L'ÉTAT, LES RISQUES SANITAIRES
ET LA COMMUNICATION PUBLIQUE
QUELLE PLACE POUR LES CITOYENS?
Geneviève PAICHELER
Centre National de la Recherche Scientifique
MOTS-CLÉS: ÊTAT - COMMUNICATION - MÉDIAS - PRÉVENTION
RÉSUMÉ: Les procédures mises en place dans le cadre de la communication publique en santé et décrites ici sont calquées sur les approches du marketing et de la vente des produits. Les questions soulevées ici ont traitàj'adaptation de ces procédures aux objectifs recherchés, la diminution des componementsàrisque etàl'absence de réflexion sur la citoyenneté et l'initiative du public dans un dispositif caractérisé par son asymétrie.
SUMMARY : The procedures implemenled in the framework of health public communication described here are modeled on the approaches of marketing and sales of products. The questions raised here are about the relevance of these procedures to the seeked objectives: reducing risk behaviours, and about the lack of considering citizenship and people's initiative in a device characterized by asymetry.
1. L'ÉTAT FACE AUX RISQUES SANITAIRES
La communication publique en santé - entendons par là celle qui est faiteà l'initiative de l'État dans les moyens de communication de masse: presse écrite, télévision, radio, affichage - revêt une importance politique de plus en plus grande à mesure que les crises rencontrent un écho médiatique plus fon (sida, amiante, vache folle ... ). Depuis l'affaire du sang contaminé, la montée en puissance de la médiatisation et de la dramatisation de nouveaux risques a conduità la formulation en 1992 par le Conseil d'État du "principe de précaution" : "En situation de risque, une hypothèse non infirmée devrait être tenue provisoirement pour valide même si elle n'est pas formellement démontrée". Nous sommes ici dans le domaine de la gestion publique des risques en situation de très grande incertitude et l'intervention de l'État se justifie par rapportàla sauvegarde de la santé publique et par l'éventuelle mise en cause de sa responsabilité pénale. Ceci va probablement amenerà la mise en place de systèmes de veille sanitaire chargés de signaler aux autorités publiques les risques émergeants, ou de les amenerà porter leur attention sur des risques connus depuis longtemps mais négligés, comme les effets nocifs de l'amiante ou de la pollution industrielle et automobile.
Ainsi, les risques sanitaires sur lesquels l'État pone son effon financier, notamment dans le cadre de la communication médiatique sont sélectionnés, politisés, moralisés. Certains risques ou certains facteurs de morbidité ou de mortalité bien connus sont totalement négligés et ne font l'objet ni de campagne médiatique de prévention, ni d'une information appropriée des citoyens. On ne pourra manquer par exemple de relever, sur le plan de la communication préventive, le traitement totalement asymétrique du sida, qui concentre des efforts financiers importants, et des hépatites dont la prévalence est plus grande, et dont l'incidence sur la morbidité et la mortalité est forte et qui se trouvent aussi relever du domaine des maladies transmissibles, voire pour l'hépatite C, des mêmes modes de transmission que le sida. Alors que les effets nocifs de l'amiante sont documentés depuis longtemps, ils sont récemment venus sur le devant de la scène.
Je ne poursuivrai pas plus avant sur les risques environnementaux totalement ou grandement hors du champ d'action des personnes. Mon objectif était de souligner ce processus de sélection des risques. Je vais plutôt m'intéresser aux risques liés à des comportements, où la communication vise à l'induction de changements de conduites chez les personnes. Ainsi, nous nous situons dans un cadre où la maîtrise des comportements est possible, voire où les individus sont conscients et responsables de leurs actes et des conséquences de leurs actes.
2. LE DISPOSITIF DE COMMUNICATION PUBLIQUE SUR LA SANTÉ
Nous savons tous que le risque nul n'existe pas. Pour rappeler la boutade de Woody Allen, la vie est une maladie mortelle sexuellement transmissible. Donc les personnes exercent des arbitrages entre différents risques sanitaires. Le problème social va surgir lorsque les choix sanitaires des individus
mettent en péril les autres et lorsque l'agrégation de choix risqués mettent en péril les finances publiques. Il est difficile actuellement de concevoir une politique de santé publique et de prévention hors du cadre de la maîtrise nécessaire des dépenses de santé. Le véritable problème est l'absence totale de politique d'évaluation dans ce domaine et la méconnaissance de l'efficience réelle des stratégies adoptées. Je présenterai l'ensemble des opérations matérielles, concrètes, qui mènentàla production de la communication préventive en adoptant une démarche narrative. Ces opérations forment un ensemble complexe, imbriqué. L'État, dans sa démarche de communication sur une cause d'intérêt général, doit faire appel à différentes formes de sous-traitance, ce qui fragilise d'autant sa maîtrise.
Si les individus sont conçus comme autonomes et responsables de leurs actes, la stratégie de communication adoptée dans le cadre de la prévention, en revanche, s'est trop souvent contentée d'une approche de marketing social. Plus que d'apporter de l'information, voire de susciter la recherche active d'informations, le problème était d'induire l'apparition ou l'extinction de comportementsàl'instar des comportements de vente induits par la publicité. Effectivement induits, mais sans que l'on sache trop comment, puisque les cadres théoriques de la publicité ont toujours balancé entre le mécanisme behavioriste et les méandres de l'hypnose, de la persuasion insidieuse, cachée. Lorsqu'il s'est agi d'appliquer les méthodes et les outils du marketing à la prévention, c'est-à-dire le plus souvent à l'extinction de conduites, extinction dont le bénéfice immédiat n'est le plus souvent pas perceptible, mais dont le coût est ressenti durement, rien n'en a été changé. Considérons la version la plus complète du processus et la plus fréquente, car, dans un passé récent, les exigences stratégiques et l'émergence d'une véritable volonté de gestion de la santé publique semble voir le jour àpartir de l'expérience acquiseàpropos de la prévention du sida.
Une première investigation est demandéeàun institut d'étude afin de déterminer la stratégie de communication, ses axes, ses cibles. Mais souvent, les cibles sont toutes trouvées: ce sont les "jeunes" dont le comportement serait encore malléable alors que les adultes ne peuvent être que figés dans leurs mauvaises habitudes sanitaires. Ainsi les campagnes de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme ont-elles toujours été dirigées vers les jeunes. Cette étude ne se réfère jamais à la littérature existante, surtout si elle est dueàdes chercheurs qui ont la mauvaise habitude de compliquer les choses. L'institut d'études saura, lui, offrir des données simples, calquées sur la demande initiale. En fonction du budget attribué, il aura le choix entre les méthodes qualitatives ou quantitatives. Le qualitatif, tout d'abord: l'institut procédera àquelques entretiens non directifs, dix ou douze. pas plus, car cela coûte cher en temps; ouàla réalisation, plus économique, d'un nombre très restreint de ''[ocus groups" - comprenons groupes de discussion - , un seul pouvant d'ailleurs suffire, si l'on a pris soin d'opéreràpropos de ses membres un savant dosage censé représenter les avis de la société tout entière. Le qualitatif permet de servir des tranches de vie bien authentiques et des détails croustillants, de donner des pistes pour la création ultérieure.
Le quantitatif nécessite un budget plus conséquent. On effectuera alors un sondage de quelques questions auprès d'un échantillon représentatif de la cible sélectionné par la méthode des quota. Si
l'annonceur a vraiment un gros budget, il aura le privilège de voir son enquête administrée seule, en faceà face ou par téléphone. Sinon, il devra se contenter de figurer dans un "sondage-omnibus", pot-pourri de questions que se posent différents clients. Les résultats de ces études penmettront à l'annonceur de constituer le "brier' - comprenons le cahier des charges ou la plate-fonme de communication - souvent très bref, remis aux agences de publicité. Celles-ci, mises en compétition, ne se révéleront pas très contrariantes: leur stratégie se contentera de plagier les grandes lignes du "brier', ce que l'annonceur trouvera très intelligent. Si ce dernier a une préférence pour la télé, et ceci est le plus souvent le cas, car la télé est le médium le plus visible, mais pas forcément le plus efficient, elle s'empressera de conseiller la télévision, ce médium "fédérateur". L'agence sera, dans un deuxième temps, définitvemènt choisie pour ses recommandations créatives: les visuels, les accroches et les slogans, bref, pour son style.
La création réalisée sera pré-testée généralement parunfoeus group,ce qui ne veut pas forcément dire que les productions qui apparaissent mal comprises à ce stade seront révisées. Tout dépend de la volonté du client et de la force de persuasion de l'agence. Celle-ci produira donc généralement son spot télévisé, ne perdra pas trop son temps dans l'élaboration du plan-média,c'est-à-dire la gestion rationnelle des différents messages et des différents suppons médiatiques puisque la télévision a les faveurs du ministre qui veut qu'on parle de lui. D'ailleurs, la présentation de la campagneàla presse par le ministre en personne est un des moments les plus imponants de la campagne et les réactions la presse sont suivies avec le plus grands intérêt. Enfin, le spot est diffusé., plus ou moins selon le budget, après avoir reçu l'aval de la cellule de communication du premier ministre: le Servive d'Infonmation du Gouvernement (S.I.G.). Et c'est incontestablement la panie la plus coûteuse, car un écran de 45" sur TF1 à20h30, écran convoité deprime lime,coûte la bagatelle de 500 000 F. Mais l'annonceur étatique peut obtenir des réductions sur ce tarif: 50%, voire 65% en été. Ennighlrime, ouday rime, sur M6, c'est bien sûr moins cher mais a-t-on besoin d'atteindre les ménagères, les retraités ou les insomniaques? Toute cette pression publicitaire est mesurée avec la plus !,'Tande précision grâceàdes logiciels très sophistiqués.
Ensuite, grâce aux posts-tests, on mesurera la réaction du public. Il s'agit alors de faire un sondage sur les éternelles mêmes questions: mémorisation assistée ou spontanée, agrément, voire, comme pour les produits, incitation
à
l'achat. Les posts-tests sont généralement très rassurants: même si les personnes ne se souviennent de rien et parviennent vaguementàse rappeler qu'il y aurait peut-être eu une campagne sur des questions de santé, les rappons concluent qu'elles ont apprécié la campagne. Ainsi, les pouvoirs publics, les opérateurs, les annonceurs, les instituts et les agences sont bien contents: ils vont pouvoir recommencer pour les unsàdépenser beaucoup d'argent, pour les autresà faire beaucoup de profit. Tous ont travaillé pour une cause juste: la santé publique. Et si ça coûte cher surlemoment, cela ne pemletrra-t-il pas de faire de substancielles économies sur le long tenme ? Bien sûr, sur les économies, rien n'a encore vraiment été prouvé quant à l'efficacité des campagnes de masse. Mais le politique tient vraimentàfaire savoir qu'il oeuvre de façon désintéressée pour le bien public, mieux, pour la santé publique. Et la santé, n'est-ce pas ce qu'ilya de plus imponant ? Comme on le dit si bien, ça n'a pas de prix.3. QUELLE PLACE POUR LES CITOYENS?
Évidemment. la communication ainsi élaborée est asymétrique. Elle reflète un rapport de forces et s'appuie sur un processus de mise en œuvre complexe liant différents niveaux d'expertise (technique et sociale) et différents intervenants (politiques, administratifs, membres des instituts d'études et des agences de communication). Elle aboutit à des sollicitations. voire des injonctions, visantà favoriser ou à inhiber des comportements chez des individus (ou des "cibles").
Comment les individus réagissent-ils? Leur marge étroite de liberté peut s'exprimer dans la réception active des informations et dans leur faculté d'appropriation du message (au delà des intentions des émetteurs). Néanmoins. les dispositifs institutionnels qui permettraient la remontée vers la puissance publique des réactions et des avis du public sont inexistants ou canalisés dans des procédures inadaptées (pré-tests, posts-tests, par exemple). Même si les méthodes participatives sont difficiles à concevoirà grande échelle. ne pourrait-on pas imaginer, dans le domaine de la prévention, des modes de consultation du public plus démocratiques?
Si le scénario décrit a ici bien constitué la trame des campagnes de prévention pendant des années, les choses sont en train de changer dans le sens d'une meilleure utilisation des ressources. Car tout le monde sait maintenant que ces ressources ne sont pas illimitées et qu'il faut s'efforcer d'utiliser l'argent public avec la plus grande rationalité possible. Et aussi parce que le traitement social et préventif de l'épidémie de sida a amené. dans l'urgence de stopper la progression de la maladie,à développer des stratégies plus raisonnées, mieux appuyées sur des expertises. Plus éthiques aussi car il faut s'interroger sur les effets des injonctions et sur la culpabilisation et la stigmation qu'elles véhiculent.