Conséquences de la création d’une agence de moyens : le cas de l’ANR

Working P aper IMRI

Conséquences de la création d’une agence de moyens : le cas

de l’ANR

1.

Introduction

Lors du sommet européen de Lisbonne en mars 2000, les chefs d’Etat et de gouvernement ont adhéré à un objectif commun ambitieux : faire de l’Union européenne « the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world » (European Council, 2000). L’un des objectifs affichés est de consacrer d’ici 2010, 3% du PIB à la recherche et développement. Au niveau européen, il s’agit de créer un espace européen de la recherche.

En France, la diminution des budgets de recherche en 2003, malgré l’importance reconnue de la recherche dans le système économique et son rôle dans la compétitivité d’un pays, ont conduit de nombreux chercheurs à se mobiliser pour proposer une réforme du système de recherche français, réforme jugée d’ailleurs nécessaire par l’ensemble des acteurs.

Dans ce contexte de forte mobilisation, le Premier ministre a proposé et créé l’Agence Nationale de la Recherche (ANR) le 15 février 2005. Cette agence de moyens a pour objectif de financer des projets nouveaux qui s’inscrivent principalement dans les priorités nationales. Cette mesure s’inscrit dans les logiques de réforme des pays occidentaux à savoir la création d’agences de moyens (comme les research councils au Royaume-Uni) qui agissent en tant qu’interface entre les ministères et les institutions exécutant les travaux de recherche (OCDE, 2003, p.28). Plus précisément, l’exigence d’une plus grande transparence dans l’utilisation des fonds publics, d’une flexibilité accrue des institutions de recherche, afin de leur permettre de s’adapter aux contextes nouveaux dans lesquels elles évoluent, et d’une meilleure prise en compte des objectifs socio-économiques dans les programmes de recherche ont conduit la plupart des pays à faire de la refonte des systèmes de financement de la recherche l’un des volets de la réforme de la politique scientifique (OCDE, 2003). La création de cette agence n’a cependant pas été accueillie unanimement par l’ensemble des acteurs concernés. Les uns approuvent cette décision qui tend à faire ressembler le système français aux standards internationaux et qui pourrait simplifier le système de recherche ; d’autres au contraire craignent que la création de cette agence dotée d’un budget substantiel assèche les finances des organismes et par ce fait réduise leur autonomie en matière d’organisation et de programmation de la recherche.

L'objet de cet article est l'analyse, dans le contexte législatif actuel, des conséquences possibles, sur le système français de recherche, de la création de l’Agence Nationale de la Recherche. L’ANR a été mise en place dans une logique de réforme du système. Dans ce cadre-là, que peut-elle changer ? Que peut-elle modifier dans le système de recherche français en particulier en termes d’organisation des financements de la recherche et en termes de gouvernance ?

Afin de proposer des réponses à cette question centrale, cette étude est basée sur les documents officiels et un travail empirique incluant une vingtaine d’entretiens réalisés avec

des chercheurs académiques, des directeurs de laboratoires, un député mais également des membres de la Commission Européenne... pendant le premier semestre 2005. Ces entretiens semi-directifs permettent d’apporter quelques éclairages à nos préoccupations.

Nous présentons rapidement l’organisation de l’ANR, agence de moyens et les différents intérêts avancés par ses défenseurs pour justifier sa création. Ensuite, nous abordons les conséquences liées à l’introduction d’une logique de financement sur projet. Nous montrons en quoi cela peut modifier l’organisation et la nature de la recherche, notamment si ces financements deviennent plus importants que les financements récurrents. Nous soulignons les limites de tels financements, qui laisse présager qu’il n’est pas souhaitable d’avoir un financement majoritairement basé sur projet. Enfin, nous envisageons la manière dont l’ANR s’inscrit dans le système de recherche français et européen et modifie le système de gouvernance français.

2.

Principe et organisation de l’ANR

Cette section a pour objectif de présenter brièvement l’organisation de l’ANR en précisant ses missions, sa structure, son mode décisionnel et ses financements.

L’ANR est pour l’instant un groupement d’intérêt public (GIP). Il s’agit d’une structure légère temporaire. La convention constitutive du GIP Agence Nationale de la Recherche a été signée entre l’Etat et l’ANVAR, le CEA, le CNRS, l’INRA, l’INRIA, l’INSERM, l’ANRT et l’ACPUR (Association de la conférence des présidents d’université pour la recherche) qui a été créée pour l’occasion.

L’ANR a « pour mission de soutenir le développement des recherches fondamentale et appliquée, l’innovation, le partenariat entre le secteur public et le secteur privé, et de contribuer au transfert technologique des résultats de la recherche publique vers le monde économique »1

.

L’essentiel de l’activité du GIP ANR en 2005 est structuré en programmes de recherche fonctionnant sur projets. Pour chaque programme, un périmètre scientifique est défini selon des indications thématiques, disciplinaires ou autres. Un programme de recherche peut comporter plusieurs actions pour une année donnée. Chaque action se construit généralement à l’aide d’un appel à projets (AAP) qui permet de sélectionner un ensemble de projets de recherche conduits sur deux ou trois ans. Le critère de sélection retenu est celui de l’excellence scientifique et/ou technique, il est conforme aux standards internationaux. Plus précisément, le processus de sélection des projets peut se résumer ainsi :

Processus de sélection d’un projet Comité stratégique : préparation des AAP

Expertise indépendante : deux rapports pour chaque projet

Comité d’évaluation : classement des projets par ordre de mérite scientifique.

Comité stratégique : liste des projets éligibles à un financement ANR (critère scientifique et pertinence stratégique)

Directeur du GIP ANR : décision finale

Un bureau exécutif assure le suivi opérationnel quotidien de la vie du programme en relation étroite avec les administrations impliquées, les experts mobilisés et le cas échéant avec les unités fonctionnelles de soutien mise à disposition par la structure ayant reçu la délégation de programme. En effet, le GIP ANR ne peut assurer intégralement la gestion directe de chaque programme. Il pourra désigner une structure dite « support » qui pourra être un EPST, un EPIC, un établissement d’enseignement supérieur ou une entité privée. Cette structure reçoit du GIP ANR délégation pour exécuter en son nom une part déterminée des tâches correspondant à la mise en œuvre du programme. La part des tâches de gestion d’un programme délégué par le GIP ANR correspond à deux options2

:

- Option 1 : délégation de l’animation scientifique, de l’évaluation et du suivi scientifique des projets.

- Option 2 : outre les tâches de l’option 1, délégation de l’établissement des décisions et conventions d’aides sur projet et engagement comptable des crédits.

Le coût de support et de gestion est financé sur une fraction du thème (on parle de 2% en option 1 et 4 % en option 2, contre 5 % pour les projets NSF).

Dans les deux cas (option 1 ou 2), l’ANR se réserve la validation finale. Par ailleurs, il est clairement précisé que la structure ayant la délégation ne doit en aucun cas être représentée de façon majoritaire au sein des comités qu’elle met en place afin d’éviter les conflits d’intérêt entre celui qui a la délégation de gestion et les acteurs qui postulent pour des financements de ce programme.

L’ANR présente a priori les caractéristiques des agences de moyens des autres pays occidentaux, ce qui montre la volonté des politiques françaises de se conformer aux normes internationales (NIH, Research Councils...) en matière de financement de la recherche. Toutefois, le principe de délégation de gestion est contraire à toutes les autres agences. Les observateurs internationaux s’interrogent sur le bienfait d’une telle mesure. A l’inverse, étant donné le choix délibéré de créer une agence avec une structure légère, il est difficile

d’envisager une autre possibilité, l’ANR n’ayant pour l’instant du moins pas la capacité de gérer l’ensemble de ces programmes3

.

Les grandes orientations programmatiques sont en principe définies au niveau des ministères. Elles constituent les priorités dans lesquelles l’Etat français décide d’investir. A terme, il semble que l’on souhaite mettre en place un comité de haut niveau, appelé « Haut conseil de la recherche et de la technologie» et composé de scientifiques et d’acteurs socio-économiques qui émettra des recommandations quant aux choix des thématiques prioritaires. Pour l’année 2005, trois grands domaines de recherche ont pour l’instant été retenus pour l’ANR : Energie et développement durable ; Santé, agriculture, alimentation ; et STIC, nanosciences et nanotechnologies.

Les financements de l’ANR sont répartis entre les programmes thématiques, les programmes blancs, c’est-à-dire s’inscrivant dans tous les domaines et issus directement de la communauté scientifique, mais également une série de mécanismes incitatifs qui ne relèvent pas directement d’une logique de projets : Concours sur l’innovation, Programme Jeunes-chercheurs, Eurekâ, Contrat Etat-Région ...

Le budget de l’ANR est de 346 millions d’euros pour 2005 en crédit de paiement. Que représente-t-il pour le système de recherche ? A priori, si ce budget peut paraître important, en réalité il représente peu ou prou la somme du fonds pour la recherche technologique (FRT) et du fonds pour la science (FNS) qui étaient les fonds d’aides à la recherche, gérés par le ministère éponyme. On peut donc penser qu’en l’état actuel, il n’apporte pas en tant que tel de changement significatif en termes de niveau de financement de la recherche. Toutefois, de nombreux chercheurs et en particulier le collectif Sauvons la recherche ! précisent qu’en distribuant en 2005, plus 700 Meuros en autorisation de programme pour les trois prochaines années, le budget de l’ANR est trois fois plus important que les crédits de paiement annuels du CNRS (Sauvons la recherche, 14 juin 2005). Il pourra alors avoir un rôle important en termes d’orientation de la recherche. La création d’une agence de moyens pourrait avoir des conséquences sur le système de recherche. C’est ce que cet article tente de mettre en évidence. Tout d’abord, nous présentons les différents intérêts d’une agence de moyens mis en avant par les défenseurs d’une telle organisation. Ensuite nous verrons quelles conséquences un tel financement pourrait avoir sur l’organisation de la recherche ainsi que les problèmes et limites qu’il génère.

3.

Intérêts d’une agence de moyen

Avant toute chose, il nous semble nécessaire de préciser les intérêts d’une agence de moyens et en particulier l’ANR, tels qui sont présentés par les tenants de cette organisation. Pour cela, nous nous appuyons sur la littérature ainsi que sur les entretiens réalisés. Ces intérêts, bien que très divers, sont souvent complémentaires et en tout cas rarement incompatibles. On peut noter toutefois, que ces différentes perceptions du rôle d’une agence de moyens reflètent une conception de l’impact potentiel de l’ANR sur le système de recherche, plus ou moins important.

L’ANR pourrait constituer un guichet unique et permettre ainsi aux chercheurs d’avoir une plus grande visibilité. En effet, les différentes aides étatiques (FNS, FRT, aide aux jeunes

3 _{L’ANR est une structure de moins de trente personnes. A titre de comparaison, la NSF emploie pré de 1700} personnes.

chercheurs...) vont être regroupées au sein de l’ANR4

. Toutefois, cette agence ne réduira pas la multiplicité des intervenants (Union européenne, conseils régionaux, mairie...) qui tend à un éparpillement non maîtrisable des interventions publiques et une instabilité des aides apportées aux différents projets (Branciard et Verdier, 2003).

Sans être nécessairement un guichet unique qui réduirait la diversité des sources de financement, l’ANR pourrait faciliter la construction des réponses aux appels d’offre en proposant une harmonisation et une clarification des procédures d’appel d’offre. Pour l’instant, les différents appels d’offre auxquels les chercheurs répondent s’appuient sur des modèles différents avec des exigences spécifiques. L’harmonisation notamment de l’évaluation du coût d’un projet ainsi que des formulaires de réponse aux appels d’offre, pourrait faciliter la candidature des chercheurs. Pour l’instant, l’UE a un système d’évaluation des coûts, la France d’autres. L’ANR pourrait ainsi coordonner les différents appels d’offre et avoir ainsi un impact sur leur harmonisation.

Une logique de financement sur projet permet de développer davantage les collaborations inter-disciplinaires et inter-institutions (Geuna, 2001). Or aujourd’hui, la nature du processus de recherche scientifique est en train de changer d’une recherche de nouvelles connaissances dans une seule discipline à une recherche qui traverse les disciplines, les institutions et les méthodes. Cela devrait donc contribuer à l’émergence de nouvelles disciplines qui nécessitent souvent de « bousculer » les disciplines en place (Cohen, Le Déaut, 1999, p.40). L’ANR devrait alors permettre de structurer la communauté.

L’ANR pourrait être un accélérateur de programme ou avoir un effet levier. Elle doit donc financer des projets innovants, pour lesquels les équipes n’ont pas de financement. D’une manière générale, elle doit permettre de lancer de nouveaux projets, de « semer des graines ». Pour certains chercheurs, si ces financements correspondent à des manques détectés dans le système français, alors l’ANR devrait financer les projets à 100%. Par exemple, l’ANR pourrait financer un domaine de recherche pendant trois ans (une sorte d’étude exploratoire), et ensuite les équipes devraient financer elles-mêmes (ou avec d’autres contrats) la poursuite des recherches.

L’ANR doit renforcer la coopération Recherche Fondamentale/Recherche Appliquée/Industrie. Si elle arrive à réunir des scientifiques, des industriels et des acteurs de la société civile, elle devrait permettre de définir une politique nationale pour les programmes de recherche. En revanche, si dans l’ANR, il n’y a que les représentants des organismes et universités publics, ces derniers pourraient chercher à obtenir le statu quo pour maintenir le niveau de leurs financements. Il faut financer les domaines que l’on juge nécessaires en impliquant les industriels et les organismes de recherche (nécessité de projet commun). Ainsi, l’ordre institutionnel de l’économie basée sur les connaissances doit transcender les frontières entre l’industrie, la recherche académique et le monde politique (Benner et Sandström, 2000, p.293). Une agence de moyens doit encourager la recherche académique à s’intéresser aux applications pratiques et à l’exploitation commerciale de ses résultats (ibid.).

L’ANR pourrait également être un moyen d’orienter les recherches et de concentrer les moyens sur les thématiques fortes avec un retour collectif intéressant. La question sous-jacente est alors de savoir où mettre l’argent dans les thématiques définies pour générer les ruptures cognitives qui permettront d’avoir des avancées scientifiques ? Cette question nécessite un partenariat Recherche Fondamentale/Recherche Appliquée/industrie pour bien définir les domaines de recherche pertinents. De plus, cela pourrait permettre de mieux coordonner la recherche et de réduire notamment les redondances en termes de recherche entre les différents organismes. Ainsi, le fait qu’il y ait potentiellement un peu plus d’argent

disponible dans le système de recherche français grâce à l’ANR est un signe encourageant de l’engagement de l’Etat dans la recherche. De plus, cela permet de dynamiser la recherche d’autant que ces fonds sont souvent plus facilement utilisables que les financements sur subvention.

Enfin, une autre manière plus réformatrice d’envisager le rôle de l’ANR est de considérer que celle-ci va, grâce au financement sur projet, permettre de faire évoluer le système de recherche français qui souffre, selon certains, d’un certain immobilisme. En effet, la part des financements récurrents dans la structure budgétaire de la recherche est très importante. Dans ces conditions, il est très difficile de faire évoluer les choses d’autant qu’ils sont reconduits d’année en année5_{. Une raison majeure de cette rigidité de la recherche française vient, selon}

certains, de la confusion des rôles à l’intérieur des grands organismes entre la définition des axes stratégiques et la réalisation des programmes. Il est normal qu’un opérateur de recherche privilégie les domaines dans lesquels il présente des compétences, mais cela peut favoriser un certain conservatisme. L’idée de départ de l’ANR est alors de séparer les choix stratégiques et leur mise en oeuvre avec pour objectif de diminuer la rigidité du système, en distribuant des financements à des programmes répondant à des thématiques considérées comme stratégiques. Une autre explication à la rigidité du système est, pour d’autres, le statut de la fonction publique. Les chercheurs sont relativement peu mobiles entre les organismes et même parfois entre les équipes, ce qui empêche d’adapter les équipes en fonction des projets de recherche menés.

Dit autrement, l’ANR ne peut fonctionner que si elle apporte de la souplesse dans le système, pour développer de nouvelles compétences. Une telle perception permettrait d’apporter de fortes modifications au système de recherche. Cela s’appuie sur le fait que les agences de moyen sont parfois considérées comme des acteurs de la société qui sont en mesure de structurer les performances de la recherche et les normes institutionnelles de la recherche académique. Les actions prises à l’intérieur du système académique sont dépendantes et structurées par ces agences (Benner et Sandström, 2000).

L’adoption de nouvelles méthodes de financement comme l’ANR s’appuie donc principalement sur la volonté de renforcer l’excellence et la qualité de la recherche, de promouvoir la recherche interdisciplinaire, de surmonter les lourdeurs institutionnelles et structurelles et de faciliter le développement de réseaux entre institutions différentes.

Ces différents intérêts mettent en avant que l’ANR peut contribuer à modifier le système de recherche. Le dernier intérêt présenté souligne plus particulièrement le potentiel de réforme dans la mesure où l’ANR permettrait de transformer le système aussi bien au niveau des organismes qu’au niveau des procédures d’attribution des financements.

4.

Un financement sur projet : Quel changement pour la

recherche ?

Dans une logique de réforme du système de recherche français, il est important d’étudier quel changement l’ANR est susceptible d’engendrer. Nous nous interrogeons sur la manière dont la généralisation d’un financement sur projet pourrait modifier l’organisation de la recherche. Nous ne sommes pas en mesure d’estimer précisément l’impact de l’ANR en raison de sa jeunesse, d’un manque de visibilité sur les crédits qui lui seront accordés et la manière dont ils s’articuleront avec ceux des organismes. En revanche, nous pouvons présenter les

conséquences théoriques et empiriques de la mise en place d’une agence de moyens. Tout d’abord, le corrolaire d’un tel financement est la mise en concurrence des équipes. Ceci soulève différents problèmes et limites notamment si ce financement sur projet devenait trop important en comparaison au financement récurrent alloué aux centres de recherche. Pour cela, nous nous appuyons à la fois sur la littérature existante relative à ce type de financement afin d’étudier les impacts déjà observés dans les pays où de tels financements ont été mis en place, et sur notre étude empirique pour souligner les spécificités françaises qui seraient susceptibles d’émerger.

4.1. Le financement sur projet : la mise en concurrence des équipes

La création d’une agence de moyens a pour objectif premier de faire évoluer le système de recherche vers un financement externe sur projet. Le corollaire d’un financement sur projet, souvent peu affiché, est la mise en concurrence des équipes de recherche. En effet, l’enjeu majeur d’un tel financement, et donc de l’ANR, est d’être la première officialisation de changement de paradigme du financement de la recherche en France en passant d’un financement récurrent majoritaire à un financement sur projet, et donc non-récurrent6

. La principale conséquence pour les organismes ou autres entités de recherche est que l’on entre dans une logique de concurrence et donc de marché. Un tel mécanisme met en place des incitations de quasi-marché ce qui doit permettre via les incitations financières de contrôler indirectement les recherches des organismes publics (Geuna, 1999) puisque selon les projets financés, il sera possible d’orienter les recherches et ainsi de mieux contrôler le travail effectué. Les organismes vont être en concurrence non seulement entre eux mais aussi peu à peu avec les équipes européennes (y compris des entreprises privées). La mise en concurrence va entraîner une sélection progressive entre les entités qui répondent aux appels d’offre mais également au sein des équipes d’un organisme.

La conséquence d’un tel changement de logique de financement pour les organismes est qu’ils vont devoir opter pour une logique de stratégie « scientifico-commerciale » afin de répondre aux appels d’offre. Plus précisément, ils doivent faire les choix stratégiques pour se mettre dans les créneaux porteurs ou qui le deviendront. Ils ne sont dans ce cadre plus de véritables programmeurs.

Ceux qui vont survivre seront non seulement les meilleurs en termes de compétences ou d’outils à condition qu’ils s’adaptent au nouveau système mais aussi les plus réactifs. Pour remporter un appel d’offre, il faut proposer un projet qui s’adapte à ce que veut « le client » (et non forcément, un projet génial mais ne correspondant pas aux attentes du client). La mise en concurrence permet alors indirectement de diminuer fortement les financements pour les laboratoires peu performants7_.

Selon Mangematin (2004, p.405), le choix d’une logique de financement concurrentiel s’explique par le fait qu’ils permettent d’avoir un système de recherche plus efficace que lorsque les financements sont récurrents. L’argument retenu est que les agences de moyens seraient plus flexibles et adaptables à l’évolution économique. Elles peuvent répondre plus

6 _{Certains dispositifs existaient antérieurement mais de façon moins affichée.}

7 _{Toutefois, le recours au marché, et toute l’idéologie à laquelle cela renvoie, n’est pas la seule solution pour} encourager les meilleures équipes. L’évaluation drastique de l’usage des financements récurrents, si elle est accompagnée de conséquences radicales peut avoir le même effet. Cela nécessite néanmoins, que l’évaluation soit faite en coûts complets et qu’il y ait une certaine souplesse dans la gestion des ressources humaines. En d’autres termes, il faut pouvoir créer des postes facilement mais également en supprimer (Proposition de l’Institut Montaigne, entre autres).

rapidement aux changements économiques, technologiques et/ou scientifiques (Poti et Reale, 2000) grâce à leurs capacités à orienter les recherches. Ainsi, la mise en concurrence des acteurs permettrait d’avoir une recherche qui serait plus réactive que si elle était effectuée avec une coordination directe par les organismes de recherche. En effet, la concurrence crée une émulation entre les chercheurs, source d’efficacité. Mais ce dernier argument atténue fortement l’émulation réelle qui existe au sein de la communauté scientifique autour de la création de connaissances scientifiques nouvelles. Ceci transparaît pourtant à travers notamment les nombreuses publications et les participations aux colloques des chercheurs. La mise en concurrence des équipes de chercheurs n’est toutefois pas un phénomène nouveau ; elle a toujours existé (Poti et Reale, 2000, p. 427). Avant, il était fréquent que des équipes soient en concurrence sur un même projet (facteur d’émulation tout en augmentant les probabilités de succès) mais elles étaient toutes financées. Aujourd’hui, le plus souvent, seule une équipe est financée sur un projet d’où parfois une prise de risque scientifique et/ou technique plus faible (par exemple choix d’une solution éprouvée plutôt qu’une solution innovante mais plus incertaine).

Si l’ANR fonctionne comme une agence de moyens avec des financements suffisamment importants, le système de recherche va alors s’appuyer essentiellement sur une logique de marché. Toutefois, il faut préciser que l’approche en termes de financement sur projet s’appuie sur une série d’hypothèses fortes (Geuna, 2001) :

- il est possible d’évaluer la qualité de l’output de la recherche précisément - il est possible d’identifier les domaines de recherche les plus prometteurs - les réductions de coûts peuvent se faire sans diminuer la qualité des résultats

- les coûts administratifs d’évaluation pour l’agence et les organismes financés, lié à l’implantation d’un système concurrentiel, sont faibles comparés aux économies réalisées.

Or ces hypothèses ne sont pas toujours vérifiées (Geuna, 2001). Ceci nous amène à souligner tout d’abord un certain nombre de questions liées à l’organisation d’un système basé sur un financement sur projet. Ensuite, nous évoquerons un certain nombre de limites liées à un tel financement s’il devait devenir la règle.

4.2. Difficultés d’un financement sur projet

L’idée ici n’est pas de répertorier l’ensemble des difficultés rencontrées mais plutôt de préciser celles qui contribuent à renforcer l’idée que les hypothèses posées ci-dessus ne sont pas toujours vérifiées. Au cours de notre étude, la responsabilité et l’évaluation des projets sont apparues comme deux questions centrales d’un financement sur projet.

Problème de la responsabilité

Le financement concurrentiel de la recherche renforce le problème de la responsabilité. En effet, qui est responsable lorsque la décision est diluée ? Si l’on prend l’exemple des choix dans les programmes du PCRD, on observe que le conseil des ministres européens s’appuie sur la commission pour arrêter les grandes orientations, qui elle-même s’appuie sur les experts pour prendre ses décisions (orientations, sélection des projets). Si un programme/projet

échoue, qui est responsable ? Le Conseil des ministres ? La commission et ses services ? Les experts ? Ceux qui ont gagné l’appel d’offre ? Il est difficile de se prononcer car tous ces acteurs n’ont pas le même niveau d’informations. De la même manière, qui est responsable des choix des domaines prioritaires ?

On peut supposer que l’on aura la même organisation avec l’ANR, et donc une même dilution des responsabilités. Ce phénomène est renforcé lorsqu’il y a plusieurs sources de financement car elles peuvent se renvoyer la responsabilité du projet.

L’évaluation des projets

Une question essentielle d’un financement concurrentiel est la question de l’évaluation des projets. Elle se situe à deux niveaux : l’expertise et la sélection.

L’évaluation des propositions issues des appels d’offre doit être de toute évidence, indépendante, et si possible s’appuyer sur des groupes d’experts diversifiés, nationaux et étrangers. Toutefois, si les conseils scientifiques internationaux sont a priori plus pertinents et plus en conformité avec ce qui se fait à l’étranger, ils sont en général plus difficiles à réunir en raison justement de la diversité de leurs membres. Ils coûtent plus chers (il faut faire venir les experts), et nécessitent que les appels à propositions soient rédigés en anglais, ce qui peut constituer un frein important pour les équipes françaises. De plus, se pose la question de la confidentialité des projets. En effet, une expertise internationale est souvent garante de davantage d’indépendance, mais la France a-t-elle intérêt d’un point de vue stratégique à rendre public l’ensemble de ces projets de recherche ? Une évaluation sérieuse et indépendante outre les problèmes mêmes de l’évaluation, constitue un coût important qui réduit d’autant les économies que ce type de financement est sensé permettre.

De toute évidence, l’ANR, avant de lancer les appels d’offre, devrait réfléchir sur la gestion de l’expertise. Qu’est ce qu’un expert ? Quelle autonomie a-t-il ?... Peu de communication a été faite à ce sujet. L’ANR a toutefois déjà précisé que les experts seraient rémunérés. Il est fort probable que l’ANR s’appuiera sur l’expérience des organismes de recherche à ce sujet. Elle pourrait également s’inspirer de l’expérience de l’ACI jeunes chercheurs par exemple, ou de celle du PCRD8_.

Outre l’expertise, l’évaluation soulève la question de la sélection. Plus précisément, comment garantir que l’évaluation des projets s’effectue uniquement à partir de critères de sélection basées sur l’excellence et la pertinence économique ? En réalité, il apparaît clairement que la sélection ne respecte pas toujours ces critères. Plusieurs cas de distorsion de sélection ont été envisagés par la littérature (Braun, 1998) :

- Les comités de sélection peuvent être pour leurs membres, un moyen de maintenir « the existing authority distribution in science » (Braun, 1998, p.816). Selon Bourdieu (1975), un tel mécanisme peut être un instrument pour les scientifiques de se défendre contre la montée d’approches contestataires. Il y a également un effet de réputation : on préfère souvent financer une équipe réputée, car le risque d’échec du projet est plus faible.

- Ces comités peuvent également s’appuyer sur un système de « copinage ». En effet, le processus de peer review peut être « an ‘old boy network' rather than an independent

8

La question de l’expertise est encore plus importante pour les programmes blancs. En effet, comment garantir l’expertise pour des problématiques qui ne sont absolument pas limitatives ?

judgement » (Walsh, 1975). Les financements sont alors répartis entre les membres de ce réseau et excluent les groupes scientifiques qui n’y appartiennent pas. La sélection peut se faire soit selon le réseau social, soit selon les similitudes cognitives. Les choix se portent alors sur la connaissance du porteur du projet ou sur les domaines de spécialisation des membres du comité. Les propositions path-breaking, les recherches interdisciplinaires, les sujets de controverses et les projets plus novateurs risquent d’être refusés pour la simple raison qu’ils n’émanent pas de membres des réseaux existants.

- Braun (1998) souligne également que comme les comités de sélection se réunissent plusieurs fois par an et pour plusieurs années, il y a un risque que le « permanent influx of financial ressources for the research area of the review group » devienne plus important que la promotion de la recherche innovante.

On voit bien ici que la question de l’évaluation ex ante des projets est un problème crucial. Il faut espérer que les fondateurs de l’ANR ont réfléchi sérieusement à cette question. Si les comités de sélection ne sont pas reconnus comme sérieux et indépendants, cela risque de décrédibiliser l’ANR elle-même.

4.3. Les effets induits des financements sur projets

La mise en concurrence des équipes a de nombreuses conséquences, mises en avant par la littérature mais également lors de notre étude empirique. Nous les présentons ici afin de bien prendre en compte les effets de l’ANR, effets qui sont pour l’instant potentiels. En effet, l’ANR est une structure jeune, nous ne pouvons donc qu’envisager d’éventuels effets pervers à long terme. On peut se demander si le budget de l’ANR actuel est suffisamment important pour conduire à un changement profond des structures de financement de la recherche. Les avis divergent à ce sujet : le budget de l’ANR correspond à la somme du FNS et du FRT, il n’y a, a priori, pas de changement significatif à envisager. Toutefois, si l’on tient compte du niveau extrêmement élevé des autorisations de paiement pour 2005, l’ANR pourrait fortement modifier le système de recherche en imposant un financement concurrentiel majoritaire. L’augmentation prévue dans le budget 2006 semble soutenir cette deuxième hypothèse. A partir de Geuna (2001) et de notre étude, nous identifions quatre grandes limites à un financement sur projet.

Matthew effect

Le Matthew effect a été mis en évidence pour la première fois par R. K. Merton (1968). Il peut être défini comme le fait qu’une équipe de recherche qui réussit à trouver des financements externes pour ses recherches a une probabilité plus forte de produire une recherche qui pourra être publiée, or de tels résultats améliorent sa probabilité à obtenir des fonds dans le futur. Il y a alors un effet cumulatif et d’auto-renforcement des financements externes. Les mécanismes de financement de la recherche basés sur un système quasi de marché tendent ainsi à conforter les cercles vertueux et les cercles vicieux. Ce problème est accentué par le fait qu’il existe une asymétrie informationnelle forte entre l’agence de financement et le chercheur qui demande des fonds. Etre dans une université réputée, quelle que soit la qualité de l’équipe qui postule, contribue également à augmenter les chances d’obtenir des financements.

De plus, l’existence de sources de financement non coordonnées peut renforcer ce processus cumulatif. En effet, la concentration des fonds dans quelques institutions accroît la probabilité pour ces institutions d’obtenir d’autres financements concurrentiels (Geuna, 2001) sur le principe que si telle agence finance, c’est que le projet doit être pertinent.

Le Matthew effect est donc un élément important à prendre en compte. Il conduit à souligner que les financements ne doivent pas être uniquement concurrentiels si l’on veut que des chercheurs situés dans des universités moins réputées et/ou des chercheurs jeunes puissent être en mesure d’avoir les moyens financiers de faire de la recherche de qualité, alors qu’ils ont une probabilité plus faible d’obtenir des financements externes. Il est évident que ce problème se rencontre déjà en France. C’est pourquoi l’ANR a prévu des financements spécialement dédiés aux jeunes chercheurs, afin de pouvoir les identifier. Ceci devrait, on peut l’espérer, réduire en partie l’impact du Matthew effect. Ce principe de financement fléché « jeunes chercheurs » n’est cependant pas nouveau puisqu’il reprend le système créé lors de la création du Fond national de la science.

L’augmentation de la concentration des ressources

Le recours à des conditions de marché pour distribuer les financements de la recherche pourrait conduire à une plus forte concentration et sélection des financements de la recherche ce qui permettrait l’exploitation d’économies d’échelle et d’envergure présentes dans le processus de production de connaissance. Toutefois, cet objectif des gouvernements notamment anglais, repose sur l’hypothèse de l’existence d’économies d’échelle dans la production scientifique, hypothèse qui n’a pas été démontrée empiriquement (Geuna, 1999).

Des incitations disproportionnées

Un financement important sur projet peut créer des incitations disproportionnées pour la recherche à court terme. En effet, dans ce contexte, les équipes de recherche souhaitent répondre aux préoccupations des agences de moyens, qui ne financent généralement que des projets sur trois ou quatre ans. De plus, l’évaluation des équipes met l’accent sur leurs résultats récents et quantifiables sans tenir compte des recherches en cours ou des développements à long terme. Par conséquent, les projets à plus long terme risquent d’être moins fréquents dans la mesure où ils ne permettent pas de produire des outputs quantifiables rapidement, résultats qui permettent ensuite d’obtenir des financements des agences. Le corollaire est que le financement sur projet peut limiter les investissements à long terme (création de nouveaux laboratoires, projet à risque...) car d’une part, ils n’ont pas nécessairement de reconnaissance financière et d’autre part, le financement sur projet ne finance pas des recherches à long terme, et encore moins des infrastructures (Geuna, 29)9_{. Au}

Royaume-Uni, par exemple, les « research assessment exercises » ont conduit à ce que la recherche à court terme se substitue à la recherche de long terme, qui pourtant constitue le cœur d’activités des universités.

Un financement sur projet conséquent diminue fortement les incitations au « path-breaking » et par conséquence, les recherches risquées. En effet, pour être certaines d’être financées, les équipes peuvent avoir davantage tendance à proposer des projets peu risqués, peu innovants mais qui répondent aux attentes de l’agence qui finance. La probabilité de grande découverte

9 _{Toutefois, le gouvernement anglais a décidé de réorganiser les financements attribués par les research councils} afin qu’ils prennent en compte les équipements, les infrastructures et leurs entretiens ainsi que l’ensemble des coûts indirects (IEE Review, feb, 2005, p.16).

en est d’autant plus réduite, restreignant potentiellement la base de nouvelles connaissances à partir de laquelle les innovations technologiques émergent.

Dépendance des équipes aux ressources externes

Nous avons vu que les mécanismes de financement par projet étaient susceptibles d’induire des effets pervers sur la recherche motivée par la curiosité et le dynamisme à long terme de l’effort de recherche. Un tel phénomène pourrait conduire à limiter l’autonomie dont bénéficient les universités et les organismes pour définir leurs programmes de recherche. Le financement sur projet peut tendre à réduire les compétences peu porteuses à un moment donné (ex : l’historique des nanotechnologies). En effet, il existe des effets de mode qui peuvent, si toutes les recherches sont financées sur projet, « tuer une discipline », puisque les chercheurs des disciplines non prioritaires ne seront plus en mesure de trouver les financements nécessaires. De plus, le financement par projet peut entraîner un déclin de la recherche fondamentale libre étant donné que de nombreux organismes de financement ne prennent pas en charge l’intégralité des coûts d’un projet et que leurs financements doivent être complétés par des abondements considérables (OCDE, 2003).

D’une manière générale, les équipes doivent être en mesure de conserver une certaine autonomie de financement afin de pouvoir continuer à mener des recherches considérées comme peu porteuses à un moment donné mais qui pourraient se révéler porteuses dans le futur. Cette autonomie doit également leur permettre de mener des projets plus risqués et de maintenir parmi les acteurs de la recherche, une certaine hétérogénéité qui garantit la capacité à créer de nouvelles connaissances (Poti et Reale, 2000, p.428).

Arbitrage financement sur projet/ financement récurrent

Cette question de la dépendance des équipes de recherche vis-à-vis des ressources externes soulève la question du nécessaire arbitrage entre les financements récurrents et les financements sur projet. Nous avons vu certains avantages des financements sur projet mais également leurs limites. Les financements récurrents ont également de nombreux avantages. Ils permettent :

- aux organismes d’avoir une politique de recherche propre (sujets émergents),

- de payer les infrastructures (locaux, instrumentation), ce que ne fait pas le financement sur projet,

- de financer les investissements de recherche à long terme, risqués,

- de maintenir une cohérence du système (si chaque équipe répond à des appels, il peut y avoir perte de cohérence des programmes des unités),

- de valoriser la recherche. On peut souhaiter ne pas tout dévoiler dans un projet public. - d’avoir des fonds de roulement, qui permettent une mise de départ pour la valorisation

et le co-développement avec les industriels.

Les différents financements apparaissent plutôt comme complémentaires mais il est évident qu’il faut maintenir un certain niveau de financements récurrents. L’exacerbation des financements sur projet doit conduire à réduire la disponibilité des fonds publics non-concurrentiels qui pourtant permettent aux chercheurs de développer des recherches dans des domaines qu’ils ont choisi et ainsi permettre aux agences de moyens publiques de collecter l’information sur les potentiels de recherche futurs (Geuna, 2001). De plus, la concurrence pour obtenir des financements n’est pas toujours une situation pertinente, en particulier dans

le domaine de la recherche fondamentale très novatrice. Le maintien d’un double financement pourrait permettre un financement concurrentiel pour les phases d’exploitation de la recherche et un financement récurrent sans obligation de résultats pour les phases exploratoires (Laredo, entretien)10

. L’enjeu serait alors d’identifier quel niveau le financement sur projet peut atteindre sans remettre en cause l’autonomie de l’équipe.

A l’inverse, il faut savoir que la structure incitative de recherche de financement est affectée par l’environnement externe et par les mécanismes d’allocation des ressources internes. Ainsi, s’il n’y a pas d’incitation ou si le taux de succès de réponses aux appels d’offre est trop faible, les chercheurs risquent de se décourager et préférer un financement récurrent certes faible mais certain11_{. Si un taux de succès est trop faible, il s’accompagne généralement d’une}

sélection injuste et occasionne une perte de temps en expertises inutiles (Libération, 1 juillet 2005)

5.

Place de l’ANR dans le système de recherche

Avant la création de l’ANR, quatre niveaux de gouvernance cohabitaient : les organismes et les universités12

, les régions, l’Etat et l’UE. Dans ce contexte, qu’engendre la création de l’ANR dans ce système ? Comment s’inscrit-elle dans ce système ? Va-t-elle supplanter les organismes ? Quelles seront ses relations avec l’Etat ? avec l’UE ? Sera-t-elle indépendante par rapport à toutes ces instances ? Ceci pose indirectement la question de savoir qui décide au sein de l’ANR. En toute logique, on pourrait espérer que l’ANR, vue comme une agence de moyens, soit une organisation autonome (Scott, 1986 cité par Braun, 1998) qui vise la réalisation d’objectifs clairement définis. On peut craindre toutefois qu’elle soit en réalité un lieu de lutte d’intérêt entre les différents acteurs en lice (Braun, 1998).

5.1. Organismes-ANR : changement du rôle des organismes

La question de l’indépendance de l’ANR se pose dans sa relation avec les organismes. Ces derniers, de par la position de certains dans le conseil d’administration de l’ANR et de par la délégation de la gestion qui leur sera attribuée pour gérer certains programmes de l’agence13

, pourraient être tentés de chercher à contrôler les financements de l’ANR afin de défendre leurs propres intérêts. Un tel comportement risquerait de conduire à un blocage de la réforme. Il peut s’expliquer par le fait que les organismes ont une fonction de programmation qui pourrait être fortement réduite si l’ANR devenait une agence de moyens avec des financements importants. Cette absence de volonté de se séparer de leur fonction de programmation pourrait se renforcer si l’ANR apparaît comme étant un service du ministère de la recherche. De plus, les organismes ne souhaitent pas que leur budget diminue. Ils

10 _{C’est d’ailleurs ce que projète de faire l’UE en développant le conseil européen de la recherche qui est} consacré aux projets très novateurs.

11 _{Cette année, l’ANR a dans l’ensemble sélectionné un projet sur quatre proposés en réponse aux appels d’offre.} 12 _{Nous n’abordons pas ici la question des universités dans la mesure où la création de l’ANR n’est pas censée} modifier fondamentalement leur organisation, à la différence des organismes, qui sont historiquement agences de moyens et opérateur.

13

Cette situation semble très particulière à la France, car dans les autres pays, les conseils d’administration des agences de moyens sont davantage indépendants vis-à-vis des opérateurs de recherche. La spécificité de l’ANR est qu’elle s’appuie sur ses partenaires pour l’organisation des appels d’offre. C’est toutefois encore trop tôt pour savoir si cela est efficace ou non.

pourraient chercher alors à conserver un statu quo en s’entendant entre eux pour se partager les fonds de l’ANR.

Toutefois, cette perspective, même s’il est nécessaire de la souligner, est très pessimiste. Une vision plus optimiste est de considérer que l’ANR se construit en s’adossant aux capacités de programmation des organismes. Dans ce cas, ANR et organismes ne seraient alors pas concurrents mais complémentaires, l’ANR de par sa structure légère, ne pouvant se construire sans les organismes. Dans une logique de réforme du système de recherche français, souhaitée par tous les acteurs de la recherche, on peut espérer que les organismes vont jouer le jeu de l’agence en ayant une réelle volonté de changement du système.

Par ailleurs, si l’ANR fonctionne réellement comme une agence de moyens avec des financements substantiels, le rôle des organismes sera amené à fortement évoluer. D’une part, la part des financements des organismes pourrait diminuer de manière drastique au profit de celle de l’ANR. Il semble que l’on ne se dirige toutefois pas vers cette solution pour l’instant en France ; les chercheurs veillant à maintenir voire à accroître les budgets récurrents des organismes (Sauvons la recherche !, 14 juin 2005). De plus, le budget 2006 consacré à la recherche confirme que le financement de l’ANR ne se fait pas au détriment de celui des organismes. Toutefois, on n’a aucune garanti que cette situation perdure à moyen et long terme. D’autre part, les financements ne seront pas attribués à des organismes mais à des équipes. Ceci pourrait conduire à une séparation plus nette entre la programmation qui serait réalisée par l’ANR et la réalisation de la recherche qui serait effectuée par les organismes. Certains organismes se préparent à cette évolution. La réforme du CNRS prévoit ainsi que l’organisme se recentre sur ses missions en abandonnant sa vocation d’agence de moyens à l’ANR (Le monde 24 mai). « Le premier rôle du CNRS par rapport à l’ANR est d’être un client de l’agence » (Larrouturou). Cette évolution devra conduire à s’interroger sur le rôle donné aux organismes en tant que tels.

A l’inverse, la création de l’ANR amène certaines personnes à s’interroger sur son utilité étant donné que les organismes (au moins certains) auraient les capacités de gérer des programmes, et donc d’être agence de moyens. Le problème est seulement d’arriver à mieux les piloter. De plus, les organismes vont a priori rester incontournables pour l’organisation et la gestion des grands programmes de recherche puisque l’ANR n’aura pas la capacité financière de monter de telles opérations. D’ailleurs, le Ministère de la recherche assure que l’ANR n’a pas vocation à se substituer aux organismes (Le Monde, 11-03-05). On voit bien ici que la réforme du système de recherche doit être une réforme globale afin de préciser les relations entre les différents acteurs et leurs rôles respectifs.

5.2. ANR-Etat

_{: un instrument de pilotage}

Le schéma sur la détermination des grandes orientations thématiques (cf. 2.) met en avant que l’ANR dépend largement de l’Etat. D’une part, les grandes thématiques seront déterminées par le gouvernement, après avis du haut conseil de la recherche et de la technologie. Ce conseil est place auprès du Président de la République. Le collectif « Sauvons la recherche » regrette qu’il n’ait pas droit à l’auto-saisine et que ses avis ne soient pas nécessairement publics. Ces deux critiques constituent à ses yeux un frein à l’indépendance de cette

14 _{On s’était également posé la question du lien ANR-Région. Il apparaît clairement dans les entretiens que les} financements sont complémentaires, dans la mesure où ils ne financent pas les mêmes choses, les premiers finançant des projets de recherche, les seconds des infrastructures. Nous n’avons pas jugé utile de développer davantage cette question étant donnée l’unanimité qui apparaissait sur cette question.

institution. D’autre part, l’Etat est majoritaire au sein du Conseil d’Administration. Par ailleurs, l’ANR pourra pour la gestion purement administrative utiliser les services du ministère de la recherche. L’Etat pourrait donc largement contrôler l’ANR. Cette situation est considérée comme normale par un certain nombre de personnes interrogées puisque les fonds de l’ANR étant des fonds publics, l’Etat doit veiller à leur bonne gestion. Toutefois, d’autres personnes soulignent le risque d’un manque d’autonomie de l’agence et donc d’un maintien d’un statu quo par rapport à la situation antérieure où les fonds incitatifs étaient gérés par le ministère de la recherche.

De plus, un certain nombre de chercheurs voit dans l’ANR un instrument de pilotage thématique de la recherche par le gouvernement. Le collectif Sauvons la recherche ! expriment les inquiétudes de certains chercheurs si le budget de l’agence s’accroît pour atteindre 1,5 milliard d’euros et/ou si l’essentiel des moyens est concentré sur une agence qui ne couvrirait qu’une partie des secteurs de recherche (Le monde, 11-03-05). Ils dénoncent également le caractère court-termiste de ce financement alors qu’ils considèrent que planifier les résultats de la recherche est impossible. Il semble toutefois que l’ANR n’ait pas vocation à avoir un budget trop important car cela en ferait un organisme « mammouth supplémentaire » (Le Monde 11-03-05).

On peut se demander en réalité s’il n’y a pas confusion entre mainmise sur l’ANR, qui ne serait alors qu’un service ministériel, et contrôle ex post de ses activités. En effet, il semble nécessaire d’évaluer les résultats de l’Agence. En revanche, ne vaut-il pas mieux que l’agence, une fois ses priorités définies, soit autonome ? Cela pourrait éviter les pressions politiciennes.

Ceci devrait alors conduire à une évolution substantielle du rôle du Ministère de la recherche, le recentrant sur des fonctions d’exercice de la tutelle, et sur la définition des axes stratégiques et des priorités. Le transfert de la plupart des actions des fonds incitatifs dispensera le Ministère d’intervenir directement dans la distribution de fonds aux équipes (CRST, 2004). Par ailleurs, Braun (1998) considère que les acteurs politiques se contentent de définir les priorités nationales, la formulation précise des programmes est définie au niveau de l’agence. Ils n’ont donc à ce stade qu’un rôle d’influence très faible. Toutefois, ils peuvent avoir recours à des moyens détournés pour orienter les choix de l’agence. Ainsi, les responsables politiques peuvent en utilisant des politiques de régulation générales (tel que la menace de réduire les ressources de financement, l’accent mis sur les liens institutionnels avec les entreprises), obliger les agences à accepter leurs idées en termes de politique de recherche et à les utiliser comme la structure de référence dans leur décision de financement. Ainsi, les acteurs politiques pourraient avoir peu d’influence sur la distribution des ressources au sein de l’agence. En revanche, ils auraient un poids important pour déterminer les normes de distribution qui guident ensuite les décisions de financement. L’exemple classique est la politique de recherche sous M. Thatcher en Grande-Bretagne. Elle a introduit la vision de marché dans le processus de financement (Braun, 1998).

Si la question de l’autonomie de l’ANR se pose, il faut souligner tout de même que l’ANR pourrait permettre que les fonds incitatifs et des programmes soient davantage gérés dans une certaine continuité et avec une certaine cohérence car l’ANR devrait être une structure plus pérenne que l’organisation des ministères qui est fortement sensible aux remaniements ministériels.

5.3. ANR-UE : positionnement et rôle de l’ANR

Aujourd’hui, on ne peut considérer le système de recherche sans intégrer la dimension européenne. Dans cette section, nous abordons le lien ANR-Union européenne et en particulier l’articulation de leurs financements. En effet, selon la manière dont ces financements seront répartis, l’ANR peut apparaître comme une structure suiveuse ou au contraire comme une structure leader.

Position de l’ANR vis-à-vis de l’UE

Dans un contexte européen, l’avantage de la création de l’ANR est qu’elle présente une structure autonome et donc qu’elle est un interlocuteur plus visible pour les partenaires européens. Le concept de l’ANR est dans la lignée des grandes orientations de l’Union européenne et permet de développer en France une logique similaire à celle de nos partenaires, à savoir une logique d’agence de moyens. Toutefois, notons également que certaines personnes interrogées se sont questionnées sur l’intérêt de créer l’ANR à un moment où au niveau européen, on était sur le point de créer l’ERC (European Research Council). N’y aurait-il pas un risque de doublon ? Les avis divergent sur ce point car certains considèrent que la recherche ne doit pas être uniquement européenne. En effet, d’une part, chaque pays a des préoccupations propres ; d’autre part, la prise de décision peut être plus rapide au niveau national car il n’est pas nécessaire de discuter tous les points avec les 24 autres membres de l’Union européenne. D’autres considèrent qu’au moins en recherche fondamentale, tout va se jouer au niveau européen en raison notamment des coûts d’infrastructures.

Malgré ces différences, et étant donné le contexte actuel, les financements de l’ANR et ceux de l’Union européenne apparaissent essentiellement comme complémentaires. D’une manière générale, d’après Mustar et Larédo (2002), l’enjeu majeur pour les politiques scientifiques et technologiques en Europe est de trouver une complémentarité et ainsi une spécialisation entre les différents niveaux d’intervention (Région, Etat, Europe). Toutefois, au-delà de ce consensus, on peut noter quelques différences de perception dans la notion de complémentarité. En effet, les uns considèrent qu’il n’y a absolument aucune concurrence entre les financements de l’UE et ceux de l’ANR. Ils pourront être utilisés pour un même projet. D’autres posent la question de savoir qui va financer les meilleurs projets : l’UE ou l’ANR ? L’ANR financera-t-elle les projets refusés par l’ERC ? Y-aura-t-il cofinancement des projets ? Un partage des projets ?… Une autre possibilité intéressante et intermédiaire est de considérer que les financements ne doivent pas financer les mêmes projets, ne pas couvrir exactement les mêmes projets, même s’ils portent sur des thématiques semblables. En effet, cette dernière situation semble inévitable étant donné que les thématiques prioritaires de l’ANR pour l’année 2005, sont très proches de celles de l’Union européenne. Ceci pose indirectement la question de savoir qui décide au sein de l’ANR. L’ANR suivra-t-elle les orientations de l’UE ?

L’ANR : un tremplin pour l’accès aux financements européens

L’analyse de l’articulation ANR-UE fait apparaître une idée intéressante selon laquelle l’ANR pourrait permettre une première structuration de la recherche en France, pour ensuite rechercher des financements européens. Elle doit construire la force nationale, qui sera alors en mesure de postuler efficacement aux financements européens.

La France devrait entrer dans une stratégie de niches d’excellence (fin de la stratégie d’universalité de la recherche). Or, elle doit le faire dans un cadre européen où elle devra

jouer un rôle moteur. L’UE devrait alors suivre et financer certains projets développés, en premier lieu, au niveau national. Cela nécessite une logique de spécialisation, et donc de fait l’abandon de certains domaines de recherche. Or, le seul moyen de s’imposer est de s’appuyer sur les compétences existantes. Si l’ANR permet de mettre en place des programmes définis, clairs et pertinents, il n’y aura alors aucune difficulté pour leur faire bénéficier en plus des financements européens.

Ainsi, l’ANR pourrait, dans un premier temps, financer des projets novateurs ou porteurs afin de construire une compétence française. Les équipes pourraient ensuite très facilement demander un soutien à l’UE. Cela nécessite toutefois que dans un premier temps, l’ANR finance à un pourcentage élevé ces projets. Cette idée de soutien des agences nationales aux équipes nationales en vue de développer des propositions de recherche à haute valeur qualitative qui pourront ensuite être soumise à l’UE est confirmée par un rapport d’experts européens et américains qui avait comme objectif d’examiner l’impact éventuel de la création d’un Conseil européen de la Recherche (CER). Dans ces cas-là, l’ANR jouerait un rôle de pilotage dans la recherche et non un rôle de suiveur. Cela pourrait permettre de contrebalancer la tendance actuelle selon laquelle les programmes de recherche se décident à Bruxelles et non à Paris (Mustar et Larédo, 2002).

Ouverture possible des financements de l’ANR aux équipes européennes

Dans le contexte européen, il est nécessaire d’envisager si les équipes européennes pourront postuler au financement de l’ANR. Il semble que l’ANR ne sera pas en mesure refuser de telles demandes. D’une part, les équipes françaises mettront en avant la nécessité pour elles de travailler dans certains cas, avec des partenaires étrangers, d’autre part, la question du droit communautaire risque de se poser. Toutefois, sur ce dernier point, certaines personnes rencontrées semblent considérer que les financements de l’ANR ne devraient pas être accusés d’être anti-concurrentiels par l’UE dans la mesure où soit il n’y aura que des laboratoires publics, soit dans le cas de partenariat public-privé, la recherche ne devrait porter que sur des segments pré-compétitifs.

Dans tous les cas, la question est de savoir comment ces financements peuvent être distribués car politiquement, il est difficile de justifier que des fonds publics français financent des équipes de recherche (publiques ou privées) étrangères. Deux solutions peuvent être envisagées. La première est que dans un premier temps, lorsque les projets réuniront des équipes de différents pays, l’ANR ne finance que la partie française du projet, charge aux autres pays de financer leurs équipes. L’ANR est déjà en contact avec ses homologues d’autres pays européens à ce sujet. La seconde solution est que l’ANR signe un accord avec ses homologues pour ouvrir ses financements à hauteur de X% (5 ou 10% par exemple) aux équipes étrangères. En contrepartie, les agences des autres pays européens procéderaient de même.

D’une manière générale, il apparaît important d’essayer de coordonner les financements européens et nationaux afin d’avoir une politique de financement la plus efficace possible. Une telle conclusion confirme les recommandations du Commissariat général du Plan (Duby, 2000). Toutefois, il ne semble pas pour l’instant que ce soit le cas. Par ailleurs, il semble qu’il soit nécessaire de maintenir les différents niveaux de financement car les financements

nationaux participent à la construction d’équipes nationales performantes susceptibles de postuler à l’UE.

La création de l’ANR introduit une modification majeure dans la structure et l’organisation de la recherche publique française, modification qui porte sur la gouvernance de l’ensemble du système. Il apparaît que les articulations ANR-organismes-Etat-UE doivent être plus clairement définies.

6.

Conclusion

L’ANR offre un réel potentiel de changement du système de recherche français tant au niveau financier qu’au niveau organisationnel. L’ANR devrait conduire à améliorer l’efficacité de l’ensemble du dispositif de financement puisque le financement concurrentiel présente un certain nombre d’avantages en termes de flexibilité et d’émulation de la recherche. Toutefois, il apparaît clairement que le financement de la recherche ne doit pas être uniquement sur projet, ce type de financement ayant une forte tendance à réduire les incitations pour mener une recherche risquée et à long terme.

Par ailleurs, l’impact de l’ANR ne peut s’envisager que dans une logique de réforme globale du système, comme cela était initialement prévu avec la loi d’orientation et de programmation de la recherche qui aurait dû être votée début 2005, en même temps que la création de l’ANR. En particulier, il est difficile de se prononcer sur le rôle de l’ANR tant que des points aussi essentiels que son articulation tant avec le Ministère de la recherche qu’avec les organismes de recherche et les entreprises n’ont pas été précisés. Notons que de manière assez surprenante, la création de l’ANR semble complexifier le système de recherche, en ajoutant un niveau de gouvernance supplémentaire. Cette stratégie s’oppose à celle d’autres pays européens comme la Grande-Bretagne (Poti et Reale, 2000) qui a profité de la réforme de son système de recherche pour le simplifier.

Cette étude a permis de mettre en avant les enjeux de la création d’une agence de moyens en France. Elle soulève néanmoins de nouvelles questions, qui donneront lieu à de prochaines recherches. Tout d’abord, la question de l’emploi des chercheurs doit être abordée, en soulevant notamment la question d’un emploi pérenne versus un emploi temporaire, fluctuant au grès des contrats. Cette question amènera également à s’interroger sur le rôle des chercheurs qui doivent arbitrer entre le temps de travail consacré à la recherche académique et celui destiné à la recherche de financement pour être en mesure de réaliser leur première mission. Ne faut-il pas encourager le développement de métier dont la fonction essentielle serait de monter des réponses à des appels d’offre ?

Enfin, il sera nécessaire de préciser quel est le niveau de financement récurrent nécessaire pour maintenir l’autonomie des équipes de recherche ?

7.

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