAT) et les élus locaux à orienter leur stratégie d’intervention sur la nécessité de cultiver une telle politique publique urbaine, concrète, afin d’améliorer les “conditions de vie” des habitants des quartiers prioritaires.

Partant d’un contexte général et similaire à toutes les villes éligibles à la politique de la ville, nous allons orienter davantage notre analyse sur le cas de la ville de Moissac. La question que nous allons essayer de comprendre, est : comment la ville de Moissac est arrivé à ce stade d’évolution urbaine?

I) Le référentiel à l’origine des actions de la politique de la ville

Grâce à son patrimoine historique, la commune de Moissac est une ville riche de culture, et son patrimoine est reconnu par l’UNESCO.

La commune est également reconnue Grand Site Midi-Pyrénées. C’est une ville qui a de nombreux atouts : activité touristique, culture fruitière, Chemins de Compostelle... C’est également une ville qui brille par sa mixité.

Brève présentation de la commune : « des villas gallo-romaines à la fondation d’une abbaye par Clovis, les origines de Moissac sont anciennes et légendaires. Inscrite dans un paysage monumental, entre coteaux du Quercy et berges du Tarn, la Ville se développe autour de son abbaye et de son cloître, chef d’œuvre de l’Art roman. De par le tourisme, elle est le centre de rayonnement spirituel et culturel, étape majeure sur les Chemins de Saint-Jacques de Compostelle, Moissac est aussi un lieu d’échanges et de commerce. Relevant des comtes de Toulouse, puis des rois de France, c’est une ville portuaire prospère entre Toulouse et Bordeaux. Comme en témoignent les nombreux hôtels bourgeois, elle a connu un âge d’or sous l’Ancien régime, avec le commerce des céréales qu’elle exporte jusque dans les colonies. Le XIXe siècle la bouleverse avec la création d’un canal qui la traverse mais, surtout, avec l’arrivée du chemin de fer qui menace, un temps, la survie du cloître. Ce siècle est aussi celui d’un raisin de table raffiné, le Chasselas, source de richesses et d’inspiration architecturale. Le

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Chasselas a aussi un impact considérable sur l’évolution urbaine de la Ville qui devient citée uvale et aménage ses berges avec promenades, Grand Hôtel et Uvarium Art Déco etc.

Le dynamisme économique du territoire se maintient durant la seconde moitié du XXe siècle grâce à la production agricole et fruitière (AOC du chasselas de Moissac) mais aussi grâce à l’implantation de grandes entreprises (Coopérative Agricole STANOR en 1962 et usine de Caoutchouc TARGA en 1968). »

Cette période est marquée par une explosion démographique qui induit un développement de la surface urbaine au-delà des limites anciennes. Cette expansion est contrainte par une topographie, des infrastructures et la présence de grands éléments naturels produisant des problématiques importantes (coteaux, zones inondables, canal et voie de chemin de fer).

De ce passé riche, Moissac a hérité d’un patrimoine urbain et architectural d’une grande qualité qui est le reflet de ses grands épisodes de prospérité, et de monuments historiques majeurs qui comptent dans sa gestion et son avenir. Ces atouts n’ont cependant pas épargné à Moissac la récession économique qui touche les territoires depuis les dernières décennies du « XXe siècle. Aujourd’hui, son centre-ville est déserté au profit des zones périphériques, tandis que son bâti historique de grande qualité tombe peu à peu en déshérence. L’importance de cette ville mais aussi sa grande vulnérabilité face aux grands éléments naturels qui l’environnent (inondations et crus dévastateurs du Tarn et de la Garonne) justifient qu’elle se dote d’outils de gestion performants pour son patrimoine bâti, naturel et monumental. » 3 Mais comme une grande partie des petites communes françaises, Moissac subit l’impact de la crise économique, qui se traduit par une augmentation de la précarité. C’est ainsi que, depuis début juillet 2014, le territoire de Moissac est reconnu éligible à la politique de la ville pour deux de ses quartiers : le quartier Centre-Ville et le quartier du Sarlac.

Ces deux quartiers représentent le tissu urbain le plus dense de la commune. A l’échelle de la ville, ils constituent un peu moins de la moitié des ménages (48%) et 44% de la population moissagaise. A l’échelle de l’intercommunalité, les habitants des deux quartiers prioritaires représentent un peu moins d’un quart des ménages (21%) et 19% de la population totale de la communauté de Communes « Terres de Confluences » (Rappel).

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

Diagnostic de la population actuelle

 Une population moissagaise en stagnation récente

Moissac compte 12365 (INSEE 2014) habitants (52 % de femmes) et 5 331 ménages. Elle représente une densité de 143 habitants au km².

Avec un taux de croissance de seulement 0,41% durant la période 1999-2007, la commune de

Moissac accuse une stagnation de sa population entre 2008 et 2011. Sa croissance a

diminué fortement, passant de 7,04% entre 1982 et 1990 à 0,41% entre 1999 et 2007.

Dans une période où le département du Tarn-et-Garonne et le territoire national sont en plein développement démographique, Moissac ne bénéficie pas de cette évolution démographique importante. Ce contraste est saisissant si l’on compare avec la période 1982-1990 ou l’évolution démographique de la commune était nettement plus importante que la moyenne départementale et nationale.

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 Les habitants des deux quartiers prioritaires constituent une part importante des habitants du territoire

A l’échelle de l’intercommunalité, les habitants des deux quartiers prioritaires Sarlac et Centre-ville représentent un peu moins d’un quart des ménages (21%) et 19% de la population totale de la communauté de Communes « Terres de Confluences ». Terres de confluences : communauté de commune créée en 2015.

A l’échelle de Moissac, ils constituent un peu moins de la moitié des ménages ((48%) centre-ville et 44% Sarlac) de la population moissagaise.

Le quartier du Sarlac voit aussi une prédominance des personnes de plus de 60 ans alors que le « Centre historique » accueille des personnes plus jeunes, plutôt entre 20 et 39 ans. - La population de Moissac est constituée à 31 % de personnes de plus de 60 ans, et 23 % de

plus de 65 ans.

Les plus de 65 ans constituent 30 % de la population du quartier du Sarlac et 20 % de la

population de l’hyper centre. Presque 15 % des habitants du Sarlac ont plus de 80 ans, quartier particulièrement vieillissant.

- Les plus jeunes représentants 17 % des habitants du Sarlac et 21 % des habitants du centre-ville

La population du quartier Centre-ville est composée de 53% de femmes, celle du Sarlac à 54%.

Les femmes sont sur représentées dans la tranche d’âge des plus de 75 ans.

 Une population multiculturelle qui contribue à la richesse du territoire mais appelle des actions spécifiques pour l’insertion des populations notamment pour celles arrivées récemment.

Moissac est un territoire arboricole et agricole qui historiquement était pourvoyeur de main-d’œuvre étrangère saisonnière non qualifiée. Désormais l’offre d’emploi est inférieure à la demande.

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Plus de 18 nationalités sont recensées. Cette spécificité est à prendre en compte dans tous les domaines de la vie quotidienne (écoles, services,…)

 Une population des quartiers prioritaires à faible revenus

Médiane du revenu fiscal mensuel par Unité de Consommation (UC)

Revenu fiscal médian mensuel par

UC Quartier du Sarlac 1 064 Quartier Centre-Ville 909 Quartier Est 1 440 Quartier Nord 1 419 Quartier Sud-Ouest 1 388 Moissac 1 234

Unité Urbaine Castelsarrasin 1 264

Sources : Direction générale des Services Fiscaux - INSEE 2009 – Iris, Direction générale des Services Fiscaux

Ce tableau fait état de lieu de la situation fiscale des différents quartiers de la commune de Moissac. Situation ayant conduit la commune à son éligibilité à la politique de la ville. Nous remarquons que les deux quartiers QPV (quartier prioritaire politique de la ville) détiennent le plus faible taux de revenu fiscal médian mensuel. Ce constat évoque également la situation de précarité sociale et une crise économique sans précédente. Les causes sont multiples et variées. L’un des facteurs essentiels est dû à la concentration des populations de la population étrangère dans ces zones et leur manque de qualification professionnelle. La plupart de ses personnes sont présentes sur la commune pour des raisons diverses : pour certains les rapprochements familiaux et pour d’autres un travail saisonnier ne dépassant pas la moyenne de 2.5 mois par an (pôle emploi). Pour rappel la ville de Moissac dispose de nombreuses entreprises agroalimentaires et fruitières. Ces entreprises constituent la cause première de l’attraction de la population étrangère sur la commune, car elles demandent une main-d’œuvre colossale pour des périodes courtes d’embauche.

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D’après le recensement de la population 2006, le nombre total de logements sur la commune de Moissac s’élève à 5 969 soit une augmentation de 6,25 % par rapport au recensement 1999. Par ailleurs, les résidences principales représentent 87,40% du parc total de logements alors que le parc vacant est en augmentation et représente 10,50 % du parc total.

De plus, l’habitat ancien moissagais datant d’avant 1949 représente 44,70 % du parc des résidences principales.

En outre, sur le périmètre pressenti des opérations d’aménagement que nous allons aborder par la suite de ce mémoire, le logement vacant et l’habitat datant d’avant 1949 représentent respectivement 15,9 % et 71,9 % du parc total.

Après les premières vagues d’immigration au début du XIXe siècle, la commune de Moissac a été plongée au cœur de tous les problèmes sociaux économiques. L’arrivée d’une majorité d’immigrant d’origine magrébine et d’Europe de l’Est plus récemment, a nécessité leur adaptation, premiers défis de la commune. La présence des entreprises agroalimentaires, telles que les usines de traitement des produits saisonniers sont à la base, le facteur déclencheur de cette vague d’arrivée massive sur la commune. Dès lors certaines problématiques ont vu le jour. Nous avons assisté à un dysfonctionnement urbain créant des situations de controverses. Cette population immigrée est constituée pour la plupart des personnes sans qualification professionnelle, et une grande majorité des familles avec des enfants non scolarise. Ces immigrés en recherche d’une meilleure condition de vie s'installent sur la commune. Après le travail saisonnier, n’ayant plus de travail pour subvenir aux charges de leurs familles se retrouvent dans des situations précaires d'où des difficultés liées au chômage et à la reconversion.

D’après l’un des anciens élus de la commune « la commune de Moissac avait besoin d’être indexée de la pire des manières pour ensuite faire face à ses difficultés…nous nous voyons tellement au-dessus des autres petites communes alentour que nous ne prêtons plus attention à ce qui se passe dans le quotidien des habitants et de la commune elle-même… » En faisant référence aux critères d’éligibilité à la politique de la ville, basés sur le niveau de vie et le revenu moyen annuel. Nous rappelons que la commune est devenue éligible par le fait que le

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revenu moyen est faible par rapport à la moyenne départementale, raison pour laquelle, elle a été d’office intégrée dans la géographie prioritaire de la politique de la ville.

Cependant, il est nécessaire de se pencher sur les circonstances de sélections de ses quartiers prioritaires tout en mettant en perspective le cas de la commune de Moissac

A) Les critères et les dispositifs de sélections à l’image du cas de la ville de

Moissac

Il est indispensable de noter que les critères de sélection des quartiers prioritaires ont évolué depuis 1980. Les zones urbaines sensibles (ZUS) correspondaient initialement à la totalité de la géographie d’application de la politique de la ville. Par la suite d’autres catégories de quartiers prioritaires ont été créées pour répondre à différents objectifs politiques. Ces objectifs politiques sont entre autres la requalification des zones sensibles, la reconstruction d’un ensemble social en déperdition et le développement économique...

En 2007, dans son rapport au Sénat sur la gestion des crédits d’intervention de l’État au titre de la politique de la ville, la Cour des comptes concluait que « la juxtaposition de systèmes différents d’identification des territoires prioritaires n’est pas factrice de lisibilité pour les interventions de la politique de la ville ». Prenant acte de cette évolution, le Parlement a modifié la loi du 14 novembre 1996 relative au Pacte de relance pour la ville (PRV), en imposant une révision des ZUS tous les cinq ans. Ainsi la loi de finances pour 2008 imposait dès lors, une première révision en 2009. Par conséquent, au regard de l’évolution des situations, il était indispensable d’examiner si l’ensemble des ZUS répondent encore à des critères de difficultés qui justifient un classement prioritaire.

Définition des zones urbaines sensibles

D'après l’INSEE, les zones urbaines sensibles (ZUS) sont des territoires infra-urbains définis par les pouvoirs publics pour être la cible prioritaire de la politique de la ville, en fonction des considérations locales liées aux difficultés que connaissent les habitants de ces territoires. Au vu de l’évolution des quartiers prioritaires, il était opportun de se questionner sur la pertinence des critères de sélection et le rôle que jouent les acteurs des communes éligibles.

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La commune de Moissac enregistrait dès lors certains quartiers pouvant faire partie des ZUS

(zones urbaines sensibles). Depuis 1983, date de la première rencontre entre partisans de la politique de la ville et représentants des collectivités. Il a été question de plusieurs critères de sélection (seuil de pauvreté, taille de la commune, le nombre d’habitants, etc.). La ville de Moissac pouvait déjà prendre part au processus de développement politique de la ville, mais les critères retenus ne permettraient pas à la commune d’être sélectionnable. Elle n’intégrait pas au processus. Les acteurs locaux quant à eux, conscient de la situation de précarité à laquelle la commune était confrontée, ont longtemps camouflé cette posture négative de la commune par diverses opérations d’aménagement et de revalorisation, ce qui a notamment tardé sa reconsidération. Le fait d'être désigné comme étant l’une des communes les plus pauvres de France soulevait des disparités politiques auxquelles ne pouvaient prendre part à l'époque les acteurs politiques. Ces types de positionnement ajoutés à la complexité de recadrage géographique rendent difficiles les critères de sélections aussi pour la commune de Moissac que d’autres communes de même tailles étant rentrés tardivement dans la politique de la ville.

Sur quels critères la commune de Moissac est-elle devenue éligible à la politique de la ville ?

Au début des années soixante, les acteurs locaux avaient lancé une vaste campagne de mobilisation. L’objectif était d’inciter la population locale de prendre part au processus de développement communal, sur tous les aspects (économiques, sociaux, urbains etc.) Durant cette époque le quartier Sarlac a connu une extension urbaine, d’où l’avènement des logements sociaux. Destiner à regrouper une catégorie de la population bien définie, le quartier s’est étendu vers les quartiers périphériques en l’occurrence le centre-ville. C’est à cette période qu’apparaissent les premiers dysfonctionnements urbains (chômage, difficultés des conditions de vie, pauvretés, tensions et crises sociales). D’où la nécessité d’une action globale, avec un fil conducteur aussi clair que possible. Ajouter à ce constat, la fermeture de certaines industries agroalimentaires pourvoyeur de main-d’œuvre, la ville est rentrée au fur et à mesure dans une déperdition du niveau de vie sociale. Il était plus qu’urgent d’adopter une politique de la ville. Jusqu’au début du vingtième siècle, ces dysfonctionnements perduraient, et atteignaient son seuil crucial. Le chômage s’accentue, la pauvreté s’intensifiait, la ville est

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alors devenue éligible à la politique de la ville par le simple critère de niveau de revenue et fait partie de la nouvelle géographie prioritaire.

Cette géographie prioritaire prenait en considération les villes relevant le plus de de déséquilibre fonctionnel, notamment sur le plan urbain et social.4

Pour aller au-delà de ces réflexions il convient d’élargir notre analyse sur les nouvelles directives prises par l’Etat dans la nouvelle géographie prioritaire.

B) La nouvelle géographie prioritaire et les enjeux escomptés?

Les orientations du Comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) préconisent que « les moyens de la politique de la ville fassent l’objet d’une plus grande concentration géographique et temporelle dans les quartiers les plus en difficulté où la solidarité locale est insuffisante » (avril 2008) et que « cet effort majeur de l’Etat soit coordonné avec celui des collectivités locales au sein desquelles il faut privilégier l’échelon intercommunal comme acteur central du pilotage local des politiques urbaines» (juin 2008)5. Ce qui constitue un paradoxe dans le cas de la commune de Moissac, car l’intercommunalité n'adhère pas à tous les projets inscrits à la politique de la ville, même en étant signataire du contrat de ville de la commune.

Par ailleurs, pour mettre un terme au saupoudrage des moyens, le gouvernement a engagé dès le début du quinquennat une remise à plat totale de la politique de la ville. L’objectif était de simplifier les trop nombreux zonages et dispositifs qui s’étaient empilé depuis plus de vingt ans : ZUS, CUCS, ZRU, ZFU...6_{Ils sont désormais remplacés par une seule carte. En 2012, la} Cour des comptes a dénoncé une dilution de l’action publique dans un rapport préconisant, entre autres, une réforme de cette géographie prioritaire : « la réforme du zonage doit

4_{La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 prévoit, dans son article 5,} les modalités de réforme de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Celles-ci sont détaillées, pour la 5 5 métropole, dans le décret n° 2014-767 du 3 juillet 2014 relatif à la liste nationale des quartiers prioritaires de la politique de la ville et à ses modalités particulières de détermination dans les départements métropolitains et, pour les territoires ultra-marins, dans le décret n° 2014-1575 du 22 décembre 2014 relatif aux modalités de détermination des quartiers prioritaires de la politique de la ville particulières aux départements et collectivités d’outre-mer. Ces périmètres viennent se substituer aux zones urbaines sensibles (Zus) et aux quartiers en contrat urbain de cohésion sociale (Cucs) à compter du 1er janvier 2015.

5_{Géographie prioritaires de la politique de la ville et contractualisation Mars 2009, p.23} 6_{Rapport annuelle de la cour de compte, janvier 2012, sur la politique de la ville p.37}

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permettre de concentrer l’effort sur les territoires qui présentent les difficultés les plus grandes, tout en harmonisant les zonages légaux et contractuels. La géographie prioritaire de cette époque était trop dispersée et trop complexe, ne permettant pas un ciblage précis des actions sur les territoires les plus vulnérables » [Cour des Comptes, 2012]. L’identification des nouveaux quartiers prioritaires se fonde depuis 2014 sur le critère unique de la pauvreté, c’est-à-dire la concentration des populations ayant des ressources inférieures à 60 % du revenu médian. Ce processus a permis aux acteurs publics d’identifier à l’échelle nationale un repérage d’environ 1 300 quartiers de plus de 1 000 habitants, situés dans les agglomérations métropolitaines de plus de 10 000 habitants, à 140 quartiers dans les Départements d’outre-mer et à environ 70 quartiers en Polynésie française. Cette nouvelle approche représente un tournant par rapport aux approches précédentes, puisqu’elle ne comprend pas de référence explicite à la forme du bâti, ou à des difficultés relatives à l’habitat (sauf sur certains territoires ultra-marins). C’est de là que commencent toutes les questions que nous nous posons. Cette nouvelle réforme est-elle suffisante à l’identification et à la requalification des quartiers prioritaires ? A-t-elle une répercussion sur le cas de la ville de Moissac ?

Pour répondre à ces questions, nous nous appuyons sur les leçons tirées de la nouvelle méthode de sélection des quartiers prioritaires.

Quels enjeux peut-on tirer de cette nouvelle méthode d’identification des quartiers prioritaires ?

Il n’en demeure pas moins que cette posture de sélection est encore plus confuse que les précédentes. Il paraît inévitable de souligner la complexité de la morphologie sociale de ces quartiers prioritaires, qui diffèrent chacun des autres de par leur structure urbaine. Dans sa démarche la nouvelle géographie prioritaire est mise en déroute par le simple fait que les données carroyées qu’utilise l’INSEE pour déterminer le niveau de pauvreté des zones concernées, n’est pas tangible à toutes les échelles. Rappelons que ce carroyage consiste à découper le territoire métropolitain en carreaux de 200 mètres de côté puis à y introduire des données statistiques permettant de faire apparaître les concentrations de pauvreté. Certains quartiers placés dans le seuil de pauvreté ne montrent pas que des failles liées à la pauvreté. La morphologie sociale est aussi un élément incontestable vecteur de précarité.

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En prenant l’exemple sur la commune de Moissac, les deux quartiers éligibles à la politique de la ville sont les deux zones où il y a plus de « mixité ethnique » (cultures et origines nationales différentes). Ce qui n’est pas prit en compte par le carroyage, or révélateur d’énormes enjeux. Ces quartiers sont non seulement dans des îlots de précarité, mais également dans un environnement social complexe du fait de la mixité résidentielle. Il semblait plus qu’urgent d’aller au-delà de ses critères archaïques de sélections et être plus aux cœurs des maux qui touchent ses habitants.

La nouvelle géographie prioritaire a été initiée par les acteurs politiques pour étendre la stratégie d’intervention sur les quartiers « sensibles ». L’objectif de la réforme de la nouvelle géographie prioritaire était clair : simplifier la géographie actuelle, la mise en place d’une stratégie unique de politique publique réparatrice, capable de lutter contre les fractures urbaines, contre les inégalités territoriales et contre les ségrégations sociales.

Cette nouvelle méthode avait pour ambition de produire une actualisation régulière des quartiers prioritaires de la politique de la ville, ainsi qu’une évaluation de son impact.

Dans un contexte général, le rapport annuel de l’observatoire de la politique de la ville diffusé en juin 2011, avait montré que le zonage établi auparavant avait des failles car la plupart des quartiers n’atteignaient pas les objectifs fixés par les acteurs locaux, ce qui a notamment soulevé quelques tensions aussi sur la nécessité d’intervenir que sur la manière d’agir.

A l’origine il n’y avait pas de zonage spécifique sur les quartiers populaires de Moissac. Cela a d’ailleurs été introduit qu’à partir de la nouvelle géographie prioritaire qui a montré à travers des données statistiques, que la ville avait besoin de centrer le champ d’intervention de sa politique publique sur deux de ses quartiers ( le Sarlac et le Centre-ville) tout en faisant un zoom sur ses quartiers dans un rayon de 300m. Ce procédé a d'ailleurs été soutenu par la majorité des acteurs locaux de la gouvernance communale. Le fait de centrer les efforts sur le centre-ville et le Sarlac, en dehors des critères de la nouvelle géographie était plus qu’opportun. Des réformes de politiques publiques de redynamisation de ses deux quartiers

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étaient déjà inscrites dans le PADD à l’horizon 2015 (Projet, d’Aménagement et de Développement, Durable)7 de la commune.

Pour aller plus loin dans notre analyse, nous nous sommes penchés sur cette affirmation d’Hélène Geoffroy, secrétaire d'État chargée de la Ville, (La lettre ouverte de la secrétaire d’État à la Ville aux habitants des quartiers populaires, samedi 7 mais 2016 publié par le JDD) qui dit « Parce que la ville évolue sans cesse, la politique de la ville aussi doit évoluer. Nous lui donnons à travers cette réforme une occasion unique d’être plus efficace, moins saupoudrée et mieux comprise ».

Au final, Nous retiendrons par-là, que la géographie prioritaire de la Politique de la ville est aujourd’hui le résultat d’une accumulation au fil des années de zonages et de dispositifs, qui ont conduit initialement à accroître de manière conséquente et inconsidérée le nombre de territoires concernés. La nouvelle politique de la ville rationalise et recentre son action au bénéfice des territoires les plus en difficulté.

Malgré cette nouvelle méthode de sélection, les petites communes cherchent encore à se positionner sur ces critères de sélection. Il en est de même pour les villes moyennes. Le seul argument valable pour tenter de comprendre cet imbroglio, est d’essayer de comprendre la dimension économique et sociale de ces villes avant qu’elles ne soient éligibles à la politique de la ville. Pour la ville de Moissac se référer aux circonstances d’éligibilités évoquées en amont. La plupart de ces petites et moyennes villes sont constituées d’ilots dispersés et parfois victimes du phénomène de mitage complexifiant le recadrage géographique, d’où des difficultés d’interventions ciblées. (cf. diagnostic ABS, analyse des besoins sociaux, ville de Moissac).

Les grandes villes, quant à elle, arrivent facilement à recadrer leurs zones d’intervention et mettre en place des dispositifs complets pour mettre en avant les projets inscrits dans leurs politiques publiques en étroite relation avec la politique de la ville. Ce qui n’est pas envisageable dans les petites villes, certaines collectivités ayant du mal à créer de réelle équipe politique de la ville par manque de compétences ou de personnels disponibles, ou tout

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simplement par manque de volonté de la part de certaines minorités qui ne mesurent pas la portée de cette stratégie politique.

Par ailleurs, il est indispensable de montrer le paradoxe qui habite cette politique publique dans sa quête de reconfiguration des quartiers populaire (sensible) notamment le cas de Moissac. Les critères avancés par l’ancienne politique de la ville, ne prenaient pas en compte toutes les catégories de quartiers populaires. La commune de Moissac et d’autres communes, telles que Montauban, Colomiers, Cugnaux etc… ont été victimes de ce zonage car les quartiers qui avaient été sélectionnées ne répondaient pas qu’au critère de précarité liée au dysfonctionnement résidentiel.

D’autres paramètres entraient dans cette dimension de précarité qui n’était pas prise en compte par l’ancienne géographie prioritaire, et moyennement mise en avant dans la nouvelle géographie, tels que la précarité énergétique au niveau des logements, la résorption des habitats indigne, etc. Ces différents points énumérés font partie des dysfonctionnements de l’habitat, qui ne sont pas mis en avant dans les directives de la nouvelle géographie prioritaire. Certes, le carroyage est incapable de montrer tous ses aspects, mais il serait important de réfléchir à d’autres approches méthodologiques pouvant prendre en compte ses éléments. C’est ce qui explique que ses différents éléments préoccupent désormais les petites villes. Car au fil des années, les dysfonctionnements urbains et sociaux ont fait ressortir d’énormes problèmes liés à la morphologie des bâtis. Nous n’allons pas nous attarder sur ces aspects car relevant d’autres critères dont nous n’avons pas toutes les informations.

Au-delà de ses observations, nous pensons que la politique de la ville est une politique capable de compenser d’autres politiques publiques déjà menées sur les territoires éligibles. Notre réflexion serait argumentée par le cas de la ville de Moissac.

C) La politique de la ville pour compenser les politiques stratégiques déjà

menées

La politique de la ville est un outil de développement qui se nourrit de la réflexion des acteurs publics. Dans cette optique, elle est menée à peu près de la même manière dans toutes les communes éligibles. L’identification des quartiers prioritaires est un élément sine qua non. Par ailleurs, l’accent est porté sur les directives opérationnelles à entreprendre, ce qui nous

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amène à nous intéresser au contrat de ville déjà annoncé en amont de notre réflexion, qui est un élément incontournable de la politique de de la ville. De ce fait il est indispensable de contextualiser l’analyse sur notre terrain d’étude, la ville de Moissac.

La commune de Moissac de par sa diversité démographique est une commune qui a connu de nombreux changements au fil des années.

Au-delà du changement de majorité politique la commune a mené auparavant des actions basées sur des politiques publiques qui ont montré leurs limites. Il était plus que jamais opportun de se tourner vers cette nouvelle stratégie d’intervention pouvant apporter des solutions aux difficultés rencontrées par la commune.

Le projet des acteurs locaux était de partir du principe de transformer l’image négative qui pèse sur la commune. C’est ce projet qui est à l’origine de cette dynamique de revalorisation territoriale.

Le contrat de ville est un support de travail dans l’exécution de la politique de la ville. C’est à partir de ce dernier que les études à mener sur la commune sont sélectionnées.

En quoi le contrat de ville est-il indispensable à la reconfiguration stratégique des communes éligibles à la politique de la ville ?

Succédant aux contrats urbains de cohésion sociale (Cucs), les contrats de ville 2014-2020 s'inscrivent dans une démarche intégrée devant tenir compte des enjeux de développement économique, de développement urbain et de cohésion sociale. Ils fixent le cadre des futurs projets de renouvellement urbain et prévoient l'ensemble des actions à conduire pour favoriser la bonne articulation entre ces projets et le volet social de la politique de la ville. L'État et ses établissements publics, l'intercommunalité, les communes, le département et la région, ainsi que les autres acteurs institutionnels (organismes de protection sociale, acteurs du logement, acteurs économiques) et l'ensemble de la société civile, en particulier les associations et les habitants des quartiers prioritaires, sont parties prenantes de la démarche contractuelle à chacune de ses étapes.

Une démarche de politique urbaine et sociale se donne comme feuille de route un document de préfiguration. C’est ce document qui donne des idées quant aux projets à mener sur la

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commune. Parmi les 1500 communes, dont 200 quartiers d’intérêt régional et 200 autres d’intérêt national, faisant partie de la géographie prioritaire de la politique de la ville, toutes ont rédigé un document de contextualisation, un document pouvant faire ressortir les enjeux de leur collectivité.

De ce fait, les élus locaux nourrissent en contrepartie leurs réflexions sur l’apport de ce document. Pour ce faire, il met en avant selon la demande de l’Etat, et des services associés, le protocole de préfiguration. Conformément à la loi pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014, c’est un document annexe aux contrats de ville qui vise une approche globale. En ce qui concerne la commune de Moissac, les acteurs locaux ont, à travers le protocole de préfiguration, à réfléchir sur la redynamisation de la commune en inscrivant des projets de territoires. Par l’aide des services associés à l’Etat la DDT (Direction Départementale du Territoire Tarn et Garonne) en l’occurrence, ce document a été signé le 11 juillet 2016. Outre sa signature importante, le protocole va permettre à la commune de mener une série d’études succinctes sur l’un des quartiers d’intérêt régional de la politique de la ville (le centre-ville).

Pourquoi le protocole de préfiguration s’articule autour des enjeux du centre- ville ?

D’après les éléments de l’observatoire de la politique de la ville publié le 03 mai 2016, les quartiers centre villes sont des secteurs recouvrant plus de précarité. Pour la ville de Moissac, le centre-ville constitue le bassin de vie de la commune. C’est dans cette entité urbaine que se rassemble plus de 27% de la population étrangère résidant sur la commune (l’internaute 2015). Pour mieux accompagner le développement d’un quartier prioritaire, il faut d’abord songer à mettre en avant des projets pouvant y contribuer. Un point essentiel a été exécuté dans ce cadre. Le lundi 11 juillet 2016, la ville de Moissac a donc franchi une étape importante en matière de politique de la ville avec la signature du protocole de préfiguration de rénovation urbaine défini ci-dessus. Ce programme s’inscrit dans une durée de 2 ans minimum, les études qui y sont inscrites seront toutes exécutées dans cet intervalle. Il aura pour mission d’élaborer des études de faisabilité sur le développement du cadre de vie, l’insertion des jeunes ; le commerce et le développement économique, etc.

Ainsi à l’échelle de la commune de Moissac, le quartier qui a été désigné est le quartier centre-ville. Le quartier « centre-ville » a été désigné conjointement par l’ANRU et par la

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Préfecture de Région comme Projet de Renouvellement d’Intérêt Régional (PRIR) dans le cadre de la négociation des Contrats de Plan État-Région (CPER). A Moissac, le centre-ville bénéficie d’une subvention à hauteur de 50% des partenaires de l’Etat pour mettre en place des projets de rénovation urbaine. L’Agence Nationale de Rénovation urbaine, ANRU, est l’acteur clé de cette initiative.

Pourquoi le quartier centre-ville a été sélectionné pour faire objet d’études par l’ANRU à Moissac?

Le diagnostic établi dans le cadre de l’élaboration du Contrat de Ville a permis d’analyser les caractéristiques du quartier et relever de nombreux dysfonctionnements, en dépit d’actions déjà menées par la collectivité, efforts qui n’ont pas suffi à atteindre un retournement de situation suffisant et qu’il convient de prolonger par une action la plus stratégique possible. Des enjeux ont ainsi été repérés en matière de cohésion sociale, de cadre de vie et de renouvellement urbain, de développement économique et d’emploi. Les raisons de ces interventions sont entre autres :

 Des ménages aux revenus modestes

La médiane du revenu fiscal mensuel par unité de consommation est de 909 € pour le quartier Centre-Ville (source : DGSF-Insee 2009-Iris). 66% des ménages du Centre-Ville sont non imposables. Les deux secteurs Centre Historique et Centre Est concentrent à eux seuls près de 55% des demandeurs d’emploi et regroupent également près des 2/3 des ménages percevant des revenus de transfert. Autant d’indicateurs qui témoignent de la précarité de la population.

 Une population vieillissante

Les plus de 55 ans représentent 33% de la population de l’hyper-Centre et les plus de 65 ans 20%. Parmi les personnes de plus de 80 ans (et +) vivantes seules, 57.8% vivent dans le Centre-Ville. Ces indicateurs reflètent la précarité et la fragilité de cette population, face à une démographie médicale qui vieillit avec un bassin de vie important et limite de ce fait l’accès aux soins.

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Le quartier Centre-Ville accueille ainsi près de 23% d’immigrés et près de 17% d’étrangers. Malgré la mise en place de classes allophones, l‘ouverture de l’école aux parents, pour l’accompagnement à l’acquisition de la langue française, les actions spécifiques d’insertion de cette population étrangère semblent insuffisantes.

 Une population sous-diplômée

37 % de la population Moissagaise ne possède aucun diplôme (source : RP 2011 INSEE). En 2011, 73% de la population Moissagaise ne possède aucun diplôme ou un diplôme inférieur au Baccalauréat. 15% des 15-17 ans sont non scolarisés sur le quartier Centre-Ville. L’absence de projet éducatif sur le territoire rend difficile l’insertion de cette nouvelle population.

Ces dysfonctionnements donnent une image négative du quartier et peuvent générer un repli communautaire et des faits de délinquance, des comportements provocateurs et d’impunité chez les jeunes. Le centre-ville est également marqué par un fort sentiment d’insécurité. Ce constat est toutefois nuancé par un partenariat actif sur le territoire, des coordinations d’acteurs qui se réunissent régulièrement, des bénévoles et des acteurs très impliqués (Croix Rouge, Secours populaire, CAF, Police municipale, conciliateur de justice, CLSPD, …).

II) La démarche participative de la politique de la ville: un

tournant dans la reconnaissance des quartiers prioritaires, le

rôle des habitants ?

La reconfiguration des normes concernant les questions des maux qui touchent les habitants des quartiers prioritaires poussent à étendre les réflexions sur le devenir des résidents.

Cela met un accent fort sur l’application des politiques publiques dans son ensemble. Dans cette partie nous nous focaliserons sur la manière dont est prise en compte la population résidente des quartiers prioritaires dans le circuit long et court de la mise en place de la politique de la ville : la manière dont ils sont considérés dans la prise de décision et leur

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implication dans les stratégies d’interventions. L’impulsion de la participation citoyenne par du constat que la population des quartiers prioritaires est rarement associée à la construction politique de leur quartier, pour diverses raisons que nous allons aborder tout au long de cette partie. Nous essaierons d’illustrer nos propos sur le cas de la ville de Moissac.

A) La place des habitants dans la politique de la ville

Comme tout projet de politique publique, une grande marge est laissée à l’appropriation de la population locale. Dans la mise en œuvre de la nouvelle politique de la ville, les citoyens sont au centre de la concertation. Ils sont interpellés par un processus ancien de la politique publique appelé conseil citoyen. À travers cet élément de consultation démocratique et de sensibilisation, les acteurs publics, les élus, les responsables chargées de la gouvernance des politiques publiques font entendre à la population des quartiers prioritaires des mesures de gestion prises par les acteurs de la collectivité. Pour agir de manière stratégique et opérationnelle, les acteurs agissent à travers plusieurs volets que nous allons détailler dans cette partie.

La participation citoyenne est un élément incontournable de la politique de la ville.

Puisqu'ils vivent dans les quartiers concernés, et sont les premiers usagers de ces quartiers par leurs pratiques et leurs usages sociaux, il semble naturel de les faires participer à l'élaboration des projets de ville. C'est pour cette raison qu’une série de dispositifs participatifs locaux sont mis en place dans le cadre du processus de concertation participative. La question se pose néanmoins de savoir si la collectivité se donne les moyens à travers ces dispositifs, de faire participer les habitants ?

Avant de répondre à ces questions, nous présenterons ce que signifie le terme participation des habitants, tout en mettant en perspective notre terrain d’étude.

En quoi la participation des habitants constitue-t-elle un enjeu important dans la mise en œuvre de la politique de la ville?

Allant du principe logique que le peuple, en démocratie, a le droit de prendre part aux décisions qui le concerne, une série de mesures législatives se sont accumulées depuis les

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débuts de la politique de la ville, et ont sollicité les habitants des quartiers prioritaires en les associant plus ou moins aux décisions qui les concernent.

Il existe différentes formes de participations citoyennes dans le cadre des politiques publiques, ce qui nous intéresse ici, c’est la participation institutionnalisée des habitants des quartiers prioritaires, entendue comme la possibilité qui leur serait donnée de prendre part à la discussion et aux décisions politiques, sous d'autres formes que la seule élection de leurs représentants, afin d'orienter l'action publique dans un sens qui réponde à leurs besoins. Par ailleurs cette simple définition cache un nombre important de questions qui doivent être soulevées pour comprendre l'évolution des dispositifs participatifs, en passant des tables de quartiers au début des années 1980 aux conseils citoyens. D’après François Hannoyer 8et Bénédicte Madelin, « il s'agit d'abord de réhabiliter la politique en donnant la possibilité à l'habitant d'influencer réellement l'action publique, ce que ne permet pas le système représentatif, dont la légitimité est dès lors remise en cause ».

Les représentants élus, largement issus des mêmes catégories socio-professionnelles supérieures, ne sont pas reconnus comme représentatifs de la population, notamment celle des quartiers prioritaires, les dispositifs de consultation du système représentatif, le vote notamment, ne servent qu'à demander l'avis des habitants sur des programmes politiques, ne laissant pas de place à d’autres points de vue. Ils ne participent pas à l'élaboration de projets qui pourtant les concernent, ni ne prennent part à la décision qui reste aux mains des représentants, ceci est paradoxal par rapport à la définition donnée par Michel Monbeig (2007). “D’après Michel M. la participation est un ensemble d’activités ou d’actions visant à permettre aux habitants des quartiers d’habitat social, éligibles dans le cadre du contrat de ville, de prendre part effectivement à la construction et à la mise en œuvre de l’action publique

”.

Contrairement à cette définition de la participation habitante, l’'habitant n'a aucun pouvoir de voir ses revendications entendues et satisfaites, ce qui entraîne un sentiment d'impuissance et une diminution de la participation. Ceci explique en partie l'abstention et la crise gestionnaire que connaissent la plupart des quartiers prioritaires de la politique de la ville en France aujourd’hui. D’après le rapport publié par le ministère de la ville (volet politique de la ville et

8_{HANNOYER F. et MADELIN B. Quelles nouvelles voies pour la participation des habitants ?, Profession} Banlieue, 2013

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conseil citoyen), les habitants seraient consultés juste pour donner leur avis sur des décisions déjà prises. Ce qui nous ramène à cette forme d’impuissance à laquelle nous faisons allusion précédemment. Au fil des années cette forme d’impuissance se traduit par des sentiments de délaissement et de marginalisation quant à la participation au devenir des quartiers. Ces actions prônent même parfois des situations de conflit et des actions indésirables. Alors la question qu’on se pose est : Comment faire peser l'avis des habitants sur la décision publique?

Moissac, contrairement à ce qu’on rencontre dans les autres villes, arrivent à produire de bonnes actions dans le cadre de sa politique participative. D’après Me DEFIN, les habitants des quartiers prioritaires se félicitent de la démarche participative entreprise par les acteurs locaux. Ce qui montre l’effort fourni par les élus et les responsables sociaux. Pour autant, cette affirmation n’est pas vue de la même façon par tous. D’après M. X, ancien élus de la collectivité, ce constat est une observation fictive de ce qu’on peut réellement faire ressortir de la participation des habitants dans la politique de la ville. Selon ses propos, la population moissagaise ne mesure pas la portée illusoire du discours prôné par les décideurs locaux…effectivement, il est important de rappeler que l’entrée de la commune à la politique de la ville, n’est pas acceptée par tous. Par ailleurs, ses affirmations nous montrent différents positionnements quant à la validation des avis sur les actions requises dans la démarche participative de la politique de la ville.

Pour avoir une analyse approfondie sur ce volet, concernant la concertation dans la politique de la ville notamment à Moissac, nous nous sommes penchés sur les apports des conseils citoyens afin de vérifier éventuellement le rôle joué par les habitants

B) Les conseils citoyens, des mesures phares de co-contruction dans la

politique de la ville.

Outre les limites instaurées par la loi du 21 février 2014 au principe de codécision9_{tel qu’il} est préconisé dans le rapport Bacqué-Mechmache10_{, les tables locales de concertation ont}

9_{Voir l'article 1.I de la loi n° 2014173 du 21 février 2014}

10_{Marie-Hélène BACQUE et Mohammed MECHMACHE ont été missionnés en janvier 2013 par François} LAMY, ministre délégué à la ville, pour faire des propositions sur la participation citoyenne dans la (nouvelle) politique de la ville. Ils ont remis le rapport au ministre le 8 juillet 2013. Ce rapport a été construit dans une optique collaborative, à partir d’échanges et d’auditions d’acteurs (responsables associatifs, élus locaux,