LA IMPLEMENTACIÓN DEL CONVENIO SOBRE LA
DIVERSIDAD BIOLÓGICA
Del nivel global al nivel infra-nacional: estudio de casos en el Ecuador
Traducción del francés al español realizada por Luz Natalie Fontalvo Silvera
Tesis presentada
a la Facultad de Estudios Superiores de la Universidad Laval
en el marco del programa de Maestría en Ciencia Política
para la obtención del título de Master “es arts” (M.A.)
Departamento de Ciencias Políticas
Facultad de Ciencias Sociales
Universidad Laval
Québec (Québec), Canada
Resumen
Esta investigación trata de la implementación del Convenio sobre la Diversidad Biológica. Puesto que la biodiversidad se ve afectada por una variada gama de actividades humanas, de las cuales varias no dependen de los gobiernos nacionales, en el contexto del presente trabajo la implementación es evaluada al nivel infra-nacional. Un estudio de diversos casos fue llevado a cabo en el sur del Ecuador con el objetivo de determinar cuales de los seis factores evaluados (recursos financieros y humanos, estabilidad y voluntad política, capacidades de la sociedad civil, implicación de actores externos) se encuentran más íntimamente relacionados con las diferencias observadas en la implementación del convenio entre los niveles gubernamentales y entre las unidades políticas. Los datos acumulados no permiten identificar ni un factor, ni varios factores pudiendo ser citados como más determinantes con respecto a un nivel dado. Sin embargo, otras observaciones de terreno parecen indicar la importancia de la implicación de actores externos. Por otro lado, según la opinión de varias de las personas entrevistadas, los recursos disponibles son determinantes, pero su importancia sería condicional a la sensibilización de la población y de l@s polític@s.
Abstract
This research looks at the level of implementation of the Convention on biological diversity. Since biodiversity is affected by myriads of human activities, many of which do not depend on national governments, implementation is measured in subnational governments. A multiple case study was conducted in southern Ecuador in order to study which of six factors (financial and human resources, political stability and will, civil society capacities, external actors’ implication) are more closely linked to observed differences in the implementation between governmental levels and political units. The data collected in the field does not enable us to identify one or more factors as more determining. Nevertheless, other field observations seem to indicate the importance of external actors’ implication. Furthermore, according to some thirty interviews carried on, resources are crucial, but, as mentioned by several, depend on the sensitisation of the population and political figures.
Nota lingüística
Los términos que designan seres humanos se encuentran feminizados en la presente tesis con ayuda de una ortografía innovadora según la cual el carácter “@” es incluido para reemplazar la “a”, la “e” y la “o” que distinguen comúnmente las palabras femininas y masculinas. Así, por ejemplo, en lugar de “los autores” escribiremos “l@s autor@s”, respetando el hecho que se trata de autoras y autores, y no solo de esos últimos. La autora agradece a l@s lector@s su comprensión y apertura de espíritu.
Agradecimientos
Primero que todo, agradezco calurosa y especialmente a tod@s los ecuatorian@s que me permitieron realizar este estudio, respondiendo a mis preguntas, aconsejándome espontáneamente, explicándome la realidad ecuatoriana, proporcionándome documentos y hasta alojándome. Fui recibida, sin excepciones, por tod@s, bien sea secretari@s, director@s de unidades de gestión del medio ambiente, emplead@s de ONG, funcionari@s o transeúntes, con una diligencia y una cordialidad que me sorprenden hasta el día de hoy. Espero algún día poder restituir, aunque sea un poco, esta generosidad excepcional.
Mi agradecimiento se extiende, claro está, a mi supervisor de investigación, el Señor Philippe Le Prestre. Él supo, antes que nada, hacer uso de una paciencia notable durante mi pasaje de la biología a la ciencia política. Transición que no se hizo sin hurtos: durante algunos semestres, tuve la impresión que intentaban introducir ideas cuadradas en mi cerebro redondo. Le agradezco igualmente su apertura de espíritu con respecto a mi visión sobre esta investigación y su disponibilidad tanto para el diálogo como para la revisión de las diferentes versiones del presente trabajo.
Una parte importante de mi gratitud va a Yohann, quien, por un lado, me escuchó con atención y espíritu crítico, durante ciertos momentos cruciales, en los que no encontraba el camino a seguir. Por otro lado, él aceptó una sobrecarga en los quehaceres domésticos, gracias a lo cual ¡pudimos mantener la calidad de nuestro ambiente de vida!
Más generalmente, agradezco a tod@s aquell@s que toleraron la persona estresada y recluida que fui durante una parte importante del tiempo de esta maestría, sean familiares, amig@s, colegas de trabajo, etc.
Finalmente, este proyecto de investigación contó con el apoyo financiero del Consejo de Investigaciones en Ciencias Humanas del Canadá (CRSH), del Fondo Quebequense para la Investigación sobre la Sociedad y la Cultura (FQRSC), de la Asociación de l@s Estudiantes de la Universidad Laval Inscrit@s a los Estudios Superiores (ÆLIÉS), así como de la Asociación de Politólog@s Estudiantes de la Universidad Laval (APEUL).
¡Y olvidaba agradecer a mi gata, Zyljona, quien me ofreció una zoo-terapia generosa y saludable!
Indice
Resumen ...ii!
Abstract...ii!
Nota lingüística...iii!
Agradecimientos...iv!
Indice ...v!
Lista de siglas ...vii
!
Lista de cuadros ...viii
!
Lista de anexos ...ix
!
Introducción ... 10
!
Capítulo 1• Marco de la investigación... 15
!
Marco teórico...15
!
La influencia de los AMMA...15
!
La eficacia ...19
!
Factores determinantes en la implementación...21
!
Factores relacionados con el tratado ...21
!
Factores relacionados con la situación nacional ...22
!
Otros factores...24
!
Inventario crítico ...24
!
Preguntas e hipótesis de la investigación ...26
!
Método...27
!
Presentación del caso ...28
!
Variables e indicadores...33
!
Recolección de la información...37
!
Tratamiento de los datos y umbral de significatividad ...38
!
Resultados anticipados ...40
!
Capítulo 2 • Contexto del caso estudiado ... 41
!
El país ...41
!
Retrato político...42
!
Retrato socioeconómico ...43
!
Medio ambiente y biodiversidad ...44
!
Riqueza y problemas ...44
!
Las instituciones...45
!
La legislación ...47
!
A los niveles infra-nacionales ...50
!
Ecuador y el CDB...51
!
Capítulo 3 • La implementación... 54
!
Acciones de implementación del gobierno nacional ...54
!
Implementación del CDB por los gobiernos infra-nacionales ...58
!
Retrato de las unidades políticas infra-nacionales...58
!
Azuay ...60
!
Cañar...62
!
Las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe ...64
!
Cuenca...69
!
Azogues ...71
!
El cantón de Loja ...73
!
Zamora ...75
!
Diagnostico de la implementación ecuatoriana del artículo 6 del CDB...77
!
Capítulo 4 • Los factores que afectan la implementación ... 80
!
Análisis de las variables independientes ...80
!
Recursos ...81
!
Estabilidad y voluntad política, sociedad civil e implicación de actores externos ...85
!
Otros factores percibidos como decisivos ...91
!
¿Cuáles serían entonces los determinantes de la implementación?...93
!
Capítulo 5 • Discusión ... 97
!
Verificación de las preguntas e hipótesis de investigación ...97
!
Discusión sobre el método...102
!
Implicaciones más generales de esta investigación...104
!
Retrospectiva sobre el marco teórico ...104
!
Para una mejor protección de la biodiversidad ...109
!
Conclusión ...112
!
Bibliografía...115
!
Lista de siglas
siglas Término largo
AMMA Acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente CAN Comunidad Andina de las Naciones
CDB Convenio sobre la Diversidad Biológica CGA Comisión de Gestión Ambiental DIMA Dirección de Medio Ambiente
DIMAT Dirección de Medio Ambiente y Turismo ENB Estrategia Nacional de Biodiversidad FMAM Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GNTB Grupo Nacional de Trabajo sobre la Biodiversidad GRULAC Grupo Latinoamericano y del Caribe
INEFAN Instituto Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturales y Vida Silvestre MAE Ministerio del Ambiente
ONG Organización no gubernamental
ONGA Organización no gubernamental ambiental PEAR Plan Estratégico Ambiental Regional
PEC Plan Estratégico de Cuenca PED País en desarrollo
PIB Producto interno bruto
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SEGAC Sistema Estratégico de Gestión Ambiental de Cuenda
CMDD Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible EPAB Estrategia y plan de acción sobre la biodiversidad TULAS Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria
UGA Unidad de gestión ambiental UICN Unión Mundial por la Naturaleza
Lista de cuadros
Cuadro 1•Variables e indicadores utilizados para probar las hipótesis relacionadas con el impacto del CDB a diferentes niveles del gobierno ecuatoriano y con los factores
determinantes del dicho impacto...36
!
Cuadro 2•Atributos de los indicadores utilizados en la investigación ...37!
Cuadro 3•Tipo de acciones de implementación de los párrafos a) y b) del artículo 6 del CDBcorrespondientes a los diferentes grados de implementación ...39
!
Cuadro 4•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por elgobierno nacional del Ecuador...58
!
Cuadro 5•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por elgobierno provincial del Azuay ...62
!
Cuadro 6•Acciones de implementación de artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por elgobierno provincial de Cañar ...64
!
Cuadro 7•Actions de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por losgobiernos de las provincias de Loja y de Zamora Chinchipe ...69
!
Cuadro 8•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el
gobierno del cantón de Cuenca ...71
!
Cuadro 9•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por elcantón de Azogues ...73
!
Cuadro 10•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el gobierno del cantón de Loja...75
!
Cuadro 11•Acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por el canton de Zamora...77
!
Cuadro 12•Diagnostico de las acciones de implementación del artículo 6 a) y b) del CDB llevadas a cabo por las nueve UP pertenecientes a los tres niveles gubernamentales
estudiados en Ecuador...78
!
Cuadro 13•Recursos financieros de las UP y de sus UGA respectivas y grado deimplementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ...83
!
Cuadro 14•Recursos humanos de las UGA (número de emplead@s y porcentaje de entre ell@s habiendo completado estudios universitarios) y grado de implementación del
artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas...84
!
Cuadro 15•Estabilidad política de las UP y de sus UGA respectivas y grado de
implementación del artículo 6 del CDB en las nueve UP estudiadas ...86
!
Cuadro 16•Voluntad política y grado de implementación del artículo 6 del CDB en las nueveUP estudiadas ...87
!
Cuadro 17•Capacidades de la sociedad civil y grado de implementación del artículo 6 delCDB en las nueve UP estudiadas ...88
!
Cuadro 18•Implicación de actores externos y grado de implementación del artículo 6 delCDB en las nueve UP estudiadas ...90
!
Cuadro 19•Relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) yCuadro 20• Relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y
b), y las variables independientes medidas en los cuatro cantones estudiados...95
!
Cuadro 21•Naturaleza de la relación observada entre el grado de implementación del artículo 6, párrafos a) y b), del CDB y los factores medidos en los cantones y provincias ...99
!
Cuadro 22•Síntesis de los principales factores que influencian el grado de implementación, según las diferentes fuentes de información utilizadas ...101
!
Cuadro 23•Instituciones y órganos relacionados con la biodiversidad creados en Ecuador a partir de 1992 ...131
!
Cuadro 24•Leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad en Ecuador, adoptadas desde 1984...132
!
Cuadro 25•Datos socio-económicos sobre las provincias y los cantones ecuatorianos estudiados...133
!
Cuadro 26•Datos geopolíticos sobre las provincias y los cantones ecuatorianos estudiados ...134
!
Cuadro 27•Diploma más alto obtenido por l@s emplead@s de las UGA del Ecuador y de las provincias estudiadas ...135
!
Cuadro 28•Diploma más alto obtenido por l@s emplead@s de las UGA de los cantones estudiados...135
!
Lista de anexos
Anexo I•Mapa del Ecuador...129!
Anexo II•Cuestionario ...130
!
Anexo III•Instituciones, órganos, leyes y políticas relacionadas con la biodiversidad ...131
!
Anexo IV•Datos complementarios sobre las UP infra-nacionales ...133
!
Anexo V•Resultados — datos brutos...135
!
Anexo VI•Resultados — gráficos de dispersión...136
!
Anexo VII•Relación entre el grado de implementación en las provincias y el grado de implementación en los cantones...147
!
Anexo VIII•Efecto del tamaño de la población o del territorio sobre la relación entre los recursos financieros y humanos, y el grado de implementación...148
!
Introducción
Hoy en día, los Estados hacen parte de un denso tejido de convenios, convenciones, declaraciones, protocolos y otros acuerdos más o menos coercitivos, regionales o globales, y cubriendo una gran gama de temas, desde el comercio pasando por las normas sanitarias, el tráfico de especies salvajes o la seguridad. En teoría de relaciones internacionales, esta abundancia es interpretada de distintas maneras por las diferentes corrientes teóricas.
Para resumir en pocas palabras, aquell@s más cercan@s de la teoría realista juzgan insignificante esta proliferación a múltiples sentidos con respecto al poder, determinante del orden internacional y fuente de la definición del interés nacional. De esta manera, los acuerdos internacionales tendrían poca, o hasta ninguna, influencia sobre los Estados y se limitarían a reflejar la estructura de poder establecida. De otro lado, según las corrientes asociadas al liberalismo, los tratados internacionales permiten una colaboración real, facilitando el intercambio de información, la definición de una visión común y el establecimiento de una relación de confianza. En cuanto a l@s pensador@s asociad@s al constructivismo, est@s reconocen de igual manera el efecto de los convenios internacionales, pero sitúan este efecto más ampliamente en la circulación y la evolución interactiva de normas. Para terminar este bosquejo, cabe anotar que l@s teóric@s crític@s asocian a menudo los problemas a las estructuras de las relaciones establecidas o a los esquemas de ideas subyacentes a ciertas posiciones teóricas o ideológicas. Así, según ell@s, los tratados internacionales que no cuestionan esas relaciones o esquemas son parciales, mal orientados o simplemente vanos.1
Más allá de esas posiciones teóricas, el estudio de la efectividad de los acuerdos internacionales o multilaterales es generalmente una tarea compleja y debido a esto, sujeta a la diversidad de interpretaciones que acaba de ser expuesta. El presente estudio se interesará a la dicha eficacia. Empíricamente, para mostrar que un acuerdo multilateral cumple sus objetivos, hay que establecer un vínculo entre ese acuerdo y los cambios que concuerdan con los objetivos y así establecer: 1) si los Estados aplican el acuerdo en su territorio, 2) si respetan las disposiciones relacionadas con dicha aplicación, y 3) si las acciones derivadas de esas disposiciones contribuyen efectivamente (aunque sea de manera parcial) al cumplimiento de los objetivos del tratado2.
1 O. GREENE, « Environmental issues », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 461-462; S. JAKOBSEN, « International Relations and Global Environmental Change. Review of the Burgeoning Literature on the Environment », Cooperation and Conflict, volumen 34, número 2, p. 200.
2 H.K. JACOBSON y E. BROWN WEISS, « Assessing the Record and Designing Strategies to Engage Countries », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000, p. 511.
Esta investigación tratará más precisamente de una problemática ambiental. A nivel internacional, las Naciones Unidas han desempeñado un papel estructurante en la reflexión y la acción con respecto a las degradaciones ambientales del planeta. La organización, realizó, entre otras cosas, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (Estocolmo, 1972), la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, cuyo informe Brundtland (1987) popularizó el concepto de desarrollo sostenible3, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra, Rio de Janeiro, 1992), así como la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDD, Johannesburgo, 2002). Durante la Cumbre de la Tierra, tres grandes acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente (AMMA) fueron abiertos para firma: el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB, en 1992; que será el objeto de esta investigación), la Convención sobre el Cambio Climático (1992) y la Convencion de Lucha Contra la Desertificacion (1994).
El medio ambiente es una rama donde proliferan los tratados multilaterales, principalmente desde principios de los años 70 y debido al aumento de la concienciación sobre los problemas que lo agobian4. Los AMMA hacen parte de las herramientas utilizadas por los Estados para gestionar, y
eventualmente resolver, los también crecientes problemas del medio ambiente5, tales como el
empobrecimiento de la capa de ozono, la contaminación de los mares o el declive de las especies migratorias. La finalidad de esas relaciones internacionales del medio ambiente es fundamental: se trata de la capacidad del planeta a satisfacer las necesidades humanas. La eficacia en este contexto es primordial.
Paralelamente, cabe anotar que los problemas del medio ambiente son complejos y, especialmente, que requieren de varias maneras y al mismo tiempo acciones globales y acciones más locales. Primero que todo, algunos problemas ambientales son realmente globales, es el caso de los cambios climáticos o de la depleción de la capa de ozono. En segundo lugar, ciertos problemas tocan recursos considerados como siendo parte del patrimonio mundial de la humanidad, como lo son los océanos, el espacio o incluso los recursos genéticos mundiales. Tercero, varios problemas son transnacionales porque sus causas no respetan las fronteras o porque Estados o grupos ciudadanos externos a la región pueden participar a la causa o la solución del problema. Las lluvias ácidas y los desechos botados en el mar son ejemplos de esos problemas a carácter transnacional. En cuarto lugar, varios procesos de sobreexplotación o de degradación ambiental, como las prácticas agrícolas no sostenibles, la deforestación o la contaminación de los cursos de agua, aún
3 GREENE, « Environmental issues », p. 456-457. 4 Ibíd., p. 453-454.
siendo locales o nacionales, son vividos en todas partes en el planeta y son consecuentamente cuestiones globales. Finalmente, los procesos implicando la sobreexplotación y la degradación ambiental están íntimamente relacionados a realidades políticas y socioeconómicas más vastas y derivan de la economía política global.6 De esta forma, la política ambiental es claramente
pertinente con respecto a las relaciones internacionales, no porque los problemas ambientales sean todos de origen global, sino más bien porque ellos surgen al nivel global o están asociados a procesos globales.7
En este contexto, una de las dificultades en cuanto a la aplicación de los AMMA es que estos son ratificados por los gobiernos nacionales, mientras que los problemas ambientales conciernen típicamente varios niveles de gobierno e implican una multiplicidad de otros actores. Dependiendo del problema ambiental, pueden ser, por ejemplo, empresas transnacionales, pequeñas explotaciones locales o administraciones municipales quienes deberán cambiar de comportamiento.8 Debido a
esto, para poder cumplir sus objetivos, los AMMA deben tener un impacto, directo o indirecto, a diversas alturas, incluyendo en los niveles gubernamentales infra-nacionales.9 Así, es importante
comprender la influencia que los AMMA ejercen más allá de los gobiernos centrales que los negocian. La cuestión fundamental que nos interesa en este contexto y que se sitúa al origen de esta investigación es aquella de la adecuación entre la influencia de los acuerdos internacionales sobre el medio ambiente y los problemas ambientales mismos. Cabe anotar que otros problemas socioeconómicos (pobreza, subdesarrollo, etc.) comparten esta complejidad.
Retuvimos el caso de la biodiversidad para explorar esta cuestión central. La diversidad biológica es la riqueza de las formas de vida. Es al mismo tiempo la diversidad genética al seno de una misma especie, la diversidad entre las especies y la diversidad de las interacciones entre las especies y sus hábitats respectivos, o sea la diversidad en ecosistemas o en biomas. Sin que seamos siempre conscientes, más allá de los avances técnicos, tecnológicos y científicos espectaculares de las últimas décadas, es la biodiversidad que permite la existencia de las sociedades humanas. La biodiversidad constituye los sistemas de base que soportan la vida, bien sea la producción de alimentos, el suministro de agua, el reciclaje del oxigeno, la eliminación de los desechos, la conservación de los suelos, entre otros. De igual manera, la diversidad biológica se encuentra a la
6 GREENE, « Environmental issues », p. 452-453.
7 E. HOVDEN, « As if Nature Doesn't Matter: Ecology, Regime Theory and International Relations », Environmental Politics, volumen 8, número 2, p. 51.
8 GREENE, « Environmental issues », p. 457-458.
9 G. BENNETT y S. LIGTHART, « The implementation of international nature conservation agreements in Europe: the case of the Netherlands », European Environment, volumen 11, número 3, p. 149.
base de otras ventajas no materiales mayores, como el placer de estar en contacto con la naturaleza o la inspiración artística, literaria, científica o espiritual.10
El retroceso de la biodiversidad es al mismo tiempo un ejemplo de la complejidad de los problemas ambientales y un síntoma de otros problemas del medio ambiente. De esta manera, el estudio de las políticas sobre la biodiversidad informa sobre la suerte de las políticas ambientales en general. La pérdida de la biodiversidad resulta de una multitud de fenómenos. De manera general, puede decirse que la destrucción, la fragmentación y la degradación del hábitat son los principales responsables de la regresión de la biodiversidad. Estos perjuicios contra los hábitats naturales resultan de la deforestación, de la desertificación, de la construcción de rutas u otras edificaciones, de la explotación de los recursos naturales, de la contaminación y del cambio climático. La sobreexplotación directa de las especies constituye también, aunque en segundo lugar, una causa de la pérdida de biodiversidad, así como la introducción de especies exóticas y de enfermedades. Además, es bien conocido que las modificaciones aportadas a los hábitats o a las poblaciones disminuyen la resistencia de las especies a nuevas perturbaciones.11
El estudio del CDB es particularmente pertinente porque el Convenio se encuentra actualmente en pleno proceso de evaluación de su implementación. Además, la evaluación de las Estrategias y Planes de Acción Nacionales sobre la Biodiversidad, para la cual las Partes del CDB deben proporcionar informaciones, será parte de la agenda de la 9ª Conferencia de las Partes del CDB, en 2008.12 De igual manera, las Partes se fijaron un ambicioso objetivo a alcanzar de aquí al
año 2010. Retomado por la CMDD, este objetivo apunta hacia “una reducción significativa del ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica, a nivel mundial, regional y nacional, como contribución a la mitigación de la pobreza y en beneficio de todas las formas de vida en la tierra.13”
Así, en la presente tesis, nos dedicaremos a describir la eficacia de un acuerdo internacional sobre el medio ambiente, el CDB, en términos de implementación y en los diferentes niveles de una administración gubernamental, al mismo tiempo que serán estudiados los factores que facilitan o dificultan dicha implementación. Un primer capítulo establecerá el marco de la investigación,
10 C
ONSEIL SCIENTIFIQUE DU PATRIMOINE NATUREL ET DE LA BIODIVERSITE, La biodiversité à travers des exemples, PARIS, MEDD/D4E, 2007, p. 14-64; R.B. PRIMACK, Essentials of Conservation Biology, Sunderland, Sinauer Associates, 1998, p. 79-144.
11 PRIMACK, Essentials of Conservation Biology, p. 197-276.
12 Esta evaluación, discutida por el Grupo de trabajo sobre la evaluación de la implementación del CDB que se reunió por la primera vez en septiembre del año 2005, en Montreal, hacía parte de la agenda de la última Conferencia de las Partes (llevada a cabo en Curitiba, Brasil, en 2006) y hará parte de la próxima. [CONFÉRENCE DES PARTIES À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE, « Report of the Eigth Meeting of the Parties to the Convention on Biological Diversity », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2006, www.biodiv.org/doc/meetings/cop/cop-08/official/cop-08-31-en.doc (Página consultada el 10 de octubre del 2006), p. 186-188.]. 13 CONFERENCIA DE LAS PARTES AL CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLOGÓGICA, « Rapport de la sixième réunion de la Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique », La Convention sur la diversité biologique, [En línea], 2002,
principalmente las hipótesis que quisieron ser probadas y el método utilizado. Un segundo capítulo servirá a esbozar el contexto (ecuatoriano) en el que fueron recogidos los datos sobre los cuales se apoya esta investigación. Informaciones políticas, sociales y económicas serán presentadas en este segundo capítulo, así como la situación específica de la biodiversidad en Ecuador. Luego, los resultados de la investigación serán mostrados en dos tiempos, en lo capítulos 3 y 4. El tercer capítulo describirá el grado de implementación del Convenio en los diferentes niveles gubernamentales, mientras que el cuarto departirá sobre la influencia de los seis factores estudiados sobre la implementación del Convenio. El quinto y último capítulo será consagrado a un análisis crítico de la investigación así como a una reflexión sobre las implicaciones de la misma.
Capítulo 1• Marco de la investigación
En este primer capítulo será establecido el marco teórico de la investigación, discurriendo inicialmente sobre la influencia de los AMMA y enfatizando sobre la eficacia, a la cual se interesa particularmente este trabajo. Inmediatamente después, resaltando las lagunas teóricas encontradas, serán revisados los factores que, según la literatura existente, influencian el grado de implementación de un tratado. Posteriormente, serán formuladas las preguntas y las hipótesis de investigación a las cuales el presente proyecto intenta responder. Finalmente, detallaremos el método utilizado, es decir el caso estudiado, las variables medidas, el tratamiento de los datos y los resultados esperados.
Marco teórico
La influencia de los AMMA
Esta investigación se interesa al efecto de un AMMA, pero en la perspectiva de su eficacia y al interior de un Estado. Los dos marcos teóricos principales de las relaciones internacionales que se interesan a la influencia de los AMMA no abarcan este último aspecto. Esos marcos son el de los regímenes (que se inclina sobretodo hacia el institucionalismo), que es el que examina principalmente la cuestión que nos interesa, pero también el de las normas (asociado al constructivismo)14. Con el objetivo de establecer el marco intelectual de esta investigación, veremos
sucesivamente como esas dos perspectivas explican la influencia de los AMMA.
Les regímenes
El concepto de régimen fue introducido en los años 70 por un constructivista, John Gerard Rugie. Sin embargo, fue desarrollado sobretodo por autores asociados al liberalismo15. No obstante,
las escuelas institucionalistas neoliberales, cognitivistas y realistas también pueden ser asociadas a la teoría de los regímenes, dependiendo del tipo de explicación que utilizan, refiriéndose respectivamente al interés, al conocimiento o al poder16. En el campo del medio ambiente, han sido
principalmente los institucionalistas quienes han desarrollado el concepto de régimen.17
Según los institucionalistas, aunque no se haya establecido un gobierno mundial, ya existe una gobernabilidad a nivel global, es decir, un tejido complejo de procesos que gestionan, bien o
14 HOVDEN, « As if Nature Doesn't Matter... », p. 50; JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 206-207. 15 G. KEBABDJIAN, Les théories de l'économie politique internationale, Paris, Seuil, 1999, p. 137.
16 A. HASENCLEVER, P. MAYER y V. RITTBERGER, Theories of International Regimes, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 1-2.
mal, los problemas planetarios18. Los regímenes son considerados como uno de los elementos
constituyentes de este tejido. Así, un régimen es una forma particular de institución internacional definida como “un conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de decisión al rededor de los cuales convergen las expectativas de los actores, en un campo dado”.19
Los regímenes son reglas creadas con el objetivo de evitar o atenuar ciertos dilemas sociales, de reconciliar el interés general y los intereses particulares. El papel de estas instituciones es de alterar los incentivos del sistema internacional con la finalidad de prevenir los comportamientos individualistas que conducen, notoriamente en el campo del medio ambiente, a la tragedia de los bienes comunes.20 Así, firmando un tratado internacional, un país transformaría su comportamiento,
sus relaciones con los otros países y, con el tiempo, sus expectativas con respecto a ellos. Hasta para los Estados más poderosos, un tratado significa necesariamente una concesión21. En todos los
regímenes, el poder y los intereses representan límites, pero no explican por ellos mismos el comportamiento de los Estados puesto que un margen de maniobra persiste22. Además, aunque los
Estados sean fundamentales en la formación, la evolución y la operación de los regímenes, otros actores también desempeñan un papel importante23.
Al mismo tiempo que no existe una autoridad que defina el bien común al nivel internacional o que sea capaz de imponer comportamientos más respetuosos con respecto al medio ambiente, la resolución de varias problemáticas ambientales globales exige una cooperación planetaria24. En ese
contexto, la comunicación y la confianza son determinantes. Esto justifica la existencia de instituciones internacionales25, como por ejemplo los regímenes, pues estas actuarían a cuatro
niveles:
1) el incremento de la cantidad de transacciones entre Estados facilita la confianza;
2) diversificando las relaciones entre los Estados, las instituciones amplían la interdependencia, o sea la creación de vinculos entre diferentes campos, lo que estimula la cooperación;
18 O.R. Y
OUNG y G.J. DEMKO, « Improving the Effectiveness of International Environmental Governance Systems », en O.R. YOUNG, G.J. DEMKO y K. RAMAKRISHNA (bajo la dirección de), Global Environmental Change and International Governance, Londres, University Press of New England, 1996, p. 229.
19 R. LITTLE, « International regimes », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 373.
20 O.R. YOUNG, « Regime Effectiveness: Taking Stock », en O.R. YOUNG (bajo la dirección de), The Effectiveness of International Environmental Regimes: Causal Connections and Behavioral Mechanisms, Cambridge, The MIT Press, 1999, p. 269.
21 A. CHAYES y A.H. CHAYES, « On Compliance », International Organization, volumen 47, número 2, p. 176-177, 183. 22 R.B. MITCHELL, « Regime Design Matters: Intentional Oil Pollution and Treaty Compliance », International Organization, volumen 48, número 3, p. 457.
23 S.L. LAMY, « Contemporary mainstream approaches: neo-realism and neo-liberalism », en J. BAYLIS y S. SMITH (bajo la dirección de), The Globalization of World Politics, An introduction to international relations, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 213.
24 GREENE, « Environmental issues », p. 452-454.
25 P. LE PRESTRE, Protection de l’environnement et relations internationales, Les défis de l’écopolitique mondiale, Paris, Armand Colin, 2005, p. 288.
3) aumentando la disponibilidad de información sobre los Estados, las instituciones internacionales disminuyen la incertidumbre; y finalmente,
4) las instituciones reducen el costo de la conclusión de tratados, creando un marco en el que las negociaciones gozan de mayor confianza.26
Strange formuló una crítica de los regímenes que se volvió clásica. Según él, el concepto de régimen es vago, una moda, normativo, estático y limitado a los actores estatales27. Estas críticas
estimularon la investigación y, 20 años más tarde, la mayoría de ellas no son más aplicables28. Otros
afirman que los regímenes no son nada más que instrumentos. Sin embargo, los recursos considerables que los Estados invierten en ellos y el cuidado que colocan en negociarlos, indican que los regímenes ejercen una cierta autoridad.29 Efectivamente, los regímenes pueden tener un
impacto real, pero existen entre ellos grandes disparidades30. Luego entonces, una preocupación
creciente ha sido de encontrar bajo que condiciones un régimen es una herramienta fructífera de cooperación internacional, especialmente en la esfera ambiental31.
Las normas
Existen varias acepciones del concepto de norma, particularmente según la disciplina que lo define, así como diversas tipologías de normas (reguladora/constitutiva, prescriptota o evaluadora)32.
Una norma puede ser definida como “un patrón de comportamiento apropiado para los actores que comparten una identidad dada”33, así como “concepciones compartidas sobre lo que son los
comportamientos o las acciones apropiadas”. Así, una norma tiene raízes más profundas según l@s constructivistas que según l@s partidari@s de los regímenes de manera general. En términos de gobernabilidad internacional, las normas “definen, regulan y legitiman la identidad, los intereses y los comportamientos de los Estados y de otros actores claves”34. De esta manera, el ambiente
institucional sería un elemento determinante primordial del contenido de las políticas desarrolladas en un campo en particular, este orientaría el desarrollo de las políticas nacionales35.
26 R.O. K
EOHANE, P.M. HAAS y M.A. LEVY, « The Effectiveness of International Environmental Institutions », en P.M. HAAS, R.O. KEOHANE y M.A. LEVY (bajo la dirección de), Institutions for the Earth, Sources of Effective International Environmental Protection, Cambridge, The MIT Press, 1993, p. 21-23; LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 307.
27 S. STRANGE, « Cave! hic dragones: a critique of regime analysis », International Organization, volumen 36, número 2, p. 479-496. 28 M.-C. S
MOUTS, Les nouvelles relations internationales : pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, p. 148. 29 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 185-186.
30 YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249-250.
31 R. LIDSKOG y G. SUNDQVISTG, « The Role of Science in Environmental Regimes: The Case of LRTAP », European Journal of International Relations, volumen 8, número 1, p. 80.
32 M. FINNEMORE y K. SIKKINK, « International norm dynamics and political change », International Organization, volumen 52, número 4, p. 891.
33 Ibíd.
34 S. BERNSTEIN, « International institutions and the framing of domestic policies: The Kyoto Protocol and Canada's response to climate change », Policy Sciences, volumen 35, número 2, p. 206.
El programa de investigación de las normas explica la aparición de una norma a nivel internacional y su difusión hacia el nivel nacional, a través de un ciclo de vida. De manera general, esta perspectiva esquematiza el vínculo que se establece entre las normas domésticas y las internacionales en tres etapas (el ciclo de vida de las normas). Primero que todo, una norma emergería en la escena internacional gracias a un@ promotor@ actuando a través de una plataforma organizacional. Luego, a un cierto punto, sea una vez que suficientes actores comparten esta norma, sobrevendría una cascada normada, es decir la propagación de la norma sin nuevos esfuerzos, ni presión directa. Finalmente, una vez la operación de la cascada concluida, ocurriría la interiorización, que es la tercera etapa del ciclo. Una norma interiorizada, se convierte en “la norma”, siendo entonces aceptada de manera general y prácticamente no siendo más cuestionada.36
En lo referente a un acuerdo internacional, las distintas facetas de su génesis (demanda, anexión a la agenda internacional, formulación y decisión, implementación, impactos y evaluación37) pueden corresponder a una u otra de las etapas del ciclo de vida de las normas, según
el caso. Efectivamente, hay tratados que, mismo una vez adoptados y sometidos a firma, no representan una norma reconocida, sea porque nunca entran en vigor, sea porque no son respetados, aunque se encuentren jurídicamente vigentes38, mientras en otros casos el sometimiento a firma
conlleva rápidamente a una “cascada normada”.
L@s constructivistas no conciben la conformidad o la eficacia como relaciones en sentido único a partir de las instituciones internacionales hacia las instituciones políticas nacionales. Según ell@s, se trataría más bien de procesos interactivos reuniendo actores importantes de todos los tipos: representantes de los gobiernos, burócratas, grupos de presión, otros movimientos civiles, etc.39 De esta manera, l@s constructivistas reconocen una gama más amplia de partes claves
implicadas. Además, según ciert@s constructivistas, las fronteras entre los niveles nacionales y el nivel internacional serían mucho más fluidas que lo que afirman generalmente l@s teóric@s o los polític@s.40
Críticas
Según nuestro conocimiento, esos dos marcos teóricos, y los trabajos que se orientan a partir de ellos, consideran únicamente las relaciones entre el nivel global y el nacional, sin llevar el
36 FINNEMORE y SIKKINK, « International norm... », p. 895. 37 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 40-60. 38 LITTLE, « International regimes », p. 374-375.
39 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 230.
40 J.T. CHECKEL, « International norms and domestic politics: Bridging the rationalist-constructivist divide », European Journal of International Relations, volumen 3, número 4, p. 474-476.
análisis a niveles más locales. El Estado, mismo siendo un actor fundamental, sigue siendo hasta este día una caja negra inexplorada, y esto probablemente tanto por las corrientes teóricas dominantes como por las críticas, visto que estas últimas preconizan el estudio de los actores no estatales41. No obstante, lo que acontece en la escena doméstica a los diversos niveles
gubernamentales posee una importancia innegable42. Una parte significativa de la gestión de los
elementos que afectan el estado de la biodiversidad (y de otros asuntos de las relaciones internacionales), no incumbe directamente a los gobiernos nacionales, sino a otras subdivisiones administrativas. Esta influencia de los AMMA sobre los Estados y su estructura política interna es esencial en los países donde el poder en materia de medio ambiente es compartido entre diferentes niveles y organismos gubernamentales. Teniendo en cuenta el campo ambiental del que trata el presente análisis, parece justificado de cuestionar esta frontera tradicional de las relaciones internacionales que es el Estado43. Esta perspectiva refleja la evolución de las preocupaciones de
investigación en el campo de las relaciones internacionales ambientales, preocupaciones que han migrado de la génesis de los regímenes a su eficacia.44
Así, el presente proyecto se sitúa más allá de la teoría sobre los regímenes o las normas. No trataremos sobre la anexión a la agenda internacional o la formación de un régimen o de una norma, ni de su evolución a nivel global, sino de la influencia de un AMMA existente sobre un gobierno nacional y más precisamente, sobre los niveles internos de dicho gobierno. Como el proyecto se interesa a esta percolación de la influencia de un AMMA más allá del gobierno central y que las unidades de análisis son infra-nacionales, este estudio no podrá apoyarse directamente sobre los marcos teóricos ya mencionados. Sin embargo, el estudio de los niveles infra-nacionales permitirá ciertas reflexiones sobre la relación entre el nivel global y el nacional, relaciones que serán hechas en el último capítulo.
La eficacia
Ahora trataremos más directamente del tema de esta investigación, a través del estudio de diferentes acepciones de la eficacia. Debido a la limitada posibilidad de utilizar sanciones al nivel internacional, particularmente en el campo del medio ambiente, y a la difícil aplicación de varios regímenes, algunas personas ponen en duda la eficacia de estos últimos45. Hasta el día de hoy, la
reflexión teórica y los trabajos empíricos sobre la eficacia, han sido llevados a cabo casi
41 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 222-224. 42 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 476. 43 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 224. 44 Ibíd., p. 205.
exclusivamente por autores y autoras asociad@s a la teoría de los regímenes así como por algun@s constructivistas. Est@s autoras y autores reconocen que los AMMA tienen un efecto, sin especificar la naturaleza de este efecto o avanzar explicaciones sobre el mismo. Como resultado, la eficacia es comprendida de diversas maneras. Sus diferentes concepciones cubren una vasta gama de posiciones teóricas.
Así, siete acepciones pueden ser distinguidas en cuanto a la eficacia de un régimen o de un AMMA:
1) Eficacia en términos de resolución del problema ambiental en cuestión - el AMMA es eficaz porque el soluciona o participa a la solución del problema ambiental que llevó a su creación;
2) Eficacia en cuanto al alcance de los objetivos iniciales – el AMMA es eficaz en la medida en que los objetivos explícitos o implícitos, que prevalecían al momento de la conclusión del acuerdo, son alcanzados, que esto implique o no la solución del problema ambiental;
3) Eficacia en términos de efecto sobre el comportamiento de los actores en causa en la problemática ambiental abordada por el AMMA – un AMMA es eficaz si consigue modificar en el sentido deseado los comportamientos de los actores en causa; que esto se traduzca o no en la resolución del problema ambiental;
4) Eficacia en términos de implementación del AMMA – una AMMA es eficaz si las disposiciones que él crea se traducen en medidas legislativas o políticas en los Estados partes, una vez más sin que esto implique o no la solución del problema ambiental tratado; 5) Eficacia en términos de respeto de las obligaciones o de conformidad con las mismas – el AMMA es eficaz si existe una concordancia entre las acciones y las medidas tomadas por los Estados partes y las obligaciones que estos contrajeron, que haya o no resolución del problema;
6) Eficacia porque hay una mejora de la cooperación – El AMMA es eficaz en la medida en que estimula y refuerza la cooperación entre las diferentes partes implicadas en el problema ambiental…con o sin solución del mismo;
7) Eficacia en términos normativos y relativos – El AMMA es eficaz porque contribuye al desarrollo de una sociedad más harmoniosa o a realizar aquello que es socialmente deseado, porque refuerza las normas dichas universales considerando los impactos globales de las acciones llevadas a cabo y de la gama de soluciones posibles. 46
Dentro de estas concepciones sólo la primera y la última consideran la solución efectiva del problema ambiental. Por razones que serán detalladas más adelante, es la eficacia en términos de implementación que será utilizada para el presente estudio.
46 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 330-339; O.R. YOUNG, « Introduction: The Effectiveness of International Governance Systems », en O.R. YOUNG, G.J. DEMKO y K. RAMAKRISHNA (bajo la dirección de), Global Environmental Change and International Governance, Londres, University Press of New England, 1996, p. 7-16.
Factores determinantes en la implementación
Muy frecuentemente, los trabajos sobre los AMMA tratan más sobre las negociaciones que llevan a ellos que sobre la suerte post-firma de los acuerdos. Por esto, los factores influenciando la conclusión de un acuerdo son más documentados que aquellos que determinan el éxito del tratado una vez en vigor.47 Al mismo tiempo, teniendo en cuenta la complejidad de los fenómenos en causa,
querer explicar de manera precisa los factores que afectan la aplicación de un AMMA a nivel planetario sería ilusorio48.
En esta sección, los conocimientos adquiridos sobre los factores que influencian la implementación de un AMMA serán revisados, acentuando sobre aquellos que se aplican a los niveles nacionales y sub-nacionales, puesto que la presente investigación examina estos últimos. Además, enumerar el conjunto de factores que, según la literatura especializada, afectan la eficacia de los AMMA, sería un trabajo fastidioso y finalmente poco esclarecedor. Los factores serán asociados en tres grupos: según si caracterizan el tratado, si caracterizan la situación nacional o si son de otro orden.
Factores relacionados con el tratado
Este tipo de factores no fueron medidos en el contexto de la presente investigación debido al hecho que un único AMMA es estudiado. Sin embargo, nos dedicaremos brevemente a su explicación con la finalidad de determinar claramente el contexto de influencia de los AMMA y puesto que este tipo de factores fueron invocados en el trabajo de campo. Entre los factores relacionados al tratado es citado el efecto del formato del acuerdo sobre su eficacia, es decir el hecho que este sea más o menos vinculante (hard o soft law) y el efecto del texto (más específicamente, del lenguaje utilizado por el mismo) que puede ser igualmente hard o soft. El sentido positivo o negativo del dicho efecto no es sujeto de consenso49. Además, es mencionado que
la precisión de los objetivos, de las obligaciones y de los mandatos facilita el alcance de los mismos50. De igual manera, la naturaleza de los compromisos retenidos desempeña también un
47 Y
OUNG, « Introduction... », p. 4.
48 LE PRESTRE, Protection de l’environnement et... p. 341; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249.
49 G. HØNNELAND y A.-K. JØRGENSEN, « Implementing International Environmental Agreements in Russia: Lessons from Fisheries Management, Nuclear Safety and Air Pollution Control », Global Environmental Politics, volumen 3, número 1, p. 89; R.B. MITCHELL, « International Environmental Agreements: a Survey of Their Features, Formation, and Effects », Annual Review of Environment and Resources, volumen 28, p. 451; J.-M. REVELT, Implementation of International Environmental Agreements, Ann Arbor, The University of Michigan, departamento de Political Science (tesis presentada a), 1998, p. 333.
50 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 188, 204; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 89; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 524; F. MAES, « Implementation of the International North Sea Conference Declarations by Belgium: the case of toxics reduction programmes », International Journal of Marine & Coastal Law, volumen 13, número 3, p. 351.
papel, la aplicación siendo más difícil cuando son requeridos cambios profundos51. Por otro lado, los
convenios que prevén el fortalecimiento de capacidades así como una asistencia técnica y financiera son más fructíferos52.
Factores relacionados con la situación nacional
Al nivel nacional, los recursos y las capacidades de los Estados desempeñan un papel importante debido a que afectan la adaptabilidad de los países53. Sobre esto cabe anotar que existe
un desequilibrio sur-norte en cuanto a la distribución de los recursos54. Los países estudiados
presentan igualmente una tendencia a respetar y aplicar mejor los acuerdos que son percibidos como siendo equitativos55. Además, más un Estado es vulnerable con respecto al problema tratado por el
acuerdo, más es susceptible de someterse al acuerdo56. Las prioridades domesticas57, la voluntad
política así como el grado de compromiso y de capacidad de los dirigentes58, son factores
facilitadotes de la implementación de un tratado, de la misma manera que la integración en el proceso de grupos de interés y partes interesadas59. Un compromiso importante y de buena fe de la
parte del gobierno nacional en las negociaciones60, así como la claridad del mandato (posición y
resistencias nacionales) otorgado a los negociadores, favorece también la eficacia61. Por otro lado,
las características del órgano encargado de la implementación de un AMMA a nivel nacional, por ejemplo su poder relativo con respecto a las otras instancias gubernamentales, pueden facilitar o dificultar el éxito de un tratado62.
El sistema político de un país influencia de igual manera la eficacia63: los sistemas federales
siendo menos favorables al respeto de las obligaciones (autoridades regionales sur-cargadas, capacidades reducidas de los niveles inferiores)64, según algun@s autor@s, mientras que otr@s
51 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 89, 92; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 524.
52 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 204; J. ROSENBERG y L. SPENCER THOMAS, « Participating or Just Talking? Sustainable Development Councils and the Implementation of Agenda 21 », Global Environmental Politics, volumen 5, número 2, p. 65.
53 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 188-200; HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 92; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 516, 524, 535; MAES, « Implementation of the International... », p. 343, 351; MITCHELL, « Regime Design Matters... », p. 431.
54 C.A. MILLER, « Challenges in the Application of Science to Global Affairs: Contingency, Trust, and Moral Order », en C.A. MILLER y P.N. EDWARDS (bajo la dirección de), Changing the Atmosphere: Expert Knowledge and Environmental Governance, Cambridge, MIT Press, 2001, p. 273-4.
55 J
ACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 523.
56 Ibíd., p. 524; MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 449. 57 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 200.
58 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 215; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 516, 535; REVELT, Implementation of International... p. 332; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 273.
59 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 92. 60 REVELT, Implementation of International... p. 31.
61 MAES, « Implementation of the International... », p. 343. 62 REVELT, Implementation of International... p. 36.
63 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 488. 64 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 535.
autor@s constatan más bien un efecto positivo debido a la división del poder65. A la excepción de
los Estados particularmente centralizadores, la cohesión entre los diferentes niveles y organismos gubernamentales impulsa la implementación de un tratado puesto que el gobierno central signatario no tiene jurisdicción directa sobre todos los elementos del medio ambiente66. Por otro lado, un
gobierno con un programa claro, en un contexto político estable, previsible, tendrá más facilidad a aplicar un AMMA67. El control gubernamental, a través la nacionalización por ejemplo, facilita
igualmente la aplicación de los tratados68. Las imbricaciones o las contradicciones, los conflictos de
interés y las incitativas a efectos perversos (ejemplo, aventajar la sur-explotación de los recursos) obstaculizan la aplicación de un acuerdo69.
Los Estados parecen aplicar la legislación ambiental nacional e internacional, con un éxito comparable. Es decir que un país que aplica rigurosamente la legislación ambiental interna, aplicará de la misma manera la legislación ambiental internacional.70 Esto indicaría la influencia de variables
comunes. Por otro lado, el hecho que los actores que deben adaptar sus prácticas para hacer efectiva la puesta en marcha de un tratado conozcan el AMMA en cuestión, facilita de igual manera su implementación.71
La participación de grupos sensibles al problema ambiental, de organizaciones no gubernamentales (ONG), de la comunidad científica y de la población en general, constituye un factor favorable a la implementación de los AMMA (dependiendo del impacto de estos actores sobre la opinión pública y de su acceso a los dirigentes)72. Pertenecer a acuerdos regionales cuyos
objetivos concuerden con el AMMA parece estar igualmente relacionado con una mejor aplicación del mismo73. Particularmente en los países en desarrollo (PED), los espacios de encuentro entre
actores locales y actores internacionales implicados en la resolución de una misma problemática
65 H
ØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 91.
66 BERNSTEIN, « International institutions and... », p. 215; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 532; MAES, « Implementation of the International... », p. 351.
67 CHECKEL, « International norms and domestic politics... », p. 483; MAES, « Implementation of the International... », p. 343, 351; K. RAUSTIALA, « Domestic Institutions and International Regulatory Cooperation - Comparative Responses to the Convention on Biological Diversity », World Politics, volumen 49, número 4, p. 497.
68 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 89.
69 W.N. ADGER, « Compliance With the Climate-Change Convention », Atmospheric Environment, volumen 29, número 16, p. 1914. 70 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 532.
71 K.T. KATE y S.A. LAIRD, « Biodiversity and Business: Coming to Terms with the 'Grand Bargain' », International Affairs, volumen 76, número 2, p. 257.
72 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 92; JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 535; JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 218; MAES, « Implementation of the International... », p. 344; MITCHELL, « Regime Design Matters... », p. 431; REVELT, Implementation of International... p. 331.
ambiental, aventajan la implementación de un AMMA, así como el apoyo, cuando aplicable, de las fuerzas nacionales que militan en ese sentido.74
Otros factores
La naturaleza del problema que un acuerdo intenta frenar posee una influencia sobre su éxito potencial; los problemas más complejos, a amplios impactos socio-económicos, son los más arduos a solucionar75. De esta manera, los objetivos del CDB (que poseen un impacto profundo sobre
múltiples aspectos de nuestras vidas cotidianas) serán más difíciles a concretizar que aquellos de un tratado más especifico, como el Protocolo de Montreal (que trata sobre las substancias que empobrecen la capa de ozono). En corolario, la aparición de nuevas tecnologías facilitadotas que contribuyan a la solución del problema, ayudará al éxito del convenio en cuestión76. Sin embargo,
esas soluciones tecnológicas no son aplicables a todos los problemas ambientales; ellas pueden reducir la contaminación, pero tienen menos impactos positivos sobre las actividades de extracción o de protección de la fauna y de la flora77. Por otro lado, la modificación del contexto que llevo a la
creación de un AMMA perjudica su aplicación78. Finalmente, la aparición de nuevos conocimientos
sobre los impactos ambientales de un comportamiento, disminuirá la frecuencia del dicho comportamiento si las consecuencias estimadas tienen un costo elevado e inmediato79.
Inventario crítico
En suma, l@s defensor@s de la teoría de los regímenes o de las normas afirman sin dudar que los AMMA gozan de un impacto real, pero que existen grandes variaciones con respecto a su eficacia80. Los factores que influencian la dicha eficacia tienen efectos atenuados y sus
interrelaciones son dinámicas, complejas y contradictorias, dependiendo de los casos81. Cada
problema posee sus características y estas determinan las reacciones posibles82. No obstante, algunos
autor@s notan que existe una tendencia a la mejoría en cuanto a la implementación y al respeto de las obligaciones contraidas en los países estudiados, reconociendo sin embargo que hasta el día de
74 P.F. STEINBERG, Transnational relations and the Politics of Species Conservation in Poor Countries: Evidence from Costa Rica and Bolivia, 1967-1997, Santa Cruz, University of California, departamento de Environmental Studies (Political Economy and Policy Analysis) (tesis presentada a), 2001, p. 287-288.
75 HØNNELAND y JØRGENSEN, « Implementing International Environmental... », p. 87-89, 92. 76 REVELT, Implementation of International... p. 432.
77 MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 450. 78 CHAYES y CHAYES, « On Compliance », p. 188.
79 MITCHELL, « International Environmental Agreements... », p. 450. 80 YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249.
81 D. VOGEL y T. KESSLER, « How Compliance Happens and Doesn’t Happen Domestically », en E. BROWN WEISS y H.K. JACOBSON (bajo la dirección de), Engaging Countries, Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 2000, p. 37; YOUNG, « Regime Effectiveness... », p. 249, 274.
hoy son los cambios más fáciles que han sido llevados a cabo y que las exigencias hacia los PED han sido endebles83.
Esta revisión de la teoría sobre los AMMA y el estado del conocimiento sobre estos, permite formular ciertas críticas y señalar algunas lagunas. Una primera laguna tiene que ver con la influencia de los AMMA más allá del nivel nacional, el comportamiento de los AMMA a través de los diferentes niveles de gobierno estando ampliamente desconocido. Esta laguna, que ya ha sido señalada en el plan teórico, se encuentra de igual manera en la práctica. Una gran mayoría de los trabajos trata sobre la cooperación internacional o sobre la gestión local de los recursos, lo que deja de lado una parte importante del funcionamiento y de la eficacia de los AMMA84. Además, incluso
los trabajos que se interesan a la implementación, no estudian particularmente la penetración del AMMA más allá de los gobiernos centrales. En realidad, ninguno de los estudios catalogados lleva el análisis hasta los gobiernos infra-nacionales. A pesar de esto, en medio ambiente, ese vínculo global – local es primordial porque los gobiernos centrales no son responsables de todos los elementos ambientales85. En los hechos, los gobiernos infra-nacionales se implican de más en más
con respecto a los AMMA86. Examinar la implementación infra-nacional es todavía más interesante
si se tiene en cuenta que un examen preliminar reveló que es desigual.
Por otro lado, hasta el día de hoy, la comprensión de los factores que afectan la implementación de los AMMA es todavía aproximativa. La conclusión que se impone luego de la revisión de la literatura concerniente a la eficacia de los regímenes, es la pluralidad de factores que los influencian y la imposibilidad de excluir algunos de entre ellos o de precisar las condiciones bajos las cuales actúan. Nos gustaría precisar esta comprensión.
De un punto de vista más teórico, uno de los objetivos principales de los AMMA es de promover la incorporación de las normas ambientales internacionales en las operaciones cotidianas de las instituciones nacionales87. De esta manera, los AMMA se proponen solucionar los problemas
ambientales convenciendo a las Partes de implementar su contenido y de respetar las obligaciones a las cuales se comprometen a través de ellos. Sin embargo, en la literatura, las diferentes versiones de la eficacia son utilizadas a menudo sin distinción entre ellas. Así, según una lectura estricta del papel de los AMMA y en una perspectiva de rigor metodológico, para establecer una relación entre
83 JACOBSON y BROWN WEISS, « Assessing the Record... », p. 515.
84 JAKOBSEN, « International Relations and Global... », p. 223-225; STEINBERG, Transnational relations... p. 4. 85 BENNETT y LIGTHART, « The implementation... », p. 147.
86 Por ejemplo una “Declaración de Estados federados y de gobiernos regionales sobre el cambio climático” fue firmada por los representantes de nueve países, pero de 29 unidades políticas [LE SOMMET DES LEADERS CHANGEMENTS CLIMATIQUES, « Déclaration des États fédérés et des gouvernements régionaux sur les changements climatiques », MDDEP, gouvernement du Québec, [En línea], 2005, www.mddep.gouv.qc.ca/air/leaders/declaration.pdf ( Página consultada el 11 de junio del 2007).].
