De la ville en politique

Texte intégral

(1)Droit et Société 25–1993. De la ville en politique*. Gérard Chevalier ** La perspective proposée par la Mission de Recherche Droit et Justice lors des contacts préalables à la rédaction de ce texte était celle d'une « réponse » à l'article de Bernard Brunet intitulé « La politique de la ville » (Droit et Société, n° 23/24, 1993). Si le développement d'une telle dynamique d'échange et de confrontation mériterait d'être étendu à nombre de revues savantes, la contribution de B. Brunet aura convaincu l'auteur de ces lignes de renoncer au jeu de rôles bien connu du sociologue progressiste contre le juriste corporatiste. Appuyée sur une lecture complète des textes officiels, elle propose en effet une analyse lucide des contradictions entre la politique de la ville et les missions de l'institution judiciaire, via une discussion argumentée de la légitimité constitutionnelle d'un troisième pouvoir. Si bien qu'un chercheur s'intéressant aux domaines non sectorisés de l'État, et en particulier à celui de la ville, s'attachera ici à « caller » sa propre réflexion sur celle de son interlocuteur désigné. Plus précisément, il s'agira, selon une perspective convergente mais non superposable à celle de B. Brunet, de prolonger le travail critique, en s'appuyant en premier lieu sur les idées et les catégories qu'il se laisse imposer par le discours sur la ville, pour construire une interprétation du fonctionnement idéologique et institutionnel de cette politique intégrant d'autres données et d'autres analyses.. I. Morale et politique 1. La solidarité Présenter une politique publique sans reprendre les catégories du discours officiel n'est pas chose aisée. Faute d'avoir opéré une rupture, ou du moins une mise en perspective suffisante, des notions et des principes qui guident l'action publique, on s'expose le plus souvent à en reproduire le code cognitif et normatif 1. Certains passages de l'article cité, notamment les pages 122 à 125, n'échappent pas à cet écueil. À la décharge de l'auteur, il faut ce-. 415. * Réponse à l'article de Monsieur Bernard BRUNET paru dans le n° 23/24, 1993 de Droit et Société. ** Centre de Sociologie Urbaine (CNRS), Paris. 1. Selon B. JOBERT et P. MULLER (1987, p. 46), les politiques publiques opèrent à travers des codes à trois dimensions : une dimension cognitive qui fixe une interprétation de l'évolution d'un secteur et de la société, une dimension normative prescrivant un ensemble de valeurs dont il s'agit d'assurer la défense et une dimension instrumentale regroupant les principes d'action ajustés aux précédentes..

(2) G.Chevalier De la ville en politique. 2. Par exemple dans la lettre d'introduction relative à la mise en place des sections d'étude du CNPD, 15 septembre 1983.. pendant souligner l'effet d'imposition considérable que le discours d'État exerce sur les pensées, en légitimant des décalages, des glissements sémantiques qui, investis de l'autorité du pouvoir légal permettent, rejoignant en cela une définition de la magie, de faire des choses avec des mots. On peut lire, par exemple, que « l'État a en charge au niveau national des objectifs d'aménagement du territoire et de solidarité » (p. 124). Pour paraître aller de soi, ce dernier terme, qu'on retrouve à divers endroits des pages citées : « maintien de la solidarité nationale », « prise en compte des objectifs de solidarité », n'en opère pas moins un changement de perspective qui participe à la reconstruction d'objet propre à la politique de la ville. Il réalise en effet l'intromission de la morale dans le registre politique. Rapportée aux cadres de compréhension habituels dans ce domaine, la notion de solidarité révèle toute son ambiguïté, voire toute sa vacuité. La mission dont l'État serait investi à ce titre signifie-t-elle le maintien de la cohésion sociale ou, selon une représentation marxiste de l'État (Poulantzas, 1972), la gestion de l'équilibre global entre les niveaux d'une formation sociale? Décrit-elle, à l'inverse, une conception libérale d'inspiration keynesienne, visant une redistribution régulatrice des profits et le développement des attributions de l'État-providence? S'agit-il de la préservation des acquis sociaux face aux pressions à la déréglementation? Doit-on comprendre, au delà d'une exigence de justice sociale, la recherche d'une intégration des intérêts et des valeurs propres à différentes catégories de la population? Rien de tout cela précisément, ou plutôt un peu tout à la fois. L'introduction du sentiment d'obligation morale d'assistance à autrui dans le champ de l'action publique produit précisément ce que C. Lévi-Strauss appelait un « signifiant flottant ». Échappant à toute définition stable dans le registre politique, le signifié correspondant n'acquiert quelque consistance que dans le cadre d'un discours sur la ville et ses maux, où chaque notion ne prend valeur que par rapport aux autres et pour autant que ce système actualise et sollicite une certaine sensibilité. Ce déplacement tire vraisemblablement son efficacité psychologique de sa capacité d'interpellation individuelle. En effet, l'importation d'une valeur morale dans les objectifs de l'action d'État renvoie, bien entendu, aux comportements collectifs et aux politiques locales, mais son acception ordinaire lui confère conjointement un pouvoir d'injonction auprès des consciences personnelles. Si l'on remonte un peu dans l'histoire de ce qui est devenu la politique de la ville, on constate d'ailleurs que ce fonctionnement idéologique est antérieur aux années 90. Dans les textes produits par le Conseil National de Prévention de la Délinquance (CNPD), on rencontrait parfois une représentation de la société comme organisation productrice de formes de sociabilité naturelles qu'il s'agissait de restaurer 2 (G. Chevalier, 1987, p. 106-107). Cette concep-. 416.

(3) tion se rattachait à la notion de « corps social », paradoxalement conçu comme somme d'individus singuliers. Parmi les principes d'action découlant de cet « atomisme », figuraient corrélativement les thèmes de l'union de toutes les bonnes volontés et du « réveil d'une solidarité nationale » dans la lutte contre la délinquance.. Droit et Société 25–1993. 2. L'exclusion et la responsabilité collective Des considérations convergentes s'appliquent à la notion d'exclusion. À cet égard, une phrase de B. Brunet concentre de façon exemplaire — probablement parce qu'elle reprend un autre texte à tonalité plus militante 3 — certaines des notions cardinales du discours sur la ville : « Ce processus d'accumulation apparaît comme susceptible de rendre insoluble cette recherche collective (d'intégration des problèmes sociaux), si l'insertion ne l'emporte pas sur l'exclusion et si la solidarité ne parvient pas à faire reculer la ségrégation en développant la citoyenneté par la participation active » (p. 123). Si le sens de la phrase est, à proprement parler, indiscutable, puisque les termes des deux dernières propositions sont interchangeables, on peut cependant remarquer l'opposition des prévalences significatives au sein du couple insertion-exclusion. À n'en pas douter, l'insertion des jeunes et des populations immigrées concerne un large éventail d'acteurs, depuis les enseignants en passant par les différents services sociaux et les employeurs jusqu'aux éducateurs de l'Administration pénitentiaire. Ce vaste dessein est donc indéniablement une entreprise collective. Pourtant, si on laisse de côté les sports d'équipe, sa modalité dominante de mise en œuvre est individuelle. La réussite scolaire, le contrat de travail, le mariage ou encore l'investissement dans le pédagogique et le relationnel pratiqué traditionnellement par les travailleurs sociaux (J. Ion, 1985) concernent des individus singuliers. Sur ce point, on peut rappeler que la philosophie initiale des Missions locales pour l'insertion des jeunes était « d'accompagner chaque jeune accueilli dans son itinéraire, de lui offrir les moyens de développer son autonomie » 4. Selon la même logique, la démarche d'insertion telle qu'elle était présentée à travers les documents de la Délégation interministérielle à l'Insertion des Jeunes apparaissait tour à tour sous les traits du travail sur soi-même, voire de la thérapie comportementale, et de la relation d'aide. Faute d'un nombre significatif de possibilités d'embauche, il s'agissait « d'accroître le niveau d'employabilité des jeunes », c'est à dire de mener une action de redressement des comportements individuels (op. cit., 1987, p. 125-129). Inversement, la notion d'exclusion, pour autant qu'on puisse lui définir un référent identifiable, évoque une attitude diffuse et collective de mise à l'écart. Comme on avait déjà eu l'occasion de l'exprimer (1993), il s'agit là d'une acception particulière, dont la. 417. 3. J. FLOCH, « Participation des habitants : vers la citoyenneté par la solidarité », Administration, n° 152. 4. Délégation interministérielle à l'Insertion professionnelle et sociale des Jeunes en difficulté, Les missions locales, 1er bilan, juin 1984, p. 16..

(4) G.Chevalier De la ville en politique. 5. Ou plutôt sa remise au goût du jour, puisqu'il était déjà utilisé par R. LENOIR, principale figure du courant de l'Action Sociale Globale, cf. Les exclus, 1974. 6. Soit, entre décembre 1989 et février 1990, le Comité interministériel, le Haut Conseil et le Secrétariat général à l'Intégration. Cf. M. DAGNAUD, 1991, p. 54-63.. promotion politique fait passer au second plan le sens premier du terme (i.e. expulser, renvoyer), sans toutefois le faire oublier. De telle sorte que cette inversion des usages établis confère aux mécanismes et aux pratiques de relégation visées un arrière-plan disciplinaire et/ou spatial, propre à susciter une mauvaise conscience collective. Si la portée émotionnelle de cette opération repose principalement sur l'idée de la responsabilité de tous, elle joue aussi sur l'interpellation des consciences personnelles. Elle rejoint en cela l'inscription de la solidarité au rang des objectifs de l'action publique. Loin de constituer des notions descriptives saisissant la nature des faits, ces termes sont des instruments politiques qui mettent en jeu une pensée tactique. À cet égard, M. Dagnaud (1991) référait le recours au terme exclusion 5 au refus de M. Rocard de traiter la question de l'immigration en tant que telle, au terme de la réflexion discrète menée par son gouvernement sur ce thème depuis la remise du rapport Hessel (novembre 1988). L'opposition du Premier ministre à l'idée d'un Secrétariat d'État à l'immigration et le rassemblement des Français et des étrangers au sein d'une même catégorie d'exclus débouchèrent, après l'affaire des foulards de Creil (octobre 1989), sur la mise en place de diverses institutions vouées à l'intégration 6. Le propos n'étant pas ici de porter un jugement sur cette façon d'aborder le problème, ces éléments montrent à quel point les mots, et les stratégies d'emploi qu'ils suscitent, occupent une place centrale dans l'action d'un gouvernement et, corrélativement, l'importance de la dimension symbolique des politiques publiques (cf. infra). Le passage de l'individuel au collectif à travers l'opposition insertion vs exclusion suggère sous ce rapport une des clés de lecture de la politique de la ville, notamment dans ses aspects judiciaires. L'insertion est affaire de projet personnel, d'effort et de volonté individuelle dans le cadre des moyens proposés par les associations et les pouvoirs publics, mais l'exclusion est d'abord une responsabilité collective. Or, comme l'atteste toute lecture, même rapide, des textes et discours officiels consacrés à la ville depuis 1988, le Développement Social Urbain (DSU) s'est beaucoup plus attaché à « lutter contre les exclusions » qu'à mettre explicitement l'accent sur l'effort individuel. Compte tenu de la charge morale du terme exclusion — qu'on pourrait d'ailleurs rapprocher de la représentation des habitants des quartiers dégradés comme « victimes », dans la littérature du Développement Social des Quartiers (DSQ) (cf. infra et Chevalier, 1988) —, le couple insertionexclusion fixe l'idée d'un transfert de responsabilités de l'individu à la société. Que l'on songe à l'effet déplorable que produirait, dans cette rhétorique, la substitution à l'exclusion, d'un terme mettant plus l'accent sur les attitudes individuelles et se situant ainsi sur un plan équivalent à la notion d'insertion : « Ce processus d'accumulation apparaît comme susceptible de rendre insoluble. 418.

(5) cette recherche collective si l'insertion ne l'emporte sur la marginalité » ou, conformément à l'ancien modèle médico-psychologique, « si l'insertion ne l'emporte pas sur l'inadaptation ». L'air du temps s'en trouverait passablement troublé. Sans aller jusqu'à voir dans cette assignation collective, l'origine d'une « mise en scène politique de la violence urbaine comme expiation collective des péchés de la société française », selon les termes du sénateur G. Larcher (1992), du moins peut-on avancer qu'elle représente le prolongement extensif d'un glissement historique des représentations de la jeunesse difficile, depuis l'enfant coupable du Second Empire, en passant par l'enfant victime du début du siècle, puis par l'enfance inadaptée avec l'émergence de la psychiatrie infantile dans l'entre-deux-guerres, jusqu'à la notion de handicap avec le rapport Bloch-Lainé de 1967 et la loi de 1975 (J.M. Renouard, 1982 et M. Chauvière, 1985). Comme le notait M. Tachon à propos des deux dernières conceptions, « ces termes ne renvoient pas simplement à une taxinomie mais dévoilent une conception politique du traitement » (1987, p. 1). À cet égard, la notion d'exclusion apparaît d'autant mieux répondre à cette définition, qu'elle prescrit un abandon des sciences humaines qui avaient nourri un certain « humanisme judiciaire » depuis la Libération, au profit d'une responsabilité morale de la société toute entière.. Droit et Société 25–1993. II. L'État et la politique 1. Politique de la ville et aménagement du territoire Mais le texte de B. Brunet autorise d'autres développements critiques. Outre la reproduction ponctuelle d'une représentation d'inspiration organiciste saisissant les problèmes sociaux comme « dysfonctionnements qu'engendre la ville » (p. 120 et 122), sur laquelle on ne s'attardera pas, on peut lire notamment que la politique de la ville constitue un aspect de l'aménagement du territoire (p. 122). Cette affirmation, qui reprend un mot d'ordre énoncé de façon lapidaire par l'article 2 de la Loi d'Orientation pour la Ville : « La politique de la ville est un élément de la politique d'aménagement du territoire », a toutefois contre elle d'avoir suscité un certain malaise au sein de la Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale (DATAR). Si cette instance, principal acteur central de l'aménagement du territoire, figure historiquement parmi les principaux protagonistes de la politique des quartiers 7, son attitude face à la politique de la ville fut marquée par la volonté de préserver la spécificité de son action. Les entretiens réalisés dans le cadre de la recherche sur le fonctionnement central de domaines non sectorisés, évoquée en commençant, montrent à 419. 7. En raison des critiques dont le caractère technocratique de son action faisait l'objet de la part des collectivités locales dans les années 70, elle s'engagea notamment la première dans les démarches de projet et de contrats. Elle fut, par ailleurs, un des promoteurs des opérations Habitat et Vie Sociale en 1975, puis assura l'intégration des contrats particuliers de DSQ dans les contrats de Plan Étatrégion en 1984-85. Apportant une part importante du financement de ces opérations à travers les contributions du Fonds Interministériel d'Aménagement du Territoire (FIAT), elle était représentée, comme les administrations du Plan et du Logement, au sein du secrétariat général de la Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers (CNDSQ)..

(6) G.Chevalier De la ville en politique. 8. Entretien avec un chargé de mission de la DATAR. 9. Décision du Conseil Interministériel des Villes (CIV) du 13 août 1990, citée par J. DONZELOT et Ph. ESTEBE, 1992, p. 107.. cet égard que la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) s'est heurtée à de très fortes résistances dès 1988-89, quand il s'est agi de mettre en place les premiers Contrats de Ville (CEV). Arrivant trois mois trop tard pour être intégrés dans les contrats de Plan, qui mobilisent la majeure partie des fonds du Fonds Interministériel d'Aménagement du Territoire (FIAT) et du ministère de l'Équipement, les CEV furent très vite perçus comme une menace. Ne se sentant plus maîtresse de ses priorités d'investissement hors Plan, en raison de l'importance de la sollicitation supplémentaire dont le FIAT était l'objet, la DATAR a mené une contre-offensive vigoureuse dont les témoignages recueillis, y compris au sein du cabinet du Premier ministre, décrivent les développements orageux. La DATAR mettait notamment en avant la masse des financements d'équipement enclenchés par la DIV sur la base d'une action sociale, alors que les études appropriées n'avaient pas été réalisées et que le rapport entre certains projets (eg. dégagement autoroutier à Lyon, plans de circulation, zones d'activités implantées « dans des bassins qui n'avaient rien à voir avec les quartiers en cause » 8) et la « lutte contre l'exclusion » apparaissait assez obscur. Le conflit DIV-DATAR déboucha ainsi sur le découplage du volet économique de certains contrats de ville (eg. Saint-Nazaire, Saint-Dié), puis sur un financement intégré, soumis à la condition que « les équipements structurants et les actions de développement n'entrent dans les contrats de ville que pour autant qu'ils présentent un lien direct avec les objectifs du DSU » 9, avant de donner lieu à la rédaction de contrats séparés (eg. « Marseille solidarité » et « Marseille développement ». Parallèlement, la DATAR assurait la diffusion de ses propres « produits », tels que les chartes d'objectifs et les réseaux de villes. La seule formule qui ait tenté une harmonisation des politiques respectives de la DIV et de la DATAR en dépit de leur rivalité : les PACT urbains de l'Arc Nord-Est, lancés en 1989, a été jugée « largement décevante » par les membres du Comité d'évaluation de la politique de la ville (Conseil National des Villes [CNV], 1992, p. 17-18). Faute d'avoir fait une part suffisante aux différences de fond entre les politiques des deux missions censées cogérer ces programmes — intervention au niveau de la région ou du bassin d'emploi contre action sur les quartiers ou les villes, objectif d'organiser des réseaux de villes pour le développement économique et reconversions industrielles contre visée de développement global et de requalification urbaine, démarche prospective et économétrique contre approche sociale —, l'articulation souhaitée n'a produit qu'une juxtaposition problématique de logiques institutionnelles. Qu'un des principaux artisans de la mise en œuvre des contrats de ville ait pu, lors d'un entretien, résumer la position de la DATAR dans les termes suivants : « Que la DIV s'occupe des pauvres et des exclus, nous nous occupons du développement des. 420.

(7) infrastructures » décrit d'ailleurs bien l'univocité de la hiérarchie des légitimités qui prévaut toujours dans les relations entre administrations centrales. À cet égard, l'ancienneté des institutions, l'existence en leur sein d'un corps d'État en position hégémonique et, corrélativement, le niveau et l'homogénéité des titres requis pour intégrer tel ou tel service, la place de la discipline de référence dans la hiérarchie des savoirs légitimes, l'origine sociale des fonctionnaires, etc. sont autant d'aspects à prendre en considération pour comprendre la place dominée du « social » au sein de l'État (B. Jobert, 1981). Cette situation explique, à l'inverse, que les administrations du Budget, du Logement et la DATAR se soient naturellement rangées dans le même camp face à la DIV, indépendamment des dérives financières qu'elles combattaient. Ces quelques éléments montrent à quel point l'objectif de faire de la politique de la ville un élément de l'aménagement du territoire est éloigné de la réalité sectorielle de l'État central. Mais l'erreur de perspective induite par la reproduction des mots d'ordre d'un gouvernement vaut également pour la notion d'État ellemême.. 2. L'État, une image réductrice Le texte de B. Brunet offre sur ce point quelques exemples significatifs d'une double réduction : la réduction du pluriel au singulier à travers la personnification d'une entité abstraite, l'assimilation d'une action gouvernementale provisoire à la continuité structurelle d'un système institutionnel. Le premier aspect n'appelle pas de longue démonstration. Comme l'écrivaient B. Jobert et P. Muller (1987, p. 15) : « Le conflit et la rivalité entre administrations constituent une des constantes les mieux vérifiées de l'étude administrative ». Aussi n'est-ce pas faire étalage de références que de citer à l'appui de cette affirmation des approches aussi diverses que celles de la sociologie des organisations (eg. J.-C. Thoenig et E. Friedberg, 1969), du courant néo-institutionnaliste américain (Th. Scocpol, 1985), ou encore, plus en raison de sa pertinence immédiate que de son originalité théorique, celle qui inspirait nos propres travaux (1990). À cet égard, l'analyse de l'incidence des intérêts institutionnels sur l'invention et la conduite des politiques publiques avait principalement pour fonction de montrer l'importance déterminante des facteurs endogènes dans un domaine non sectorisé tel que celui de la ville, avant qu'il apparaisse à cette enseigne. Ce faisant, elle ne faisait que porter sur le registre de la production sociologique ce dont les acteurs centraux ont une connaissance pratique éprouvée et ce que les responsables associatifs ou municipaux impliqués dans le DSU répètent à tout intervenant parisien. À savoir que les administrations sectorielles ont pour souci constant de promou-. 421. Droit et Société 25–1993.

(8) G.Chevalier De la ville en politique 10. Le rapport produit par le Conseil National des Villes est plus sévère encore lorsqu'il souligne (p. 4) qu'« en règle générale, on constate le plus souvent que les programmes de Développement Social Urbain, sous couvert d'une globalité de façade, juxtaposent en fait des actions mal reliées entre elles, chacune conservant la logique et les caractéristiques de la démarche sectorielle ». Les élus sont présentés, de façon convergente, comme assaillis de « propositions sectorielles des différents départements ministériels » (p. 5). 11. Selon M. WEBER, l'État comme forme de domination légitime implique une rationalisation du droit et le développement d'une administration fondée sur des règlements explicites, sur une division en fonctions spécialisées et une hiérarchie des fonctions. Associée à l'instauration d'une économie monétaire permettant de rémunérer les fonctionnaires et au développement de la fiscalité, la bureaucratie est considérée comme l'aboutissement du mouvement de rationalisation de la société moderne. Cette conception évolutionniste se retrouvera plus tard dans la sociologie fonctionnaliste américaine, pour laquelle l'État-nation consacre une rationalisation de l'exercice du pouvoir politique, rendue possible par la dissolution des solidarités traditionnelles et le progrès de la division du travail. T. PARSON envisageait le développement de la bureaucratie comme un trait nécessaire et universel de l'évolution, au même titre que l'économie de marché. 12. Soit un engagement financier de 9,56 milliards de francs pour la durée du XIeme Plan (CIV du 29 juillet 1993).. voir leurs propres objectifs et de contrôler l'emploi de leurs propres deniers dans la mise en œuvre des actions concertées. Cette hétérogénéité fonctionnelle de l'action étatique se manifeste bien entendu également par la superposition des « produits ville » 10 et la multiplication des circulaires ministérielles qui, si l'on en croit J. Donzelot et Ph. Estèbe (1992, p. 81), rendent le DSU « illisible localement dans ses objectifs ». La seconde réduction, évoquée plus haut, naît de la difficulté naturelle à discerner l'action d'une équipe au pouvoir, régulièrement portée à cette place par les mécanismes de la représentation électorale, de la continuité structurelle des instruments administratifs et financiers dont elle dispose pour mener sa politique. Cette neutralisation de la signification politique d'une gestion gouvernementale à travers l'usage discursif du concept d'État représente, en quelque sorte, une erreur légitime au double sens de sa légitimation par l'action officielle et, corrélativement, de la difficulté qu'il y a à l'éviter. Elle est en effet portée par toute une tradition d'analyse. Si la perspective weberienne invite à dissocier la politique de l'État, qui n'est qu'une de ses manifestations historiques, son caractère évolutionniste a aussi contribué à une fusion des représentations de l'appareil d'État et de l'action de l'exécutif 11. L'image de l'État moderne comme organisation rationnelle et aboutissement nécessaire masque la contingence des politiques. Contestée dans ses aspects historiques (B. Badie et P. Birnbaum, 1979), cette conception est mise en question dans ses aspects fonctionnels par les faits rapportés précédemment. Pour être à l'origine d'une lecture biaisée de l'action publique, la substitution de l'État à la politique pourrait cependant se justifier sous un autre rapport. En matière de quartiers d'habitat social, la continuité des politiques successives atteste en effet la permanence de l'action publique. Les opérations de DSQ ont pris le relais, sans pour autant en annuler le principe, des programmes Habitat et Vie Sociale (HVS), engagés dès 1975. Figurant elle-même parmi les modalités de mise en œuvre de l'Action Sociale Globale (R. Lenoir, 1974 et B. Jobert, 1981) — comme l'intégration des équipements collectifs, l'animation globale, les politiques de milieu ouvert, etc. —, la politique HVS illustre un mode d'action publique dont les dispositifs mis en place à partir de 1981-82 constituent le prolongement. Il consiste, pour l'essentiel, à réduire les coûts d'intervention sociale par le transfert contractuel de la construction des projets et des mises en œuvre aux collectivités locales et à rechercher une participation active des habitants et du secteur associatif. Concernant la réduction des coûts — que la généralisation actuelle des contrats de ville rend, il est vrai, de moins en moins nette 12 —, il n'est pas sans intérêt de rappeler qu'elle correspondait à une volonté néo-libérale de désengagement de l'État.. 422.

(9) Après le premier choc pétrolier de 1974 et durant la récession de 1975, il ne s'agissait plus d'adapter les modes de vie urbains à la croissance par des investissements massifs dans la construction et les équipements collectifs, tels que les avaient pratiqués les planificateurs de la période gaulliste. Il s'agissait de « rationaliser les choix budgétaires » et de gérer les inégalités au moindre coût. L'originalité du mode d'action publique évoqué tient à la complémentarité fonctionnelle qu'il concrétise entre cet objectif néolibéral et les solutions proposées par des hauts fonctionnaires influencés par le contexte intellectuel d'après mai 1968, quand le marxisme, les théories du contrôle social et la dénonciation des institutions totalitaires alimentaient une contestation tous azimuts 13. L'affinité que les thèmes originels de la doctrine HVS 14 (participation des habitants, animation communautaire et développement d'une convivialité, remise en cause des institutions locales, cf. J.-C. Toubon et A. Tanter, 1980, p. 37 et 1983, p. 3) entretiennent avec les conceptions socialistes, avant et après leur mise en œuvre, éclaire le paradoxe apparent que représente l'application d'un mode d'intervention publique libéral par des gouvernements de gauche successifs. Mais cette lecture incrémentaliste 15 de l'action centrale ne doit pas faire oublier l'inflexion spécifique que les gouvernements socialistes ont imprimée au traitement des problèmes sociaux. Cela selon deux directions complémentaires : celle de la construction idéologique des problèmes sociaux, celle de la forme (et de la réforme) institutionnelle des politiques publiques.. III. Une philosophie sociale et politique Concernant la première, on épargnera au lecteur la démonstration de la retraduction politique des faits sociaux qu'opère toute action gouvernementale. S'agissant d'un processus bien connu de la science politique, y consacrer de longs développements apparaît superflu. Par ailleurs, les notions de solidarité et d'exclusion abordées plus haut participent à cette élaboration idéologique. Cependant, d'autres aspects méritent d'être soulignés. Si la réalité ne s'impose jamais de manière naturelle en politique, du moins le discours sur la ville a-t-il réussi à imposer l'idée d'une certaine naturalité urbaine des problèmes sociaux. Or, le changement d'échelle du quartier à la ville, essentiellement dicté, en 1988, par la nécessité de relancer des dispositifs en perte de vitesse, n'a pas suscité de formule contractuelle susceptible de justifier l'idée d'une politique de la ville.. 423. Droit et Société 25–1993. 13. C'était notamment l'époque de l'affaire du camp du Larzac (1972), des grandes manifestations lycéennes contre la loi Debré (1973), des luttes féministes pour le droit à l'avortement ou encore, du n° spécial de la revue Esprit : « Pourquoi le travail social? » (1975). 14. Peu portés par les administration sectorielles et progressivement refoulés par des actions de plus en plus centrées sur le bâti, ces thèmes ont trouvé, au sein du mouvement du cadre de vie, le support social et idéologique qui engendra leur résurgence à l'échelon central. Il faut en effet rappeler que le secteur associatif a représenté, tout au long des années 70, un instrument privilégié d'ascension locale pour le Parti Socialiste, mouvement qui culmina avec les élections municipales de 1977. Cf. G. CHEVALIER, 1988. 15. Selon ce modèle d'analyse, chaque nouveau gouvernement applique ses orientations politiques moins en fonction des problèmes à traiter que de l'état des procédures engagées antérieurement. Sauf contradiction inacceptable, les contraintes de temps, les engagements financiers en cours et la limitation de l'information font que les décisions passées servent de base d'expérience pour tout nouvel exécutif, cf. M. GRAWITZ et J. LECA, 1985 et F.-X. MERRIEN, 1990..

(10) G.Chevalier De la ville en politique. 16. On peut rapprocher cette observation du caractère tautologique des discours urbanistiques souligné par Ph. GENESTIER : « Les doctrines urbanistiques sont donc exemptes de concepts, mais riches en termes en vogue peu articulés à une réalité observable et souvent liés entre eux par des relations d'itération et d'extrapolation, par évocation réciproque. » (1990, p. 351).. 1. Le social réduit à l'urbain Alors que les Conventions Ville-Habitat apparaissent trop centrées sur le logement social et l'aménagement urbain pour prétendre concerner les villes comme totalités, les Contrats de Ville mobilisent, à l'inverse, à peu près toutes les politiques sectorielles, y compris celles (formation, action culturelle et sociale) pratiquées aussi hors du cadre urbain. Les formules antérieures, DSQ ou Conventions de Quartier, n'avaient pas, comme leur nom l'indique, la ville pour objet. Trop larges ou trop étroits, ces instruments rendent plus prégnante la transmutation du social en urbain qu'opère le label « ville » et, partant, ses fonctions politiques. La dimension spatiale permet en effet de développer toute une thématique du dedans et du dehors, facilement transposable à la société toute entière et qui entretient des rapports étroits avec la notion d'exclusion. Selon cette représentation, tous les problèmes sociaux observables dans le cadre urbain — des difficultés scolaires aux problèmes de voisinage en passant par le vandalisme, la drogue et la délinquance — tendent à être saisis en termes de « dysfonctionnements urbains » ou d'exclusion sociale. Mais de fait, tous les accommodements entre l'un et l'autre sont envisageables. Le fonctionnalisme larvé du discours sur la ville peut facilement dériver vers la désignation d'une responsabilité collective. Si l'on constate de tels dysfonctionnements, c'est que les municipalités, les offices HLM, l'école, etc. ont produit de l'exclusion. Inversement, l'exclusion peut apparaître comme le produit du dysfonctionnement urbain toutes les fois qu'une institution ne répond pas suffisamment aux attentes des « usagers » (cf. infra). Le système tourne sur lui-même et peut s'auto-alimenter en permanence 16. Sa fonction est avant tout de prescrire une lecture des problèmes sociaux qui masque les responsabilités politiques, en confinant les réflexions dans le cercle étroit des facteurs locaux. S'il est indiscutable que la concentration des populations défavorisées engendre une dynamique spécifique de renforcement des handicaps, il est également peu contestable que la condition de ces populations se relie, de façon médiate, à des choix généraux en matière de politique économique et monétaire, de formation et d'immigration.. 2. Le quartier, l'habitant et la vie locale Toutefois, le lancement d'une politique de la ville, en 1988, a marqué un glissement du paradigme dominant, conforme à la dualité des pensées qui régit le champ de l'urbanisme. Si l'on suit Ph. Génestier (1990), la philosophie du DSQ s'apparente à une représentation traditionaliste, notamment dans sa version communautaire, alors que le discours sur la ville s'apparente à une vision. 424.

(11) moderniste à résonance « universaliste-sociétale ». Pour être bien fondée, cette distinction pourrait accréditer l'idée d'une reconversion de la doctrine gouvernementale à la planification urbaine et à l'aménagement. Or, si l'on constate une réorientation du discours officiel dans ce sens à partir de 1988-89, la philosophie du DSQ n'a pas disparu. Cette sédimentation des conceptions est attestée par l'extension du nombre des conventions de DSQ à quelque 300 pour le XI° Plan, alors que des formules d'intervention visant des villes entières étaient progressivement élaborées. L'échelle du quartier et l'ensemble des représentations qui y sont attachées sont, par ailleurs, au centre des projets de services publics de quartier décidés en novembre 1991 ainsi que des mesures visant une territorialisation du judiciaire, telles que les maisons de justice et la médiation. La rhétorique moderniste sur la ville et la défense de grandes valeurs consensuelles ne doivent donc pas faire oublier la permanence d'une philosophie sociale présente dès 1981. Sous sa forme originelle, elle s'appuyait sur un petit nombre d'images ambivalentes telle que celle de l'habitant. Figure renouvelée du peuple (J. Ion, 1985), les habitants étaient parés d'une capacité naturelle d'innovation sociale et d'une tendance spontanée à « interpeller » les institutions. Capables de mettre les « responsables au pied du mur » et d'appeler « les autorités et les administrations à se remettre en cause », ils étaient perçus comme une force de progrès à même d'opérer une « reconquête » du quartier. Inversement, la littérature de la Commission Nationale pour le Développement Social des Quartiers (CNDSQ) les présentait à d'autres moments comme les victimes d'une logique technocratique, objets d'une « exclusion du reste de la ville ». En matière d'urbanisme et d'équipement, là où le changement ne peut objectivement être conduit que par les opérateurs publics, l'image de l'habitant cédait la place à celle de « l'usager » (cf. infra). Les populations des grands ensembles étaient alors identifiées à partir de leurs « besoins » et de leur « vécu », tandis que l'analyse de la « dynamique sociale du quartier » étaient présentée comme un préalable nécessaire à toute intervention 17. La représentation du quartier balançait, quant à elle, entre les deux thèmes de l'identité négative et de l'absence d'identité. Fortement articulée à la notion d'exclusion, déjà très présente dans le discours de la CNDSQ, l'idée d'absence d'identité manifestait cependant une plus grande fréquence d'apparition. Exclus de la ville, les habitants des cités apparaissaient conjointement comme privés de toute « reconnaissance du corps social ». Cette spoliation identitaire engendrait une expérience subjective de leur condition dominée par « l'absence de sentiment d'appartenance à une communauté ». Le glissement du spatial au social et du social au psychologique résultait d'une conception du quartier comme cadre. 425. Droit et Société 25–1993. 17. Sur l'analyse dont ces éléments et les suivants sont extraits, cf. G. CHEVALIER, 1987 (p. 112-122) et 1988..

(12) G.Chevalier De la ville en politique. 18. Ce que traduit l'objectif de faire de la ville « un foyer de solidarité sociale par un effort ambitieux d'animation collective », Rapport sur le budget 1992 de la politique de la ville, DIV, 1991. 19. La politique de la ville. Mémento, DIV, 1992, p. 17. 20. Idem.. naturel de formes de sociabilité, du sentiment d'appartenance et de l'exercice de la démocratie, au centre de la philosophie socialiste de la ville hier comme aujourd'hui. Mais, comme l'écrivait P. Champagne, en 1975, à propos des monographies de villages ou de quartiers : « Une telle conception... repose sur une représentation réaliste des groupes qui isole des collections d'individus concrets plus que des systèmes construits de relations et qui présuppose que les populations situées sur un territoire donné forment un groupe... » Conforme au paradigme traditionaliste décrit par Ph. Génestier, cette représentation constitue une résurgence des conceptions qui guidaient l'urbanisme du début du siècle, quand la théorie organiciste rencontrait les objectifs éducatifs des réformateurs sociaux autour des projets de nouvelles communautés autonomes, les cités-jardins (S. Magri, 1990). Pour ce courant de pensée urbanistique, dont on peut retracer l'émergence à travers la théorie de la communauté de F. Tönnies (1887), puis à travers l'écologie urbaine de l'école de Chicago (S. Tiévant, 1983), le village symbolise le type de référence. Lui sont attachées les notions d'enracinement, de solidarité, d'authenticité des rapports sociaux, par opposition à la métropole, synonyme d'isolement, d'aliénation, de précarité et d'anomie (Ph. Génestier, op. cit.). Selon une perspective convergente, la doctrine d'intervention de la CNDSQ visait à créer une identité sociale à partir d'une logique spatiale, en favorisant la « construction collective des repères sociaux propres à restaurer le sentiment d'appartenance à une communauté ». Toutefois, la représentation ambivalente des habitants évoquée plus haut (force de progrès vs victimes) ne justifie pas qu'une relation d'assistance. De même que la planification urbaine naissante entendait reconstituer des communautés de quartier en infléchissant les pratiques populaires par de nouvelles règles et conditions de vie (S. Magri, op. cit., p. 60-61 et M. Castells, 1969, p. 415), les politiques de DSQ et de DSU ont eu pour souci constant d'éduquer les populations visées par la participation des habitants, la stimulation des initiatives associatives (comités d'usagers, collectifs sociaux, comités de quartier, associations de jeunes) et l'animation collective 18. Suivant la même logique, les « maisons du citoyen », annoncées en mai 1992, avaient pour but de « créer un lieu de reconstruction de liens sociaux où toutes les démarches de solidarité locale et de développement de l'esprit communautaire devaient être favorisées 19. Si l'on ajoute que les conseils de quartier, encouragés par le volet « ville » du Plan de Rénovation et de Sécurité Urbaine rendu public le 13 mai 1992, avaient pour vocation de « permettre aux habitants de prendre en charge leur vie collective et de servir de médiateurs pour l'ensemble des questions relatives à l'organisation des quartiers » 20, on voit se dessiner plus nettement le projet d'ensemble.. 426.

(13) Loin d'être un « assemblage occasionnel de palliatifs des politiques classiques », selon une formulation de J. Donzelot et Ph. Estèbe (op. cit., p. 8), la politique de la ville constitue la mise en œuvre d'un projet social et politique. Sur la base d'une représentation du quartier comme creuset naturel des relations sociales et du sentiment d'appartenance, il s'agit — rejoignant en cela les idées coopératives et autogestionnaires des socialistes du début du siècle — d'instaurer une démocratie participative. En promouvant la vie associative et l'animation communautaire, il s'agit conjointement de faire adhérer les catégories les plus favorisées des grands ensembles « à un idéal de vie sociale fondé sur l'acceptation de la différence et le partage d'une vie sociale à résonance polyculturelle » (M. Messu, 1985, p. 153).. 3. La médiation pénale et l'esprit communautaire La brève présentation de cette philosophie apporte un éclairage complémentaire à l'analyse des relations entre la politique de la ville et le fonctionnement de l'institution judiciaire, proposée par B. Brunet. Elle rend notamment évidente la forte affinité qui la lie aux premières expériences de médiation inspirées des communities boards américains. Dans les modèles « autonome/communautaire » et « légal/communautaire » distingués par J. Faget (1993, p. 224-225), la finalité judiciaire passe en effet au second plan et la médiation représente principalement une technique permettant de « responsabiliser (les citoyens) dans le règlement des litiges et de créer dans cet engagement de nouvelles solidarités ». Si J. Faget précise que ces modèles n'ont plus d'existence concrète et s'il décrit le processus de reprise en main de ces expériences (définition de modalités incitatives par une note d'orientation de la Chancellerie d'octobre 1992 et par une loi du 4 janvier 1993), qui soumet la médiation aux mandats et au contrôle judiciaires, il évoque également « quelques poches de résistance dont l'existence pourrait se pérenniser grâce au conflit de logiques entre le ministère de la Justice et la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) qui soutient un modèle plus communautaire d'intégration sociale » (p. 229). Sa propre opposition à la normalisation et à ce qu'il nomme la prévisible « abatardisation judiciaire » de la médiation le conduit, du reste, à une analyse pénétrante de l'esprit de ce mode de règlement des conflits. La médiation, assure-t-il, « renvoie à une technique communautaire, à des logiques sociétaires et vouloir l'utiliser en dehors de sa logique propre c'est lui faire perdre une grande partie de son efficacité » (p. 231). De même voit-il, avec J. Carbonnier (1988), l'informalité comme une des dimensions essentielles de la médiation ou encore ses objectifs spécifiques — pratiquer la confrontation d'intérêts collectifs, respon427. Droit et Société 25–1993.

(14) G.Chevalier De la ville en politique. sabiliser les citoyens dans la gestion de leurs conflits, recréer de nouvelles solidarités, traiter en profondeur le sentiment d'insécurité — comme incompatibles avec la logique judiciaire (p. 232). Cette analyse montre que même si les fonctions qui leur ont été assignées (eg. rappel à la loi rapide et compréhensible, réparation et indemnisation des victimes) sont de nature à assurer une adaptation des réponses judiciaires à la petite délinquance, la médiation et, au delà, les maisons de justice reposent sur des fondements idéologiques qui mettent en question le principe de l'application juridictionnelle du droit. À l'inverse du mode de saisine traditionnellement individuel de la justice, le projet communautaire vise à socialiser le conflit (B. Brunet, p. 135) en le réintégrant dans le registre des relations sociales ordinaires sur le mode de la négociation. Si l'idée que les victimes n'avaient pas demandé à l'être vient assez facilement à l'esprit, il n'est pas sans intérêt de préciser, en revenant à J. Faget, que cette socialisation « n'a pas pour but d'appliquer la loi, ne serait-ce qu'une vulgate de loi... mais de l'utiliser comme repère immanent facilitant l'application des points de vue » (p. 231). Autrement dit, « l'esprit communautaire » de la médiation, comme de toute la démarche du DSU, tend à opérer un déplacement du point d'application du droit du réel au virtuel, en passant de la sanction individuelle à la pédagogie sociale. Il s'agit plus d'intervenir au nom de la loi que de faire intervenir la loi. Mais ces considérations n'épuisent pas la question des contradictions entre l'action judiciaire et le Développement Social Urbain. Les aspects institutionnels permettent de nouer d'autres fils. B. Brunet ayant largement abordé la question, on se contentera, avant de conclure, de resituer le mode d'intervention du DSU dans une perspective diachronique.. IV. Administrations de mission et réforme des fonctionnements institutionnels En préalable à cette opération, il n'est pas inutile de souligner l'instabilité institutionnelle de ce domaine d'intervention central. D'abord assurée par des administrations de mission spécialisées (CNDSQ, CNPD, Banlieues 89), l'animation de cette politique a été confiée ultérieurement à une délégation interministérielle, la DIV (octobre 1988), avant d'être placée sous la responsabilité d'un ministère d'État sans services propres (décembre 1990), puis sous celle d'un secrétariat d'État, durant le retrait volontaire (de mai à décembre 1992) de B. Tapie, ministre tout court, pour être finalement réappropriée par le ministère des Affaires sociales après l'alternance de mars 1993. Hormis sa dernière étape, l'ensemble de ce parcours gravite autour de la formule de l'administration de mission. Se réduisant à un cabinet d'une quinzaine de personnes, in428.

(15) vesti d'une autorité formelle sur trente-deux comités, directions et délégations, le ministère de la Ville représentait lui-même une quasi-administration de mission créée en réponse à l'événement. Or, cette forme d'organisation administrative est indissociablement liée à l'objectif de réformer les fonctionnements institutionnels. Instruments privilégiés du réformisme de l'après-guerre, les missions planificatrices de la période gaulliste (eg. Commissariat Général au Plan, 1946; DGRST, 1958; DATAR, 1963) militaient pour le développement d'une « nouvelle vision intellectuelle globalisante et prévisionnelle » (M. Amiot, 1986, p. 61) au sein des entreprises et des administrations. En rupture avec les bureaucraties traditionnelles, leur mode de fonctionnement reposait sur une répartition des pouvoirs préservant l'égalité décisionnelle des chargés de mission, dans le cadre de collaborations contractualisées. Au travail classique sur dossiers, elles opposaient une approche antijuridique privilégiant les études et la recherche d'une scientificité (P. Grémion, 1976, chap. XIV). Dans leur rapport à l'environnement, les missions gaullistes entendaient substituer la concertation globale à la segmentation pratiquée par les administrations classiques. Cette orientation se reliait à la pratique d'un mode d'action centré sur la mobilisation des « décideurs », des associations, des syndicats, etc. en opposition aux ajustements notabiliaires et aux rapports de clientèle. À ces traits, qu'on retrouvera en grande partie dans le fonctionnement des missions des années 80, répondait une idéologie de la transparence et de la négociation ouverte au service du consensus social qui, selon P. Grémion, recouvrait un certain interventionnisme sociétal visant à modifier les normes des groupes sociaux pour asseoir de nouvelles régulations administratives. Une stratégie convergente s'observera plus tard dans la mise en œuvre des conceptions de l'Action Sociale Globale, selon des modalités qui préfiguraient le mode d'action des politiques de DSQ et DSU. Si l'on suit B. Jobert (1981, p. 143), elle consistait « à rechercher des appuis locaux principalement par l'organisation de diverses formes de participation des habitants par le biais des communes et plus encore par le développement de la vie associative ». Corrélativement, elle visait à « infléchir l'ensemble du dispositif des services collectifs pour le mettre au service de certains groupes » et à « promouvoir une certaine déprofessionnalisation de l'action sociale » (idem). Héritière de ces conceptions, la politique des quartiers s'est efforcée, depuis l'origine, de promouvoir de nouveaux intermédiaires sociaux polyvalents (chefs de projet, animateurs multifonctions), chargés de coordonner les actions sectorielles, mais aussi investis d'un rôle d'interpellation (cf. supra) des services extérieurs de l'État et des municipalités. Cette stratégie de redéfinition des for-. 429. Droit et Société 25–1993.

(16) G.Chevalier De la ville en politique. 21. DIV, 1991, p. 13. 22. CNDSQ, Bilan et perspectives 1981–1984, 1984, p. 69.. mes de médiation sociale est indissociable de l'action menée conjointement pour faire émerger de nouvelles instances de pouvoir et de mobilisation (eg. comités de quartier) censées exprimer les besoins des habitants et auxquelles s'articule le « dispositif d'animation permanente » qui « doit être systématiquement mis en place » 21. La finalité de ces formes de représentation étant aussi d'intervenir auprès des administrations, on passe insensiblement des besoins perçus à leur formalisation dans le code d'une politique publique et à la modification des réponses institutionnelles. Avec l'élargissement de la politique des quartiers à la ville, l'objectif de « faire partager l'esprit DSQ à l'ensemble des services » représenta un enjeu d'autant plus important que les CEV suscitaient, comme on l'a vu, des résistances sectorielles. La mise en place d'une Cellule Nationale d'Appui (CIV du 25 avril 1991) pour le développement de services publics de quartier et l'engagement de la démarche de projet de service public de quartier (PSQ) relèvent de cette préoccupation. La restitution de l'arrière-plan institutionnel de la politique de la ville rend plus sensibles certaines difficultés de la territorialisation du judiciaire. Parce qu'elles constituent des instruments d'action politique fonctionnellement opposés aux administrations classiques, les missions ont pour revendication constante de réformer les institutions. Même si elle représente une réorientation remarquable de l'action des gouvernements socialistes, à travers laquelle l'État devient à lui-même son propre champ d'intervention, la démarche de PSQ ne fait que systématiser une tendance inscrite dans la logique d'un mode d'action administrative. Elle prolonge, par ailleurs, une représentation familière depuis longtemps à la philosophie du DSQ. De même que l'image de l'habitant cédait la place à celle de l'usager en matière d'équipements dans la littérature de la CNDSQ, de même cette dernière était-elle au centre de l'appréciation des conditions de vie locales, d'abord perçues à travers « l'inadaptation des institutions, des services urbains qui n'arrivent pas à répondre avec assez de célérité et de pertinence aux besoins des populations » 22. Suivant cette représentation, l'ambition réformatrice tend à un alignement de toutes les spécificités institutionnelles au sein d'une fonction générale de service public. Ce qui, comme l'a analysé B. Brunet (p. 131-132), entre en contradiction avec les notions de justiciable et d'autorité judiciaire. Le mode d'action de la politique de la ville justifie une dernière remarque. On ne peut, en effet, qu'être frappé par la convergence entre la tendance à la déprofessionnalisation que notait B. Jobert à propos de l'Action Sociale Globale, la promotion, dans le cadre des opérations de DSQ, de nouveaux acteurs polyvalents bénévoles ou semi-professionnalisés ou encore le glissement des attributions propres à certaines catégories d'agents (instituteurs, éducateurs, policiers, magistrats), et l'informalité comme dimension constitu-. 430.

(17) tive de la médiation (cf. supra). De même peut-on relever que sont regroupées, sous cette rubrique, des initiatives pratiquées par des policiers, des magistrats, des travailleurs sociaux ou des bénévoles, et qui ressortissent aussi bien à l'arbitrage qu'à la réparation ou au classement sous condition (J. Faget, p. 223). Tous ces indices attestent que le mode d'action publique engagé au début des années 70 et développé avec les politiques de DSQ et DSU procède prioritairement par brouillage des fonctions. Il a intérêt au flou en matière de division du travail social comme il a intérêt à la remise en cause des divisions sectorielles. Mais le flou, comme la réduction du social à l'urbain, n'est pas une fin en soi. Il n'est qu'un moyen de créer les conditions propices à la réalisation du projet social et politique décrit précédemment. Sans entrer dans le débat sur la légitimité constitutionnelle d'un troisième pouvoir, on conçoit qu'une telle entreprise pose quelques problèmes d'articulation avec la notion d'autorité judiciaire indépendante.. Conclusion Pour être séduisante, la formule de la réponse tend à contenir le propos du répondant dans les limites de sa propre lecture du texte de référence. Il peut en résulter des effets positifs, tels que la mise en relation de faits nouveaux à l'appui d'une hypothèse, ou encore sa reformulation à la lumière d'une analyse différente, etc. Il peut en résulter également des effets négatifs tels qu'un certain flottement de l'écriture en l'absence d'argument convaincant ou encore un certain déséquilibre du plan d'ensemble. À cet égard, une présentation « libre » de la politique de la ville aurait intégré l'analyse de mesures qui l'ont accompagnée en matière de réorganisation territoriale et de contrôle des initiatives locales. Ce dernier aspect apparaît d'ailleurs le plus propice à un épilogue cédant sans scrupule au prophétisme. Comme on a essayé de le montrer, les politiques des quartiers et de la ville ont réalisé la synthèse entre un mode d'action publique issu d'une mutation sociale de la pensée planificatrice et un projet social au centre du cadre idéologique de la gauche socialiste. Mais, ainsi que le soulignent les rapports d'évaluation disponibles à ce jour, la généralisation des opérations de DSQ a engendré une déqualification de leurs principes (J. Donzelot et Ph. Estèbe, 1992, p. 34). Les divers contrats et conventions traduisent « souvent des engagements flous de la part de l'État ou de la collectivité locale, même s'ils correspondent à un programme d'action ayant fait l'objet d'une longue négociation entre les partenaires » (Conseil National des Villes, 1992, p. 20). Plus encore, le contenu doctrinal de la politique de la ville s'est perverti en instrument tactique au service des municipalités. Dans de nombreux cas, la présentation politique des projets revêt un caractère incantatoire et même « ornemental »,. 431. Droit et Société 25–1993.

(18) G.Chevalier De la ville en politique. selon le dernier rapport cité (p. 9), utilisé par les élus locaux dans leur chasse aux subventions. Cette dérive avait notamment amené le gouvernement de M. Rocard, lors d'un séminaire du 7 décembre 1990, à décider la nomination de sous-préfets à la ville dans 13 départements pilotes. Il semble toutefois que cette mesure, comme la déconcentration qui fut entreprise à cette époque, n'ait pas été de nature à modifier sensiblement une situation sur laquelle les comités d'évaluation portèrent ultérieurement un regard sans complaisance. Compte tenu de l'importance des fondements idéologiques de cette démarche et de la dérive instrumentale que les stratégies municipales leur ont fait subir, sa reconduction après l'alternance de mars 1993 ne fait qu'assombrir son pronostic vital. Progressivement vidée de sa substance, cette politique a toutes chances d'évoluer, à travers la généralisation des Contrats de Ville, vers une simple procédure technique de financement de la réhabilitation sociale et de l'aménagement urbain. Bibliographie. Amiot M. 1986, Contre l'État, les sociologues. Éléments pour une histoire de la sociologie urbaine en France 1900-1980, Paris, Éditions de l'EHESS. Badie B. et Birnbaum P. 1979, Sociologie de l'État, Paris, Grasset. Brunet B. 1993, « La politique de la ville », Droit et Société, n° 23-24. Castells M. 1969, « Vers une théorie sociologique de la planification urbaine », Sociologie du Travail, n° 4. Champagne P. 1975, « La restructuration de l'espace villageois », Actes de la Recherche en Sciences Sociales, n°3.. 432. Chauvière M. 1985, « Handicap et régulation sociale. Un exemple de renégociation entre instances de contrôle social » in Problèmes de jeunesse et régulation sociale, Actes des cinquièmes journées internationales de Vaucresson, vol. 1, Vaucresson, CRIV. Chevalier G. 1987, L'intérêt central pour le local. Analyse des politiques socio-préventives entre 1981 et 1986, Paris, CESDIP, 1987 (coll. Déviance et contrôle social, n° 45). 1988, « L'intérêt central pour le local. Analyse des politiques socio-préventives en France entre 1981 et 1986 », Déviance et Société, vol. 12, n° 3..

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